BELEDİYE ŞİRKETLERİ ÜZERİNE BİR DEĞERLENDİRME

(1)

GİRİŞ

Belediye şirketleri, bazı yerel hizmetlerin yürütülme- si amacıyla, belediyeler tarafından kurulan ya da ortak olunan, bağımsız bütçeli özel hukuk tüzel kişileri şek- linde tanımlanabilir.1982 Anayasasının 127. maddesine göre belediyeler, “mahalli müşterek ihtiyaçları karşıla- mak üzere” kurulan kamu tüzel kişileridir. Anayasa’nın belirlediği sınır çerçevesinde, belediyelerin hizmet alanı, belediye mücavir alan sınırlarında olmak üzere ve mahalli müşterek hizmetlerin gerçekleştirilmesiyle sınırlanmıştır. Belediyeler bu hizmetleri yerine getirir- ken, yasalarla verilen yetki ve sorumluluk sınırlarına uymak durumundadırlar. Türkiye’de birçok belediye, bu hizmetleri kurdukları Belediye İktisadi Teşebbüsleri vasıtasıyla, daha çok şirketler kanalıyla gerçekleştirme çabasındadır.

Ancak, belediye şirketleri günümüzde farklı amaç- lara hizmet eden kuruluşlar haline dönüşmüş olup;

yerel hizmet aracı olmaktan çok, belediye kaynaklarını kullanan, ilgililerin denetim dışı harcama yapmasına olanak sağlayan teşekküller haline dönüşmüşlerdir. Bu çalışmada, şirketlerin kurulmasına izin veren mevzuatla birlikte şirketlerin kuruluş amaçları, kuruluş amaçlarına uygun hizmet sunup sunmadıkları, özellikle belediye ihaleleri ve personel istihdamı yoluyla bir nevi siyasetin finans kaynağı haline gelmeleri ve denetim dışı kalma- larının olumsuz sonuçları üzerinde durulacaktır.

1. ŞİRKETLERLE İLGİLİ YASAL DÜZENLEMELER 1930 tarih ve 1580 Sayılı Belediye Kanunu yürür- lüğe girmeden önce, kentsel hizmetler (elektrik, su, havagazı, tramvay, telefon gibi), imtiyazlı şirketlerce yürütülmekteydi. 1930 yılından sonra bu şirketler önce

BELEDİYE ŞİRKETLERİ ÜZERİNE BİR DEĞERLENDİRME

Mustafa MEŞE

Sayıştay Uzman Denetçisi

(2)

devletleştirilmiş, daha sonra da belediyelere bağlı idareler şekline dönüştürülmüştür. Bunların yönetimlerine kısmen özerklik sağlanarak yeni bir yapıya dönüştürül- müşlerdir: İETT ve ESHOT bu tür işletmelere örnektir¹.

Belediyelerin yerel hizmetlerin yürütülmesi ama- cıyla iktisadi teşebbüsler kurabilme yetkisinin hukuki dayanakları, ilk önce 1580 sayılı Belediye Kanunu ile dü- zenlenmiş olup, söz konusu Kanunun 19. maddesiyle,

“belediyelerin zorunlu görev ve hizmetleri yerine getir- dikten sonra, belde sakinlerinin ortak ve medeni ihti- yaçlarını karşılayacak her türlü girişimde bulunabilme- lerine” imkan tanınmıştır.1984 yılında yürürlüğe giren 3030 sayılı Büyükşehir Belediyelerinin Yönetimi Hakkın- da KHK’nin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanunun 8.

maddesinde, “Büyükşehir ve ilçe belediyeleri, görevli oldukları konularda, 1580 sayılı Belediye Kanunu ve diğer ilgili mevzuat hükümleri ile belediyelere tanınan hak, yetki, imtiyaz ve muafiyetlere sahiptir” denilmek suretiyle, Büyükşehir ve ilçe belediyelerine de “ortak ve medeni ihtiyaçları karşılayacak her türlü girişimde bu- lunma” yetkisi tanınmıştır.

1956 yılında yürürlüğe giren 6762 sayılı Türk Tica- ret Kanunu’nun(TTK) 18. maddesinde, kendi kuruluş kanunları gereğince, özel hukuk hükümleri dairesinde idare edilmek veya ticari şekilde işletilmek üzere devlet, vilayet, belediye gibi amme hükmi şahısları tarafın- dan kurulan teşekkül ve müesseseler, ticaret şirketleri ve ticari işletme işleten derneklerle birlikte tacir olarak addolunmuştur. Bu anlamda belediye şirketleri, TTK açı- sından özel ticari şirketler gibi değerlendirilmiştir. Aynı Kanunun 275. maddesi ile, devlet, vilayet, belediye gibi amme hükmi şahıslarından birisine, esas mukaveleye dercedilecek bir kayıtla, pay sahibi olmasa dahi konusu kamu hizmeti olan anonim şirketlerin yönetim ve denetim kurullarında temsilci bulundurma hakkının verile- bileceği hükme bağlanmıştır. Dolayısıyla, TTK ile, gerek şirket kurulması, gerek bunların yönetim ve denetim kurullarında görev alınması hususunda herhangi bir sakınca görülmemiştir. Bu hükümlere istinaden kurulan birçok Belediye İktisadi Teşebbüsü günümüzde faaliyet- lerine devam etmektedir.

1994 yılında yürürlüğe giren 4046 sayılı Özelleştir- me Uygulamalarının Düzenlenmesi Hakkında Kanunun 26. maddesinde, ”Belediyeler ve diğer mahalli idareler

1 Berk Ahmet – Yerel Hizmet Sunumu ve Belediye İktisadi Teşebbüsleri.

ile bunların kurdukları birlikler tarafından, ticari amaçla faaliyette bulunmak üzere ticari kuruluşlar kurulması, mevcut veya kurulacak şirketlere sermaye katılımında bulunulması Bakanlar Kurulunun iznine tabidir” denilmek suretiyle şirket kurulması ve sermaye katılımında bulunulması izne tabi tutulmuştur.

4046 sayılı Kanun çıkıncaya kadar belediye şirketleri doğrudan belediye meclisi kararlarıyla kurulmakta iken;

söz konusu Yasanın yürürlüğe girmesiyle, Bakanlar Ku- rulu izni zorunlu hale gelmiştir. Öncelikle Bakanlar Ku- rulu izni alınacak; daha sonra meclis kararı ile kuruluş gerçekleşecektir. Bu anlamda 4046 sayılı Yasa ile şirket kurmanın zorlaştırıldığı söylenebilir.

Ancak uygulamadaki bu zorluğa karşın belediye idareleri yeni şirket kurmaktan ziyade mevcut şirket- lere sermaye artırımı yoluyla kaynak aktarıp, şirketleri büyütme eğilimine girmektedirler. 4046 sayılı Yasa, yeni şirket kurulması veya şirketlere sermaye katılımında bu- lunulmasını Bakanlar Kurulu iznine tabi tutarken, mevcut belediye şirketlerinin sermaye artırımına gitmeleri konusunda hüküm getirmemiştir. Dolayısıyla şirket yö- netim kurulları sermaye artırımı kararı aldığında, belediyeler payları oranında buna katılmak durumundadırlar.

1580 ve 3030 sayılı Yasaların yürürlükten kaldırılma- sının ardından belediyelerin bu tür girişimlerde bulun- ma yetkileri 5393 sayılı Belediye Kanunu ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu ile tekrar ihdas edilmiştir.

5393 sayılı Belediye Kanununun 70. maddesi ile belediyelere kendi görev ve yetkisi alanında şirket kurabilme imkanı tanınmış, 71. madde ile de, belediyelere özel gelir ve gideri bulunan hizmetlerini, Bakanlar Kurulu izniy- le, bütçe içinde işletme kurarak gerçekleştirme imkanı sağlanmıştır.

5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu’nun 26.

maddesine göre; “Büyükşehir belediyesi kendisine verilen görev ve hizmet alanlarında, ilgili mevzuatta be- lirtilen usullere göre sermaye şirketleri kurabilir. Genel sekreter ile belediye ve bağlı kuruluşlarında yöneticilik sıfatını haiz personel bu şirketlerin yönetim ve denetim kurullarında görev alabilirler. Büyükşehir belediyesi, kendine ait büfe, otopark ve çay bahçelerini işletebilir;

ya da bu yerlerin belediye veya bağlı kuruluşlarının % 50’sinden fazlasına ortak olduğu şirketler ile bu şirket- lerin % 50’sinden fazlasına ortak olduğu şirketlere, 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu hükümlerine tabi olmaksızın

(3)

belediye meclisince belirlenecek süre ve bedelle işletil- mesini devredebilir.”

5216 sayılı Yasa ile, Büyükşehir belediyelerine sermaye şirketi kurma yetkisi yanında, yönetici personelin bu şirketlerin yönetim ve denetim kurullarında yer al- ması imkanı da verilmiştir. Bunun yanında, ihale mevzu- atına bağlı kalınmaksızın, Büyükşehir belediyelerine ait büfe, otopark, çay bahçesi gibi gelir getirici faaliyetlerin şirketlere devredilmesi imkanı getirilmiştir. Ancak, Yasa metnine konulan bu hükmün ileride sebep olabileceği sorunlar gözden kaçırılmıştır.

2. FAALİYET ALANLARI

Gerek 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 70. maddesi, gerek 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun 26.

maddesi, belediyelere, “kendi görev ve yetkileri alanın- da” şirket kurma imkânı tanımaktadır. Dolayısıyla kurulan şirketlerin faaliyet alanlarının, belediyelerin görev ve yetki alanıyla sınırlı olması zorunludur.

Günümüzde belediye şirketleri, temizlik, park bah- çe, peyzaj, bilgi işlem, akaryakıt, turizm, mühendislik, müşavirlik, toplu konut, unlu mamüller, kaynak suları, ulaşım, altyapı, taşıt, yedek parça, doğalgaz, katı atık, kömür, beton elemanları, hayvan borsası, otopark, kültür, sanat, spor, organizasyon işlerinin alım, satım, ihracat, ithalat, tesis kurma, işletme ve benzeri faaliyet- lerde bulunmaktadırlar. Bir başka deyişle, bu şirketleri, neredeyse tüm ticari faaliyetlerin içinde görmek müm- kündür. Mahalli ve müşterek ihtiyaçları karşılamak temel amaç ve görevine sahip olan belediyelerin, sahibi oldukları şirketlerin faaliyet alanlarına bakıldığında, bu faaliyetlerin ne kadarının mahalli müşterek hizmet ile sınırlı olduğu kuşkuludur.

Diğer yandan, 5216 sayılı Kanun’un 26. maddesi ile Büyükşehir Belediyelerine, belediyeye ait büfe, otopark ve çay bahçelerini doğrudan işletebilme ya da sahibi ol- dukları şirketlere ihale mevzuatına tabi olmadan, belediye meclisince belirlenecek süre ve bedelle işletmele- rinin devredilebilmesi imkânı tanınmıştır. Tamamen yasal olan bu uygulamaların ne kadar hakkaniyete uygun olduğu da tartışmalıdır. Bu tür uygulamalar ile belediye şirketleri haksız rekabete sebep oldukları gibi, belediye kaynaklarını da denetim dışı kullanma imkânlarına sahiptirler. Uygulamada, bu şekilde işletilen yerlerden, belediye bütçelerine katkı sağlanması da sık rastlanılan bir durum değildir.

Bugün belediye şirketlerinin faaliyet gösterdiği alanlarda çalışan özel sektör firmaları, haksız rekabetle karşı karşıyadır. Bir yandan devleti küçültme politikala- rı uygulanırken, diğer yandan, ticari hayatın neredeyse tüm alanlarında faaliyet gösteren belediye şirketleri mevcuttur. Bu alanların mahalli müşterek ihtiyaçlara yönelik alanlar olduğu söylenebilir ise de, özel teşeb- büsün iş imkânlarının, kamu kaynağı kullanan şirketler nedeniyle azaldığı da bir gerçektir. Kısaca, özelleştirme uygulamaları, neredeyse yerel hizmetlerin bu şirketlere havalesi şekline dönüşmüştür.

Günümüzde belediyelerin, özellikle ekmek gibi temel ihtiyaç maddeleri açısından, piyasa fiyatlarını bir anlamda dizginleyen fonksiyonları takdire değer ise de, belediye kaynakları ile özel teşebbüsün iş imkânlarına el koyması da eleştirilmelidir. Örneğin, akaryakıt, mü- hendislik, turizm gibi alanlarda faaliyet gösteren ve rekabet kurallarına uygun çalışan yüzlerce özel firma mevcut iken, belediye şirketlerinin bu alanlardaki faaliyetleri, belediyeye kaynak yaratma ya da karlılık dışında bir sebeple tasvip edilemez. Oysa uygulamada, daha önce de değinildiği gibi, bu şirketlerin belediyelere kaynak yaratma fonksiyonları sadece sözde kalmaktadır.

Diğer yandan, belediye şirketleri kendi içlerinde yeni şirketler kurarak, holdingleşme eğilimine girmişlerdir.

Örneğin; Ankara Büyükşehir Belediyesinin yüzde 99,67’

sine sahip olduğu Bel-Ko Limited Şirketi, Belplas, Belpa, Belso, Belya, Anfa şirketlerinin de yüzde 90’ın üzerinde hissesine sahiptir. Belediyelerin şirket kurarken Bakan- lar Kurulundan izin alma zorunlulukları mevcutken, şirketlerin kendi bünyelerinde yeni şirket kurmaları durumunda, bu zorunluluktan kurtulmaktadırlar. Şirket- lerdeki holdingleşme eğilimlerinin bu nedenle hız ka- zandığı söylenebilir. Mahalli müşterek ihtiyaçlarla ilgili olarak, belediye görev ve yetki alanlarında kurulması gereken şirketlerin kontrolü de, bu karmaşık yapı nedeniyle kolay değildir.

3. KURULUŞ AMAÇLARI VE UYGULAMA SONUÇLARI

Belediye şirketlerinin, mevzuat çerçevesinde “mahalli müşterek ihtiyaçları karşılama” temel amacıyla kurulan belediyelerin yapacağı bazı yerel hizmetlerin, mevzuatta ve uygulamada karşılaşılan bazı sorunları aş- mak güdüsüyle kuruldukları söylenebilir. Belediyelerin şirket kurma yoluna gitmelerinin en önemli nedenlerinden birisi de, belediyelerin kaynak arayışlarıdır.

(4)

5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 59. maddesi (h) bendinde, “her türlü girişim, iştirak ve faaliyetler kar- şılığı sağlanacak gelirler” belediye gelirleri arasında sayılmıştır. Bu anlamda, belediye şirketlerinin sağladı- ğı kaynakların bir şekilde belediye bünyesine girmesi amaçlanmaktadır. Ancak şirketlerin yıl sonu karlarının belediye bütçesine aktarılması hedefi, uygulamada ger- çekleşmemektedir. Çeşitli nedenlerle şirketler zaten kar elde etmediği gibi, karlı çalışan şirketlerin belediyelere aktaracağı tutarlar da “sermaye artırımı” yoluyla şirket- lere aktarılmaktadır. Bu şirketlerin karlılığı temel kuruluş amacı olmamakla birlikte, çok sayıda belediye şirketinin zarar etmesi de düşündürücüdür.

Belediyeler, 5393 sayılı Yasa’nın 59. maddesinde yer alan “her türlü girişim, iştirak ve faaliyetlerden sağla- nacak gelirler” bölümüne bütçelerinde genellikle çok düşük tutarlar belirterek aslında bu tür gelir beklentile- rinin gerçekleşmeyeceğini baştan kabul etmektedirler.

Diğer yandan, şirket karlarının sermaye artırımı yoluyla genelde şirketlerde kaldığı, belediye bütçesine dönü- şünün olmadığı da bir vakıadır. Kaldı ki şirketlerin kar- lılığına bakılmaksızın, yönetim kurulu kararıyla sermaye

artırımına gidildiğinde, belediye, şirketin büyük hisse- darı olarak önemli sayılabilecek kaynaklarını şirkete ak- tarmak durumundadır.

4046 sayılı Kanun’da, sermaye artırımı ile ilgili dü- zenleme olmaması nedeniyle yukarıda da değinildiği gibi, belediye idareleri (genellikle şirket yönetim kurulu üyeleridir), yeni şirket kurma çabalarını azaltmakta;

mevcut şirketleri sermaye artırımı yoluyla büyütme yo- lunu seçmektedirler. 5393 sayılı Kanun’un 60. maddesi de “şirket kuruluş ve ortaklık payı giderlerini” belediye gideri olarak kabul etmiş olduğundan mevzuatta bu durumu önleyici bir hüküm de bulunmamaktadır.

Diğer yandan belediye şirketleri, yine belediye kay- naklarını kullanarak, kendi içlerinde yeni şirketler kur- makta, bu anlamda holdingleşme yoluna gitmektedir- ler. Bütün bu uygulamalara “kaynak yaratma” açısından bakıldığında şirketler kaynak yaratma yerine, belediyelerin giderlerini artıran kamburlara dönüşmektedirler.

Belediyeleri şirket kurmaya iten önemli nedenlerden biri de yine kaynak yaratma arayışı çerçevesinde kredi kullanım kolaylıklarıdır. Belediyelerin borçlanma ve faiz ödemeleri ile ilgili giderlerine 5393 sayılı Yasa’nın 60.

(5)

maddesi ile cevaz verilmiş ise de, belediyelerin borçlan- ma konusunda çok rahat hareket alanları olduğu söyle- nemez. Bu anlamda belediyelerin İller Bankası dışında borçlanabilecekleri alanlar sınırlıdır. Hazine kefaletini haiz kredi kullanma imkânları, hazinenin kefalet verme- mesi nedeniyle son yıllarda sıkıntıya girmiştir. Belediye- lerin sorumsuzca ve verimsiz olarak kredi kullanması, kredi borçlarını ödeyememe ya da ödememesi üzerine, borç ödemeleri hazinenin üzerine kalmakta, hazine ise bunları dikkate alarak kefalet vermemektedir. Belediye şirketleri ise TTK’ya tabi olduklarından borçlanma konusunda daha rahat hareket imkânına sahip olmaktadırlar.

Belediyelerin kaynak arayışları, bürokratik işlemler- den kaçınma çabaları gibi unsurlar yanında, şirketleşme çalışmalarının en önemli nedenlerinden birisi de siyasi finansman sağlama çabalarıdır. Bu anlamda, belediye şirketlerinde personel istihdamı ve belediye ihaleleri açısından şirketlerin durumu incelemeye değerdir.

4.İSTİHDAM UYGULAMALARI

Son yıllarda, kamu kuruluşlarında istihdamın azaltıl- masına yönelik politikalar nedeniyle, belediye personeli sayısında –özellikle işçi personel- ciddi oranda azalma

olmuştur. Ancak, belediyelerin hizmetlerini yürütebil- mesi için gerekli olan personel sayısında fiili olarak azalma söz konusu değildir. Bu anlamda belediyeler, personel ihtiyaçlarını belediye şirketleri ve diğer taşeron şirketler kanalıyla karşılamaktadır.

Belediyelerin, özellikle nitelikli personeli mevcut maaş sisteminde istihdam edebilmesi kolay değildir. Bu nedenle belediyeler, nitelikli bürokrat personelini, özel- likle şirket üst yönetimlerinde görevlendirmek suretiyle, hem bu personelin yüksek ücret almasını sağlamakta, hem de şirketleri bu personel eliyle belediye başkanları- nın güdümünde çalışan, profesyonel yönetilen bir ticari şirket olmaktan çok, belediye üst yönetiminin istekleri- ni yerine getiren kurumlar haline getirmektedir.

Bunun yanında belediyeler, siyasetin çok yoğun ya- şandığı yerlerdir. Belediye yönetiminin, gerek siyasi nedenlerle, gerek gerçekten ihtiyaç duyulması nedeniyle, personel istihdam edeceklerinde, kolaylıkla şirketler kullanılmaktadır. Seçim çalışmalarında verilen iş bulma ya da işe alma sözleri, eş, dost, tanıdık vesilesiyle üst yönetime ulaşan istihdam ve yardım talepleri gibi nedenlerle, belediye yönetimleri baskı altında kalabilmek-

(6)

tedir. Bu talepleri karşılamak için, belediye imkânlarını kullanmak genellikle mümkün olmadığından, şirketler bu anlamda belediyelerin can simidi olmaktadır.

Kamu kurumlarındaki istihdam azaltma çabaları- na dönük politikalar, belediye hizmetlerinde azalmaya yol açmadığından, belediyelerin işgücü ihtiyacında da azalma olmamaktadır. Belediyelerin yasayla belirlenen görevlerinin yürütülmesi için gerekli olan işgücüne sahip olmaları ise, mevcut sistemde her zaman mümkün olmamaktadır. 5393 sayılı Yasa’nın 49. maddesinde yer alan “Belediyelerin yıllık personel giderleri, gerçekle- şen en son yıl bütçe gelirlerinin, 213 sayılı Vergi Usul Kanunu’na göre belirlenecek yeniden değerleme katsa- yısı ile çarpımı sonucu bulunacak miktarın yüzde otuzu- nu aşamaz. Nüfusu 10 000’in altında olan belediyelerde bu oran yüzde kırk olarak uygulanır. Yıl içerisinde, aylık ve ücretlerde beklenmedik bir artışın meydana gelmesi sonucunda, personel giderlerinin söz konusu oranları aşması durumunda, cari yıl ve izleyen yıllarda personel giderleri bu oranların altına ininceye kadar yeni personel alımı yapılamaz…” hükmü ve bu oranların aşılması sonucu oluşacak kamu zararının belediye başkanından tahsil edileceğinin belirtilmesi karşısında, belediyeler gerçekten ihtiyaç duymaları halinde dahi personel ala- mamaktadır.

İstihdam sorunu, belediyeleri, hızlı bir şekilde, ihale yöntemiyle belediye hizmetlerinin özelleştirilmesine götürmüştür. Belediye hizmetlerinin özelleştirilmesi ise, genellikle belediye şirketleri veya yandaş taşeron şirketler aracılığıyla yapılmaktadır. Özellikle temizlik hizmetleri, park bahçe hizmetleri, fen işleri, asfaltlama çalışmaları gibi belediyelerin yürüttüğü ana hizmetler, son yıllarda ihale yöntemiyle belediye şirketleri ya da diğer taşeron firmalara devredilmiş durumdadır.

Bu uygulama, belediyelerde toplam fiili istihdamı azaltmamış, aksine artırmış olduğu halde, belediyelerin kadrolu personel sayısı azalmıştır. Bazı belediyelerde, istihdam edilen belediye şirketi ve diğer taşeron şirket çalışanlarının sayısı, kadrolu olarak istihdam edilen personel sayısının çok üzerindedir. Kamu hizmetlerinin asli unsuru olan memurların sayısı ise, hızla azalmaktadır.

Memurlar eliyle yürütülmesi gereken birçok asli hizmet, işçi personel (kadrolu ya da şirket işçisi) eliyle yürütül- mektedir.

Özellikle niteliksiz personelin yürüteceği hizmetler- le ilgili olarak, kamu işçilerinin toplu sözleşmeyle belirlenen ücretleri belediye imkanlarını çok zorladığından, bu hizmetlerin özelleştirme yöntemiyle yapılması daha rasyonel olabilir. Belediye şirketi veya taşeron şirket iş- çileri kadrolu işçilere oranla daha düşük ücretlerle ça- lışmakta olduğundan, bu uygulama, belediye kaynakla- rının daha verimli kullanılmasını da sağlayabilir. Ancak uygulamada, belediyelerin asgari ücretin oldukça üze- rinde fiyatlarla yaklaşık maliyetler belirleyerek ve yükle- nici firmaların, personeline asgari ücretin üzerinde öde- me yapmaları şartını şartnamelerine koyarak, belediye kaynaklarını rasyonel kullanmadıkları görülmektedir.

Nitelikli personel için asgari ücretin üzerinde ücret ödenmesi doğal olabilir. Sosyal devlet anlayışı içinde, çalışanlara yüksek ücret verilmesi de insani olabilir. An- cak, ülke şartları dikkate alındığında ve belediyelerin kaynak sorunu düşünüldüğünde, bu tür uygulamalarda belediyelerin karlılığı düşünmeleri gerekir. Oysa belediyeler, bu tür taşeron işlerinde, belediyenin karlılığını değil, çalışanların ve taşeron firmaların karlılığını düşün- mektedir. Bunun sebebi, tüm iyi niyetli yaklaşımların yanında, tanıdık ya da yandaşlardan gelen istihdam baskıları sonucu oluşan bu yapıda, tanıdık ya da yandaş çalışanlara ve firmala- rına kaynak aktarımı olarak görülebilir.

İstihdam politikalarının şirketler üzerinden yürü- tülmesi, belediye yönetimine ciddi anlamda hareket serbestîsi de getirmiş olmakla birlikte, gelişigüzel istihdam uygulamaları fiili olarak belediye bütçelerine zarar vermektedir.

Belediye şirketlerinde ve diğer taşeron şirketlerde çalışanlara yönelik asgari ücretin üzerindeki ücret po- litikaları, çalışanların daha iyi koşullarda yaşayabilme- leri gerekçesi yanında, yüklenici karlarının yüksek tu-

(7)

tulması, daha az personelle yapılabilecek hizmetlerin daha çok personel eliyle yürütülmesi ve bunlara ücret ödenmesi gibi yollarla, belediye üst yönetiminin, kendi siyasetlerine bir anlamda finansman sağlaması olgusu- nu da beraberinde getirmektedir. Diğer yandan, şirket çalışanlarının iş güvencelerinin olmaması, gerektiğinde işten çıkarılmalarının kolay olması, çalışanları yasal hak- larını aramaktan dahi alıkoymaktadır. Çalışanlar lehine, ücretlerin tam ve zamanında ödenmesi gibi hükümler şartnamelere konulmakla birlikte, fiili olarak, çalışanlara imza attırılmasına rağmen ücretlerinin tam ödenmediği durumlar gerçekleşmekte, işten atılma korkusu bunla- rın hak arama yollarını tıkamaktadır.

Sonuç olarak, kamudaki istihdamı azaltma çabala- rı, yerel hizmet sunma gerekliliğini azaltmadığından, istihdam ihtiyacı bu şekilde çözülmektedir. Kaldı ki, bir yandan kadrolu personel atamalarında, atama izni yetkisi merkezi idarenin inisiyatifinde olduğundan, normal yollarla belediyeler istedikleri kadroları almakta ve atama yapmakta zorlanırken, diğer yandan, belediye idareleri, şirketler kanalıyla istedikleri personeli istedikleri görevde çalıştırma imkanına sahip olduklarından, bu durumdan rahatsız olmamaktadırlar. Yani, telafi me- kanizmalarının çekiciliği, belediyelerin bu durumdan şikâyetçi olmalarını engellemektedir.²

Mevcut sistemde belediyeler, hizmet gören konu- mundan hızla çıkmakta, hizmet gördüren konumuna geçmektedir. Belediye personeli içindeki kamu görev- lisi sayısı azalmakta, Anayasanın, kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevlerin memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülmesi ilkesi, geçerliliğini yi- tirmektedir.³ Dolayısıyla, mevcut durum, bu yönüyle Anayasaya aykırı görüntü vermekte iken, bir başka açıdan, belediyelerde çalışan personel yapısına ilişkin rakamsal büyüklüklerin kayıt altına alınmasını da güç- leştirmektedir. Belediye bünyesinde çalışanlar ile, bağlı kuruluş, şirket, işletme gibi kuruluşlarda çalışan personelin topluca görülebilmesi de zordur. Bu anlamda belediyelerin “holdingleşme” eğilimleri istihdam edilen gerçek personel sayısına ulaşmayı da büyük ölçüde engellemektedir.⁴

2 Karahanoğulları Onur – Belediye Personelinin Hukuki Yapısına İlişkin Gözlemler.

3 Karahanoğulları Onur – Belediye Personelinin Hukuki Yapısına İlişkin Gözlemler.

4 www.yerelnet.org.tr

Diğer yandan, bu uygulamalar vesilesi ile siyasi finansman sağlandığı iddiası boş bir iddia değildir. Bunu belediyelerden ihale alan belediye şirketleri yanında, belediyelerden ihale alan müteahhit firmaların, genellikle belediye üst yönetimi ile paralel ideolojileri payla- şan firmalar olduğu düşüncesiyle birlikte değerlendir- mek gerekmektedir. 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu ile getirilen usuller bir yana, yeterli yasal şartları taşıyan her firmanın, belediyeden ihale alabilme fiili yeterliliğine sahip olmadığı, uygulamada sıklıkla görülmektedir.

5. İHALE UYGULAMALARI

Belediyelerin, belediye şirketlerine kaynak transfer- lerinin en önemli aracı, belediye ihaleleridir. Özellikle temizlik hizmetleri, park bahçe hizmetleri, güvenlik hizmetleri gibi belediyelerin asli görevi niteliğindeki hizmetler, ihale yöntemiyle yerine getirilmekte, bu yön- temde aslan payını belediye şirketleri almaktadır.

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun, belediye şirket- lerinin, belediye ihalelerine katılmalarını engellememiş olması, bu hususta söylenebilecek olumsuzlukların te- melini oluşturmaktadır. 4734 sayılı Kanun’un 11. maddesinde yer alan, “ihaleyi yapan idare bünyesinde bulunan veya idare ile ilgili her ne amaçla kurulmuş olursa olsun, vakıf, dernek, birlik, sandık gibi kuruluşlar ile bunların kurmuş oldukları veya ortak oldukları şirketler bu idarelerin ihalelerine katılamazlar” hükmü, 4964 sayılı Kanun ile değiştirilmiş olup, “ihaleyi yapan idare bünyesinde bulunan veya idare ile ilgili her ne amaçla kurulmuş olursa olsun, vakıf, dernek, birlik, sandık gibi ku- ruluşlar ile bu kuruluşların ortak oldukları şirketler bu idarelerin ihalelerine katılamazlar” şekline dönüştürülmüştür.

Bu maddedeki “bunların” sözcüğü yerine, “bu kuru- luşların” ibaresinin getirilmesi, söz konusu yasaklama- nın, vakıf, dernek, birlik, sandık gibi kuruluşlar tarafın-

(8)

dan ortak olunan şirketleri kapsadığı hususunun açık- lığa kavuşturulması amacıyla getirildiği, madde gerek- çesinde açıklanmaktadır. Madde gerekçesinde, yasağın kimleri kapsadığı açıklanmakta ise de, kanaatimizce, madde metninin ilk halinde yer alan “bunların” sözcü- ğünün, ilgili idareleri de kapsadığı düşünülmektedir. Bu anlamda, belediyelerin kurduğu veya ortak olduğu şir- ketlerin, belediyelerin ihalelerine girmesi bu maddeyle yasaklanmış iken, yasaklama kararı, metne “bu kuruluş- ların” ifadesi getirilerek, vakıf, dernek, birlik, sandık gibi kuruluşların şirketlerine indirgenmiştir. Çünkü, belediye şirketlerinin belediye ihalelerine katılmalarının yasak- lanması, bu şirketlerin varlıklarını devam ettirme im- kanlarını ortadan kaldıracağı gibi, belediye idarelerinin, şirketler üzerinden istihdam sağlama ve kaynak aktar- ma imkanlarını da ortadan kaldıracaktır. Bu madde de- ğişikliği ile bunun önüne geçildiği kanaatindeyiz.

Diğer yandan, 4734 sayılı Kanun’un 11. maddesi (f) bendinde yer alan ortaklık ve sahiplik ilişkisi nedeniyle, ihaleyi yapan idarenin sahibi veya ortağı olduğu şirketlerin ihaleye girmeleri de engellenmemektedir.

Belediye başkanları, şirket ortaklar kurulunda yer alma- yarak bu engel aşılmaktadır.⁵ Kanun’un 11. maddesi (c) bendinde ihaleyi yapan idarenin ihale yetkilisi kişileri ile bu yetkiye sahip kurullarda görevli kişiler, (d) bendinde, ihale işlemlerini hazırlamak, yürütmek, sonuçlandırmak ve onaylamakla görevli olanlar, (e) bendinde de, (c) ve (d) bendinde sayılanların eş ve üçüncü dereceye kadar kan ve ikinci dereceye kadar kayın hısımları ve evlatlık- ları, ilgili idarelerin ihalelerine girmekten yasaklanmış ise de, çok sayıda şirkete sahip belediyelerde, yönetim ve denetim kurulu üyeliklerinin bu yapıya uygun dağı- tılması çok zor değildir. Kaldı ki, 5216 sayılı Kanun’un 26.

maddesi ile, genel sekreter ile belediye ve bağlı kuru- luşlarda yöneticilik sıfatını haiz personelin, bu şirketle- rin yönetim ve denetim kurullarında görev almalarına izin verilmiştir.

Bu açıklamalar ışığında, bu şirketlerin belediye ihalelerine girmesinde yasal engel olmadığı söylenebilir.

Ancak, fiili olarak, ihaleyi yapan idare ile ihaleyi alan şir- ketin sahibi aynı olduğu gerçeği ortadadır. Dolayısıyla, Kanun’un 5. maddesinde yer alan temel ilkelere uyu- mun nasıl sağlanacağı kuşkuludur. Nitekim 5. maddede yer alan saydamlık, eşit muamele, rekabetin sağlanma-

5 Gök Yaşar – Sorular ve Cevaplarla Açıklamalı Kamu İhale Kanunu.

sı, kaynakların verimli kullanılması gibi ilkeler, sadece yasa metninde kalmakta, fiilen uygulanamamaktadır.

Belediye şirketleri, belediye ihaleleri ilişkisinde, de- ğişik yöntemlerle şirketlere ihale verilmektedir. 4734 sayılı Kanunun 22. maddesinde yer alan “Doğrudan Te- min” usulü ya da “Pazarlık Usulü” başlıklı 21. maddenin (b) bendinde yer alan “Doğal afetler, salgın hastalıklar, can veya mal kaybı tehlikesi gibi, ani ve beklenmeyen veya idare tarafından önceden öngörülemeyen olayla- rın ortaya çıkması üzerine, ihalenin ivedi olarak yapıl- masının zorunlu olması” hükmüne istinaden, ihale onay belgelerinde, ihalenin ivedi olarak yapılması gerektiği teziyle pazarlık usulü ile ihaleler verilmektedir. Çünkü, 21. maddenin (b) bendine göre yapılan ihalelerde, ilan yapılması zorunlu olmayıp, en az üç istekli davet etmek şartıyla ihalenin yapılması mümkündür. Dolayısıyla bu usulle yapılan ihalelerde, davet edilen firmalar, idarenin istediği firmalar olmaktadır. Yani idareler, yasal zorunluluk nedeniyle üç firma davet etmekte, bir anlamda, yasanın istediği şekil şartına uymaktadırlar. Kanun hük- mü en az üç istekli şartı getirmiş olup, üst sınır belirle- memiştir. Buna göre idarelerin çok sayıda firmayı davet imkânı varken, “en az üç firma” kuralına titizlikle uyma çabası içinde olmaktadırlar. Davet edilen firmalar dışın- da, başka bir firma ihaleye girmek istediğinde, dokü- man verilmemesi dâhil, birçok engelleyici unsur kulla- nılmaktadır. Yani 4734 sayılı Kanun’un zorunlu tuttuğu rekabet ilkesi açıkça ihlal edilmektedir. Bu tür uygulamalar, Kamu İhale Kurumuna şikâyet edilmiş, Kamu İhale Kurulu bir kararında, yasal zorunluluklar yerine getirildiği gerekçesiyle ihaleyi çoğunluk kararı ile onay- lamış ise de, idarenin iyi niyetli olmadığı gerekçesiyle idari soruşturma yapılmasını temin için, konuyu İçişleri Bakanlığına bildirmiştir. Benzer uygulamalarda, Kamu İhale Kurumunun verdiği iptal kararları da mevcuttur.

Ancak 5812 sayılı Yasa ile Kamu İhale Kurumunun re’sen inceleme yetkisinin kaldırılmış olması nedeniyle, bu tür muvazaalı uygulamaları KİK re’sen inceleyememekte, firmaların aralarında anlaşmaları halinde şikayet meka- nizması da işlememektedir.

Bu usulle yapılan ihalelerde, davet edilen firmalar- dan, ihaleyi alacak olan firma dışındakiler, ya teşekkür mektubu vererek teklif sunmamakta, ya yüksek fiyat içeren teklifler sunmakta, ya da gerekli belgeleri ta- mamlamadığı için belge noksanlığı nedeniyle ihale dışı kalmaktadır. Kısacası, bu uygulamada Kanuna karşı mu-

(9)

vazaa yoluna sık olarak başvurulmaktadır. Kaldı ki, bu yöntemle yapılan çok sayıda ihale, 21. maddenin (b) bendinde sayılan can ve mal kaybı tehlikesi, önceden öngörülememe, ivedi olarak ihale yapılmasının zorunlu olması gibi şartları taşımamaktadır. Örneğin bir Bü- yükşehir Belediyesinde yapılan bazı yapım ihalelerin- de, olası deprem gerekçe gösterilerek bu usulle ihale yapılmıştır. İlin deprem beklediği tezi doğru ise de, bu maddeye göre olayın ortaya çıkması şartı arandığından, beklenti üzerine bu yöntemle ihale yapılamaz. Bu tür uygulamalar, 832 sayılı Sayıştay Kanunu çerçevesinde, Sayıştay yargısı açısından genellikle usül hatası olarak kabul edilmiş ve idari soruşturma talebiyle İçişleri Ba- kanlığına bildirilmiştir. Ancak, idari soruşturmaların da bu durumu engellemediği, yapılan uygulamalardan an- laşılmaktadır.

Diğer yandan, 4734 sayılı Kanuna uygun olarak Açık İhale Usulü ile yapılan ihalelerde de, belediye şirketleri- nin talip olduğu ihalelere dışarıdan başka istekli girme- mekte ya da idari ve teknik şartnamelere konulan engelleyici hükümler nedeniyle girememektedir. Bunun sebebinin, müteahhit firmaların, belediye ile ilişkilerini bozmama eğilimi olduğu da düşünülebilir. Belediye idarelerine karşı durarak, ihalelere girdiklerinde ise, hak

edişlerini alamama ya da çok geç alma korkusu yanın- da, yaptıkları işi kabul ettirmede yaşadıkları zorluklar da ihaleye talip olmamalarında etkili olmaktadır.

Ayrıca, şartnamelere konulan engelleyici hükümler nedeniyle de belediye şirketlerinin alacağı ihalelere başka firmalar katılamamaktadır. 4734 sayılı Kanun’un 5. maddesi gereği ayrı ayrı ihale edilmesi gereken iş- ler birleştirilerek, yaklaşık maliyet olabildiğince yüksek tutulmakta, bu nedenle ilgili mevzuat gereği istenen ekonomik ve mali yeterliliğe ilişkin belgeler diğer firma- larca sunulamamaktadır. Özellikle, temizlik hizmetleri, park bahçe hizmetleri ve asfaltlama ihaleleri düzenli olarak bu şirketlere verildiğinden, diğer firmaların istenen büyüklükte benzer iş deneyim belgesine sahip olması söz konusu olmamaktadır. Sadece, belediyenin kendi şirketi (önceki yıllarda da aynı ihaleyi aldığı için) bu tür iş deneyim belgesine sahip olmakta, dolayısıyla ihaleye, belediye şirketi tek istekli olarak katılmakta ve ihaleyi cüz’i bir indirimle almaktadır.

Kaldı ki belediye şirketi, aldığı bu işi kendisi yapma- maktadır. Şartnamelere konulan hükümlerden faydalana- rak, ihale konusu işler alt yüklenicilere yaptırılmaktadır.

Kamu İhale Kanunu’nun 15. maddesinde, ihale ko-

(10)

nusu işin özelliği nedeniyle, ihtiyaç duyulması halinde, ihale aşamasında isteklilerden alt yüklenicilere yap- tırmayı düşündükleri işleri belirtmeleri, sözleşmeden önce de, idarenin onayına sunmalarının istenebileceği hükmü yer almaktadır. Bu maddeye göre, işin yüklenici tarafından teknik özellikleri nedeniyle yapılamayacak belli kısımları, alt yüklenicilere yaptırılabilir. Belediyeler- de, ekstra özelliği olmayan işlerde alt yüklenici çalıştırıl- masına izin verilmesi, yandaş taşeron firmalara belediye şirketi kanalıyla iş dağıtılması ve taşeron firmaların belediye şirketine yaptığı indirim oranında paranın, belediye bütçesinden şirket bünyesine aktarılması sonucunu doğurmaktadır.

Yukarıda yer alan ihale uygulamalarına ilişkin sıkıntı- lar, ne yazık ki diğer kurumlar için de geçerlidir. Yani bu uygulamalar sadece belediyelere özgü değildir. Kamu İhale Yasası’nın ilgili hükümleri bu anlamda istismara açık olup, bu tür uygulamaları gerçekten önleyecek ce- zai müeyyidelerden yoksundur.

6. DENETİM SORUNU

Belediye şirketleri, özel hukuk hükümlerine tabi ol- duğu için, bu şirketlerin denetiminde ciddi anlamda boşluk bulunmaktadır. Denetimde parçalı ve dağınık bir yapı söz konusudur.⁶

Başbakanlık müfettişleri ve maliye müfettişleri, yerel yönetimlerin kurduğu ve ya ortak olduğu şirketlerin hesap ve işlemlerini idari yönden denetlemek yetkisine sahiptirler. Bunun yanında, Sanayi ve Ticaret Bakanlığı Teftiş Kurulunun, Ortaklıkların Denetimine Dair Tüzük hükümleri uyarınca denetim yetkisi mevcuttur. Aynı za- manda, bu şirketler vergi mükellefi olduklarından, vergi inceleme yetkisine sahip olan Maliye Teftiş Kurulu, He- sap Uzmanları Kurulu ve Gelirler Kontrolörlerinin, vergi incelemesi yönünden denetimine tabidirler.

Ancak, uygulamada, bu birimlerin görev alanlarının genişliği ve denetim elemanı sayısının azlığından olsa gerek, bu şirketlerin düzenli olarak denetlendiği söyle-

6 Genç Selim – Belediye Şirketlerinin Denetlenme(me)si

(11)

nemez.⁷ Ayrıca, belediye şirketleri, özel hukuk hüküm- lerine tabi oldukları için, idari vesayet denetimi de söz konusu değildir.

Şirketlerin denetimindeki en önemli eksiklik, 832 sayılı Kanunun uygulanması sürecinde, tek dış denetim kurumu olan Sayıştayın denetimi kapsamı dışında kal- mış olmalarıdır.

Mahalli idareler 5018 sayılı Yasanın yürürlüğe girme- sine kadar özel bütçeli kuruluşlar durumunda olduğun- dan, bu anlamda Sayıştay denetimine tabi tutulmamış ise de, 832 sayılı Sayıştay Kanunu’nun geçici 8. maddesi ile, “il özel idareleri ve belediyelerin mali işlemlerinin denetlenmesine dair kanun yürürlüğe girinceye kadar, 2514 sayılı Divan-ı Muhasebat Kanunu ve bu Kanuna ek Kanunların il özel idareleri ve belediyelere ait hükümleri yürürlükte kalır” hükmü getirilerek, mahalli idarelerin Sayıştayca denetlenmesi sağlanmıştır.

Geçici 8. maddede sözü edilen Kanuna ilişkin, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu yürürlüğe girinceye kadar herhangi bir gelişme olmamıştır. Sayış- tay yıllarca, Geçici 8. madde gereğince mahalli idarelerin denetimini yapmıştır.

5018 sayılı Kanunla mahalli idareler “genel yöne- tim” kapsamındaki kamu idareleri arasına alınmış olup, Sayıştay’ın dış denetimine tabi tutulmuşlardır.

5018 sayılı Yasa ile birlikte, daha önce Sayıştay denetimi dışında bulunan, özel yasa ile kurulan ve belediyelerden ayrı tüzel kişiliğe sahip olan, İSKİ, İETT, ASKİ, EGO gibi kurumlar Sayıştay denetimine girmiş olup, 2006 yılı itibarı ile hesapları Sayıştayca incelenmeye başlanmış- tır. Ancak, şirketlerin denetimine ilişkin herhangi bir dü- zenleme yapılmadığından, belediye şirketleri 2006 yılı sonrasında da Sayıştay denetimi dışında kalmıştır. 6085 sayılı Kanun çıkıncaya kadar bu durum devam etmiştir.

Bu şirketlerin sermayeleri, belediyeler tarafından ko- nulmakta, dolayısıyla kamu kaynağı kullanmaktadırlar.

Bu anlamda, Ticaret Kanununa göre kurulan diğer özel şirketlerden ayrı değerlendirilmeleri gerekmektedir. İlke olarak, kamu kaynağı kullanan hiçbir birimin, Sayıştay denetimi dışında tutulması, söz konusu olmamalıdır.

Kaldı ki, bu şirketler, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 2. maddesi (d) bendi ile, Kamu İhale Ka- nunu kapsamına dahil edildiklerinden, yapacakları tüm ihalelerde, bu Kanuna tabidirler. Belediye şirketle-

rinin 4734 sayılı Kanun kapsamına alınmalarının sebebi, kamu kaynağı kullanıyor ve kamu hizmeti görüyor olmalarıdır. Bu anlamda, Kamu İhale Kanunu’na tabi olan kurumların, Sayıştay denetimine tabi olmamaları anlaşılabilir bir durum değildir. 6085 sayılı Yasa çıkana kadar Sayıştay, belediye tarafından, sermaye artırımı ya- pılması, ihale verilmesi ve diğer yollarla şirketlere transfer edilen paraların, transfere kadar olan aşamalarını denetleyebilmiş, şirket bünyesine giren paraların nasıl harcandığı hususu veya şirketlerin performansı ile ilgili denetim yapamamıştır.

Belediye şirketlerinin kamu kaynağı kullanmasın- dan hareketle, bu şirketlerin mutlaka dış denetime tabi olmalarının zorunluluk arz etmesi hususu, kalkınma planlarında da yer almıştır. Bu ihtiyaç, 8. BYKP-2005 yılı programında, belediye şirketlerinin Sayıştay denetimi dışında olmasının sakıncaları nedeniyle, “yerel yöne- timlerde, birlikleri ve şirketleri de kapsayacak şekilde, hizmetlerin yerinde, verimli ve etkin bir biçimde yürü- tülmesini sağlayan denetim anlayışı yerleştirilecektir”

cümlesiyle yer almıştır. Yine, 8. BYKP-2005 yılı progra- mında, “yerel yönetim birlikleri ve şirketlerine yönelik yasal çerçeve yeniden belirlenecektir” kaydı yer almak- tadır. Ancak, geçen süre içinde, 6085 sayılı Yasaya kadar, somut bir adım atılamamıştır.

DPT tarafından hazırlanan Yerel Yönetimler İhtisas Komisyonu Raporunda da, belediye şirketlerinin kamu denetimi dışında olduğu ve yerel yönetimlerin bağlı ol- duğu genel kurallara bağlanmaları gerektiği vurgulan- mıştır.⁸

Nitekim, 2010 yılı Aralık ayında yürürlüğe giren 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun Denetim Alanı başlıklı 4. maddesi (a) ve (b) bentlerinde, Sayıştay’ın, merkezi yönetim bütçesi kapsamındaki kamu idareleri ile sosyal güvenlik kurumlarını, mahalli idareleri, sermayesin- deki kamu payı doğrudan doğruya ve ya dolaylı olarak

% 50’den fazla olan özel kanunlarla kurulmuş anonim ortaklıkları, (% 50’den az olması halinde ortaklık hakları yönüyle) diğer kamu idarelerini, (kamu kurumu niteli- ğindeki meslek kuruluşları hariç) bu idarelere bağlı veya bu idarelerin kurdukları veya doğrudan doğruya ya da dolaylı olarak ortak oldukları her çeşit idare, kuruluş, müessese, birlik, vakıf, işletme ve şirketleri (kanuni pa- yının yarıdan az olması halinde ortaklık hakları yönüyle) denetleyeceği belirtilmiştir.

(12)

6085 sayılı Yasa’nın 4. maddesinde yer alan bu hük- mün madde gerekçesinde, 5018 sayılı Kanun ile, kamu idarelerinin tamamına yakınının Sayıştay denetimi kap- samına alınmış olması gösterilmiştir. Bu anlamda, 5018 sayılı Kanunda yer alan, kamu yönetiminde saydamlı- ğın ve hesap verilebilirliğin gereğinin yerine getirilmesi amaçlanmıştır. Yeni Sayıştay Kanununun yürürlüğe girmesi ile şirketlerin bu anlamda dış denetimlerinin yapıl- ması ihtiyacı ortadan kaldırılmaya çalışılmıştır.

SONUÇ

Belediye şirketlerinin, belediyelere verilen görev ve yetki alanlarında faaliyet göstermesi zorunludur. Bu anlamda, belediye görev ve yetki alanlarında faaliyet gös- termeyen şirketlerin tasfiyesi gerekir. Ancak, neredeyse hayatın tüm alanlarında hizmet sunması beklenen belediyelerin görev ve yetki alanları düşünüldüğünde, şir- ketlerin de hayatın tüm alanlarında faaliyet göstermesi çok yadırganacak bir durum değildir.

Serbest piyasa ekonomisinin uygulandığı ülke- mizde, bu şirketlerin rekabete açık olarak faaliyetlerini sürdürmeleri, hem belediyeler, hem hizmeti alan vatan- daşlar açısından olumlu olabilir. Bazı temel ihtiyaçların karşılanması konusunda, fiyat artışlarını önleyici etkisi olan şirketlerin, bu anlamda desteklenmesi de gerekir.

Ancak uygulamada, haksız rekabet ve diğer özel sektör firmaları karşısındaki avantajları nedeniyle, bu şirket- ler olumlu görüntü vermemektedir. Belediye şirketleri ile ilgili olarak açıklanan sorunlar, aslında Türkiye’deki kamu yönetimi sistemindeki yapısal sorunlardır.⁹ Şirket- lere neden ihtiyaç duyulduğu ve uygulamalardan nasıl sonuçlar çıktığı iyi tahlil edilmelidir.

Şirketleşme faaliyetlerinin altında, kötü niyetli yakla- şımlar bir yana bırakılırsa, belediyelerin kaynak yaratma imkânlarının çok sınırlı olması, personel rejimindeki sı- kıntılar, belediyelerin görevlerini yaparken ihtiyaç duy- dukları mali ve teknik donanımlarının yetersizliği gibi konular ön plana çıkmaktadır. Bu sorunların aşılması için, merkezi idarenin, yerel idarelere daha çok kaynak aktarması ya da kendi kaynaklarını artırma imkânlarını sunması gerekmektedir.

Türkiye’de bu şirketlerin yapılanması çok karmaşık bir hal almıştır ve bu karmaşa nedeniyle şirketlerin sayı- sı dahi net olarak bilinmemektedir. 2006 yılı için İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü verilerine

9 Bozlağan Recep – Belediye İktisadi Teşebbüslerinin Özelleştirilmesinde Temel Sorun.

göre şirket sayısı 176 iken, Sanayi ve Ticaret Bakanlığı verilerine göre bu sayı 337’dir.¹⁰ Şirketler konusundaki önemli sorunlardan biri, bu şirketlerin belediye kaynak- larını kullanıyor olmalarına karşın, özel hukuk hükümle- rine tabi olmaları ve 6085 sayılı Sayıştay Kanunu çıkın- caya kadar dış denetime tabi olmamaları olmuştur.

Ana sermaye ve kuruluş giderleri yanında, ihaleler ve sermaye artırımı gibi yollarla, sürekli belediye kay- naklarının transfer edildiği şirketlerin, kamu kaynağı kullanmaları görmezden gelinerek, 2010 yılı sonuna kadar Sayıştay denetimi dışında tutulmaları, anlaşılabilir bir durum değildir. 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu ile, kendi yapacakları ihalelerde Kamu İhale Kanununa tabi tutulan şirketlerin, Kanun kapsamına alınma nedenlerinin başında, kamu kaynağı kullanmaları gelmektedir.

Bu nedenle, Kamu İhale Kanununa tabi olan şirketlerin, tüm faaliyetlerinin Sayıştay denetimi dışında kalması- nın izahı yoktur.

Açıklanan olumsuz uygulamalar nedeniyle, belediye şirketleriyle ilgili olarak, TBMM üyelerince meclis araştır- ma önergeleri verilmektedir. Bu önergelerde, yerel yö- netimlerin kendi şirketlerine ihale vermeleri sonucu, bu şirketler kanalıyla diğer taşeron şirketlere ihalesiz işler verildiği, şirketlerin bu anlamda haksız rant dağıtımının aracı olarak kullanıldığı gibi hususlara dikkat çekilmek- tedir. Ne yazık ki, TBMM’de bu önergeler konusunda somut adımlar atılmamaktadır. Bunun nedenlerinin, Türkiye’de mevcut olan siyasal yapıda aranması gerekmektedir.

Nereden bakılırsa bakılsın, mevcut sistemde, ihaleyi yapan idare ile ihaleyi alan şirket, aynı makamca yönetilmektedir. Bu durumun yürürlükteki mevzuat hükümlerine uygun olduğunu söylemek mümkün ise de, etik, hukuki ve genel hakkaniyet kurallarına uygun olduğunu söylemek mümkün değildir. Bu nedenle, belediye şirketlerinin, belediye ihalelerine girmesi mutlaka yasaklanmalıdır. Bu şirketlerin belediye ihalelerine girmekten yasaklanması dışındaki çözüm arayışları, yaşanan olumsuzlukları ortadan kaldırmakta yetersiz olacaktır. Ayrıca, 5216 sayılı Kanunun 26. maddesi ile Büyükşehir belediyelerine verilen, büfe, otopark, çay bahçesi gibi yerlerin işletmelerinin ihalesiz olarak şir- ketlere verilebilmesi imkanı kaldırılmalı, bu işler için de ihale zorunluluğu getirilmelidir.

10 Ertan Serkan - Belediye İktisadi Teşebbüsleri.

(13)

Diğer yandan, 5393 sayılı Kanunun 56. maddesiyle belediye başkanlarına belediyelerin faaliyet raporunu hazırlama görevi verilmiş olup, hazırlanacak raporda, bağlı kuruluş ve işletmeler ile belediye ortaklıklarına ilişkin söz konusu bilgi ve değerlendirmelere yer verilmesi zorunluluğu getirilmiştir. Ancak uygulamada bu hükmün yerine getirildiği söylenememektedir. Her ne kadar 5018 sayılı Kanunun 2. maddesi kapsamına alın- mamış olsalar da, belediye şirketlerinin kamu kurumu niteliğinde olduğu gerçeği yadsınamaz. Dolayısıyla bu şirketlerin yönetimlerinin, stratejik plan ve performans programı hazırlamaları sağlanmalı, faaliyetleri bu çerçe- vede yürütülmelidir.

Bütün bunların gerçekleşmesi için, kalkınma planla- rında da yer aldığı üzere, belediye şirketlerinin hukuki

yapılanmaları net olarak ortaya konulmalı, ilgili mevzu- attaki boşluklar hızla giderilmelidir.

2010 yılı Aralık ayında yürürlüğe giren 6085 sayılı yeni Sayıştay Kanunuyla ilgili ikincil mevzuat çalışma- ları halen devam ettiğinden, Sayıştay denetimi bu gün itibarıyla gerçekleşmemiş ise de, bu şirketlerin Sayıştay denetimine alınması, mevcut olumsuzlukların aşılması- na yönelik iyi bir başlangıç olmuştur. Sayıştay’ın denetimi sonucu hazırlanacak olan raporlarda, bu sorunların yer alması ile, belediye şirketlerinin hukuki durumları daha net olarak ortaya konulacaktır. Denetim raporla- rında yer alacak aksaklıkların gerek kurum aracılığıyla düzeltilmesi, gerek TBMM’ye ve kamuoyuna bildirilmesi ile daha verimli kaynak kullanımının sağlanacağı umul- maktadır.

KAYNAKÇA

• Karahanoğulları Onur - Belediye Personelinin Hukuki Yapısına İlişkin Gözlemler-Ankara Üniversitesi Hukuk Fa- kültesi Dergisi Cilt 47, Sayı 1-4 Ankara 1998

• Bozlağan Recep -Belediye İktisadi Teşebbüslerinin Özelleştirilmesinde Temel Sorun –Mevzuat Dergisi, Sayı- 73, Ocak 2004

• Berk Ahmet - Yerel Hizmet Sunumu ve Belediye İktisadi Teşebbüsleri – Sayıştay Dergisi, Sayı- 49

• Keskiner Yusuf Emrah – Belediye Şirketlerinde Stratejik Plan Zorunluluğu –Türk İdare Dergisi – Sayı 451, Haziran 2006

• Leba Reyhan -Türkiyede Belediyelerin Ekonomik Girişimleri ve Ortaya Çıkardığı Sorunlar – Uludağ Üniversitesi İİBF Dergisi, Cilt 17, Sayı 3, Ekim 1999

• Ertan Serkan - Belediye İktisadi Teşebbüsleri – Yayınlanmamış Çalışma

• Gök Yaşar –Sorular ve Cevaplarla Açıklamalı Kamu İhale Kanunu –Aralık 2003

• Sezgin Engin - Belediye İstihdam Öyküleri – Genel İş Emek Araştırma Dergisi, 2006

• Genç Selim- Belediye Şirketlerinin Denetlenme(me)si –Stratejikboyut.com, Aralık 2007

• 6085 sayılı Sayıştay Kanunu – R.G. 19.12.2010/27790

• www.ankara-bel.gov.tr

• www.ibb.gov.tr

• www.tbmm.gov.tr

• www.yerelnet.org.tr

• VIII. BYKP-2005 Yılı Proğramı

• Belediyeler Yasa Tasarısı Komisyon Kararları-Haziran 2004