STK EĞİTİM VE ARAŞTIRMA BİRİMİ
***
STK Çalışmaları ‐ Eğitim Kitapları Bütçe İzleme Dizisi no 3
SOSYAL KORUMA HARCAMALARINI İZLEME KILAVUZU
2009 2010 2011
Nurhan Yentürk
ŞUBAT 2009
STK ÇalışmalarıEğitim Kitapları Bütçe İzleme Dizisi’ne hoş geldiniz.
Sivil Toplum Kuruluşlarının gerek yurtdışında gerek Türkiye’de bütçeyi izleme konusunda yaptıkları çalışmaların, oluşturdukları ağların ve platformaların gittikçe yaygınlaştığını söyleyebiliriz. Bu konuda ortaya çıkan bilgi ve eğitim ihtiyacına cevap verebilme amacıyla bu konuda eğitim programları, eğitim kitapları ve izleme raporları üzerine çalışmaya başladık. STK Çalışmaları Eğitim Kitapları, Bütçe İzleme Dizisi altında çıkacak olan yayınların ilk grubu temel bütçe okuma yazma kapsamında değerlendirilebilecek olan iki eğitim kitabıdır: Temel Bütçe Okuma Yazma ve Çok Yıllı Bütçe İzleme. Bu iki temel bütçe okuma yazma eğitim kitabını tematik izleme eğitim kitapları/raporları izleyecektir. Tematik raporların amacı yöntem önermek ve izleme formatını STK’lara sunmak, sonra da her yıl yine STK’ların katılımıyla bütçeleri izleyerek yayınlamaktır.
Bu diziden yayımlanan eğitim kitapları ve raporlar:
1)Temel Bütçe Okuma Yazma Kılavuzu 2) Çok Yıllı Bütçe İzleme Kılavuzu
3) Sosyal Koruma Harcamalarını İzleme Kılavuzu 2009 2010 – 2011
Prof.Dr. Nurhan Yentürk
İstanbul Bilgi Üniversitesi Sivil Toplum Kuruluşları Eğitim ve Araştırma Birimi Direktörü STK ÇalışmalarıEğitim Kitapları Bütçe İzleme Dizisi editörü
Nurhan Yentürk
Sosyal Koruma Harcamalarını İzleme Kılavuzu 2009 2010 2011
STK Çalışmaları ‐ Eğitim Kitapları Bütçe İzleme Dizisi no 3 İstanbul, Şubat 2009
© İSTANBUL BİLGİ ÜNİVERSİTESİ STK EĞİTİM VE ARAŞTIRMA BİRİMİ
Dolapdere Kampüsü, Kurtuluş Deresi Caddesi No: 47 Dolapdere 34440 Beyoğlu‐İstanbul
Telefon: 0212 311 5469, 0212 311 5404, 0212 311 5403, 0212 311 5222 Faks: 0212 297 01 34
e‐posta:
stkmerkezi@bilgi.edu.tr yenturk@bilgi.edu.tr
Bu rapora http://stk.bilgi.edu.tr/stkButce.asp den ulaşılabilir.
İzleme tabloları excel dosyası olarak web sitesinde yer almaktadır.
Bilgi STK tarafından başlatılan Bütçe İzleme Dizisi’nin amacı STK’ların kamu harcamalarını izleme süreçlerine katkıda bulunmaktır. Özellikle hak temelli çalışan STK’lar için, bütçeden sosyal, kültürel vb. haklarla ilgili alanlara ayrılan ödeneklerin izlenmesi, bu ödeneklerin artırılmasına yönelik politika üretme sürecinin etkilenmesi, ve konunun kamusal alanda konuşulur hale gelmesi günümüzde önemli savunuculuk alanlarını oluşturmaktadır.
Sosyal koruma harcamalarını hesaplamak için izlemek gereken çok sayıda kamu idaresi ve fonu var. Bu kurumlara ait verilerin bir kısmı web üzerinden ya da yayınlanmış bir kaynakta yer almamaktadır. Bu verileri ulaşabilmek için ilgili idarelerle bağlantıya geçmek ve verileri talep etmek gerekmektedir. Çalışmada eksikliği ayrı olarak belirtilen bu verilerin web sitesine konulması sosyal koruma harcamalarının sivil toplum için şeffaf hale gelmesine katkıda bulunacaktır.
Bu çalışmada sosyal koruma harcamalarının hesaplanmasında mümkün olduğu ölçüde ESSPROS metodolojisine dayanılmıştır. Hesaplamaya dahil edilen idarelerin başında Merkezi Yönetim kapsamındaki kamu idarelerinden fonksiyonel sınıflandırmaya göre “Sosyal Güvenlik ve Sosyal Yardım” ve “Sağlık” harcamaları yapan SHÇEK, Özürlüler İdaresi, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı gibi idareler gelmektedir. Bunlara Hazine tarafından yapılan fakir ailelere kömür yardımı da dahil edilmiştir. Merkezi yönetim kapsamındaki idarelerin dışında Sosyal Güvenlik Kurumu’nun harcamaları, İşsizlik Sigortası Fonu’nun harcamaları, Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışmayı Teşvik Fonu’nun harcamaları sosyal koruma harcamalarının kapsamına dahil edilmiştir.
Türkiye’de sosyal koruma harcamalarının toplamı 2008 yılında 107 milyar YTL olarak gerçekleşmiş, 2009 yılında 122 milyar olarak kanunlaşmıştır. Bu rakamların GSYH’ya oranları 2006 yılından itibaren % 11 civarındadır ve 2010 ve 2011 için bir artış planlanmamaktadır. Halbuki sosyal koruma harcamalarının artmasının OECD ülkelerinde kendini gösteren bir gelişme olduğu kaydedilmektedir. Ayrıca, bu oran bir çok ülkenin sosyal koruma harcamalarının GSYH oranına bakıldığında oldukça düşük kalmaktadır. AB(27) ülkelerinin ESSPROS yöntemine göre hesaplanmış sosyal koruma harcamlarının 2005 yılında GSYH’ya oranı % 26 civarındadır. En düşük
ülkeler arasında %11.8 ile Litvanya; %12.7 ile Letonya; %13.9 ile Romanya vardır.
Bu oran İspanya’da % 20.6, Yunanistan’da % 23.6’ dır.
Hesaplanan sosyal koruma harcamaları türlerine göre sınıflandırıldığında sigorta ve emeklilik ödemelerinin GSYH’ya oranı % 6.7’; sağlık harcamalarının GSYH’ya oranı % 4 civarındadır. Sosyal hizmetler ve sosyal yardıma ise GSYH’nın % 0.58’i kalmaktadır.
% 0.58 oranına sağlık harcamalarının içinde yer alan yeşilkart harcamalarının oranı olan % 0.40 eklendiğinde prim ödememiş yoksul kesime yönelik olan yapılan sosyal koruma harcamalarının GSYH’ya oranı % 0.1 olmaktadır (EK 3, Tablo 1).
Türkiye’deki sosyal koruma harcamalarında, özellikle sosyal güvenlik kapsamında olan, ya da sigortası olup işsiz kalmış olanlara yönelik harcamaların önemli bir yer tuttuğunu, prim ödememiş yoksul kesime yönelik harcamaların payının ise çok düşük kaldığını söylemek mümkündür. Sosyal koruma harcamaları içinde sosyal yardım harcamaları hem çok düşüktür, hem de yıllar içinde çok küçük artışlar öngörülmektedir. İşsizliğin, kayıt dışı çalışma oranının, çalışan yoksulluğunun, yoksulluk ve etnik farklılığa dayalı sosyal dışlanmışlığın yüksek olduğu bir ülkede sosyal koruma harcamalarının prim ödemeye dayalı ve formel sektörde çalışanlara yönelik olması üzerinde dikkatle üzerinde durulması gereken bir konudur.
Hak temelli STK’ların sosyal koruma harcamaları ile ilgili savunuculuk çalışmalarını sadece sosyal koruma harcamalarına ya da bazı kalemlerine ayrılan bütçenin artırılması talebi ile kısıtlamamaları önemlidir. Bütçeden ayrılan payın artırılması tartışması, hiç bir zaman verilen sosyal hizmetin niteliği ve kapsamı ile ilgili önerileri ikinci planda bırakmamalı. Bu çalışmada yer alan sosyal koruma harcama kalemlerin tarihsel gelişimi ve dağılımları konularında yapılan yorumlar esas olarak bütçe belgeleri, planlar ve yıllık programlar, idarelerin stratejik planları ve akademik araştırmalar gibi “makro” belgelere dayalı olarak yapıldı. Çalışma alanları nedeniyle kamunun verdiği sosyal hizmetler alanındaki gelişmeleri izleyen hak temelli STK’ların alandaki çalışmalara katılarak/izleyerek edindikleri “mikro” bilgi ve deneyimleri katarak sosyal koruma bütçesindeki gelişmeleri izlemeleri bütçe izleme sürecinin nihai amacı olduğunu vurgulamakta yarar var. Bu çalışma ile, kamunun verdiği sosyal hizmetler alanındaki gelişmeleri izleyen hak temelli STK’ları sosyal harcamaların niceliği konusunda bilgilerle destekleyerek ve kamunun sosyal harcamaların geleceği ile ilgili planlarına erişimlerini kolaylaştırarak savunuculuk çalışmaları açısından güçlendirebileceğimizi umuyoruz.
İstanbul Bilgi Üniversitesi STK Eğitim ve Araştırma Birimi (Bilgi STK), STK Çalışmaları ‐ Eğitim Kitapları Dizisi kapsamında 10 adet eğitim kitabı ve 10 adet Eğitim CD’si yayına sunuyor. Bilgi STK, bu yayınlarla 2003 yılından beri sürdürdüğü eğitimlerdeki 12 modülü kapsayan yazılı ve görsel malzemelerin tümünü yayınlamış oluyor.
Sivil Toplum Kuruluşları’nın gerek yurtdışında gerek Türkiye’de bütçeyi izleme konusunda yaptıkları çalışmaların, oluşturdukları ağların ve platformaların gittikçe yaygınlaştığını söyleyebiliriz. Bu konuda ortaya çıkan bilgi ve eğitim ihtiyacına cevap verebilme amacıyla eğitim programları, eğitim kitapları ve izleme raporları üzerine çalışmaya başladık. STK Çalışmaları ‐ Eğitim Kitapları, Bütçe İzleme Dizisi altında çıkacak olan yayınların ilk grubu temel bütçe okuma yazma kapsamında değerlendirilebilecek olan iki eğitim kitabıdır: Temel Bütçe Okuma Yazma ve Çok Yıllı Bütçe İzleme. Bu iki temel bütçe okuma yazma eğitim kitabını tematik izleme eğitim kitapları/raporları izlemektedir. Tematik raporların amacı yöntem önermek ve izleme formatını STK’lara sunmak, sonra da her yıl yine STK’ların katılımıyla bütçeleri izleyerek yayınlamaktır. Bu tematik bütçe izleme kılavuzlarının sosyal koruma harcamalarını izleme, askeri harcamalarını izleme, eğitim‐gençlik‐çocuk harcamalarını izleme, mahalli idarelerin harcamalarını izleme gibi konularda olması planlanmaktadır.
Elinizdeki bu çalışmanın amacı, önünümüzdeki iki yıl için planlanmış olan sosyal koruma bütçesinin STK’lar tarafından izlenebilmesi sürecine katkıda bulunmaktır.
Bu çalışmanın yapılmasında bir çok çalışma, girişim ve kurumun katkısı oldu.
ESSPROS (Avrupa Birleştirilmiş Sosyal Koruma İstatistikleri Sistemi) ve bu yönteme uygun Türkiye için veri ve akademik çalışmalar üreten Boğaziçi Üniversitesi Sosyal Politikalar Formunun (SPF) çalışmaları, TESEV’in STK’ların sosyal bütçeyi izlemelerine yardımcı olmak üzere yaptığı çalışmalar ve Sosyal Bütçeyi İzliyoruz Platformu’nun girişimleri bu çalışmanın yapılmasını teşvik etti. Tabii ki en önemli teşvik, bu konuyla ilgilenmek üzere STK Eğitim ve Araştırma Birimi’nin 2008‐2009 akademik yılındaki Savunuculuk Ağırlıklı Eğitim ve Sertifika Programı’na katılan azimli STK temsilcilerinin varlığıydı.
Bu çalışmanın amacı STK’ların sosyal koruma bütçesini izleyebilmeleri sürecine katkıda bulunmak olduğu için, toplam bir sosyal harcama verisine ulaşmaktan çok,
sosyal haklar alanında çalışan kadın, çocuk, gençlik, engelli, hasta, çevre ve insan hakları ile ilgili tüm hak temelli çalışan STK’ların sosyal harcamaların bütün alt kalemlerini görmelerine olanak verecek şekilde ayrıştırılması konusunda yoğunlaşmıştır. Bu ayrıştırma çalışmanın oldukça zor bir noktası olmuştur.
Bir iktisatçının, çeşitli bütçelerin gelir ve giderlerinin içiçe geçen labirentleri arasında kaybolmadan, bütçenin sosyal harcamalarını izlerken ve bunu kaleme alırken karşılacabileceği birçok zorluk vardır. Ama en zor olanı, bu labirentin giriş‐çıkışını en az 20‐30 kez oraya buraya koşuşturarak bulduktan sonra, bu deneyimi, diğer insanları labirente sokmadan, serinkanlılıkla izleyebilecekleri bir formatta sunabilmek.
Bu labirentte bir çok kez kaybolduğumu söylemeliyim. Bürokrasinin deneyimli ve şefafflığı önemseyen uzmanları benim yolu bulmamda, ihtiyacım olan birçok veriye ulaşmamda yardımcı oldu. Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü (BÜMKO)’nün ilgili yılın bütçe gerekçesi ve eklerini en detaylı ve en hızlı biçimde (Ocak ayının ilk haftası) webe koyma çabası olmasaydı bu çalışma ortaya çıkmazdı. Muhasebat Genel Müdürlüğü, Bütçe İstatistikleri Şubesi gerçekleşmiş harcamalar ile ilgili her türlü veriye ulaşmamızı sağladı. DPT, Kamu İktisadi Teşebbüsleri ve Sosyal Güvenlik Dairesi ve DPT, Bütçe ve Mahalli İdareler Dairesi başkanlıklarının yöneticileri ve uzmanları; Hazine Müsteşarlığı, Kamu İktisadi Teşebbüsleri Genel Müdürlüğü yöneticileri ve uzmanları bilgilerini ve verilerini bizimle paylaştı. Ayrıca Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışmayı Teşvik Fonu, Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu ve İşsizlik Fonu yetkilileri bilgilerini bizimle paylaştı. Hepsine teşekkür ederim.
Bu çalışmada oluşturulan yöntem ve izleme tabloları kullanılarak, ilgili yılın kanun gerekçesi ve ekleri webe konulduktan sonra, ilgili yıldan sonraki iki yıl için planlanan sosyal koruma harcamalarını ayrıntılı olarak hesaplayabilmek mümkün olacaktır.
Bilgi STK 2010, 2011 ve 2012 yılları için sosyal koruma bütçesi, eğitim bütçesi, gençlik bütçesi gibi çeşitli tematik alanlarda bu izlemeyi yapacak ve ilgili yılın Ocak ayının ortasında bu izleme verisini webte yayınlayacaktır. Bu süreci bizimle paylaşmak isteyen STK’ları 2010 Ocak ayında, uyku tulumlarını ve bilgisayarlarını alıp, üç günlük “STK Bütçe İzleme Kampı’na” katılmaya davet ederiz.
Bu çalışmanın amacı Sivil Toplum Kuruluşları’nın kamunun sosyal koruma harcamalarını izleyebilmeleri için bir yöntem sunmaktır. Özellikle hak temelli çalışan STK’lar için, bütçeden bu alanlara ayrılan ödeneklerin izlenmesi, bu ödeneklerin artırılmasına yönelik politika üretme sürecinin etkilenmesi, ve konunun kamusal alanda konuşulur hale gelmesi günümüzde önemli savunuculuk alanlarını oluşturmaktadır.
Çoğulcu demokrasinin önemli aktörü haline gelen STK’lar çalıştıkları konularda siyasi partilerin ve temsili demokrasinin kurumlarının karar alma süreçlerini etkilemek için çalışmaktadırlar. Hangi sosyal hak ile ilgili alanda olursa olsun hiç bir politika etkileme sürecinin sadece o alana ayrılan bütçenin artırılması ile kısıtlı kalmaması gerektiği bu alanda çalışanlar tarafından sıklıkla dile getirilmektedir. Bütçeden ayrılan payın artırılması tartışması, hiç bir zaman verilen sosyal hizmetin kapsamı, kalitesi ve etkinliğinin tartışılmasını ikinci planda bırakmamalı. Ancak kapsama, kaliteye ve etkinliğe ilişkin yapılması önerilen bir çok talep karşısına da bütçe yetersizliği kısıtının çıkarılmasının sıkça tekrarlanan gerekçelerin başında olduğunu unutmayalım.
Yasama sürecinde bütçe kanunun tartışılması ve çıkarılmasına yönelik TBMM iç tüzüğünün milletvekillerinin sürece katılımını bile zorlaştırdığı kamuoyu önünde tartışılırken STK’ların bütçe sürecine müdahil olmalarının ‘teknik’ zorlukları oldukça fazladır. Bu teknik zorlukların başında internet ortamında yayımlanan verilerin kısıtlı olması gelmektedir.1 Ancak bu teknik zorluğun son yıllarda özellikle Merkezi Yönetim Bütçesi açısından büyük oranda aşılabildiğini görmekteyiz. 2003 yılında Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu ile çok yıllık bütçelemeye geçiş2 ve 2006 yılından itibaren Orta Vadeli Mali Plan (OVMP) hazırlanarak gelecek üç yıla ilişkin gelir ve gider tahminlerinin hazırlanıyor olması verilere ulaşım ve izleme sürecini kolaylaştırmıştır. Ayrıca, 2003 yılından beri kullanılan Bütçe Yönetim Bilgi Sistemi kurumların bütçe tekliflerini elektronik ortamda hazırlamalarını ve iletmelerini beraberinde getirerek verilere hızlı ulaşımın bir anahtarını oluşturmuştur.
1 Web ortamında ya da herhangi bir basılı kaynaktan ulaşılamayan veriler metin içinde çerçeve için alınarak verilmiştir. Tam bir liste için bkz. EK 5.
2 Bkz. Çok Yıllı Bütçe İzleme, STK Çalışmaları ‐ Eğitim Kitapları Bütçe İzleme Dizisi no 2, http://stk.bilgi.edu.tr/stkButce.asp
Çalışmanın birinci bölümünde çalışmanın kapsamı ve yöntemi aktarılmaktadır.
Kapsam ve yöntem açısından ESSPROS 2008 kılavuzu yol gösterici olmuştur.
Türkiye’nin ESSPROS uyumlu EUROSTAT’ta yer alan ‘resmi’ datası bulunmamakta, Türkiye’deki ilgili kamu kurumları henüz bu veriyi üretmemektedirler. Bu önemli bir eksikliktir. Bu konuda TUİK’in EUROSTAT uyumlu veri üretme konusundaki yeniden yapılanma süreci bu verilerin yakın zamanda resmi olarak üretileceği beklentisini artırmaktadır.3
Çalışmanın ikinci bölümünde kanunlaşan ve internette yer alan 2009 bütçesi ve ekleri üzerinden gidilerek sosyal koruma harcamalarının alt kalemleri, açıklamaları ve kaynakları ayrıntılı olarak incelenmektedir. Bu bölüm sosyal koruma harcamalarının ileriki yıllarda izlenebilmesi için önerilen yöntemin oluşturulması ve sınanması amacına yöneliktir. Çalışmanın üçüncü bölümüne, karşılaştırma olanağının genişletilmesi için sosyal koruma bütçesinin 2006, 2007 ve 2008 yıllarının gerçekleşmiş değerleri eklenmiştir. Dördüncü bölümde ise, ikinci bölümde üretilen yöntem ve örneğe dayanılarak 2010 ve 2011 yıllarının planlanan sosyal koruma bütçesi verileri derlenmiştir. Çalışma ayrıntılı açıklamaları veren ekler ve bir sonraki OVMP ve 2010 Bütçe Gerekçesi yayımlandıktan sonra, yani 2010 Ocak ayının başında, 2011 ve 2012 yılların planlanan sosyal koruma bütçesilerini izlemek için oluşturulan bir izleme tablosu ile sona ermektedir.
Dördüncü bölümde ayrıca, 2006 ‐ 2011 yılları arası sosyal koruma harcamaların gösteren Tablo 17’deki harcamaların gelişimi ile ilgili yorumlar yapmaya yardımcı olacak bilgiler yer almaktadır. Sosyal bütçedeki gelişmeleri, bu kapsamdaki reform çalışmalarını inceleyen, yorumlayan ve öneriler getiren akademisyenlerin, ve hak temelli STK’ların çalışmaları, görüş ve yaklaşımlarını yansıtan bir kaynak listesi Bilgi STK web sitesine konulmuştur.
3 SPF bu eksikliği kapatabilmek amacıyla çeşitli çalışmalar sürdürmektedir. Bkz. Buğra, A. ve Adar, S.
(2007) Türkiye’nin Sosyal Koruma Harcamalarının Karşılaştırmalı bir Analizi, Sosyal Politika Formu, Boğaziçi Üniversitesi Araştırma Raporu, İstanbul. Ayrıca, Buğra, A. (2008) Kapitalizm, Yoksulluk ve Türkiye’de Sosyal Politika, beşinci bölüm, İletişim Yayınları. SPF’den Ayşe Buğra, Volkan Yılmaz ve Burcu Yakut‐Çakar’a ayırdıkları zaman, görüş ve önerileri için teşekkür ederim.
KAPSAM
STK Çalışmaları ‐ Eğitim Kitapları, Bütçe İzleme Dizisi’nden çıkmış olan Temel Bütçe Okuma Yazma kitabında4 ayrıntılı olarak değinildiği gibi, 2003 yılında kabul edilen Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanununa göre Genel Devlet, Merkezi Yönetim (genel bütçeli idareler, özel bütçeli idareler, düzenleyici ve denetleyici kurumlar), Sosyal Güvenlik Kurumu, mahalli idareler, fonlar, İşsizlik Sigortası Fonu ve döner sermaye kuruluşlarından oluşmaktadır.
Bu çalışmada tüm bu kuruluşların bütçelerinden 2006, 2007, 2008, 2009, 2010 ve 2011 yılları sosyal koruma harcamaları ayıklanmaya çalışılmıştır. Mahalli idareler ve döner sermayeli kuruluşlar için böyle bir ayıklamaya ulaşılamamıştır. Mahalli idarelerin verilerini 2008 yılından sonrası için bulmak mümkün olmamıştır.5 Bu önemli bir eksikliktir. Döner sermayeli kuruluşların sosyal koruma harcamaları (esas olarak sağlık harcamaları) ile ilgili en yeni veri 2007 yılında kalmaktadır. Ayrıca bu kurumların, ki bunlar Sağlık Bakanlığı ya da üniversiteler gibi kamu kurumlarının işletmeleridir, yaptıkları sağlık harcamalarının kamu sağlık harcamaları kapsamında kabul edilmesi konusunda var olan sorunlar nedeniyle sağlık harcamalarını kamu sosyal koruma harcamalarına dahil etmemeyi tercih ettik.
Ayıklama yapılırken 2006‐2008 yılları arasında gerçekleşmiş harcamaları da (2006‐
2008) dikkate aldık. Ancak çalışmanın amacı bütçe oluşturma sürecine katılmak olduğu için temel ilgimiz gerçekleşmiş harcamalardan çok planlanan harcamaları izlemek üzerinde oldu.
Planlanan sosyal koruma harcamaları genel harcama tablolarının içinden ayıklanırken ESSPROS ilkelerine mümkün olduğu ölçüde bağlı kalındı ama çalışmanın amacı ESSPROS’a uygun sosyal koruma bütçesi hesabı yapmak değil, mümkün olduğu kadar web üzerinden ulaşılabilen tüm verileri kullanarak, toplam bir sosyal koruma harcamasından çok, bütün alt kalemlerine yer vererek farklı ilgi alanlarındaki
4 Türkiye’deki kamunun kurumsal yapısı için bkz. Temel Bütçe Okuma Yazma, STK
Çalışmaları ‐ Eğitim Kitapları, Bütçe İzleme Dizisi no 1, http://stk.bilgi.edu.tr/stkButce.asp
5 Mahalli İdarelerin harcamalarının fonksiyonel sınıflandırmaya dayalı olarak izlenmesi çok önemlidir.
Bu nedenle orta vadeli planlarda ilgili veriler yer almadığı için geçmiş yıllardaki gerçekleşen
harcamaları üzerinden giderek, yerel ölçekte iller bazında görülebilen harcamalarının incelenmesi bile önemli bir katkı sağlayabilecektir. 2009 yılında bu dizi kapsamında üretilecek tematik raporlar kapsamında Mahalli İdarelerin Bütçelerin İzlenmesi çalışmasının da yer alması planlanmaktadır.
STK’ların farklı kamu idarelerinin farklı kalemlerini görmelerine olanak verecek şekilde mümkün olan en kapsamlı sosyal koruma harcamalarının izlenmesi için bir format ve yöntem üretmektir.
ESSPROSS metodolojisine göre sosyal koruma istatistiklerinde sosyal koruma harcaması çeşitli risk ve ihtiyaçlarının yükünü azaltmak üzere hanehalklarına yapıyan ayni ya da nakdi transferlerdir. ESSPROS yöntemi üretim ile değil yeniden dağıtım ile ilgilidir. Bu yöntemde sosyal koruma harcamaları, yararlanıcının harcanabilir gelirinde bir artışa neden olabilmek üzere sağlanan tüm yararlar (benefits) olarak tanımlanmaktadır.
ESSPROS metodolojisinde kamu sosyal koruma harcamaları hesaplanırken kamunun
“Genel Devlet”e dahil olan olan kurumları alınmaktadır. Dikkate alınacak kurumlar arasına münhasıran sosyal hizmet veren kurumlar olacağı gibi (örneğin, sosyal güvenlik ve emeklilik kurumları, sosyal yardım kurumları), sosyal hizmeti bir tamamlayıcı iş olarak yapan kurumların sosyal koruma harcamaları da dahil edilmektedir (örneğin Vakıflar Genel Müdürlüğü ve Tablo 1’de görülen sosyal harcama yapan çeşitli bakanlıklar).
Sosyal koruma gerektiren alanlar hastalık, tedavi, özürlülük, yaşlılık, aile, çocuk, işsizlik, konut6 ve sosyal dışlanma olarak tanımlanmıştır. Bunlar korunan kişilere doğrudan nakid ödemeleri, bu kişilerin yaptıkları harcamaların geri ödenmesi, ve bu kişilere mal ve hizmet yardımlarını içermektedir.7
Harcama kalemleri açısından ele alındığında ESSPROS, idari giderleri, diğer sosyal harcama birimlerine transferleri ve diğer harcamaları da hesaba dahil etmektedir.
İdari giderler hesaplanırken örneğin bir devlet hastanesinde çalışan doktor, hemşire ve personelin maaşları katılırken Sağlık Bakanlığı’ndaki personelin maaşları katılmamaktadır, çünkü bunlar konuya “özel hizmet” değil “genel hizmet”
sunmaktadırlar (ESSPROS, 2008, sf. 34).
Bu çalışmada kullandığımız fonksiyonel sınıflandırma, idarelerin harcamalarının özel hizmet sunma ve genel hizmet sunma bakımında ayrıştırılmasına olanak
6 TOKİ’nin verilerine ulaşmak mümkün olmadığı için eksik kalmıştır.
7 Eğitim harcamalarının kamu sosyal koruma harcamaları içinde düşünülmesi özellikle Türkiye gibi eğitime erişememenin yoksuluk ve sosyal dışlanma olgusu ile birarada yaşandığı ülkeler için önemlidir. Bu raporda ele alınmamakla birlikte, 2009 yılında bu dizi kapsamında üretilecek tematik raporlar kapsamında Eğitim Bütçesinin İzlenmesi çalışması ayrı olarak gerçekleşmesi planlanmaktadır.
SHÇEK’i ele alalım. 2009 yılı kanunlaşan bütçe ödenek cetvellerine göre bu kurumun ödenek cetvelinde yer alan harcamaların % 99.98’i fonksiyonel sınıflandırmaya göre sosyal güvenlik ve sosyal yardım hizmetleri kapsamında ayrılmış, % 0.7’si genel kamu hizmeti; % 0.5’i kamu düzeni ve güvenlik hizmeti olarak ayrılmıştır. SHÇEK ödenek cetveleri incelendiğinde kurumun doğrudan sosyal hizmet ve yardıma yönelik dairelerin personelin maaşlarına fonksiyonel sınıflandırmaya göre sosyal güvenlik ve sosyal yardım kalemi altında yer verildiği, ancak örneğin Destek Hizmetleri Daire Başkanlığı, İnsan Kaynakları Dairesi Başkanlığı gibi dairelerde çalışan personelin maaşlarına genel kamu hizmetleri ya da kamu düzeni ve güvenlik hizmetleri kalemleri altında yer verildiği görülmektedir.8
Yurt içi sosyal koruma harcamaları yurt içinde yerleşik olan ya da olmayanlara yapılan yardımları kapsar. Yerleşikler yurt dışından sağlanan bir yardımdan yararlanabilirler. Ama ikincisi, yani yurt dışından gelip yerleşik olanlara dağıtılan sosyal yardımlar, yerleşiklere yönelik “kamu”nun sosyal koruma harcamalarına dahil edilemez (ESSPROS, 2008, sf. 29, madde 101). Örneğin son yıllarda çokça kullanılan Dünya Bankası fonları ile ülke içindeki yerleşiklere yapılan şartlı transferler Türkiye’nin kamu sosyal koruma harcamalarını yükseltecek şekilde dahil edilemez Toplam sosyal koruma harcamalarının hesaplanmasında harcamalar arasında mükerrelik olmaması çok önemlidir. Çünkü bir kurumun yaptığı sosyal koruma amaçlı bir transfer diğer bir sosyal koruma amaçlı kurumun hesabına gelir olarak girmekte ve harcanmaktadır. O zaman transferi yapan kurumun harcaması da, transferi alan kurumunda harcaması da dikkate alınmış yani harcama iki kez hesaba katılmış olur. Bu konu özellikle Merkezi Yönetim İdareleri olan Maliye Bakanlığı ve Çalışma Sosyal Güvenlik Bakanlığı’nın Sosyal Güvenlik Kurumu’na yaptıkları transferler için geçerlidir. Bu harcamalar ya bakanlıklarının hesabında ya da Sosyal Güvenlik Kurumu’nun hesabında yer almalıdır, ikisinde birden değil. ESSPROSS’ un bu konudaki kuralı harcamanın sosyal hizmeti sunan nihai kurumun harcamasında gösterilmesi, finansmanı sağlayan kurumun harcamasında gösterilmemesidir
8 Fonksiyonel sınıflandırmaya yönelik bilgiler için bkz. Temel Bütçe Okuma Yazma, STK Çalışmaları ‐ Eğitim Kitapları, Bütçe İzleme Dizisi no 1, http://stk.bilgi.edu.tr/stkButce.asp
(ESSPROS, 2008, sf. 36, madde 138). Bu durumda örneğin Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı’nın sosyal koruma harcamaları Sosyal Güvenlik Kurumu’na yapılar transferler hariç olarak hesaplanmalı, Sosyal Güvenlik Kurumu’nun tüm harcamaları ise gelirlerinin nereden geldiğinden bağımsız olarak hesaba katılmalıdır (Bkz. Ek 1).
YÖNTEM
2009, 2010 ve 2011 yılları sosyal koruma harcamalarının izlenmesi için, temel olarak OVMP’dan ve 2009 Yılı Bütçe Gerekçesi’nden ve 2009 Yıllık Programı’ndan yararlanıldı. Ancak sosyal koruma harcamaları açısından önemli olan ve internet ortamında bulunamayan bazı alt kalemler çeşitli kurumların ilgililerinden alındı.9 Özellikle kanun gerekçelerinin eklerinde yer alan ve sosyal koruma harcamalarıyla ilgili çok önemli olan bir bir tablo bulunmaktadır. Bu tablo DPT tarafından tahmin edilen ve Sosyal Yardımaşma ve Dayanışmayı Teşvik Fonu ile Savunma Sanayii Destekleme Fonu, Destekleme ve Fiyat İstikrar Fonu ve Özelleştirme Fonu’nun önümüzdeki üç yıl için planlanan bütçelerini içermektedir (Maliye Bakanlığı, 2009 Yılı Bütçe Gerekçesi, sf. 290). Sözü edilen bu fonların harcamalarının ayrı ayrı bulunabilmesi sosyal koruma harcamalarıı ayrıştırmak açısından çok yararlı olacaktır Sosyal koruma harcamalarının izlenmesi açısından çok yararlı olacak olan ve yine DPT tarafından tahmin edilen bir diğer tablo İşsizlik Fonu’nun yıllık bütçe tahminlerini gösteren tablodur. Bu tablo 2009 yılı Bütçe Gerekçesi eklerinde yer almamakta, 2009 Yılı Pragramı’nda 2009 yılının tahminleri yer almaktadır (DPT, 2009 Yılı Programı, sf. 68). İşsizlik fonu harcamalarının üç yıllık tahminlerinin İşsizlik Fonu’ndan GAP için Merkezi Yönetim bütçesine yapılan transferin ayrı olarak görülebilecek şekilde verilmesi sosyal koruma harcamalarının ayrıştırılması için çok yararlı olacaktır.
Çalışmada önce, 2009 Yılı Bütçe Gerekçesi’ne dayanılarak kanunlaşmış olan 2009 yılı sosyal koruma harcamaları üretildi. 2009 Yıllı Bütçe Gerekçesi 31 aralık 2008 tarihinde resmi gazetede yayımlandıktan hemen sonra, Ocak 2009 başında BÜMKO web sitesine konulmuştur. Merkezi Yönetim bütçesinin sosyal koruma harcamalarını izleyebilmemize olanak veren en önemli veri idarelerin harcamaların fonksiyonel sınıflandırmaya göre gösterilen verilerdir. O nedenle, Merkezi Yönetim bütçesine
9 Bkz. Veri Kaynak Listesi Tablo 14
olması çok önemlidir. Webteki bilgiler sadece harcamaların çıkarılmasına değil, idarelerin ödenek cetveleri sayesinde bu harcamaların ayrıntılı açıklamalarına ulaşılmasına yardımcı olmuştur.
Temmuz 2008’de yayınlanan OVMP (2009‐2010‐2011)’da Merkezi Yönetim içindeki idarelerin bütçelerinin ekonomik sınıflandırılması yer almaktaydı. Ekonomik sınıflandırmaya göre yapılan harcama tabloları sosyal koruma harcamalarının izlenmesi için yeterli olmamaktadır. Sosyal koruma harcamalarının üç yıllık tahminlerinin incelenebilmesi için izlemeyi OVMP’ların yayınlandığı Temmuz ayına çekebilmek çok önemlidir. Bu nedenle OVMP’ların eklerinin daha kapsamlı hale getirilmesi ve kurumlarının planlanan bütçelerinin ekonomik sınıflandırma yanısıra fonksiyonel sınıflandırma tabloları olarak verilmesi, sosyal koruma bütçesinin üç yıllık izlenmesini Ocak ayından bir önceki yılın Temmuz ayına çekilmesine yardımcı olacaktır. Ancak Haziran sonunda OVMP eklerinde verilen idarelerin ödenek teklifleri ile Ocak ayında kanunlaşan ödenek teklifleri arasında bazı idarelerin kalemlerinde radikal değişiklikler görülmektedir. Bu radikal değişiklikler de OVMP verilerine güvenilmesini zorlaştırmaktadır.
Bu iki nedenle OVMP ve ekleri ile üç yıllık izleme yapılamasa bile ilgili yılın bütçe gerekçesi ve ekleri sonraki iki yıllık planlanan bütçenin izlenebilmesine olanak sağlamaktadır. Örneğin 2009 Ocak ayında 2010 ve 2011 yılları için planlanan sosyal koruma harcamalarının net ve ayrıntılı olarak görülmesi mümkün olmaktadır. Ayrıca OVMP sadece Merkezi Yönetim bütçesini izlememize olanak verirken Bütçe Gerekçesi’nin eklerinde bütçe dışı fonların ve SGK’nın verileri de yer almaktadır.
Merkezi Yönetim kurumları dışındaki kamu kurumlarının (özellikle fonların, sosyal güvenlik kuruluşlarının ve mahalli idarelerin) da ekonomik ve fonksiyonel temeldeki hesaplarının OVMP eklerine, (ya da ilgili kurumun web sitesine ya da DPT’nin yayınlarına) konulması şeffaflığı artıracak ve bütçe kanunlaşmadan önce ilgili yılın sosyal koruma harcamalarına ilişkin değerlendirme yapılması olasılığını güçlendirecektir.
2009 Bütçe Gerekçesi ve eklerinden, kurumların ödenek tablolarından ve 2009 Yılı Programı’ndan yararlanarak, 2009 yılı kanunlaşan sosyal koruma harcamalarını ayrıntılı olarak inceledikten sonra, aynı kalemleri izleyerek 2010 ve 2011 sosyal koruma harcamalarını çıkarma olanağına kavuştuk. Bu şekilde oluşturduğumuz ve çalışmada yer alan izleme tablolarını (Tablo 16 ve EK 7) dikkate alarak 2010 Ocak ayının başında, 2010 Bütçe Gerekçesi ve eklerinin yayınlanmasından sonra, 2011 ve 2011 yılları için planlanan sosyal koruma harcamalarını oluşturmak ve izlemek mümkün olacaktır.
2008‐2009 STK Eğitim ve Sertifika Programı’ndaki deneyimimize bağlı olarak şunu söyleyebiliriz: STK Çalışmaları ‐ Eğitim Kitapları, Bütçe İzleme Dizisi altında yayınlanan Temel Bütçe Okuma Yazma ve Çok Yıllı Bütçe İzleme kitaplarını ve elinizdeki bu raporu inceleyen (ya da 12 saatlik eğitimini alan) bir kişi, her yılın Ocak ayının ikinci haftasında bilgisayarının karşısına oturup izleme tablosunu bir hafta sonunu vakit ayırıp doldurabilecektir.
STK Eğitim ve Araştırma Birimi 2010, 2011 ve 2012 yılları için Ocak ayının ortasında sosyal koruma bütçesi ve eğitim, gençlik gibi çeşitli tematik alanlarda bu izlemeyi yapacak ve elde edilen izleme tablolarını webte yayınlayacaktır. Bu süreci paylaşmak isteyen STK’ları 2010 Ocak ayında, uyku tulumlarını ve bilgisayarlarını alıp, bütçe izleme kampına katılmaya davet ediyoruz.10
10 Üç gün sürmesi ve 2010 Ocak ayının ikinci yarısından sonra toplanması planlanan ilk “STK Bütçe İzleme Kampı” için hak temelli STK’lara yapılacak olan davet Temmuz 2009’da duyurulacaktır.
2. 2009 YILI KANUNLAŞAN BÜTÇE GEREKÇESİNDE SOSYAL KORUMA HARCAMALARININ İZİNİ SÜRMEK
MERKEZİ YÖNETİM SOSYAL KORUMA HARCAMALARI
2003 yılında kabul edilen 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol kanununa göre Merkezî Yönetim kapsamındaki kamu idareleri11 :
Genel bütçe, Devlet tüzel kişiliğine dahil olan ve Kanuna ekli (I) sayılı cetvelde yer alan kamu idarelerinin bütçesidir (Tablo 1).
Özel bütçe, bir bakanlığa bağlı veya ilgili olarak belirli bir kamu hizmetini yürütmek üzere kurulan, gelir tahsis edilen, bu gelirlerden harcama yapma yetkisi verilen, kuruluş ve çalışma esasları özel kanunla düzenlenen ve Kanuna ekli (II) sayılı cetvelde yer alan her bir kamu idaresinin bütçesidir (Tablo 2 ve 3).
Düzenleyici ve denetleyici kurum bütçesi, özel kanunlarla kurul, kurum veya üst kurul şeklinde teşkilatlanan ve Kanuna ekli (III) sayılı cetvelde yer alan her bir düzenleyici ve denetleyici kurumun bütçesidir (Tablo 4).
Sözü edilen Merkezi Yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin fonksiyonel sınıflandırmaya11 göre yapılmış bütçe harcamalarının dağılımlarını 2009 Yılı Bütçe Gerekçesi ve eklerinden yola çıkarak derlemeye çalışacağız. İdarelerin bütçelerinin fonksiyonel sınıflandırması Merkezi Yönetim bütçesini; “Genel Kamu Hizmetleri, Savunma Hizmetleri, Kamu Düzeni ve Güvenlik Hizmetleri, Ekonomik İşler ve Hizmetler, Çevre Koruma Hizmetleri, İskan ve Toplum Refahı Hizmetleri, Sağlık Hizmetleri, Dinlenme, Kültür ve Din Hizmetleri, Eğitim Hizmeleri, Sosyal Güvenlik ve Sosyal Yardım Hizmetleri” başlıkları altında vermektedir. Bu çalışmada fonksiyonel sınıflandırma başlıklarından “Sosyal Güvenlik ve Sosyal Yardım” ve “Sağlık Hizmetleri” Merkezi Yönetim sosyal koruma harcamalarının hesaplanması için kullanılacaktır.12
11 Daha geniş bilgi için bkz. Temel Bütçe Okuma Yazma, STK Çalışmaları ‐ Eğitim Kitapları, Bütçe İzleme Dizisi no 1, http://stk.bilgi.edu.tr/stkButce.asp
12 İskan ve Toplum Refahı Hizmetleri başlığında yer alan kurumların harcamları ayrı ayrı ödenek cetvellerinden incelenmiş ve bu kalemlerden hiçbirinin sosyal koruma harcamalarının
hesaplanmasında kullanılamayacağı görülmüştür. Ayrıntılı açıklama EK 2’de verilmektedir.
Kaynak: Tablo 1, 2, 3 ve 4 için bkz. Veri Kaynak Listesi, Tablo 14: KAYNAK 1
Tablo 1’den görüldüğü gibi, bir çok genel bütçeli idarenin “Sosyal Güvenlik ve Sosyal Yardım” harcaması bulunmaktadır. Tablo 2 ve 3’te yer alan özel bütçeli idarelerden sadece Vakıflar Genel Müdürlüğü’nün “Sosyal Güvenlik ve Sosyal Yardım” başlığında tasnif edilen harcaması bulunmaktadır. Tablo 4’ten görüldüğü gibi, düzenleyici ve denetleyici kurumların bir “Sosyal Güvenlik ve Sosyal Yardım” harcaması bulunmamaktadır.
Tablo 5 Merkezi Yönetim kapsamındaki idarelerin arasandan “Sosyal Güvenlik ve Sosyal Yardım” harcaması yapan idarelerin ilgili kalemlerini ve bu harcamalar ile ilgili açıklama ve kaynaklar göstermektedir.
Merkezi Yönetim kapsamında olup ta “Sosyal Güvenlik ve Sosyal Yardım” harcaması olarak gözükmeyen ancak Hazine tarafından yapılan fakir ailelere kömür yardımı da Tablo 5’e dahil edilmiştir. Fakir ailelere kömür yardımı yapılmasına ilişkin karara göre, kömür yardımına ihtiyacı olan aileler il ve ilçe Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışma Vakıfları’nca belirlenecek ve il içerisinde dağıtım organizasyonu valiliklerce yapılacaktır. Kömürler Türkiye Kömür İşletmeleri (TKİ) tarafından valiliklere teslim edilecek kömür bedelleri Hazine Müsteşarlığı’nın bütçesine konulacak ödenekten görev zararı olarak TKİ’ye ödenecektir.13 Hazine Müsteşarlığı
13 Kamu İktisadi Teşebbüsleri Hakkında 233 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 35. maddesi uyarınca, fakir ailelere bedelsiz kömür yardımı yapılabilmesine yönelik, 27/12/2007 tarihli ve
için bu bir “Sosyal Güvenlik ve Sosyal Yardım” harcaması değil, KİT’lerin görev zararını kapamak üzere yapılan bir harcama olduğu için fonksiyonel sınıflandırmada
“Ekonomik İşler ve Hizmetler” başlığı altında verilmektedir.
Tablo 5’te yer alan tüm harcama kalemleri toplandığında 2009 yılı kanunlaşan harcama miktarı 50,28,886,514 YTL olmaktadır. Bu miktar Merkezi Yönetim’in toplam “Sosyal Güvenlik ve Sosyal Yardım” harcamalarıdır. Ancak Sosyal Güvenlik Kurumu (SGK) ve İşsizlik Fonu gibi kurumların harcamalarını da dikkate alarak bir Genel Devlet Bütçesi kapsamında kuruluşların sosyal koruma harcamaları incelendiğinde Merkezi Yönetim kapsamındaki idarelerin bütçelerinden “Sosyal Güvenlik ve Sosyal Yardım” harcamaları kapsamında SGK’ya ya da İşsizlik Fonu’na yapılan transferler düşürülmedir. Bu ayrım yapılmazsa, aynı harcamanın her iki kurum bütçesinin içinde iki kez dikkate alınması sonucu ortaya çıkacaktır.
Tablo 5’te Merkezi Yönetim kapsamından idarelerin “Sosyal Güvenlik ve Sosyal Yardım” harcamalarına yönelik iki ayrı harcama rakamı verilmiştir. Bunlardan biri tek başına Merkezi Yönetim kapsamındaki idareler incelendiğinde dikkate alınacak rakamdır (50,228,886,514 YTL). Diğeri ise hesaplanan Merkezi Yönetim kapsamındaki idarelerin “Sosyal Güvenlik ve Sosyal Yardım” harcamalarının içinde yer alan ve Hazine Müsteşarlığı’ndan İşsizlik Fonu’na yapılan transferler (1,048,000,000 YTL), Maliye Bakanlığı’ndan ve Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı’ndan SGK’ya yapılan transferler (46,732,500,000 YTL) düşülerek elde edilen rakamdır ( 2,448,386,514 YTL).14
MERKEZİ YÖNETİM SAĞLIK HARCAMALARI
Sağlık harcamaları açısından dikkat edilmesi gereken önemli gelişme 1 Ekim 2008 tarihinde yürürlüğe giren 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu’dur. Bu kanuna göre, yürürlük tarihinden önce kamu görevlisi olarak çalışanların dışında kalan bütün sigortalılar tek bir sistem olarak birleştirilmiştir.
Ancak, gerekli altyapının oluşturulması tamamlanamayacağı için yeşil kart ve bütçeli kuruluşlar kapsamında yer alan kişilerin sağlık harcamalarının SGK’ya devri 5797 Kanununla üç yıl ertelenmiştir. O nedenle genel ve özel bütçeli kuruluşların sağlık harcamaları kendi bütçelerinde görünmeye devam etmektedirler ancak SGK’nın
2007/13048 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı
14 Maliye Bakanlığı’ndan ve Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı’ndan SGK’ya yapılan transferlerin SGK’ nın rakamları ile karşılaştırılarak mükerrerliğin incelenmesi için bkz EK 1.
Fonksiyonel tablolarda görülen (Tablo 1, 2, 3 ve 4) Merkezi Yönetim kapsamındaki idarelerin arasında “Sağlık Hizmetleri” harcaması olanların harcama miktarları ve veri kaynakları Tablo 6’da özetle verilmiştir. Bu tabloya göre Merkezi Yönetim kapsamındaki idarelerin sağlık harcamalarının toplamı 13,746,661,571 YTL’dir.
Fonksiyonel tablolarda yer alan “Sağlık Hizmetleri” Devlet tarafından yürütülen sağlık hizmetlei, hastane vb. oluşturulması ve yürütülmesi, halk sağlığı hizmetlerini kapsamaktadır.
SOSYAL GÜVENLİK KURUMU (SGK)’NUN HARCAMALARI
Sosyal Güvenlik Kurumu’nun hesaplarını izleyebilmek konusunda ortaya çıkan en temel değişim Emekli Sandığı, Sosyal Sigortalar Kurumu (SSK) ve Bağkur’un Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı adı altında birleştirilmesi olmuştur.15 SGK ile bu üç kurumun sürmekte olan hizmetleri ve harcamaları tek çatı altında toplanmıştır.
Bunlar, sigorta giderleri, sağlık giderleri ve diğer harcamalar olarak sınıflandırılmış
15 20/5/2006 tarih 5502 sayılı Kanun
halde bulmak mümkündür. DPT, yıllık programları ve BÜMKO, bütçe gerekçeleri bu konuda veriler sunmaktadır. Ancak 2005 sonrası 2022 sayılı kanuna göre yapılan primsiz ödemeler yayımlanmış herhangi bir kaynakta bulunmamaktadır (Tablo 7).
Sağlık harcamaları kapsamında sadece devredilen SSK, devredilen Bağ‐Kur, devredilen Emekli Sandığı, ödeme gücüne sahip olup zorunlu sigortalı olmayanlar ve 18 yaş altı çocukların sağlık harcamaları yer almaktadır. Merkezi Yönetim sağlık harcamaları açıklanırken belirtildiği gibi, yeşil kart ve bütçeli kuruluşlar kapsamında olan kişilerin sağlık harcamalarının SGK’ya devredilmesinin üç yıl içerisinde tamamlanması öngörüldüğünden SGK kapsamındaki sağlık harcamalarının hesaplanmasında bu kişilere ait sağlık harcamalarına yer verilmemiştir (DPT, 2009 Yılı Programı). Bu harcamalar Sağlık Bakanlığı harcamaları içinde yer aldığından merkezi yönetim sağlık harcamaları içinde yer almaktadır.
Ayrıca, 2005 yılından itibaren SSK ve diğer kamu kurum ve kuruluşlarınca işletilen hastaneler ve sağlık işletmelerinin tümü Sağlık Bakanlığı’na devredilmiş olduğu için SGK bütçesinde yer almamakta Sağlık Bakanlığı’nın bütçesinde yer almaktadır. Ne Sağlık bakanlığı ne de SGK harcamaları içinde yer almayan bir harcama ise kamuda çalışanların ilaç ve tedavi giderleridir. Bu harcamaların SGK’ya devri de 2010 yılının başında gerçekleşeceği için 2010 yılı izlemesi yapılırken dikkate alınacaktır.
Tablo 7’den görüldüğü gibi, 2009 yılında SGK’ya faturalı ödemeler, ek karşılıklar, emeklilere yapılan ek ödeme, devlet katkısı, SSK 5 puan prim indirimi ve özürlü primi teşviki de dahil olmak üzere toplam 46,690,000,000 YTL tutarında bütçe transferi
yapılan transfer rakamına eşittir.
Tablo İŞKUR’un yönetim ve aktif işgücü harcamalarını içermemektedir. Sadece yatırım harcamalarında İŞKUR’un yatırımlarının dahil edildiği belirtilmiştir. Yatırım harcamalarını sosyal koruma harcamalarına dahil etmediğimiz için bu bir sorun teşkil etmemektedir.16
Diğer giderler, yönetim ve faiz harcamaları, hukuki takip ve 2022 kapsamındaki primsiz ödemeleri içermektedir. 19.08.2008 tarihli 5797 sayılı kanuna göre 2022 sayılı kanuna göre yaşlı, özürlü muhtaç, güçsüz kimselere yapılan aylık ödemeleri SGK Primsiz Ödemeler Genel Müdürlüğü eliyle yürütülmekte, Genel Müdürlüğün Sosyal Yardımlar Daire Başkanlığı görevleri arasında sayılmaktadır. Bu harcamalar sosyal yardım hizmetleri arasında dikkate alınmalıdır. SGK’nın sağlık ve sigorta ödemelerine yönelik harcamalarına kıyaslandığında oldukça düşük bir sosyal yardım harcaması yaptığı görülmektedir. Tablo 8’de 2009 yılı SGK sosyal koruma harcamalarının toplamı olarak alınabilecek kalemler, bunların açıklama ve kaynaklarını vermektedir. Bu tabloya göre SGK sosyal koruma harcamaları 102,564,000,000 YTL’dir.
16 Sosyal Güvenlik Kurumu (SGK) Emekli Sandığı, Sosyal Sigortalar Kurumu (SSK) ve Bağkur’un aynı çatı altında toplandığı kuruma verilen isimdir. Sosyal Güvenlik Kurumları ya da kuruluşları dendiğinde SGK ve İŞKUR düşünülmektedir.
İŞSİZLİK SİGORTASI FONUNUN HARCAMALARI
İşsizlik sigortasının uygulanmasına ilişkin olarak primlerin ve cezaların toplanması ve İşsizlik Sigortası Fonu’na aktarılmasından SGK; diğer her türlü işlemlerin yapılmasından da Türkiye İş Kurumu yetkili, görevli ve sorumlu tutulmuşlardır.
Fon’un gelirleri, prim gelirleri, bütçe katkısı ve faiz gelirlerinden oluşmaktadır (Tablo 9a ve 9b). Hazine Müsteşarlığı bütçesinden aktarılan ve Tablo 5’te mükerrelik olmaması için Merkezi Yönetim sosyal koruma harcamalarından düştüğümüz rakam ile Tablo 9’da gördüğümüz rakama eşittir (1,048,000,000 YTL).
İşsizlik sigortası bir işyerinde çalışırken, kendi istek ve kusuru dışında işini kaybedenlere, uğradıkları gelir kayıplarını kısmen de olsa karşılayarak kendilerinin ve aile fertlerinin zor duruma düşmelerini önlemek amacıyla sigortacılık tekniği ile faaliyet gösteren, Devlet tarafından kurulan zorunlu bir sigorta koludur.
Fon’un harcamalarının başında sigortalı işsizlere verilen ödenekler gelmektedir.
4447 sayılı kanun ile sigortalı işsizlere meslek edindirme eğitimi için yapılacak harcamalar da Fon’un giderleri arasında sayılmaktadır. 2008 yılında çıkarılan 5763 sayılı kanunda Fon’un aktif işgücü piyasası dahilinde kabul edilebilecek harcamalarının kapsamı genişletilmiştir. Bu kanuna göre “sigortalı işsizler ve İŞKUR’a kayıtlı diğer işsizlere; iş bulma, danışmanlık hizmetleri, mesleki eğitim, işgücü uyum ve toplum yararına çalışma hizmetleri verilir ve işgücü piyasası araştırma ve planlama çalışmaları kapsamında yapılacak giderler İşsizlik Sigortası Fonu’ndan karşılanır. Bu giderlerin yıllık miktarı, İşsizlik Sigortası primi olarak Fon’a aktarılan Devlet payının yüzde otuzunu geçemez”. Bu durumda sigortalı işsizlere yönelik tüm aktif piyasa işlemlerinin harcamaları Fon tarafından karşılanmakta ve Fon’a devlet katkısının % 30’u kadarı İŞKUR tarafından yürütülen işsizlere yönelik aktif piyasa harcamaları için kullanılabilmektedir. Bu miktar Hazine tarafından İşsizlik Sigortası Fonu’na atarılan miktarın (1,048,000,000 YTL) % 30’u (314,400,000 YTL) olmaktadır.
İŞKUR’un stratejik planına göre İŞKUR’un 2009 yılı toplam gideri 118,000,000 YTL (www.sp.gov.tr/documents/planlar/TurkiyeIsKurumuSP0812.pdf) beklenmektedir. Bunun içinden personel harcamaları dışındaki tüm cari, mal ve hizmet alım giderleri ve sermaye transferleri dahil edildiğinde 53,906,061 YTL giderin tümü aktif işgücü piyasasına yönelik harcama olarak düşünülse bile, bu rakam, aktif piyasa işlemlerine yönelik İşsizik Sigortası Fonu tarafından yapılabilecek miktarın yanında ihmal edilebilecek kadar küçüktür. Fon yetkililerinin belirttiğine göre 5763 sayılı kanun ile beraber 2009 yılından itibaren sigortalı işsiz ya da İŞKUR’a
harcamaları içinde düşünülebilir.
İŞKUR Dünya Bankası ve AB fonlarını kullanarak aktif işgücüne yönelik faaliyetleri gerçekleştirmektedir. İŞKUR bütçesini hesabımızın dışında bıraktığımız için bu harcamalar tahminimizde yer almamaktadır. Ancak bu harcamaların Türkiye’nin kamu sosyal koruma harcamalarına dahil edilmemesi, yöntem bölümünde tartışıldığı gibi ESSPROS metodolojisine göre de, bir sorun yaratmayacaktır.
İşsizlik sigortası giderlerinin içine yeni eklenen giderlerden bir diğeri İstihdam Paketi olarak bilinen 5763 sayılı İş Kanunu ile belirlenmektedir. Buna göre, 18‐29 yaş arasında olanlar ile yaş şartı aranmaksızın 18 yaşından büyük kadınların, işyerinin mevcut istihdam sayısına ek olarak yeni istihdam şeklinde işe alınmaları halinde, bu kişilere ait işveren primleri yıllar itibariyle çeşitli oranlarda İşsizlik Sigortası Fonu tarafından karşılanarak SGK’ya aktarılacaktır. Ayrıca 5763 sayılı İş Kanunu uyarınca, GAP projesi kapsamındaki yatırımlarda kullanılmak üzere, Fon’un faiz gelirinin devlet
katkısı payına tekabül eden kısmı İşsizlik Sigortası Fonu’ndan Merkezi Yönetim bütçesine aktarılmaktadır (DPT, 2009 Yılı Programı). 5763 sayılı kanun ile İşsizlik Sigortası Kanunu’na eklenen bir diğer harcama kalemi sigortalı sayılan kişileri hizmet akdine tâbi olarak çalıştıran işverenin iflas vb. nedenleriyle ödeme güçlüğüne düştüğü hallerde geçerli olmak üzere, oluşturulan ücret garanti fonundan çeşitli ödemeler yapılabilmesidir.
Aktif işgücü piyasasına yönelik harcamalar, ücret garanti fonu ödemeleri ve yeni istihdam paketi kapsamında yapılan harcamalar sosyal koruma harcaması olarak kabul edilebilir. Ancak GAP için Merkezi Yönetim bütçesine aktarılan para kalkınma için gerekli olan yatırımları yönelik olduğu ve sosyal koruma kapsamından düşülmemelidir. Ne yazık ki İşsizlik Fonu’ndan yapılan harcamaların içinden GAP için yapılan harcamayı ayırmak oldukça zor. Çünkü Bütçe Gerekçesi’nde İşsizlik Fonu rakamı verilmiyor, DPT tarafından yayımlanan ve 2009 tahminini de içeren tabloda (DPT, 2009 Yılı Programı sf. 68) harcamaların içinde GAP’a yapılan aktarmalar ayrı bir kalem olarak gösterilmiyor. Ancak DPT aynı kaynakta, GAP’a yönelik yapılan transferin 2008 ve 2009 rakamlarını metin içinde belirtiyor. Ancak 2010 ve 2011 için rakamlarını yayınlanmış olarak bulmak mümkün olmadığından bu rakamlar DPT’den talep edilerek alınmıştır.
Tablo 10 İsşizlik Sigortası Fonu’ndan yapılan sosyal koruma harcaması kapsamında sayılabilecek giderler, bunların açıklamaları ve kaynaklar ile ilgili özet bilgileri vermektedir. Bu tabloya göre 2009 yılında İşsizlik Sigortası Fonu’ndan 1,723,000,000 YTL harcama yapılacaktır.
Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışmayı Teşvik Fonu (SYDTF) 14.06.1986 tarihinde yürürlüğe giren 3294 sayılı Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışmayı Teşvik Kanunu ile kurulmuştur. 2004 yılında yürürlüğe giren 5263 sayılı kanun ile Fon Genel Sekreterliği, Başbakanlığa bağlı bir Genel Müdürlük olarak teşkilatlandırılmıştır.
Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışma Genel Müdürlüğü (SYDGM) il ve ilçelerdeki faaliyetlerini Türkiye çapında 931 il ve ilçede her ilde vali ve her ilçede kaymakam başkanlığında oluşturulmuş Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışma Vakıfları aracılığıyla yürütülmektedir.
Fonun gelirleri, esas olarak vergi gelirlerinden ayrılan paylar, trafik cezalarının
%50’si, RTÜK gelirlerinin % 15, ve diğer bağış ve yardımlardan oluşmaktadır.
Maliye Bakanlığı’nın ödenek cetvellerinden görülebileceği gibi, 2008 yılı için 2,037,888,054 YTL olan fon gelirlerinin 1,642,390,000 YTL’si gelirden ayrılan paylar başlığı altında Maliye Bakanlığı Muhasebat Genel Müdürlüğü’nden fonksiyonel sınıflandırmaya göre Genel Kamu Hizmetleri başlığı altında fona aktarılmaktadır.
Fonlara Merkezi Yönetim bütçesinden başka bir transfer öngörülmemektedir. Gelir olarak kalan 395,498,054 YTL ise yukarıda sayılan diğer gelirlerden elde edilmektedir. SYDTF 2009‐2013 Stratejik planına göre Fonun gelirlerinin % 88.5’i
vergilerden gelir payı, %8.7’si ise trafik
(www.sydgm.gov.tr/Sydtf/Web/duyurular/StratejikPlan2009_2013.pdf)
cezalarından gelmektedir. Paragrafın başında değinildiği gibi, gelirlerden ayrılan miktar daha önce Merkezi Yönetim idarelerinin harcamalarının fonksiyonel sınıflandırmaya göre “Sosyal Güvenlik ve Sosyal Yardım” harcamaları kaleminin içinde yer almadığı için mükerrelik yoktur.
SYDTF’nda toplanan kaynak, Fon Kurulu kararları ve Genel Müdürlük eliyle ülke
genelinde kurulu bulunan 931 vakfa aktarılmakta, bu kaynakların yanı sıra vakıfların kendi gelirleri de kullanılarak, ihtiyaç sahibi yoksul vatandaşlara ayni ve nakdi yardımlar ulaştırılmaktadır. Vakıflar’ın gelirleri, SYDTF’dan aktarılan miktar dışında fitre‐zekat‐kurban yardımları ve işletme ve iştiraklerden elde edilecek gelirlerden oluşmaktadır. SYDGM, daha önce belirtildiği gibi Merkezi Yönetim’in Genel Bütçeli idarelerden birisidir ve SYDGM’nin harcamalarının % 91.31 fonksiyonel dağılıma göre “Sosyal Güvenlik ve Sosyal Yardım” harcamaları kaleminde kabul edilmişitir (bkz. Tablo 5). Dolayısıyla Fon bütçesinde yer almamakta ve mükerrelik olmamaktadır.
SYDTF’ nun giderleri çeşitli başlıklar altında derlenebilir:
Aile ve Sağlık yardımları: Ekonomik yoksulluk içinde bulunan kimselere bayramların öncesinde verilen gıda yadımları, yakacak yardımları17, oturulamayacak kadar kötü durumda evlerde barınan muhtaç kimselere bakım ve onarım için yapılan ayni ve nakdi yardımlar, sosyal güvencesi olmayan ve yeşil kart almaya hak kazanamayan vatandaşların ödeme güçlerini aşan sağlık harcamalarının karşılanmasını içeren yardımlar,18 yoksul anne adaylarına kendilerinin ve çocuklarının düzenli sağlık kontrollerini yaptırmaları şartıyla yapılan şartlı nakit transferleri.
Eğitim yardımları: Dar gelirli ailelerin çocukları için önlük, çanta ve kırtasiye gibi okul ihtiyaçlarının karşılanması aktarılan kaynak, taşımalı eğitim ile merkeze taşınan yoksul çocuklara verilen öğle yemeği, yoksul ailelere çocuklarını düzenli olarak okula göndermeleri şartıyla her ay verilen eğitim yardımı, taşımalı sistem dışında kalan ilköğretim ve ortaöğretim öğrencilerinin ulaşım, barınma vb. ihtiyaçlarına yönelik verilen destekler. Tüm bu yardımlar doğrudan yoksul alilere/çocuklara yönelik iken bir tek değişik uygulama bulunmaktadır. Bu uygulama 2003‐2004 eğitim‐öğretim yılından itibaren kaynağı Fon’dan aktarılmak suretiyle MEB tarafından ilköğretim öğrencilerinin kitapları ücretsiz verilmesi ve bu kapsamda ayrılan kaynak Milli Eğitim Bakanlığı'na doğrudan aktarılmasıdır.
Özürlülülere yönelik yardımlar: Sosyal güvenceden yoksun özürlü kimselerin topluma uyumunu kolaylaştıracak her türlü araç gereç ihtiyaçlarının karşılanmasına
17 Maliyeti TKİ tarafından karşılanmaktadır. Bkz. Tablo 5.
18 Yeşil kart sahibi yoksullara verilen sağlık yardımları ise 2005 yılından itibaren Sağlık Bakanlığı’na devredilmiştir
