2008 SOSYAL KORUMA HARCAMALARI İLE KARŞILAŞTIRILMASI
4. SOSYAL KORUMA HARCAMALARININ GELİŞİMİ: 20062011
4. SOSYAL KORUMA HARCAMALARININ GELİŞİMİ: 20062011
Tablo 16 sosyal koruma harcamalarını 2006‐2008 için gerçekleşen verilere, 2009 yılı için kanunlaşan verilere, 2010‐ 2011 verilerini ise program tahminlerine dayanarak bir araya getirmiştir. Tablo 17 ise Tablo 16’daki verileri GSYH’ya oranla vermektedir.
Bu verilere göre 2006 yılından itibaren sosyal koruma harcamalarının GSYH oranı yaklaşık % 11 olan trendi korunmaktadır. Bu oran DPT’nin yaptığı sosyal harcamaların gelişimi ile ilgili tabloda da kendini göstermekte ve 2006‐2009 yılları arasında, sosyal harcama harcamalarının GSYH’ya oranı % 11 olarak hesaplanmaktadır.20 Halbuki sosyal koruma harcamalarının artması OECD ülkelerinde kendini gösteren bir gelişme olduğu kaydedilmektedir.21
Bu oran bir çok ülkenin sosyal koruma harcamalarının GSYH oranına bakıldığında oldukça düşük kalmaktadır. AB(27) ülkelerinin ESSPROS yöntemine göre hesaplanmış sosyal koruma harcamlarının 2005 yılında GSYH’ya oranı % 26 civarındadır.22 En düşük ülkeler arasında %11.8 ile Litvanya; %12.7 ile Letonya;
%13.9 ile Romanya vardır. Bu oran İspanya’da % 20.6, Yunanistan’da % 23.6’ dır.
Sosyal koruma harcamalarının GSYH’ya oranının düşük olmasının yanı sıra, Türkiye’nin sosyal koruma hizmetlerinin içeriği ve kapsamı bakımından önemli eksiklikleri olduğu vurgulanmaktadır.23 Türkiye’nin onaylamış olduğu uluslararası sözleşmelerden bir kısmı sosyal yardımlar ve sosyal hizmetler alanındaki uluslararası yükümlülüklerinin hukuksal temelini oluşturmaktadır. Bu alanda onaylanmış olan başlıca sözleşmeler, Birleşmiş Milletler Ekonomik Sosyal Kültürel Haklar Sözleşmesi ve Avrupa Sosyal Şartı’dır. Avrupa Sosyal Şartı Türkiye tarafından 1964 yılında imzalanmış ve 7 Ağustos 1989 tarihinde Bakanlar Kurulu Kararıyla onaylanmıştır.
Gözden Geçirilmiş Avrupa Sosyal Şartı ise, 9 Nisan 2007 tarihinde Bakanlar Kurulu tarafından onaylanarak yürürlüğe girmiştir.
Komitesi, Türkiye’ye ilişkin çeşitli yıllarda yazılmış gözlem sonuçları raporlarında istatistiki veri eksikliğinden, yardımların bir hak olarak düzenlenmemiş olmasına, yürürlükteki sosyal yardım ve hizmetlerin yeterli olmamasından, kurumlararası koordinasyon eksikliğine, sosyal açıdan hizmete ihtiyaç duyanların ihmal edildiğinden, yoksulluk ve sosyal dışlanmayla mücadelede ulusal bir stratejinin eksikliğine kadar çeşitli eleştirilere yer vermektedir.
İdarelerin stratejik plan yapmalarına rağmen OVMP süresince toplam harcamasında önemli artış ya da azalış beklenen idare sayısı çok azdır.24 Sosyal koruma harcamalarının GSYH’ya oranının 5 yıl süreyle sabit kalması, Türkiye’nin, bu 5 yıl boyunca, sosyal koruma harcamaları kapsamında önemli değişimi getirecek büyük projeleri olmadığı anlamına gelmektedir. 2006 ‐ 2008 yılları arası artan yoksulluk ve işsizlik karşısında, ve gelecekte ortaya çıkabilecek yoksulluk ve işsizlikteki artışları dikkate alarak sosyal koruma harcamalarında artış ya da yoksulluk ve sosyal dışlanmayla mücadeleye yönelik yeni projeler yapılması Türkiye’nin gündeminde yoktur. Tablo 17’de yer alan tüm kalemlerin sosyal koruma harcamalarının GSYH’ya oranları incelendiğinde, çok azında bir değişim beklentisi olduğu görülmektedir. Yine de topyekün bir değerlendirme yerine alt gruplar (sağlık, sosyal güvenlik, sosyal yardım) ve idareler açısından bir değerlendirme daha yararlı olacaktır.
Toplam sosyal korunma harcamalarının GSYH’ya oranı kadar bu oranın alt kalemler açısından nasıl dağıldığının da izlenmesi önemlidir. 2009 yılı için % 11 olan toplam sosyal koruma harcamasının % 0.22’si sosyal, % 1.24’ü sağlık olmak üzere Merkezi Yönetim kapsamındaki idareler tarafından yapılmaktadır. % 9.23’ü SGK’nın esas olarak sağlık ve sigorta ödemeleridir. SGK’nın sosyal yardım olarak yaptığı primsiz ödemelerin (2022 ödemeleri) GSYH’ya oranı % 0.18’dir. GSYH’nın % 0.16’ sı kadar harcama İşsizlik Fonu; % 0.17’si SYDTF tarafından gerçekleşmektedir (Tablo 16 ve 17; ya da EK 3, Tablo 1 ve 2). Bu verilerden de anlaşılabileceği gibi, sosyal koruma harcamalarının en önemli kısmı SGK’nın sağlık ve sigorta harcamalarından oluşmaktadır. Türkiye’deki sosyal koruma harcamalarında, özellikle sosyal güvenlik
kapsamında olan, ya da sigortası olup işsiz kalmış olanlara yönelik harcamaların önemli bir yer tuttuğunu, prim ödememiş yoksul kesime yönelik harcamaların payının ise, Ek 3, Tablo 1’de görüldüğü gibi, GSYH’ya oranının % 0.1 kaldığını söylemek mümkündür. Sosyal koruma harcamaları içinde sosyal yardım harcamaları hem çok düşüktür hem de yıllar içinde çok küçük artışlar öngörülmektedir. İşsizliğin, kayıt dışı çalışma oranının, çalışan yoksulluğunun, yoksulluk ve etnik farklılığa dayalı sosyal dışlanmışlığın yüksek olduğu bir ülkede sosyal koruma harcamalarının prim ödemeye dayalı ve formel sektörde çalışanlara yönelik olması üzerinde dikkatle durulması gereken bir konudur.25
İncelemeye tek tek idareler açısından devam edersek, Merkezi Yönetim kapsamındaki idarelerinden SYDGM, SHÇEK ve Maliye Bakanlığı’nın bütçesinde bir artış öngörüldüğü göze çarpmaktadır. Diğer kurumların harcamalarında bir artış öngörülmemektedir.
SYDGM
SYDGM’nin bütçesi genel bütçeli idareler kapsamında belirlenmektedir. 2009‐2011 arası bu idarenin bütçesinde bir artış öngörülmektedir. Gerek GSYH içindeki payı gerekse SYDTF’nun harcamaları ile karşılaştırıldığında oldukça çok küçük bir rakam olmasına rağmen 2009‐2011 döneminde SYDGM bütçesindeki artış dikkate değerdir.
2008 ve 2009 yılları ödenek cetvelleri ayrı ayrı incelendiğinde bu artışın SYDGM’ne bağlı Strateji Geliştirme Müdürlüğü’nün ödeneğine konulan bir artışla ortaya çıktığı görülmektedir. SYDGM yetkililerinin belittiği gibi bu ödenek TÜBİTAK’a yaptırılan Bütünleşik Sosyal Yardım Hizmetleri yazılım ve veri tabanını oluşturulmasına yönelik bir harcamaya karşılık gelmektedir.
SHÇEK
Sosyal yardım hizmetlerini sürdüren bir kurum olan SHÇEK’in ödenek artışının olması çok önemlidir. Ekonomik dağılıma göre SHÇEK bütçesi incelendiğinde 2009‐
2011 arasında personel harcamalarının GSYH’ya oranında, tüm diğer kurumlarda olduğu gibi % 5 bir azalış, mal ve hizmet alımlarında diğer kurumların çoğunda
idarelere göre farklı bir özelliği yoktur. Ancak cari transferlerde diğer kurumların çoğunda % 6’lık bir azalma öngörülürken SHÇEK’in cari transferlerinde % 87’lik bir artış öngörülmektedir.26
Diğer yandan, 2008 yılı ve 2009 yılı ödenek cetvelleri karşılaştırıldığında SHÇEK’in ödenek cevtelinde 2008‐2009 yılları arasındaki beklenen artışın tümünün kurumun Özürlü Bakım Hizmetleri Dairesi Başkanlığı’nın ödeneklerinde beklenen artıştan kaynaklandığı görülmektedir. Bu artışın en önemli bölümü 5358 nolu yasa ile evde bakılan ve geliri kanunla belirtilen miktarın altında kalan özürlülülere asgari ücret tutarında yapılan cari transferlerden kaynaklandığı, daha küçük bir bölümü ise özel bakım kurumlarında bakılan ağır özürlülülere yapılan asgari ücretin iki katı ödeme için ayrılan cari transfer ödeneği olduğu belirtilmektedir. Özürlü Bakım Hizmetleri Dairesi Başkanlığı’nın bütçesinde görülen bu ödenek artışı çıkarıldığında, SHÇEK’in ödeneklerinde bir artış öngörülmemektedir.27
SAĞLIK HARCAMALARI
Tablo 17’de sağlık harcamalarında ve Sağlık Bakanlığı’nın bütçesinde bir azalış öngörülmektedir. Tablo 17’de görülen sağlık harcamalarının GSYH’ya oranı 2006 yılı için % 3.55’tir. Türkiye’nin kamu sağlık harcamlarının GSYH’ya oranı Dünya Sağlık Örgütü’nün veri tabanında % 4.0’dır. Bu oran DPT’nin sağlık harcamaları hesabında da ulaşılan rakamdır.28 Dünya Sağlık Örgütü’nün veri tabanından yapılan karşılaştırmalara göre, kamunun sağlık harcamalarının GSYH’ya oranı açısından AB’de Türkiye’nin gerisinde kalan bir tek Latvia % 3.8 bulunmaktadır. Kamu sağlık harcamalarının GSYH’ya oranı Romanya’da % 4.0; Bulgaristan’da % 4.1’da;
Yunanistan’da % 4.2; Litvanya ve Polonya % 4.3’tür. Bu oran İngiltere’de % 7.3’e;
Almanya ve Danimarka’da % 8.0’a; Fransa’da % 8.8’e yükselmektedir.
Türkiye’de de sağlık sisteminin reform çalışmaları 2003 yılında başladı. Yasalaşan reform, Avrupa’da yaygın olan, vergilerle finanse edilen ve devlet tarafından yürütülen sağlık hizmetleri modeline dayanmak yerine, G.D.Asya ve Latin Amerika’daki ülkelerin Dünya Bankası önderliğinde geçmeye çalıştıkları prime dayalı ve özel sektörün sunulan hizmetlerin esas aktörü haline geldiği sağlık hizmetleri modelini kabul etti.
Türkiye’de de yapılan Genel Sağlık Sigortası reformu incelendiğinde özellikle Emekli Sandığı, SSK, Bağkur ve Yeşil Kart uygulamalarıyla farklı kesimlere oldukça farklı hizmet sunulan yapının herkese eşit hizmet verecek şekilde tasarlanması açısından önem taşıyor. Diğer yandan 18 yaş altındakilerin karşılıksız sağlık hizmeti alma hakkının olması reformun önemli yanlarından biri. Ancak koruyucu hekimlik yaklaşımının ortadan kalkacağı, yaptığı vizite başına ödeme alacak aile hekimliğinin hekim‐hasta ilişkisini hekim‐müşteri ilişkisine benzeyeceği gibi konular eleştirilen konuların başında geliyor.29 Gerek koruyucu hekimliğin ortadan kalkması gerek ilaç, malzeme ve sözleşmeli ya da kendi hesabına çalışan doktor maaşlarında yaşanacak artış Türkiye’de genel sağlık harcamalarını artış eğilimine geçmesine neden olabilir.
Dolayısıyla harcamalardaki artışın nedenlerinin izlenmesinin önemi büyüktür. 30 Ayrıca düzenli prim ödeme konusunda güçlüklerle karşılaşacak geniş bir kesim olduğunu söylemek yanlış olmayacaktır. Bir kez, sürekli istihdam bulma olanağı kısıtlı olan genç kuşak için sosyal güvenliğin uzun dönemde erişilmesi zor bir hizmet olacağı düşünülebilir.31 Diğer yandan, kayıtdışı istihdamın yüksek olduğu, nüfusun önemli bir kesiminin tarım kesiminde kendi hesabına çalıştığı, mevsimlik düzensiz gelir elde etmenin yaygın olduğu bir ülkede, geçici ve yarı zamanlı işlerin hızla arttığı bir konjonktürde, prim toplamanın nasıl sağlanabileceği bir soru işaretidir. Yeni sistemde prim ödemeyenlerin sağlık hizmetlerinden mahrum kalacak olması ve bu insanların sağlık hizmetlerinden yararlanma hakları önümüzdeki dönemde hak temelli STK’ların gündemini daha çok meşgul edebilir. Yoksullarla beraber, formel sektörde çalışmayan herkesin sağlık hizmetleri kapsamına alınması bir çözüm olarak
herkese yoksullara sunduğu sağlık hizmetlerini sunmaktadır.30 SGK
Maliye Bakanlığı’nın bütçesinden yapılan sosyal koruma harcaması daha önceden de belirtildiği gibi, SGK’nın açıklarının kapatılması için yapılan transferleri içermektedir.
Dolayısıyla Maliye Bakanlığı’nın harcamasında artış olması SGK’nın açığında bir büyüme beklentisi olması anlamına gelir. Nitekim DPT, 2009 Yılı Programında, SSK ve Bağkur borçlarının yeniden yapılandırılması sürecinin, orta dönemde, prim gelirlerini azaltıcı ve SGK açığını artırıcı etkisi olacağını belirtmektedir.32
Tablo 17’de yer alan SGK’nın sosyal koruma harcamalarının GSYH’daki payının gelişimine bakıldığında bir artış beklenmediği görülmektedir. Ancak prim gelirlerinin GSYH’ya oranında beklenen azalma nedeniyle açığın artması gerekmektedir. Tablo 17 harcamalar açısından yapılmış bir tablo olduğu için SGK’nın açığındaki artış Maliye Bakanlığı’nın bu kuruma yaptığı transfer harcamalarının GSYH’ya oranının artmasından izlenebilir.
Maliye Bakanlığı’ndan 2010 ve 211 yıllarında SGK’ya yapılması planlanan transferin
% 1’i kadar bir kaynağın sosyal yardım ve sosyal hizmet alanına ayrılması bile SGK’nın kendisi tarafından 2022 sayılı kanun kapsamında yoksul ve muhtaçlara ayrılan kadar bir kaynak ortaya çıkaracaktır. Bu nedenle denilebilir ki, yapılan sosyal güvenlik reformunun sosyal yardım ve hizmet ayağı tümüyle eksik kalmıştır.
Diğer yandan, yeni sosyal güvenlik reformuna yönelik eleştiriler esas olarak tam istihdama dayalı ve formel kesimi içine alan bir kapsamda, özellikle sendikalar ve meslek örgütlerinin önderliğinde, kazanılmış hakların korunması çizgisinde birikmektedir. Ancak bunun dışında kalan kesim ve işlerde çalışanların sayısındaki artış dikkate alındığında yeni açılım ve önerilerin hak temelli STK’lar tarafından tartışılması da önem kazanmaktadır. Yukarıda sağlık sigortası kapsamında tartışıldığı gibi, yarı zamanlı, mevsimlik, geçici işlerde çalışan gençlere yönelik, gündelikçi ev eksenli çalışan kadınlara yönelik, tam ve sürekli istihdamdan bağımsız, dolayısıyla
32 DPT, 2009 Yılı Programı, sf.67’de “daha önceki yapılandırma uygulamalarında olduğu gibi
sistemin işleyişini olumsuz etkileyeceği, geleceğe yönelik yeni yapılandırma beklentilerinin oluşması nedeniyle cari prim tahsilatında düşmeye yol açacağı ve nimet külfet dengesini bozacak bir şekilde orta dönemde sistemin, elde edilen gelire kıyasla çok daha fazla yükümlülük altına girmesine neden olacağı beklenmektedir” denmektedir.
düzenli bir prim ödemesinden bağımsız, sosyal emeklilik ve işsizlik sigortası gibi sosyal güvenlik konularını da kapsayacak şekilde oluşturulması önemlidir.33
SYDTF
En yoksul kesime, ihtiyaca yönelik yardımların yapılması Türkiye gibi yoksulluğun yüksek olduğu bir ülkede önemini korumaktadır. SYDTF’nin gelirleri, daha önce belirtildiği gibi, esas olarak vergi gelirlerinden kanunla belirlenen oranda olabilmektedir. Özellikle 2009 krizinde bu gelirlerde bir azalış beklenebilir. Tablo 17’de görüldüğü gibi, SYDTF’nun harcamalarının GSYM’ya oranının üç yıl sabit kalması planlanmaktadır. Özellikle yoksulluk ve sosyal dışlanmışlık beklentisinin artması beklenen bir dönemde, hiç kayıtlı işçi olarak çalışmamış ve çalışma ümidi olmayan, sosyal dışlanmış kimselere yapılan yardımlarda bir artış düşünülmemesi, sosyal koruma harcamaları açısından olumsuz bir öngörüdür.
Diğer yandan, sosyal yardımların dağıtımı süresince, gerek yoksulluğun tanımı gerek yardımın miktarı ve niteliği konusunda standartların olmaması eşitlik ilkelerinin çiğnenebilmesini doğurmakta, ihtiyaç sahibi kişilerin ve ihtiyaçlarının doğru tespiti için gereken yüksek idari harcamalar, ayni yardımların satın alınma kanallarının ve yöntemlerinin yarattığı sorunlar, sosyal yardımların dağıtımında israf ve popülist amaçlı uygulamalar kamuoyunda sıklıkla tartışılmaktadır. Türkiye’deki sosyal koruma sisteminin en eksik halkasının düzenli gelir desteğinin olmamasıdır denilebilir ve bütçeden 2010 ve 2011 yılları için bu konuda ayrılan ya da ayrılması planlanan bir kaynak olmadığı görülmektedir.
İŞSİZLİK FONU
İşsizlik sigortasının harcamalarında bir artış, daha önceki bölümde tartışıldığı gibi, yeni istihdam paketine yönelik uygulamalar ve aktif işgücüne yönelik uygulamaların Fon kapsamına alınmış olması nedeniyle ortaya çıkmakta ve istihdamda yaşanması beklenen düşüşle uyumlu bir proje olarak gözükmektedir. Ancak artış oranının 2010 yılında yavaşlaması, 2011 yılında ise azalması öngörülmüştür (Tablo 17). Özellikle 2009 yılı ekonomik krizi dikkate alındığında bu öngörünün değiştirilmesi gereği ortaya çıkmaktadır.
33 Dünya’da sosyal güvenlik sisteminin geçirdiği dönüşümü tartışan bir kitap olarak bkz. Castel, R.
(2004) Sosyal Güvensizlik, İletişim Yayınları.
buradan GAP için merkezi Bütçeye yapılan transfer Fon’un o yılki harcamasının % 47’sini oluşturmaktadır (Tablo 9). GAP için Merkezi Bütçeye yapılan transferin bölgede işsizlik fonu amaçları kapsamında kullanılması, bir başka deyişle sosyal koruma harcaması kapsamında olan harcamalarda kullanılması önemlidir.
Sonuç olarak, çalışmanın en başında vurgulandığı gibi, hak temelli STK’ların sosyal koruma harcamaları ile ilgili savunuculuk çalışmalarını sadece sosyal koruma harcamalarına ya da bazı kalemlerine ayrılan bütçenin artırılması talebi ile kısıtlamamaları önemlidir. Bütçeden ayrılan payın artırılması tartışması, hiç bir zaman verilen sosyal hizmetin niteliği ve kapsamı ile ilgili önerileri ikinci planda bırakmamalı. Örnek vermek gerekirse, birçok hak temelli STK’nın hep vurguladıkları gibi, sosyal yardımlara yönelik olarak bütçenin artıyor olabilir ama bunlar insanları
“muhtaç” olarak damgamadan nasıl yapılabilir? Ya da artan bir sosyal harcama yoksullara yapılan sosyal yardım miktarının artmasından mı kaynaklanıyor yoksa idari giderlerin artmasından mı kaynaklanıyor, sağlık hizmeti olarak kamu tarafından yapılan bir hizmetin özel bir hizmet olarak yapılmasından dolayı bir maliyet artışı mı ortaya çıkıyor? Bu soruları artırmak mümkündür.
Bu çalışmada yer alan sosyal koruma harcama kalemlerin tarihsel gelişimi ve dağılımları konularında yapılan yorumlar esas olarak bütçe belgeleri, planlar ve yıllık programlar, idarelerin stratejik planları ve akademik araştırmalar gibi “makro”
belgelere dayalı olarak yapıldı. Çalışma alanları nedeniyle kamunun verdiği sosyal hizmetler alanındaki gelişmeleri izleyen hak temelli STK’ların alandaki çalışmalara katılarak/izleyerek edindikleri “mikro” bilgi ve deneyimleri katarak sosyal koruma bütçesindeki gelişmeleri izlemeleri bütçe izleme sürecinin nihai amacı olduğunu vurgulamakta yarar var. Bu çalışma ile, kamunun verdiği sosyal hizmetler alanındaki gelişmeleri izleyen hak temelli STK’ları sosyal harcamaların niceliği konusunda bilgilerle destekleyerek ve kamunun sosyal harcamaların geleceği ile ilgili planlarına erişimlerini kolaylaştırarak savunuculuk çalışmaları açısından güçlendirebileceğimizi umuyoruz. Nihai amacımız, daha önce de belirttiğimiz gibi, 2010, 2011 ve 2112 yıllarının ocak ayında yapacağımız bütçe izleme kampında bu iki bilgi ve deneyimi biraraya getirmek, bu deneyimi STK’ların kendi aralarında ve kamuoyuyla paylaşabilmelerine katkıda bulunmaktır.