ÖZET
S
osyal korumanın anlamı hakkında farklı açıklama- lar vardır. Sosyal koruma yaklaşımları ve kavramı 1990’ların başından bu yana önem- li bir değişim geçirmektedir. Fark- lı sosyal, kurumsal, politik ve kül- türel yapılar, sosyal dayanışmaya bağlı değerler sosyal korumanın tanımını etkilemektedir.2012 yılında toplanan 101’inci Uluslararası Çalışma Konferansında var olan sözleşme ve tavsiye karar- larını tamamlayan yeni bir çalışma standardı –Sosyal Koruma Taban- ları Tavsiye Kararı- kabul edilmiştir.
Sosyal koruma tabanları, ulusal dü- zeyde tanımlanmış (i) analık da da- hil olmak üzere temel sağlık bakı- mına erişim, (ii) çocuklara, (iii) aktif yaş çağında olanlara ve (iv) yaşlıla- ra temel gelir güvencesi sunan dört sosyal güvenlik garantisini içermeli- dir. Yumuşak bir hukuk kaynağı olan
Tavsiye Kararı, devletlere, öncelikle sosyal koruma tabanları oluşturul- ması yoluyla kapsamlı bir sosyal gü- venlik sisteminin kurulmasında ve sosyal güvenliğin yaygınlaştırılma- sında yol göstericilik yapar.
Anahtar kelimeler: Uluslararası Çalışma Örgütü, sosyal koruma, sos- yal koruma tabanları
ABSTRACT
There are different explanations about what social protection me- ans. The term and concepts of soci- al protection has undergone signifi- cant transformations since the early 1990s. Different values attached to social solidarity, social, institutional, political and cultural structures affe- ct definition of social protection.
At the 101st session in the 2012 of the International Labour Conferen- ce adopted a new labour standard, the “Social Protection Floors Recom-
ULUSLARARASI ÇALIŞMA ÖRGÜTÜ’NÜN SOSYAL KORUMA TABANLARI
YAKLAŞIMI
DOÇ. DR. RECEP KAPARH
HMuğla Sıtkı Koçman Üniversitesi, ÇEEİ Bölümü Öğretim Üyesi KARATAHTA / İş Yazıları Dergisi
Sayı: 1 Nisan 2015 (s:181-209)
mendation”, which complements the existing conventions and recom- mendations. Social protection floors should contain four social security guarantees, as defined at the natio- nal level, (ı) access to essential health care for all, including maternity care, basic income security for (ıı) child- ren, (ııı) persons in active age and (ıv) older persons. The Recommendati- on that is soft law instrument provi- des guidance to the states in building comprehensive social security sys- tems and extending social security coverage by prioritizing the establis- hment of social protection floors.
Key words: International Labour Organization, social protection, soci- al protection floors
Giriş
Sosyal koruma kavramı ülkemiz- de yeni yeni kullanılmakla birlikte, gerçekte kavramın diğer ülkelerde ve uluslararası çevrelerde kullanımı eskiye dayanmaktadır. Sosyal koru- ma yeni liberalizmin egemen olduğu son yıllarda ortaya çıkan bir kavram veya yaklaşım değildir. Aksine sos- yal koruma, sosyal politikanın amaç- larından biri ve insan hakları belge- lerinde çeşitli biçimlerde yer verilen bir sosyal haktır. Ancak zamanla kavramın kullanımı yaygınlaşırken, tanımı ve unsurları büyük bir deği- şim geçirmiş ve çeşitlenmiştir.
Bu makalede öncelikle sosyal ko- ruma kavramı ana hatlarıyla açıkla- nacak ve kavramın farklı tanımlarına örnekler verilecektir. Aynı zamanda sosyal koruma yaklaşımlarının ayırt edici unsurları kısaca açıklanacaktır.
Ardından Uluslararası Çalışma Örgü- tü’nün (UÇÖ) sosyal korumaya ilişkin yaklaşımı belirlenecek ve sonrasın- da Uluslararası Çalışma Konferan- sında (UÇK) 2012 yılında kabul edilen
“Sosyal Koruma Tabanları Tavsiye Kararı” değerlendirilecektir.
Kavramın Yaygınlaşmasının Nedenleri
Sosyal koruma kavramının son yıllarda yaygınlaşmasında ve sosyal koruma yaklaşımlarının daha faz- la tartışılır hale gelmesinde iki sü- reç belirleyicidir. Bu süreçlerin biri gelişmiş ülkelerde, diğeri ise geliş- mekte olan ülkelerde yaşanmıştır.
Ülke gruplarının ekonomik gelişmiş- lik düzeyindeki farklılığa rağmen, her iki süreç uluslararası yapıların, küre- selleşmenin, bir başka deyişle yapı- sal uyum ve bütünleşmenin yarattığı olumsuzluklara çözüm bulma arayı- şından doğmuştur.
İlk süreç Avrupa Birliği (AB) bü- tünleşmesinden kaynaklanmıştır.
AB’de sosyal koruma kavramı yaygın olarak kullanılmakta ve sosyal koru- ma sistemi, Avrupa modelinin temel ve ayırt edici bir unsuru olarak kabul edilmektedir. II. Dünya Savaşı sonrası ekonomik ve sosyal gelişmeye kat- kı yapan sosyal korumanın, Avru- pa’nın en önemli başarılarından ol- duğu sıklıkla belirtilmektedir (COM, 1995). 1992 yılında Avrupa Toplulu- ğu Konseyi tarafından “sosyal koru- ma politikalarının ve konularının ya- kınlaştırılması” amacını taşıyan bir tavsiye kararı alınmıştır. Tavsiye ka- rarında geleneksel sosyal güvenlik anlatımı terk edilmiş ve sosyal gü- venlik kavramı yerine “sosyal koru-
ma” kavramı kullanılmıştır. Çünkü üye ülkeler arasında sosyal güvenlik kavramının kullanımı ve içeriği ba- kımından önemli farklılıklar bulun- maktadır. Tavsiye kararı alınırken üye ülkelerde farklı anlamlarda kul- lanılan sosyal güvenlik yerine, daha önce kullanılmayan kurumsal olarak kullanılmayan, sosyal koruma kav- ramı tercih edilmiştir (Langendock, 1996: 61).
Sosyal koruma, sosyal risklerin yoksulluğa neden olmamasını ve ge- lir eksikliği karşısında insan onuruna uygun bir yaşam için olmazsa olmaz olan hizmetlere erişimi güvence altı- na alır (EC, 2003: 3). Avrupa Komisyo- nu, sosyal riskler karşısında insan- ları korumak amacıyla tasarlanmış kolektif aktarım (transfer) sistem- lerinin tümünü sosyal koruma ola- rak tanımlanmaktadır. Komisyon bu kavramın sosyal güvenlikten daha geniş bir alanı kapsadığını belirtmiş- tir (COM, 1995; EC, 2003).
AB’de Avrupa Komisyonuna bağ- lı etkinlik gösteren istatistik kurulu- şu EUROSTAT, sosyal korumanın ev- rensel ve tüm amaçlarını kapsayan bir tanımının bulunmadığını belirt- mektedir. EUROSTAT sosyal koru- mayı, risk veya gereksinimlerin bi- reylere ve hanehalklarına yüklediği olumsuzlukları azaltmayı amaçlayan kamusal ve özel organlar tarafından yapılan tüm müdahaleleri içerecek biçimde tanımlamaktadır. İstatistikî bir kavram olarak EUROSTAT kamu organları yanında özel organlarca yapılan müdahaleleri de sosyal koru- ma içinde ele aldığı ilk bakışta dikkat çekmektedir. Ancak burada birey- sel sigorta uygulamaları gibi kolek-
tif gelir transferine dayanmayan özel programlar sosyal koruma içinde ka- bul edilmemektedir. Buna göre sos- yal koruma sistemi içinde yer alan müdahaleler, bireysel düzenlemeler içermemeli, yararlanılan koruma ile yapılan katkı arasında eşitlik aran- mamalıdır. EUROSTAT sosyal koru- ma kapsamında yer alan riskleri (i) hastalık ve sağlık bakımı, (ii) engel- lilik, (iii) yaşlılık, (iv) ölüm/dul ve ye- tim, (v) çocuk ve aile, (vi) işsizlik, (vii) konut, (viii) başka yerde sınıflandırıl- mayan sosyal dışlanma biçiminde sı- ralamıştır (EUROSTAT, 1996: 12).
Sosyal koruma kavramının kulla- nımını yaygınlaştıran ikinci süreç ise gelişmekte olan, gelişmemiş ve yok- sul olarak adlandırılan ülkeler bağ- lamında yürütülen “kalkınma çalış- maları” ve bu ülkelerde uygulanan yapısal uyum politikalarının yarat- tığı sosyal sorunlardan kaynaklan- mıştır. Bir başka anlatımla tarihsel olarak 1800’lü yılların sonu ile 1900’lü yılların başında sosyal korumanın doğmasında “sosyal politika çalış- maları” belirleyici olmuştur. Ancak günümüzde sosyal koruma kavra- mının kullanımının yaygınlaşmasın- da bilimsel alan olarak “sosyal politi- ka çalışmaları” nın etkisi çok az veya sınırlı olmuştur. 1990’lı yıllar ile bir- likte sosyal korumanın hızla günde- me gelmesi ve önem kazanması bü- yük ölçüde “kalkınma ve kalkınma politikası araştırma ve çalışmaları”
ndan kaynaklanmıştır. Sosyal poli- tika biliminin, kalkınma çalışmala- rı bağlamında yapılan sosyal koruma araştırmalarına büyük ölçüde ilgisiz kaldığı belirtilmektedir. Benzer bi- çimde kalkınma veya sosyal kalkın-
ma bilimi de, sosyal politika araştır- malarının oluşturduğu öğretiden çok az yararlanmaktadır (Sosyal politika araştırmaları ile kalkınma araştır- malarının sosyal koruma kavram ve yaklaşımına katkısı hakkında bkz.:
Midgley, 2013; Midgley, 2012).
Geçmişte sosyal politika çalışma- larında sınırlı bir kulanım alanı bulan sosyal koruma kavramının, kalkın- ma ve kalkınma politikaları günde- minde “çok hızlı yükselişi” nin ne- denleri hakkında pek az yayın vardır.
1990’ların başında özellikle 1997 krizinde kalkınma ile ilgili kurumla- rın bazılarının “sözlüğünde” sosyal koruma kavramı yer almasına rağ- men, bunların çok azı sosyal koruma alanına önemli denebilecek düzeyde harcama bütçesi ayırmaktaydı. Bir başka deyişle, geçmişte sosyal koru- ma, harcama yapılacak kadar “popü- ler” bir konu olarak ele alınmamıştır.
Ancak günümüzde gelinen noktada sosyal koruma, yardım endüstrisinin en hızlı büyüyen sektörleri arasında- dır (de Han, 2014: 311).
Sosyal koruma ile ilgili çalışma ve tartışmalarının yaygınlaşmasın- da kalkınma çalışmaları, gelişmek- te olan ülke hükümetleri ve çeşit- li nitelikteki uluslararası kalkınma kurumları ve örgütleri etkili olmuş- tur (Midgley, 2012: 9). Yoksul ve ge- lişmekte olan ülkelerde küreselleş- menin ve bağlı olarak yeni liberal yapısal uyum politikalarının belir- lediği ekonomik koşulların yarattığı sosyal sorunların azaltılması, çözül- mesi ve önlenmesi yaklaşımı çerçe- vesinde, özellikle Dünya Bankası gibi kuruluşların desteğiyle “sosyal risk
yönetiminin” bir parçası olarak sos- yal koruma yaklaşımı geliştirilmiş- tir. Ancak Dünya Bankası bu süreçte tek başına değildir. Özellikle bölge- sel nitelikli Asya Kalkınma Bankası, Amerikalılararası Kalkınma Banka- sı gibi kuruluşlar kavramın ve yakla- şımın yaygınlaşmasında önemli işlev üstlenmiştir. 1990’lı yılların sonları- na doğru yaşanan Asya finansal kri- zi, ekonomik şok ve risklerin yöne- tilmesinde sosyal güvenlik ağının ekonomik politikaların temel bir bi- leşeni olduğuna ilişkin düşünceleri yaygınlaştırmıştır. Asya krizinin he- men arkasından “modern” bir sos- yal koruma politikası oluşturmak amacıyla yapılan girişimler artmış- tır. Örneğin Dünya Bankası “Sosyal Koruma Tartışma Metinleri Serisi” ni yayınlamıştır (Ayrıntı için bkz.: Gen- tilini ve Omamo, 2011: 329-331; Ku- mitz, 2013; Brunori ve O’Reilly, 2010;
Adesina, 2010).
Bu yönüyle mevcut sosyal koru- ma gündemi, daha çok uluslarara- sı ölçekte ikili ve çok taraflı yardım bağışçıları, uluslararası sivil toplum örgütleri, akademisyenler ve da- nışmanlarca belirlenmekte ve dış aktörler tarafından finanse edilmek- tedir. Gündem, ulusal hükümetler, yerel sivil toplum örgütleri, yurttaş- lar tarafından yeterince yönlendi- rilmemektedir (Devereux ve Saba- tes-Wheeler, 2007: 6).
Kavramın Tanımlanması Sorunu Sosyal koruma, akademisyenle- rin, hükümetlerin, çeşitli nitelikte- ki uluslararası kuruluş ve örgütlerin artan bir biçimde ilgisini çekmek-
Tablo 1: Sosyal Koruma Kavramının Tanımlanmasına İlişkin Örnekler
“Yaşam döngüsünde ortaya çıkan risk ve sıkıntılara karşı sosyal sigortalar yoluyla koruma sunan, yoksullara sosyal yardımlar aracılığıyla olanaklar ve destekler sağlayan, içermeci çabalarla dışlanmış olanların sosyal sigor- ta ve sosyal yardımlara erişme kapasitelerini geliştiren, insanların zayıflıklarını gideren kamu eylemlerinden olu- şan kendine özgü bir alandır” (ERD, 2010: 33).
“Sosyal koruma temel risk ve gereksinimlerden kaynaklanan düşük yaşam standartlarına ya da yaşam stan- dartlarının gerilemesine karşı koruma sağlamak için; toplumun kamusal ve toplu önlemler aracılığıyla bireylere ve ailelerine sağladığı yardımlar” (Ginneken, 2000: 36)
“Sosyal koruma sağlık, işsizlik, emeklilik, aile ve konut yardımlarını içeren sosyal sigortaları ve yardımları kap- sar” (Nadel, 1999: 4).
“Sosyal koruma teriminden yalnızca sosyal güvenliği kapsadığı anlaşılmamalıdır. Toplu bir biçimde sağlanan güvenlik gibi, aynı zamanda özel katkılardan ve toplu sözleşmelerden kaynaklanan planlar gibi devlet tarafından sağlanan sosyal korumayı da kapsar” (Weiler, 1995: 2).
“(...) sosyal korumanın Sosyal Güvenlik, Sosyal Refah, Sağlık ve Eğitim ile genel bir biçimde sosyal ve ekonomik güvencesizliğe karşı toplumun üyelerinin korunması için uygulanan tüm önlemleri içerdiğine ilişkin bir uzlaşma- nın olduğuna inanırız” (Pelakanos, 1996: 199).
“Sosyal koruma insan onuruna saygı, sosyal adalet ve sosyal dayanışma değerleri temelinde gelirin yeniden dağılımını sağlayan mekanizmalarının bütünüdür” (Euzeby, 2004: 111).
“Sosyal koruma; bireylerin insan onuruna yaraşır bir yaşam sürdürebilmeleri için, gelir güvencesizliği karşı- sında yaşam koşullarını geliştirmek ve yaşam düzeyinin gerilemesini önlemek amacıyla, kamusal alanda, birey- lerin eşitliği ve sahip oldukları haklar temelinde, gelirin yeniden dağıtımı yoluyla sağlanan gelir ve hizmet destek- lerinin tümünü kapsar” (Kapar, 2006: 7).
“Sosyal korumanın gelir aktarımları, sigortalar ve sosyal hizmetlerden oluşan üç genel bileşeni, toplumların dışlanmış, dezavantajlı ve zayıf üyelerinin statülerini güçlendirmek ve geliştirmek için uygulanan hakları ve yasal düzenlemeleri içeren dördüncü bir bileşen tarafından desteklenir” (Gentilini ve Omamo, 2011: 311).
“Sosyal koruma yoksulluk ve yoksunluk karşısında ekonomik ve sosyal zayıflıkları azaltmayı, ortadan kaldır- mayı ve önlemeyi amaçlayan kamu ve özel politika ile programların bütünüdür” (Winder ve Yablonski, 2012: 14).
“Sosyal koruma verili bir toplumda veya politika bağlamında sosyal olarak kabul edilemez olarak belirlenen yoksunluk, zayıflık ve risk düzeylerine karşı uygulaman kamusal eylemlerdir” (Norton vd., 2001: 7).
“Sosyal koruma yoksul, zayıf ve dışlanmış insanların ekonomik ve sosyal zayıflıklarını azaltmak, ekonomik büyümeden yararlanmalarını amaçlayan, dışlanmışların haklarını ve sosyal statülerini geliştiren, geçim riskle- ri karşısında zayıf olanları koruyan, yoksullar için değer ve gelir aktaran tüm girişimleri açıklar” (Sabates-Whe- eler ve Deverux’s, 2007: 25).
“Sosyal korumanın temel işlevi gelir güvencesi, sağlık bakımı ve diğer temel sosyal hizmetleri sağlamaktır”
(Schulte, 2004: 2).
“Sosyal koruma bireylerin ve hanehalklarının gerçek gelir ve kapasitelerini güçlendiren, yoksunluğu önleyen, yoksulluktan kurtulma güvencesi sağlayan devlet tarafından yada özel olarak yerine getirilen koruyucu, önleyici ve destekleyici kamu eylemlerinin bir dizesidir” (Thomas, 2005: 5).
“Sosyal yardımlar ve sosyal sigortalar bir bütün olarak bir ülkenin sosyal koruma sistemini oluşturur” (Ferre- ira ve Robalino, 2010: 2)
“Sosyal koruma risk ve şokları daha iyi yönetebilmeleri için insanlara olanaklar sağlayan ve yoksulluktan kur- tulmalarını sağlamak amacıyla yoksul ve zayıf olanların güçlerini arttıran eylem ve politikaları ifade eder. Sosyal ko- ruma önlemleri sosyal sigorta ve sosyal aktarımlar ile asgari düzeyde çalışma standartlarını içerir” (OECD, 2009: 10)
“Sosyal koruma (i) riskleri daha iyi yönetebilmeleri için bireylere, hanehalklarına ve topluluklara yardım eden ve (ii) ciddi düzeyde yoksul olanlara destek sağlayan kamu müdahaleleri olarak görülmektedir” (World Bank, 2003:
4-5)
tedir. Ancak, sosyal koruma ideolo- ji yüklü bir kavramdır (Videt, 2013).
Sosyal korumanın “tarafsız” bir ta- nımından söz etmek olanaklı değil- dir (Kumitz, 2013: 6). Özellikle ulus- lararası kuruluş ve örgütler arasında kavramın kullanılması yönünde ve artan ekonomik krizler, yoksunluk-
lar karşısında sosyal koruma siste- minin geliştirilmesi konusunda bir uzlaşma olmasına rağmen, sosyal koruma kavramının neyi ifade ettiği hakkında genel bir fikir birliği bulun- mamaktadır. Sosyal korumanın ta- nımlanması ve temel unsurları hak- kında öğretide çok önemli ayrımlar
bulunmaktadır. Ayrımın en önem- li nedenlerinden birisi, uluslararası kuruluş ve örgütlerin sosyal koruma tanımını yaparken kendi öncelik ve yaklaşımlarını esas almalarıdır (Bar- rientos-Shepherd, 2003: 4). Tablo 1’de son yıllarda yapılan sosyal koruma tanımlarına ilişkin örnekler veril- miştir.
Sosyal koruma kavramının ta- nımı ve kullanımı söz konusu oldu- ğunda dikkatli olunmalıdır. Çünkü bu kavramın anlamı çok geniş bir ala- nı kapsamakta, kavram ile çok fark- lı biçimlerde ve çok çeşitli kanallar- dan sağlanan yardım ve destekler kast edilebilmektedir (Drouin, 2004:
29). Kavramının içeriğinin zaman içinde değişebileceği öngörülmek- le birlikte, dünyanın farklı bölgele- rinde farklı biçimlerde kullanılmak- tadır (Lund-Srinivas, 2000: 15). Bu bağlamda sosyal korumanın tek bir tanımı olmadığı gibi, tek bir sosyal koruma yaklaşımı da söz konusu de- ğildir. Toplumlar arasında sosyal ko- ruma tanımı ve yaklaşımı bakımın- dan önemli ayrımlar vardır. Farklı değerler, kültürler, gelenekler, ku- rumlar ve politik yapılar sosyal ko- rumanın nasıl sağlanacağını ve ta- nımını etkilemektedir (Garcia-Gruat, 2003: 14).
Toplumun ve İşgücünün Korunması Olarak Sosyal Koruma
Geleneksel olarak sosyal koruma yaklaşımı, işgücünü piyasanın etki- sinden kurtarmak, piyasalar karşı- sında insanı korumak amacıyla top- lum ve devlet tarafından yaşama geçirilen liberalizm karşıtı bir hare-
kettir. Karl Polanyi’ye göre (Polan- yi, 2002); sosyal koruma, piyasanın kendi kurallarına göre işleyişinden ve yıkıcı etkilerinden zarar görenle- rin korunmasını amaçlayan bir ilke- dir. Sosyal koruma ilkesi, koruyucu yasal önlemler (sosyal hukuk olarak da adlandırılan iş hukuku, sosyal gü- venlik hukuku gibi) ile ekonomik li- beralizmi kısıtlayıcı örgütler (sendi- kalar) ve çeşitli müdahale araçlarını içermektedir (Çelik, 2006: 32). Bu bağ- lamda, sosyal korumanın temel ama- cı, insan emeği ile ilgili arz-talep ya- salarına müdahale etmek ve insan emeğini piyasanın yörüngesinden çı- karmaktır (Çelik, 2006: 32). Sosyal ko- ruma, temel özellikleri sosyal olarak çözülmüş, sosyal ve politik kurumlar- dan kopmuş ve köksüzleşmiş olan pi- yasa toplumuna verilmiş bir tepkidir.
Piyasa toplumunun yarattığı koşul- lar insanlarda güvensizlik ve toplum- sal endişe yaratmaktadır. Bu nedenle toplum ve devlet tarafından oluştu- rulacak koruyucu karşı hareketlerle, devlet müdahalesi ve sosyal hukuk yoluyla piyasanın, toplumsal ve si- yasal kurumlardan tümüyle kopma- sının ya da onlardan bağımsızlaşma- sının önüne geçilmelidir (Çelik, 2006:
32). Özetle belirtmek gerekirse, sos- yal korumanın temel amacı gerçek- te meta olmayan işgücünün, piyasa toplumu tarafından metalaştırılma- sının önüne geçmektir.
Bu anlamıyla sosyal koruma, sos- yal politikanın amaç ve araçlarıy- la örtüşür. Benzer biçimde öğretide sosyal koruma, -sosyal politikanın bir konusu olması dolayısıyla- sos- yal güvenliğin de amacı olarak ifade edilmektedir (Güzel ve Okur, 1990: 8).
Sosyal Güvenlik ile İlintili Bir Kavram Olarak Sosyal Koruma 1990’lı yıllar ile birlikte sosyal ko- ruma kavramının kullanımı değiş- meye başlamıştır. Ekonomik krizler, yapısal uyum ve küreselleşme sü- recinde sosyal koruma, gelişmek- te olan ülke gündemine ve yapısı- na uyarlanmıştır. Yeni bağlamında sosyal koruma, yoksulluk, yoksun- luk ve zayıflık gibi sorunların çözü- münde temel araç olarak görülmek- tedir (Barrientos-Shepherd, 2003, 5).
Günümüzde sosyal koruma, çoğun- lukla sosyal güvenlik esas alınarak tanımlanmaya çalışılmaktadır. An- cak sosyal korumanın sosyal güven- likle bağlantısı üç farklı biçimde ku- rulabilmektedir (Hagemejer ve Kim, 2010: 24-25):
(ı) Sosyal koruma kavramı sade- ce sosyal yardım ve hizmetleri (sos- yal güven ağı-social safety net) kap- sayacak biçimde sınırlanabilmekte ve bu nedenle sosyal güvenlikten daha dar tanımlanabilmektedir. Bu tanıma göre sosyal koruma sadece toplumun en yoksul, en zayıf ve dış- lanmış üyelerini kapsayan önlemle- ri içerir (ILO, 2014, 162; Hagemejer ve Kim, 2010: 24–25). Örneğin gelişmiş ülkelerin ve uluslararası kurumların yoksul, gelişmemiş ve kırılgan ola- rak adlandırılan ülkelere dönük yap- tıkları sosyal veya insani amaçlı yar- dımlar bağlamında sosyal koruma, toplumun en yoksul ve en zayıf ke- simlerine, toplumun içinde bulundu- ğu olumsuzluklardan en çok etkile- nen gruplarına yönlendirilen yardım veya destekleri çağrıştırır. Bu anla- mıyla sosyal koruma çatışma, savaş,
doğal afet, kıtlık, ekonomik ve sosyal istikrarsızlık, yönetim boşluğu gibi riskler karşısında toplumun belir- li kesimlerine kısa süreli olarak sağ- lanan nakdi veya ayni yardımları ni- telemede kullanılabilir. Ancak sosyal korumanın yaygın kullanımına ba- kıldığında, sosyal güven ağı, sosyal korumanın alt kümelerinden biridir (Gentilini ve Omamo, 2011: 330–331;
Oxfam, 2009: 2).
(ıı) Sosyal koruma ve sosyal gü- venlik kavramları birbirinin yerine geçecek biçimde eş anlamlı olarak kullanılmaktadır (ILO, 2014, 162; Ha- gemejer ve Kim, 2010: 24–25). Buna göre her iki kavram gelir yokluğu- na, gelir yetersizliğine, gelir düzen- sizliğine veya harcamalarda yüksek düzeyde artışa neden olan riskler karşısında gelir güvencesi sağlayan mekanizmaları kapsamaktadır (ILO, 2014: 162). Sosyal koruma kavramı sıklıkla sosyal güvenliğin eş anlam- lısı olarak kullanılmaktadır. Ancak sosyal güvenlik kavramı, geniş ke- simlerce daha fazla ve yaygın olarak kullanılmaktadır. Standart bir tanı- mı olmaması dolayısıyla, sosyal ko- ruma ile yakın veya eş anlamlı kul- lanılan “ekonomik güvence”, “gelir güvencesi”, “gelir aktarımları”, “na- kit aktarımlar”, “aktarım ödemele- ri”, “sosyal aktarımlar”, “vergilerle fi- nanse edilen yardımlar” gibi başkaca kavramlarda bulunmaktadır (Midg- ley, 2012: 9-10).
(ııı) Sosyal koruma, sosyal gü- venliğin tüm programlarını içeren, ancak sosyal güvenlikten daha ge- niş bir kavram olarak ele alınabil- mektedir (ILO, 2014, 162; Hagemejer
ve Kim, 2010: 24–25). Ancak bu du- rumda üzerinde uzlaşılan tek konu sosyal korumanın sosyal güvenlik- ten daha geniş bir alanı kapsadığı- dır. Sosyal korumanın, sosyal güven- lik dışında kapsadığı alanın sınırları ve içeriği bütünüyle tanımı yapanın tercih, değer ve öncelikleri tarafın- dan biçimlenmektedir. Öğretide bu alan bulanık, belirsiz ve karmaşık olarak kalmaktadır. Sosyal koru- ma yaklaşımının sosyal güvenlikten daha geniş bir alana yayma ve yeni- den tanımlama arayışları çok sayıda karmaşık sorunun ortaya çıkmasına yol açmıştır (Midgley, 2012: 9).
Sosyal koruma ve sosyal güven- lik kavramlarının eş anlamlı olarak kullanılmasına karşı çıkan görüşle- re göre; sosyal güvenlik sisteminde yer alan programların oluşturulma- sı, finansmanı ve korumanın sunul- ması baskın olarak devletin sorum- luluğundadır. Buna karşılık sosyal koruma sisteminde hanehalkları, bi- reyler, sivil toplum örgütleri ve dahil olunan topluluklar aktif bir işlev üst- lenir. Ayrıca sosyal korumanın ev- rimleşen bir yaklaşım olduğu, sosyal güvenlikten farklarının bulunduğu ve sosyal korumanın sosyal güven- likle birlikte sosyal yardım ve işgü- cü piyasası politikalarını bir bütün olarak kapsadığı söylenmektedir (Sepúlveda, 2014: 12, dp. 10).
Bir yaklaşıma göre sosyal ko- ruma politikaları sosyal sigortaları, sosyal güvenliği ve güvenlik ağlarını, sürekli yoksulluk içinde bulunanla- ra yönelik uygulanan sosyal politika önlemlerini içerecek biçimde tanım- lanmaktadır. Sosyal korumanın ge- leneksel tanımı, hanehalklarını ve
bireyleri yoksunluk ve yoksulluktan korumak amacıyla kamusal kurum, kural ve programlarının oluşturdu- ğu bir bütün olarak yapılmaktadır.
Bu geniş tanım çalışma ve istihdam standartlarını, yaşam döngüsünden ve çalışmadan kaynaklanan risklere karşı koruma sağlayan programla- rı ve temel güvenlik ağlarını kapsar.
Bu yönüyle de sosyal koruma sosyal güvenlikten daha geniştir (Barrien- tos-Shepherd, 2003, 2-4).
Kavrama ilişkin tartışmalar- la bakıldığında uzlaşmazlığın ge- niş bir alana yayıldığı ve önemli ayrıntılar içerdiği görülür. Sosyal ko- rumanın içerdiği riskler ve koruma sağlayan programlar üzerinde an- laşmazlık bulunması yanında, prog- ramların kişiler bakımından kap- samına ve özellikle de nasıl finanse edildiğine, kurumsal yönetim yet- kisinin kaynağına ilişkin tartışmalar da vardır. Tarihsel olarak sosyal gü- venlik ve sosyal koruma, kamu ta- rafından yönetilen, katılımın zorunlu olduğu programları kapsayacak bi- çimde tanımlanır. Ancak günümüzde gelinen noktada ticari işletmelerin, yerel topluluk gruplarının, hükümet dışı örgütler tarafından sağlanan ve zorunluluğu bulunmayan program- ların da sosyal koruma sistemi içinde ele alındığı görülmektedir. Bu prog- ramların bazıları, uluslararası yardım bağışçısı kuruluşlarca kısmen veya tamamen finanse edilebilmektedir (Midgley, 2012: 10).
Özellikle sosyal koruma kapsa- mında kabul edilen politika, uygula- ma ve kurumların neler olduğu, sos- yal korumanın özel aktör, işletme etkinliklerini içerip içermediği ya da
sosyal korumanın bir hak mı yoksa gereksinim içinde olanlara sağlanan bir destek mi olduğu sorularına verile- cek yanıtlar ayırt edici niteliktedir (bu konudaki tartışma için bkz.: Kumitz:
2013; Kapar, 2006: 10-17). Sosyal koru- ma sisteminde yer alan programlara örnek için Tablo 2’ye bakılabilir.
Gelir güvencesizliği karşısın- da koruma çok farklı kaynaklar- dan sağlanır. Kamu kurumları, fi- nans piyasaları, sigorta işletmeleri, aile ve topluluk ilişkileri çeşitli biçim ve düzeylerde gelir güvencesi sağla- yan kaynakların başında gelir (ILO, 2000a: 24). Çoğulcu veya geniş kap- samlı olan yaklaşımlar tüm bu bile- şenleri sosyal koruma kapsamında değerlendirir. Ancak, finans piyasa- ları ve sigorta işletmeleri, aile ve top-
luluk ilişkileri gibi yapıların gelir gü- vencesi sağlamada yeterli ve uygun nitelik taşımadığı görülmüştür. Bu nedenle, sosyal dayanışmaya daya- nan sosyal koruma sistemleri ge- liştirilmek zorunda kalınmıştır (Eu- zeby, 2000: 10). Piyasa temelinde işletmeler aracılığıyla ya da enformel ilişkiler ve başkalarına yardım teme- linde sağlanan korumayı sosyal ola- rak nitelemek olanaklı değildir. Çün- kü bunlar kamunun sorumluluğu, hak ve eşitlik, insan onurunun ko- runması, ekonomik güce göre katkı yapma zorunluluğu gibi sosyal daya- nışmanın olmazsa olmaz unsurları- nı içermemektedir (Ayrıntı için bkz.
Kapar, 2006: 10–17). Bu nedenle sos- yal korumanın kapsamını kamusal sosyal güvenlik programları ile san- dıklar gibi bir örgüte üyelik yoluyla sosyal güvenliği dayanışma ve eşit- lik temelinde sağlayan mekanizma- lar ile sınırlandırmak gerekmektedir.
Buna rağmen birçok yayında hü- kümet/devlet tarafından sağla- nan koruma yanında özel işletmeler ve topluluk temelinde gerçekleşti- rilen mekanizmalar da sosyal koru- ma kapsamında sayılmaktadır (Gen- tilini ve Omamo, 2011: 331). Öğretide aktörlerin niteliklerine bakmaksı- zın tüm bu uygulamaları sosyal koru- ma kapsamında değerlendiren yakla- şımlar bulunmaktadır. Ancak Oxfam örneğinde olduğu gibi kimi kurumlar ve yazarlar, özel işletmeler ile topluluk ilişkileri temelinde gerçekleştirilen et- kinliklerin sosyal koruma içerisine gi- rebilmesi için “kamusal olarak düzen- lenmesi”, “kamusal nitelikler taşıması”
gibi unsurları barındırması koşuluna bağlamaktadır (Oxfam, 2009: 2).
Sosyal Sigortalar
n Primli emeklilik programları
n Sağlık sigortası
n İşsizlik sigortası
n İş göremezlik sigortası
n İş kazası ve meslek hastalığı sigortası Sosyal Yardımlar
n Çocuk destek yardımları
n Okul beslenme programları
n Kamu çalışma programları
n Çalıştırmacı programlar
n İstihdam garantili programlar
n Nakit aktarım programları
n Gelir desteği programları
n Acil durum yardımları
n Sosyal yaşlılık yardımları ve diğer yaşlılıkla ilgili yardımlar
Sosyal Korumaya Erişimi Geliştirme
n İşgücü piyasası ve işyeri düzenlemeleri
n Çalışmaya, gelire ve sosyal korumanın diğer biçimlerine haklar temelinde ulaşma
n Tüm nüfusu kapsama alan düzenlemeler ve olumlu ayrımcılık
n Kamuoyunda farkındalık yaratma
n Özel işletme ya da topluluk temelinde sigortanın sağlanmasının desteklenmesi ve düzenleyici çerçe- ve oluşturulması
Tablo 2: Sosyal Koruma Araçlarına Örnekler
Kaynak: (ERD, 2010: 33–34)
Korumayı sağlayan aktörler yanın- da, araçlar bakımından da bir çeşitlilik bulunmaktadır. Buna göre, geleneksel sosyal güvenlik yaklaşımı içinde yer almayan çok sayıda programın sos- yal koruma sistemi kapsamında bu- lunduğu belirtilmektedir. Örneğin “ko- şullu nakit aktarımlar”, “kıtlık ve doğal afet yardımları”, “mikro sigorta”, “gıda ile ilişkilendirilmiş çalışma program- ları”, “asgari ücret veya yaşam ücre- ti politikaları”, “tıbbi hizmetler”, “HIV önleme programları”, “tarımsal ürün destekleri”, “varlık geliştirme prog- ramları” gibi çok farklı nitelikte uy- gulama sosyal koruma içerisinde ele alınmaktadır (Midgley, 2012: 10).
Sosyal korumaya ilişkin yönelim- leri değerlendirmede farklı sınıflan- dırmalar yapılmaktadır. Örneğin ki- mileri sosyal korumaya ilişkin üç ayrı yönelimin olduğunu belirtmekte- dir. Birinci yönelim, sosyal koruma- nın insan hakkı olduğuna vurgu ya- par. İkinci yönelim, sosyal korumayı piyasa öncelikleri temelinde sosyal risk yönetiminin bir parçası olarak gören yeni liberal ideolojinin belirle- yiciliğinde ortaya çıkmaktadır. Son yönelim ise sosyal korumayı yoksul- lardan yana kalkınmanın ve dönüşü- mün bir aracı olarak kabul etmekte- dir. Bu üç farklı yönelimin birbirinden ayrılan yanları olmakla birlikte, örtü- şen yanları da bulunmaktadır (Bru- nori-O’Reilly, 2010: 3-4; FASIA, 2013:
1-2). Bir başka çalışmaya göre sosyal koruma ile ilgili taraflar, genel olarak
“araçsalcılar” ve “eylemciler” olmak üzere iki kampa ayrılmıştır. Araçsal- cılar aşırı yoksulluğun, yüksek risk düzeyinin ve zayıflığın azaltılma- sında kalkınma amaçlarının işlev-
siz kaldığı görüşündedir. Bu nedenle ekonomi ve piyasa belirli bir düze- ye, özel sigorta işletmeleri ve birey- sel tasarruf fonları gerekli yeterli- liğe erişinceye kadar, hanehalkı ve bireyleri koruyacak risk yönetimi araçları uygulanmalıdır. Eylemciler ise aşırı yoksulluğu, eşitsizlikleri ve zayıflığı, yapısal eşitsizliğin ve sosyal adaletsizliğin belirtileri olarak kabul etmekte ve sosyal korumanın yurt- taşların dokunulamaz, vazgeçilemez bir hakkı olması için mücadele ver- mektedir. Bu bağlamda sosyal koru- manın hayırseverlik konusu olarak ele alınmasına karşı çıkılırken, gıda yardımı ve sosyal yardımların öte- sinde tüm nüfusu kapsayan hakla- rın yaygınlaştırılması savunulur (De- vereux ve Sabates-Wheeler, 2007: 1).
Çoğu durumda sosyal koruma insanların sahip oldukları bir sos- yal hak temel alınarak değil, ekono- mik gelişmeye katkı sağlayan bir et- men olarak ele alınır. Sosyal koruma bir üretkenlik faktörü olarak ekono- mik gelişmeye önemli katkılar sun- maktadır. Ancak, sosyal koruma de- ğerinin savunulması için bu gerekçe öncelikli olarak ileri sürülmemeli- dir. Sosyal koruma savunulurken ilk önce yapılması gereken sosyal koru- madan temel olarak beklenilen işlev ve unsurları açıklamaktır. Öyleyse, sosyal korumanın gerekliliğini savu- nan yaklaşımlar, açıklama ve gerek- çelendirmelerine sosyal korumanın insan onuruna ve insan haklarına olan katkı ve etkisinden başlamak durumundadır (Euzeby, 2004: 107–
108). Sosyal koruma insan onuru- na saygı, sosyal adalet ve sosyal da- yanışma değerleri temelinde gelirin
yeniden dağılımını sağlayan meka- nizmaların bütünüdür. Bu çerçeve- de sosyal korumanın eşitsizlikle- ri azaltmak veya ortadan kaldırmak, yaşamları boyunca bireylerin sahip oldukları olanakları arttırmak, bi- reysel ve toplumsal refaha ulaşmak için olanak eşitliğini geliştirmek ve en zayıf kesimlerin ekonomik kal- kınmadan yararlanmasını sağlamak gibi işlevleri bulunmaktadır (Euzeby, 2004: 111).
Uluslararası Çalışma Örgütü ve Sosyal Koruma
Sosyal korumanın UÇÖ etkinlikle- rinin merkezinde olduğu ve sosyal ko- rumanın geliştirilmesinde Örgütün önemli bir işlev üstlendiği belirtilmek- tedir. UÇÖ’nün oluşturduğu uluslara- rası çalışma standartlarının yarısından daha fazlasının sosyal koruma konula- rı ile ilintili olduğu söylenmektedir (Gar- cia-Gruat, 2003: 14). UÇÖ sosyal koru- ma alanında uzmanlığı ve deneyimleri en eskiye dayanan örgüt olmasına rağ- men, yakın geçmişte sosyal koruma tanımı ve yaklaşımları üzerinde etki- si sınırlı ve gecikmeli olmuştur. Bu du- rumun birinci nedeni, yeni liberal an- layışın güçlenmesi ve yaygınlaşması ile beliren piyasa ve topluluk bile- şenli yeni sosyal koruma yaklaşım- ları, UÇÖ’nün gelenekselmiş sosyal güvenlik anlayışı ile çelişmiştir. Pi- yasa yönelimli sosyal koruma yak- laşımına sahip uluslararası kalkın- ma örgütleri, fonları aracılığıyla ulus devletlerin sosyal koruma sistemle- rinin biçimlenmesinde etkili olmuş veya pilot programlar uygulama ola- nağı bulmuş, yaklaşımlarını özellikle yoksul ve gelişmekte olan ülkelerde
yaygınlaştırma olanağı elde etmiş- lerdir. Hak temeline dayanan sos- yal koruma yaklaşımından hareket eden UÇÖ, Anayasal yetkisi kapsa- mında olmasına rağmen böylesi fon ve işbirliği olanaklarından büyük öl- çüde uzak kalmıştır.
Ayrıca diğer uluslararası örgüt- lerden farklı yönetim, katılım ve ka- rar alma yapısına sahip olması, UÇÖ’
nün sosyal koruma yaklaşımının yeni koşullara uyarlanmasını ge- ciktirmiştir. Örgütün devlet, çalışan ve işverenlerden oluşan üçlü yapısı, sosyal diyalog ve uzlaşma öngörür.
Bu sosyal diyalog ve uzlaşma süreci sosyal koruma yaklaşımının gelişti- rilmesinde bazı belirsizliklere ve ge- cikmelere neden olmuştur.
Örgütün kuruluşundan sonra uzun yıllar içinde geliştirdiği sosyal koruma yaklaşımı, işgücünün, çalı- şanların korunmasını esas almıştır.
Bu yaklaşım simgesel olarak Örgü- tün kurumsal yapısına da yansımış- tır. Örgüt “Sosyal Koruma Sektörü”
(Social Protection Sector)1 kurum- sal başlığı altında “sosyal güven- lik programları” ile “işgücünün ko- runması ile ilgili programlara” da yer vermektedir. Sosyal koruma sektörü içerisinde sayılan işgücünün korun- ması programları ve konuları “işgü- cü göçü”, “çalışmada sağlık ve gü- venlik”, “ücretler”, “çalışma süreleri”
gibi çalışma koşullarıyla ilgili konu- ları içermektedir (ILO, 2011: 10). Buna göre UÇÖ, sosyal korumanın üç fark- lı önemli boyutunu yansıtan üç temel amaç belirlemiştir. Bu amaçlar;
(ı) Sosyal güvenlik programları-
1- http://www.ilo.org/protection/lang--en/index.
htm
nın kapsamı ve etkinliğini genişlet- me,
(ıı) Uygun işin temel bileşenlerini, iş sağlığı ve güvenliğini, çalışma sü- relerini ve ücretleri kapsayan işgü- cünün korunması amacının destek- lenmesi,
(ııı) Enformel ekonomide çalı- şanlar, göçmen çalışanlar ve aile- leri gibi zayıf grupları korumak için özel program ve faaliyetleri geliştir- me biçiminde sıralanmıştır (http://
www.ilo.org/secsoc/lang--en/in- dex.htm).
Ancak son yıllarda kalkınmaya il- gili uluslararası örgütlerin sosyal ko- ruma alanındaki etkinliklerinin art- masının bir sonucu olarak, UÇÖ’nün sosyal koruma kavramına yakla- şımında bir değişim gerçekleşmiş, kavramın yukarıda belirtilen gele- nekselleşmiş kapsamını daraltan işaretler belirmiştir. Bir başka deyiş- le, sosyal koruma kavramının sosyal güvenlik esasına oturtulması, işgü- cünün korunması ile ilgili konuların kavram kapsamından dışlanma eği- limi gözlenmektedir. UÇÖ’ nün yeni kavramsal çerçevesine göre, sos- yal koruma daha çok sosyal güven- lik ile ilgili bir konu olarak ele alınma- ya başlanmıştır. 2012 yılında “Sosyal Güvenlik Bölümü”nün (Social Se- curity Department) adı değiştirile- rek “Sosyal Koruma Bölümü” ( Social Protection Department) haline ge- tirilmiştir (http://www.ilo.org/sec- soc/lang--en/index.htm ).
Değişim sadece kurumsal yapı- lanmada gerçekleşen isim değişikliği ile sınırlı değildir. Örgüt yayın ve ça- lışmalarında sosyal güvenlik ve sos- yal koruma kavramlarını birbirinin
yerine geçecek biçimde kullanmak- tadır. UÇÖ raporlarında sosyal koru- ma çoğunlukla sosyal risk ve gerek- sinimler karşısında sosyal güvenlik tarafından sağlanan koruma anla- mında kullanılmaktadır (ILO, 2011: 9).
Örgüt yayınladığı Dünya Sosyal Ko- ruma Raporu (2014/15)’ da sosyal güvenlik kavramının alternatifi veya eş anlamlısı olarak sosyal koruma kavramının kullanıldığını açıkça be- lirtmiştir (ILO, 2014: 162).
Sosyal Koruma Tabanları Tavsiye Kararı (R 202)
2012 yılında Uluslararası Çalış- ma Konferansında kabul edilen ve ni- teliği itibariyle yumuşak hukuk belgesi olan tavsiye kararı “Sosyal Korumanın Ulusal Temel Çerçevesi Tavsiyesi” (Gül- mez, 2013: 106), “Sosyal Korumanın Ulusal Tabanları ile İlgili Tavsiye Kararı”
olarak da adlandırılmaktadır.
Tavsiye kararının kabulünü hazır- layan ilk adımlardan birisi 1999 yılın- da Genel Direktörün hazırladığı rapor ile atılmış, raporda “uygun iş” in ol- mazsa olmaz dört unsurundan biri- sinin sosyal koruma olduğu belirtil- miştir. Ardından 2001 yılında toplanan 89. UÇK’da sosyal güvenliğin herke- si kapsayacak biçimde yaygınlaştırıl- ması amacı öne çıkarılmıştır. Bu doğ- rultuda 2003 yılında sosyal güvenliğe ilişkin küresel bir kampanya oluştu- rulmuştur. 2004 yılında “Küreselleş- menin Sosyal Boyutları Dünya Komis- yonu” raporunda, küresel ekonominin sosyo-ekonomik tabanının bir parçası olarak, sosyal korumanın belirli bir dü- zeyinin kabul edilmesi gerektiği belir- tilmiştir. 2008 yılında duyurulan Adil Bir Küreselleşme İçin Sosyal Adalet
Bildirgesinde izlenmesi gereken dört stratejik amaçtan birisinin sosyal ko- ruma olduğu dile getirilmiştir (Boyc- huk, 2014: 320-321).
2009 yılında Birleşmiş Millet- ler içerisinde, sosyal koruma taba- nı yaklaşımının öncelik verilmesi ge- reken temel alanlardan biri olduğu düşüncesi kabul görmüştür. Birleş- miş Milletler çerçevesinde UÇÖ’nün, Dünya Sağlık Örgütü ile birlikte BM Sosyal Koruma Tabanı Girişimine önderlik etmesine karar verilmiş- tir (Ginneken, 2013: 71–72). İlerleyen yıllarda Birleşmiş Milletler sistemi içinde yer alan kurumların yanı sıra, Uluslararası Sosyal Güvenlik Der- neği, Uluslararası Para Fonu, Dün- ya Bankası, Dünya Ticaret Örgütü ve sosyal korumayla ilgili önemli kabul edilen uluslararası sivil toplum ör- gütlerinin dahil olduğu sosyal koru- ma tabanı için kalıcı bir işbirliği ze- mini geliştirilmiştir (Ayrıntı için bkz.:
Ginneken, 2013; Kulke ve Saint-Pier- re Guilbault, 2013). 2011 yılında top- lanan UÇK’da, ulusal koşullara ve kalkınma düzeyine göre biçimlendi- rilebilen kapsamlı bir sosyal güvenlik sisteminde sosyal koruma tabanla- rının oluşturulmasında yol gösterici, esneklik sağlayan ve var olan stan- dartları tamamlayan bir tavsiye ka- rarına gereksinim olduğu sonuca ulaşıldı (Kulke ve Saint-Pierre Guil- bault, 2013: 98).
1952 tarihli 102 Sayılı Sosyal Gü- venliğin Asgari Standartları Sözleş- mesinin kabulünden bu yana, dünya nüfusunun büyük bir kısmının uy- gun nitelikler taşıyan sosyal koruma sistemlerinin kapsamına alınamadı- ğı görülmüştür. Değişen ekonomik
koşullar ve uygulanan ekonomik po- litikalar küresel düzeyde sosyal gü- vencesizlikleri, dolayısıyla sosyal ko- ruma gereksinimini arttırmaktadır.
Dünyada sosyal güvenlik sistemle- rinin kapsadığı nüfusun küçüklüğü karşısında artan koruma gereksini- mi göz önüne getirildiğinde, büyük bir sosyal koruma açığı ortaya çık- maktadır. Örgütün sosyal güvenlik hakkına ilişkin sözleşme ve tavsiye kararları bağlamında sağlanan ko- rumadan yararlananların dünya nü- fusunun sadece %20’sini oluşturdu- ğu belirtilmektedir (Hagemejer ve McKinnon, 2013: 4). Dünyada yaşa- nan ekonomik kalkınmaya rağmen, sosyal güvenlik hakkı insanların ço- ğunluğu bakımından gerçekleştirile- memiştir. 102 sayılı sözleşmenin ve ilgili diğer standartların var olan sos- yal koruma açığını gidermeye dönük yeni politikalar geliştirmede yeter- siz kaldığı düşünülmüştür. Bu ne- denle sosyal koruma tabanları po- litikasının genel esas ve ölçütlerini belirleyen bir tavsiye kararı oluştu- rulma yoluna gidilmiştir. Tavsiye ka- rarı, içerdiği sosyal koruma tabanları politikasıyla, evrensel nitelikli ve as- gari ölçütleri düzenleyen sosyal gü- venlik standartlarına erişebilmele- ri için üyelere, özellikle gelişmemiş, yoksul, kırılgan ve gelişmekte olan ülkelere işe nereden ve nasıl başla- yacaklarına ilişkin bir hareket veya başlangıç noktası sunar. Tavsiye ka- rarı, var olan standartların nasıl uy- gulanacağına ilişkin yol göstericilik yapmamakta, bu standartların yeri- ne geçmemekte veya onlardan daha yüksek bir standart getirmemek- tedir. Tavsiye kararının UÇÖ’nün var
olan sosyal güvenlik standartlarını tamamlayıcı nitelikte olduğu söylen- mektedir (Ayrıntı için bkz.: Kulke ve Saint-Pierre Guilbault, 2013; Cichon, 2013; Hagemejer ve McKinnon, 2013).
Örgüt, sosyal koruma açığının gi- derilmesi stratejilerinin oluşturul- masında esas alınması gereken öne- ri ve ilkeleri içeren yumuşak hukuk kaynağı niteliğinde olan bir tavsiye kararı üretmiştir. Tavsiye kararı her- hangi bir UÇÖ sözleşmesine yaslan- mamakta, özerk (otonom) bir nite- lik taşımaktadır (Gülmez, 2013: 106).
Tavsiye kararının getirdiği düzenle- me ve standartlar Örgütün var olan sözleşme ve tavsiyelerinden, özellik- le 102 sayılı sözleşmeden daha geri düzeydedir. Karar, ulaşılması gere- ken asgari amaçları içermez, aksine olanaklar ölçüsünde sosyal koruma- dan dışlanmış kesimleri, sosyal gü- venlik kapsamına almada bir baş- langıç noktası olarak, ileriye dönük aşamalı iyileştirmelerin gerçekleşe- ceğini uman bir çıkış noktasını ta- nımlar.
Tavsiye kararı sosyal güvenlik hakkının gerçekleştirilmesi yönün- de atılmış bir adım olarak değerlen- dirilmektedir. Karar, sosyal güvenlik hakkının yatay boyutta kapsamını genişletmeye amaçlarken, UÇÖ’ nün diğer sosyal güvenlik standartları ise, daha gelişmiş ve daha yüksek bir koruma düzeyini içeren dikey boyu- ta işaret etmektedir. Bir başka deyiş- le toplumdaki herkese temel bir sos- yal güvence setinin sunulması yatay genişlemeyi; daha yüksek sosyal gü- venlik standartlarının kademe ka- deme uygulanması ise dikey geniş- lemeyi ifade etmektedir (ILO, 2011:
xxiii). Tavsiye kararı çok farklı geliş- mişlik düzeyinde olan 185 ülkeden gelen hükümet, çalışan ve işveren kanatları arasında sosyal güvenliğin yaygınlaştırılmasına ilişkin bir uz- laşmayı göstermektedir. Karar, kap- samlı bir sosyal güvenlik sistemi- nin geliştirilmesinde önemli bir adım olarak gördüğü ulusal sosyal koruma tabanlarının oluşturulmasında yol gösterici niteliktedir (ILO, 2014: 1-4).
Kesin olarak belirtilmelidir ki, sosyal koruma tabanı dünyanın sos- yal sorunlarını çözmeye dönük sihirli bir yöntem değildir. Ancak farklı ülke deneyimlerinin geniş bir çerçevesini esas alarak, sosyal dışlanma ve yok- sulluğun azaltılmasında ülkelerin daha hızlı ve etkili davranabilecek- leri bir alan önermektedir. Yoksul- luğun ve sosyal dışlanmanın çözü- müne temel sosyal hizmetler ile gelir güvencesinin yatay bir biçimde tüm topluma yaygınlaştırılması ile baş- lanmalıdır (ILO, 2011: xxııı).
Sosyal koruma tabanı yaklaşı- mı, sosyal güvenliğin evrensel insan hakkı olduğu, insanların kendileri ve aileleri için uygun sağlık ve refah içe- ren yaşam standartlarına sahip ol- ması ve sosyal adaletin sağlanma- sı gerektiği temel ilkelerini merkeze almaktadır. Diğer yandan sosyal ko- ruma tabanları yaklaşımı, Örgütün
“uygun iş” gündemi ile güçlü bir bi- çimde bağlantılıdır (ILO, 2011: xxıv).
Örgütün sosyal güvenlik stratejisi- nin tamamlayıcısı niteliğinde olan Kararın en önemli özelliği, koruma- sız durumda olan yoksul, en zayıf, enformel ekonomide çalışan ve bun- ların aileleri gibi toplumsal grupla- rı koruma kapsamına almaya yardım
edecek ilke ve deneyimleri ortaya koymasıdır. Ayrıca çok sayıda ulus- lararası kuruluş ve örgüt yanında kalkınma ortaklıkları, küresel sos- yal koruma tabanı girişimine katkı yapmaktadır. Sosyal koruma tabanı yaklaşımı, daha içermeci bir toplum ve ekonominin yaratılmasını amaç- layan ulusal ve uluslararası politi- kaların temel bir unsurunu oluştur- maktadır (ILO, 2012: 1–2).
Karara konu olan sosyal koruma tabanları, yeni bir sosyal insan hak- kına yaslanmamaktadır. Sosyal ko- ruma tabanları yaklaşımı geçmişte kabul edilen sosyal güvenlik ve sos- yal hizmet haklarının (Örnekler için bkz.: EK I-II) gerçekleştirilmesine katkı yapmayı amaçlar. Bu yönüy- le tavsiye kararı uluslararası düzey- de herkesin sosyal güvenlik hakkını gerçekleştirmeyi amaçlayan ahla- ki ve hukuki bir uzlaşmayı simgeler (Hagemejer ve McKinnon, 2013: 14).
Tavsiye Kararının İçeriği
Tavsiye kararının girişinde sosyal güvenlik hakkının bir insan hakkı olduğu belirtilmiş ve sosyal güven- lik hakkını düzenleyen bazı uluslara- rası hukuk belgeleri anılmıştır (EK II).
İstihdamının desteklenmesi ile bir- likte sosyal güvenlik hakkının, top- lumda gelişme ve ilerlemenin sağ- lanabilmesi için ekonomik ve sosyal bir zorunluluk olduğu vurgulanmış- tır. Sosyal güvenlik sosyal güvence- sizliğin, sosyal dışlanmanın, eşitsizli- ğin ve yoksulluğun geriletilmesinde, önlenmesinde etkili bir araçtır. Aynı zamanda enformel istihdamın azal- tılmasında, toplumsal cinsiyet ve ırk- sal eşitsizliklerin giderilmesinde, fır-
sat eşitliğinin sağlanmasında önemli işlevler yerine getirmektedir. Tavsi- ye kararına göre, ekonomide ve işgü- cü piyasasında yaşanan değişimlere insanların uyum sağlamasına des- tek olduğu için, sosyal güvenlik in- sanlara yapılan bir yatırımdır. Ayrıca, sosyal güvenlik kriz zamanlarında toplam talebi canlandırmaya yardım eden, daha sürdürülebilir bir ekono- miye geçmeyi olanaklı kılan otoma- tik bir ekonomik ve sosyal dengele- yicidir. Bölgeler arasında veya bölge içinde olan farklılıkları, sosyal eşit- sizlikleri azaltan ve aşırı yoksulluğu yok eden, sosyal içerme ile bir ara- da gerçekleştirilen uzun dönem- li sürdürülebilir bir büyüme, öncelikli amaç olmalıdır (ILO, 2012a).
Tavsiye kararıyla ulusal sosyal güvenlik sistemlerinin temel un- suru olarak, sosyal koruma taban- larının kurulması ve sürdürülmesi konusunda üyelere yol göstericilik yapılması amaçlamıştır. Buna göre UÇÖ’nün ilgili standartlarının yol göstericiliğinde, olanaklı oldu- ğu kadar çok sayıda insana sosyal güvenliğin daha yüksek düzeyi- ni sağlamayı hedefleyen sosyal gü- venliği yaygınlaştırma stratejileri bağlamında sosyal koruma taban- ları uygulanmalıdır. Tavsiye kara- rında sosyal koruma tabanı; sosyal dışlanma, yoksunluk, yoksulluğun üstesinden gelmek ve önlemek amacında olan korumayı güvence altına alan ulusal olarak belirlen- miş temel sosyal güvenlik garanti- leri olarak tanımlanmıştır.
Tavsiye Kararının yürütülme- sinde devlet, birincil ve genel so- rumluluğa sahiptir. Üye devletlere
aşağıda belirtilen ilkeler ile uyumlu ta- banları yaşama geçirmeleri önerilmiş- tir. Buna göre:
n Sosyal dayanışma temelinde yay- gın koruma sunmalı,
n Kurallar hukuk tarafından oluştu- rulmalı,
n Öngörülebilir ve uygun koruma sağlanmalı,
n Ayrımcılık içermemeli, toplumsal cinsiyet eşitliğini gözetmeli ve özel ge- reksinimleri dikkate almalı,
n Sosyal içerme sağlamalı, enformel ekonomide çalışanları kapsamalı,
n Sosyal güvenlik garantileri kapsa- mında yer alanların insan onuruna ve haklarına saygı gösterilmeli,
n Önceden belirlenen amaçlara ve zamana göre ilerleme sağlanmalı,
n Sosyal güvenlik programların- dan yararlananların ve finansmanını sağlayanların çıkar ve sorumlulukları arasında uygun bir denge oluşturma- yı amaçlayan dayanışmacı bir finansal yapı kurulmalı,
n Sistemin finansmanında ve koru- manın ulaştırılmasında farklı yaklaşım ve yöntemler dikkate alınmalı,
n Güvenilir, açık ve hesap verebilir bir sistem oluşturulmalı,
n Sosyal adalet ve eşitlik temelinde ekonomik, mali ve finansal olarak sür- dürülebilir olmalı,
n Ekonomik, sosyal ve istihdam poli- tikaları ile uyumlu olmalı,
n Sosyal koruma sisteminden so- rumlu olan kurumlar arasında uyum bulunmalı,
n Sosyal güvenlik sistemi ile ilgi- li kamu hizmetleri yüksek nitelikte su- nulmalı,
n İtiraz ve şikâyet yöntemleri etki-
li ve kullanılabilir olmalı,
n Düzenli izleme ve değerlendir- me mekanizması oluşturulmalı,
n Örgütlenme özgürlüğü ile top- lu pazarlık hakkına tam saygı göste- rilmeli,
n Çalışan ve işveren örgütlerinin temsili yoluyla üçlülük temelinde katı- lımın sağlanması, aynı zamanda karar- lardan etkilenen kişilerin temsilcilerine ve diğer ilgili kesimlere danışılmalıdır (ILO, 2012a).
Belirtilen ilkeler doğrultusunda üyeler, ulusal koşullarına göre olabil- diğince hızlı bir biçimde temel sosyal güvenlik garantileri içeren sosyal ko- ruma tabanlarını kurmalı ve sürdür- melidir. Sosyal güvenlik garantileri, yaşam döngüsünün genelinde gereksi- nim içindeki herkesin temel sağlık ba- kımını, ulusal düzeyde zorunlu olarak tanımlanmış hizmet ve mallara erişi- mini güvence altına alan temel bir gelir güvencesini asgari düzeyde sunmalı- dır. Bu çerçevede ulusal sosyal koruma tabanları şu unsurlardan oluşmaktadır (ILO, 2012a):
(1) Temel sağlık bakımı: Nitelik- li, kabul edilebilir, erişilebilir ve kullanı- labilir olma ölçütlerini bir araya getiren, analık bakımı da dahil olmak üzere te- mel sağlık bakımının, hizmetlerinin ve mallarının ulusal olarak belirlenmiş bir bütününe erişim olanağı sağlanmalıdır.
(2) Çocuklar için gelir güvencesi:
Çocuklar için eğitim, bakım, beslenme ve diğer zorunlu mal ve hizmetlere eri- şim sağlayan, hiç olmazsa ulusal olarak asgari düzeyde belirlenmiş temel gelir güvencesi sunulmalıdır.
(3) Aktif çağda olanlar için gelir güvencesi: Özellikle hastalık, işsiz- lik, analık ve engellilik örneklerinde olduğu gibi, aktif çağda olup yeter- li gelir elde edemeyenler için olabil- diğince ulusal olarak asgari düzeyde tanımlanmış temel bir gelir güvence- si oluşturulmalıdır.
(4) Yaşlılar için gelir güvencesi:
Yaşlılar için ulusal olarak asgari dü- zeyde belirlenmiş temel gelir güven- cesi sağlanmalıdır.
Tavsiye kararına göre sosyal ko- ruma tabanlarının kapsamı yalnızca yurttaşlar ile sınırlı olmamalı, ülke- deki tüm yerleşikleri kapsamalıdır.
Var olan uluslararası yükümlülük- lere bağlı kalarak üyeler, tavsiye ka- rarında belirtilen temel sosyal gü- venlik garantilerini ulusal hukuk ve düzenlemeleriyle tanımlanmış bir biçimde tüm yerleşiklere ve çocuk- lara sağlamalıdır. Temel sosyal gü- venlik garantileri, hukuk tarafından oluşturulmalıdır. Ulusal hukuk ve düzenlemeler, yardımların miktarı- nı, hak kazanma koşullarını ve süre- sini belirlemelidir. Tarafsız, adil, açık, geçerli, basit, hızlı, erişebilir ve mali- yetli olmayan şikâyet ve itiraz yön- temi geliştirilmelidir. İtiraz ve şikâyet etme yöntemi, başvuranlara maliyet yüklememelidir. Sistemler, ulusal yasal çerçeve ile uyumlu olmalıdır.
Temel sağlık bakımına erişmenin finansal yükü sağlık bakımına ge- reksinim duyanların yoksulluk riski- ni arttırmamalı ve onları güçlüklerle karşı karşıya bırakmamalıdır. Do- ğum öncesi ve sonrası tıbbi bakım en yoksullar ve en çok yoksunluk için-
de olanlar da dikkate alınarak oluş- turulmalıdır. Temel gelir güvencesi onurlu bir yaşam düzeyini sağlama- lıdır. Ulusal olarak tanımlanmış as- gari gelir düzeyi, ulusal yoksulluk sı- nırı, sosyal yardıma hak kazanmaya ilişkin gelir eşikleri veya ulusal hu- kuk ve uygulamalar tarafından oluş- turulmuş diğer türlü karşılaştırılabi- lir eşikler, zorunlu mal ve hizmetlerin parasal değerini karşılamalıdır. An- cak bu konuda ülke içindeki bölge- sel farklılıkların dikkate alınabile- ceği öngörülmüştür. Temel sosyal güvenlik garantilerinin düzeyi, ulu- sal hukuk, düzenlemeler ya da uygu- lamalar tarafından oluşturulan açık kurallarla düzenli incelenmelidir. Bu garantilerin oluşturulması ve ince- lenmesinde çalışan ve işveren ör- gütleri ile temsilcilerin katılımına da- yanan üçlü yapı yanında ilgili kişileri temsil eden ve diğer ilgili örgütlerin katılımıyla değerlendirmeler yapıl- malıdır (ILO, 2012a).
Tavsiye kararı sosyal koruma ta- banlarının oluşturulmasında tek bir yaklaşımın uygulanmasını önerme- mektedir. Üyeler, temel sosyal gü- venlik garantilerinin sağlanmasında ulusal ölçekte program ve yardımla- rın en etkili ve etkin bileşiminin uy- gulanabilmesi için farklı yaklaşım- ları göz önünde bulundurmalıdır.
Yardımlar, çocuk ve aile yardımlarını, hastalık ve sağlık bakımı yardımları- nı, analık yardımlarını, engellilik yar- dımlarını, yaşlılık yardımlarını, dul ve yetim yardımlarını, işsizlik yar- dımlarını, istihdam garantilerini, iş kazası ve meslek hastalığı yardım- larını, nakdi veya hizmet türünde di-
ğer sosyal yardımları kapsayabilir.
Bu tür yardım programlarına istih- dam destek programları, kamu istih- dam programları, negatif gelir vergisi programları, sosyal yardım ve sosyal sigorta programları, evrensel nitelik- li yardımlar dahil edilebilir (ILO, 2012).
Kararda ulusal sosyal koruma ta- banlarının tasarlanmasında ve uy- gulanmasında bir dizi öncelik be- lirtilmiştir: (ı) Önleyici, destekleyici ve aktif önlemler, yardım ve sos- yal hizmetler ile bir araya getirilme- lidir. (ıı) Kamunun ihtiyaç duyduğu mal ve hizmetlerin tedariki, hükü- metçe sağlanan kredi olanakları, iş denetimi, işgücü piyasası politikaları ve vergi teşvikleri, eğitim ve mesleki eğitim, becerilerin ve istihdam edile- bilirliğin geliştirilmesi gibi politika- lar aracılığıyla kurumsal istihdam ve üretken ekonomik etkinlikler des- teklenmelidir. (ııı) Uygun iş çerçeve- si bağlamında güvenli çalışmayı, gi- rişimciliği, sürdürülebilir işletmeleri destekleyen, eğretiliği azaltan, ku- rumsal istihdamı ve gelirleri arttıran,
okuma ve yazma öğretimini, eğitim ve mesleki eğitim, beceri ve istihdam edilebilirliği geliştiren politikalar ile eşgüdüm sağlanmalıdır.
Tavsiye kararı ulusal sosyal koru- ma tabanlarının ulusal kaynaklar ta- rafından finanse edilmesini öngör- müştür. Ancak tabanları oluşturan garantilerin uygulanmasında mali ve ekonomik kapasiteleri yeterli ol- mayan üye ülkeler, kendi çabalarını tamamlamayabilmek için uluslara- rası destek ve işbirliğinden yararla- nabilir. Üyeler, sosyal koruma taban- larının mali, finansal ve ekonomik bakımdan sürdürülebilirliğini sağla- mak amacıyla farklı nüfus grupları- nın prim ödeme kapasitesini de dik- kate alan, zorunlu olan kaynakları harekete geçiren farklı yöntemler- den yararlanmalıdır. Bu yöntemler, vergi ve prim ödemelerinin etkin uy- gulanması, karşılığı belirlenmiş har- camaların oluşturulması ya da daha geniş ve yeterince ilerici nitelik- te gelir tabanı yaratılması gibi seçe- neklerin tek tek veya birlikte uygu- Grafik 1: Sosyal Koruma Tabanları Yaklaşımı
Kaynak: (ILO, 2012b: 3)
lanmasını içermelidir. Üyeler sosyal koruma tabanlarının finansmanında prim borçlarını, vergi ödemelerinden kaçınma davranışlarını, dolandırıcılık girişimlerini önlemeye yönelik çer- çeveye sahip olmalıdır (ILO, 2012a).
202 sayılı tavsiye kararında üye ülkelere etkili bir sosyal diyalog ve sosyal katılım yoluyla gerçekleşen ulusal görüşmeler temelinde sosyal güvenliği yaygınlaştırma stratejisi belirlemeleri ve uygulamaları öneril- mektedir. Bu bağlamda temel sos- yal güvenlik garantilerinin asgari dü- zeyine sahip olmayan ülkeler, ulusal sosyal güvenlik sistemlerinin temel unsuru ve bir başlangıç noktası ola- rak sosyal koruma tabanları uygu- lanmasına öncelik vermelidir. Sosyal güvenliği yaygınlaştırma strateji- si ülkenin ekonomik ve mali kapasi- telerini gözeten, olabildiğince kısa sürede ve mümkün olduğunca çok sayıda insan için korumanın daha yüksek düzeyini sağlamayı amaç- lamalıdır. Bu amaçla, üyelerin ulusal politika hedefleri ile tutarlı, kapsamlı ve yeterli sosyal güvenlik sistemleri- ni kurmaları ve diğer kamu politika- ları ile sosyal güvenlik politikaları- nın eşgüdümünü sağlamaları gerekir (ILO, 2012a).
Sosyal güvenliğin yaygınlaştı- rılması stratejilerinin oluşturulma- sı ve uygulanmasında üyeler, ulusal öncelikleri yansıtan amaçlar oluş- turmalı, sosyal koruma açıklarını ve korumaya erişim engellerini belir- lemeli ve uygun olduğu kadar mes- leki eğitim ve diğer tedbirleri de dâ- hil olmak üzere aktif işgücü piyasası politikaları ile sosyal güvenliği bü-
tünleştirmelidir. Katkı ödemeli ve katkı ödemesi gerektirmeyen prog- ramların eşgüdümü yoluyla koru- ma açığı giderilmelidir. Katkı ödeme kapasitesi olup koruma dışında ka- lan kimselerin mevcut katkılı prog- ramların kapsamına alınması tav- siye edilmektedir. Sosyal güvenliği yaygınlaştırmanın doğuracağı finan- sal gereksinimler ve bunları gidere- cek kaynaklar belirlenmelidir. Sos- yal koruma tabanları, yaygınlaştırma stratejileri, bilgilendirme programları hakkında kamuoyundaki farkındalı- ğı arttırmak için çaba gösterilmelidir (ILO, 2012a).
Sosyal güvenliğin yaygınlaştırıl- ması stratejisi hem kurumsal, hem de enformel ekonomide yer alanla- rı kapsamalıdır. Strateji enformel- leşmeyi azaltmalı kurumsal ekono- minin büyümesine destek sağlamalı, dezavantajlı gruplara ve özel gerek- sinimi olan kimselere destekleme- li, üye ülkelerin ekonomik, sosyal ve çevresel gelişme planları ile uyumlu olmalıdır. Ulusal amaçlara, öncelik- lere ve finansal kapasiteye dayanan kapsamlı sosyal güvenlik sistemleri oluşturulurken, üyeler ilgili uluslara- rası çalışma standartlarının oluştur- duğu yardım düzeyine erişmeyi he- deflemelidir. Üyeler, 102 sayılı Sosyal Güvenlik (Asgari Standartlar) Söz- leşmesini olabildiğince kısa sürede ulusal koşulların izin verdiği ölçüde onaylamalıdır. Sözleşmeyi onayla- mış ve yürürlüğe koymuş üyeler ise daha ileri gelişmiş standartlara yö- nelmelidir (ILO, 2012a).
Tavsiye kararı son olarak üye ül- kelerde sosyal koruma tabanlarının
geliştirilmesinde yaşanan sorunla- rı, ilerlemeleri belirlemek için sosyal diyalogu ve ilgili diğer örgütlere da- nışılmasını esas alan bir ulusal izle- me mekanizmasının oluşturulması- nı önermiştir. Önerilen mekanizma düzenli bilgi toplama, veri elde etme, görüşme yapma, yayınlama, incele- me ve deneyimlerin uluslararası öl- çekte paylaşımı gibi etkinlikleri içer- mektedir (ILO, 2012a).
Değerlendirme ve Sonuç
Tarihsel olarak sosyal politika ça- lışmaları tarafından biçimlendirilen sosyal koruma kavramı, sosyal po- litikanın güttüğü, toplumun ve ça- lışanların piyasa işleyişinden ko- runması amacını ifade etmektedir.
Ancak son yıllarda kavramın tanı- mı ve içeriği, özellikle kalkınma ve kalkınma politikaları gibi sosyal po- litika disiplini dışındaki disiplinle- rin etkisiyle değişmeye başlamıştır.
Geleneksel anlamıyla sosyal koru- ma, sosyal güvenlik yanında işgücü göçü, çalışmada sağlık ve güvenlik, ücretler, çalışma süreleri gibi çalışma koşullarına ilişkin sorunların sos- yal adalet temelinde çözümünü an- latmada kullanılır. Günümüzde ise daha çok gelir güvencesizliği karşı- sında koruma sağlayan programlar ile sınırlanmakta ve daha çok sosyal güvenlikle bağlantılı bir kavram ola- rak ele alınmaktadır. Sosyal koruma kavramının bu yeni anlamının un- surları hakkında genel bir uzlaşı ol- madığı gibi kapsamı belirsiz ve tar- tışmalıdır.
Sermaye birikimi sürecinde, eko- nomik yapılarda ve koşullarda yaşa-
nan değişimin yansıması sonucun- da farklılaşan sosyal koruma tanımı ve yaklaşımları, UÇÖ’nün yaklaşımı üzerinde de etkili olmaya başlamış- tır. Örgüt 2012 yılında var olan stan- dartlarının, özellikle gelişmekte olan ülkelerde sosyal güvenlik kapsamın- daki açığın kapatılmasında ve yeni politikalar geliştirilmesinde yeter- li olmadığı gibi gerekçelerle yeni bir tavsiye kararı kabul etmiştir. Üyele- re yol gösterme amacında olan tav- siye kararı, toplumun tüm üyelerini kapsayan, yerel veya ulusal koşul- lara uyarlanmış, oluşturulması, fi- nansmanı, yönetimi ve sağladığı ko- ruma düzeyi ölçütleri bakımından oldukça esnek ilkeler içeren sosyal koruma tabanlarının oluşturulması- nı önermektedir. Oluşturulacak sos- yal koruma tabanları nihai bir amaç değildir. Tabanlar Örgütün var olan evrensel ve asgari nitelikli sosyal gü- venlik standartlarına ulaşmada bir başlangıç noktasıdır. Ancak sosyal koruma tabanlarının bu özellikleri- nin göz ardı edilmesi yanında, yatay ve özellikle dikey yaygınlaştırma ça- balarının başarısızlığı, yeni sorun- ların ortaya çıkmasına neden ola- caktır. Bu durumda sosyal koruma tabanları yaklaşımı, sadece yoksul- ları kapsayan, düşük düzeyde koru- ma sunan, ulusal veya evrensel as- gari standartlara yaslanmayan, bu standartların altında koruma sağla- yan bir sistemin kalıcılaşmasına yol açabilecektir.
Tavsiye kararı, sosyal koruma tabanlarına ilişkin önerdiği ilkeler, yöntem ve yaklaşım açısından kök- lü bir yenilik içermez. Bu karar, yakın
geçmişte gelişmekte olan ülkelerde sosyal güvenliğin kapsamının yay- gınlaştırılmasına dönük uygulanan ve başarılı kabul edilen deneyimlerin sonuçlarını sistematik hale getirme- yi amaçlamaktadır.
Sosyal koruma tabanlarının “sos- yal dayanışmaya dayanması”, “ku- ralların hukuk tarafından oluşturul- ması”, “ayrımcılık içermemesi” ve
“yurttaşlara itiraz ve şikayet yönte- mi sunması” gibi ilkelere yaslanması önerilmektedir. Bu tür ilkesel çerçeve uzun dönemde sosyal güvenlik hak- kının gerçekleştirilmesinde temeldir.
Ancak karar, tabanları oluşturacak programları kimlerin finanse edece- ği ve yöneteceğini belirlemekten ka- çınmıştır. Karar, açıkça dile getirme- se de, sosyal güvenliğin hak olduğu yaklaşımına ters düşecek biçimde, belirtilen ilkelere uygun olması ko- şuluyla piyasa, işletme, sivil toplum, yardım örgütü ve topluluk temelin-
de sağlanan korumayı, sosyal koru- ma tabanlarının içinde yer alması- na örtük olarak olanak vermektedir.
Bu yönüyle tavsiye kararı, sosyal gü- venlik garantilerinin sunulmasın- da, merkezi veya yerel yönetim, ye- rel topluluklar, ortak yardım planları ya da özel sigorta işletmeleri gibi ak- törler arasında bir ayrım ya da tercih yapmamaktadır.
Sonuç olarak, gelişmişlik düze- yi ne olursa olsun tüm ülkelerde ya- şayan herkesin sosyal güvenlik hak- kının gerçekleştirilmesi bakımından uluslararası düzeyde bir uzlaşmanın belgesi olarak tavsiye kararı önem- lidir. Ancak sosyal koruma tabanları yaklaşımının, içerdiği yöntemsel çe- şitlilik ve esneklik nedeniyle, amaç- lanın dışında, işgücü piyasasında ve toplumsal yapıda düşük koruma standartlarına bağlı katmanlaşma- yı arttırma potansiyeli göz ardı edil- memelidir.
