Dr. Emre AKBULUT TÜRK İDARE HUKUKUNDA KANUNÎ İDARE İLKESİ

I

Dr. Emre AKBULUT

TÜRK İDARE HUKUKUNDA

KANUNÎ İDARE İLKESİ

Yayın No : 2915 Hukuk Dizisi : 1435

1. Baskı – Haziran 2013 – İSTANBUL

ISBN 978 - 605 - 377 - 939- 1

Cop­yright©­Bu­ki­ta­bın­bu­ba­sı­sı­nın­Tür­ki­ye’de­ki­ya­yın­hak­la­rı­BE­TA­Ba­sım­Ya­yım­Da­ğı­tım­

A.Ş.’ye­ait­tir.­Her­hak­kı­sak­lı­dır.­Hiç­bir­bö­lü­mü­ve­pa­rag­ra­fı­kıs­men­ve­ya­ta­ma­men­ya­da­özet­

ha­lin­de,­fo­to­ko­pi,­fak­si­mi­le­ve­ya­başka­her­han­gi­bir­şe­kil­de­ço­ğal­tı­la­maz,­da­ğı­tı­la­maz.­Nor­

mal­ öl­çü­yü­ aşan­ ik­ti­bas­lar­ ya­pı­la­maz.­ Nor­mal­ ve­ ka­nu­nî­ ik­ti­bas­lar­da­ kay­nak­ gös­te­ril­me­si­

zo­run­lu­dur.

Dizgi : Beta Basım A.Ş.

Baskı -Cilt : Net K›rtasiye tan. ve Matbaa San. Tic. Ltd. fiti.

Taksim Cad. Yo€urtçu Faik Sok. No: 3 Taksim Beyo€lu/‹STANBUL

(Sertifika No: 13723) Tel: (0-212 249 40 60) Kapak Tasarım : Müge Günbaş

Beta BASIM YAYIM DAĞITIM A.Ş. (Sertifika No: 16136) Narlıbahçe Sokak Damga Binası No: 11

Cağaloğlu - İSTANBUL

Tel: (0-212) 511 54 32 -519 01 77 Fax: (0-212) 511 36 50

Seda’ya Sevgi ve minnetle…

ÖNSÖZ

V

Kanuni İdare İlkesi, tanımı ve sınırları belirgin gibi görünmesine rağmen, bir çok incelemeye konu olmaktadır. İdare uygulamasının, teorik esaslarla bağ- daşmamasından kaynaklandığını düşündüğüm bu durum, kişi haklarının ihlal edilmesine yol açtığı için, kanuni idare ilkesinin üzerinde durulması ve tekrar tekrar incelenmesi zorunluluk halini almıştır.

Dr. Emre Akbulut, idare mahkemesi hakimi olarak, karşılaştığı uyuşmaz- lıklarda, kanuni idare ilkesinin nasıl uygulandığını görmekte ve nasıl uygulan- ması gerektiğini belirtmektedir. Bu sebeple doktora çalışması olarak bu konuyu ele almıştır.

Lisans ve yüksek lisans aşamalarındaki başarısını, doktora çalışmasında da görmekten mutluluk duyduğum Dr. Emre Akbulut, kanuni idare ilkesini, öncelikle idarenin kuruluşu, görev ve yetkilerinin düzenlenmesi boyutlarıyla incelemiştir.

Çalışmada, idari yargı denetiminin sınırı olarak Anayasa ve İYUK’nda zikredilen takdir yetkisi ve yerindelik denetimi kavramları da ele alınmıştır.

Ayrıca idari yargı hakiminin hukuk yaratması ve bazı temel hukuk ilkelerinin yargısal denetimdeki yeri de incelenmektedir.

Kamu yararını gerçekleştirme iddiasındaki idare, yargı denetimini kendisi- ne “ayak bağı” olarak görmektedir. İdarenin kuruluş ve işleyişinin temel esası olan kanuni idare ilkesinin, uygulanmasından kaynaklanan hukuki uyuşmaz- lıklar doğrultusunda incelenmesi, idare (idareci) bakımından da yararlı bir ça- lışmadır.

Dr. Emre Akbulut’u değerli çalışması için tebrik ediyorum, uygulamaya ve teoriye katkısı için de teşekkür ediyorum.

Prof. Dr. Turan YILDIRIM

Marmara Üniversitesi Hukuk Fakültesi

İdare Hukuku Ana Bilim Dalı Başkanı

VI

VII

SUNUŞ

Kamu gücü gibi üstün yetkilerle donatılmış bulunan idareler karşısında kişilerin kendilerini güvende hissedebilmeleri, idareyi kayıt altına alacak ve kişiler açısından idari tasarrufları öngörülebilir kılacak prensiplerin varlığına bağlıdır. Bu çerçevede Anayasa’nın 123. maddesinin 1. fıkrasında “İdare kuru- luş ve görevleriyle kanunla düzenlenir” şeklinde kaleme alınan kanunî idare ilkesi, hukuk devletinin gereği olarak idarenin kuruluşu ile görevlerini ve yet- kilerini, hukuki öngörülebilirlik sağlayacak bir esasa, kanunîlik ölçütüne tâbi kılmıştır. Ancak kişiler yönünden hukuki öngörülebilirlikle hukuki güvenliğin gerçek anlamda temin edilebilmesi, şüphesiz bu ilkenin ne anlama geldiğinin, kapsamına hangi konuları alıp hangilerini almadığının belirgin olmasına bağlı- dır. İşte bu çalışma ile kanunî idare ilkesinin ne anlama geldiği, kapsamının ve gerekliliklerinin neler olduğu, ilkenin gerekliliklerine aykırı davranılmasının sonuçlarının neler olacağı gibi sorunlar üzerinde durularak, idare hukukunun soyut nitelikteki bir alanının somut hale getirilmesine katkı sunulmaya çalışıl- mıştır.

Çalışmanın temelini Marmara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Kamu Hukuku Ana Bilim Dalı bünyesinde hazırlanan ve 15.03.2013 tarihinde Prof. Dr. Turan Yıldırım, Prof. Dr. Bihterin Vural Dinçkol, Prof. Dr. Hasan Nuri Yaşar, Prof. Dr. Yücel Oğurlu ve Yard. Doç. Dr. Halit Eyüp Özdemir’den oluşan jüri önünde savunularak oybirliği ile kabul edilen doktora tezi oluşturmaktadır.

Basımdan önce tez, jüride bulunan hocalarımın kıymetli görüş ve eleştirileri doğrultusunda gözden geçirilmiş ve tezde kısmi değişiklikler yapılmıştır.

Bu kapsamda çalışmanın bu haliyle ortaya çıkmasındaki katkıları nedeniy- le jüride yer alan çok değerli hocalarıma; böyle bir çalışmanın ortaya çıkmasına vesile olan ve çalışmanın her aşamasında beni yönlendiren, katkıları olmadan böyle bir çalışmayı ortaya çıkaramayacağım saygıdeğer hocam ve tez danışma- nım Prof. Dr. Turan Yıldırım’a; lisans aşamasındaki eğitim sürecimden itibaren hiçbir konuda maddi ve manevi desteğini esirgemeyen hocam Yard. Doç. Dr.

Halit Eyüp Özdemir’e ve çalışmanın basımından önceki katkıları nedeniyle, meslektaşı olmaktan kıvanç duyduğum yargıçlardan, meslek büyüğüm Dr. Se- lami Demirkol’a teşekkürlerimi sunuyorum.

VIII

Ayrıca ömrümdeki her an için kendilerine binlerce kez minnet borçlu ol- duğum insanlar, benim için en çok emek harcayan, dünyadaki ilk hocam ve varlık sebebim annem Ayşe Akbulut ile hayatın her alanında örnek almaya çalıştığım, kendisine benzediğim ölçüde başarılı olabileceğimi bildiğim babam Erol Akbulut’a; kardeşliği ve dostluğu ile hiçbir zaman beni yalnız bırakmayan ablam Gül Esin Tezgül’e ve küçük yaşta başlayan eğitim sürecimin bu aşama- lara gelmesinde büyük pay sahibi olan ilkokul öğretmenim Sema Çelik’e de en içten şükranlarımı sunmayı borç bilirim.

Son olarak çalışmanın basımını üstlenen ve çalışmayı yayın dünyası ile buluşturabilmemi sağlayan Beta Basım Yayım Dağıtım A.Ş.’nin saygıdeğer çalı- şanlarına ve özellikle sayın Seyhan Satar’a da teşekkür etmek isterim.

Dr. Emre AKBULUT

Eskişehir, 2013

İÇİNDEKİLER

Sayfa No.

ÖNSÖZ ... V SUNUŞ ... VII İÇİNDEKİLER ...IX KISALTMALAR ...XIII

GİRİŞ ... 1

BİRİNCİ BÖLÜM ANAYASA ve KANUNÎ İDARE İLKESİ I. KANUNÎLİK İLKESİ ve İDARE HUKUKU ... 5

II. HUKUK DEVLETİ ve KANUNÎ İDARE İLKESİ ... 10

III. KANUNÎ İDARE İLKESİNİN ANAYASAL TEMELLERİ... 17

A. Anayasa’nın 123. Maddesi ... 18

1. İlkenin Anayasa’nın 123. Maddesinde Düzenlenme Şekli ... 18

2. Anayasa’nın 123. Maddesinin Anlamı ... 22

a. Kanun ... 22

b. Kanuna Eş Değer Normlar... 25

aa. Kanun Hükmünde Kararnameler ... 25

aaa. Temel Haklar, Kişi Hakları ve Siyasi Haklara İlişkin Konular ... 28

bbb. Önemlilik, İvedilik ve Zorunluluk Kriterleri ... 32

bb. Uluslararası Sözleşmeler ... 48

c. İdare ... 51

d. Kanunî İdare ... 57

X

Sayfa No.

e. Kanunla Düzenleme ... 58

aa. İdarenin Düzenleme Yetkisi ... 58

aaa. Yasama Yetkisi (AY. m.7) ... 60

bbb. Yürütme Yetkisi (AY m.8) ... 62

bb. İdarenin Düzenleme Yetkisinin Sınırı ... 72

B. Anayasa’nın 2. Maddesi (Demokratik Devlet) ile 6. Maddesi ... 87

C. Anayasa’nın Başlangıç Hükümleri ile 7. ve 8. Maddeleri (Erkler Ayrılığı) ... 96

D. Anayasa’nın 13. Maddesi ... 101

E. Anayasa’nın 38. Maddesi ... 110

F. Anayasa’nın 73. Maddesi ... 125

G. Anayasa’nın 113., 126., 127., 130., 131. ve 135. Maddeleri ... 131

H. Anayasa’nın 128. Maddesi ... 137

I. Anayasa’nın 161. ve 163. Maddeleri ... 148

İKİNCİ BÖLÜM İDARENİN KURULUŞUNUN KANUNLA DÜZENLENMESİ I. İDARENİN KURULMASI KAVRAMI ... 154

II. İDARENİN KANUNLA KURULMASI ... 159

A. İdarenin Hukuken Varlık Kazanması ... 159

1. Anayasa’nın 123. Maddesinin 3. Fıkrası ... 164

2. İdarenin Kanunla Kurulmasına İlişkin Sınırlar ... 171

B. İdarenin Hukuken Varlığını Kaybetmesi ... 174

C. İdarenin Organize Edilmesi (Düzenlenmesi) ... 177

1. İdarenin Adının, Amacının ve Faaliyet Alanının Belirlenmesi ... 183

2. İdarenin Niteliğinin Belirlenmesi ... 187

XI

Sayfa No.

3. İdarenin Görev Süresinin Belirlenmesi ... 193

4. İdarenin Organlarının Belirlenmesi ... 195

5. İdarenin İşleyişinin ve Çalışma Usullerinin Belirlenmesi ... 200

6. İdarenin Personeline İlişkin İlkelerin Belirlenmesi ... 203

7. İdarenin Gelir ve Giderlerine İlişkin İlkelerin Belirlenmesi ... 210

D. İdarenin Kanunla Kurulmaması ... 213

ÜÇÜNCÜ BÖLÜM İDARENİN GÖREV ve YETKİLERİNİN KANUNLA DÜZENLENMESİ I. DÜZENLEYİCİ İŞLEMLER AÇISINDAN KANUNÎLİK İLKESİ ... 226

A. Düzenleyici İşlemin Yetki Unsuru ... 226

B. Düzenleyici İşlemin Şekil Unsuru ... 234

C. Düzenleyici İşlemin Sebep Unsuru ... 238

D. Düzenleyici İşlemin Konu Unsuru ... 240

1. Konunun Kanun Tarafından Düzenlenmesi ... 242

2. Konunun Anayasa’da Mutlak Suretle Yasa Konusu Yapılan Hususlardan Olmaması... 245

3. Konunun Temel İlkelere İlişkin Olmaması ... 252

4. Konunun Kanunu Aşmaması ve Genişletmemesi ... 256

5. Konunun Kanuna Uygun Olması ... 262

E. Düzenleyici İşlemin Maksat Unsuru ... 268

II. İDARENİN BİREL İŞLEMLERİ AÇISINDAN KANUNÎLİK İLKESİ ... 271

A. Birel İşlemin Yetki Unsuru ... 272

1. Yetki Devri ... 277

2. Yetkide Paralellik ... 280

B. Birel İşlemin Şekil Unsuru ... 282

XII

Sayfa No.

C. Birel İşlemin Sebep Unsuru ... 287

D. Birel İşlemin Konu Unsuru ... 293

E. Birel İşlemin Maksat Unsuru... 310

III. İDARİ EYLEMLER AÇISINDAN KANUNÎLİK İLKESİ ... 313

IV. İDARÎ SÖZLEŞMELER AÇISINDAN KANUNÎLİK İLKESİ ... 321

DÖRDÜNCÜ BÖLÜM KANUNÎ İDARE İLKESİNDEN SAPMALAR I. İDARENİN TAKDİR YETKİSİ ... 331

A. Takdir Yetkisinin Denetimi ve Yerindelik Denetimi Yasağı ... 337

B. Takdir Yetkisinin Kullanımında Sınır Olarak Hukukun Genel İlkeleri ... 344

1. Eşitlik İlkesi ... 345

2. Kazanılmış Hak ve Haklı Beklenti Kurumları ... 348

3. İdari İşlemin Geri Alınmasında Uyulacak Kurallar ... 354

4. Ölçülülük İlkesi ... 359

5. Hukukun Diğer Genel İlkeleri ... 361

II. YERLEŞİK YARGISAL İÇTİHATLAR (YARGICIN HUKUK YARATMASI)... 362

III. KANUNÎ İDARE İLKESİNİN İSTİSNASI ... 371

SONUÇ ... 377

KAYNAKÇA ... 389

ÖZGEÇMİŞ ... 400

XIII

KISALTMALAR

agm Adı geçen makale

AİTİA Ankara İktisadi ve Ticari İlimler Akademisi AÜ Ankara Üniversitesi

AÜEHFD Atatürk Üniversitesi Erzincan Hukuk Fakültesi Dergisi AÜHF Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi

AÜSBF Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi AY Anayasa

AYM Anayasa Mahkemesi Bkz. Bakınız

Çev. Çeviren D. Daire

DD. Danıştay Dergisi

DEÜ Dokuz Eylül Üniversitesi

DİDDK Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu DİBK Danıştay İçtihatları Birleştirme Kurulu dn. Dipnot

E. Esas (Numarası)

f. Fıkra

GÜHFD Gazi Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi İBK İçtihatları Birleştirme Kurulu

İDDK İdarî Dava Daireleri Kurulu İHAM İnsan Hakları Avrupa Mahkemesi

XIV

İHAS İnsan Hakları Avrupa Sözleşmesi İHEB İnsan Hakları Evrensel Bildirgesi İHİD İdare Hukuku ve İlimleri Dergisi İÜ İstanbul Üniversitesi

İÜHF İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi

İÜHFM İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi Mecmuası

K. Karar (Numarası)

KHK Kanun Hükmünde Kararname p. Paragraf

RG Resmi Gazete S. Sayı

SBE Sosyal Bilimler Enstitüsü SD. Sayıştay Dergisi

SK Sayılı Kanun

syf. Sayfa m. Madde No Numara

TBB Türkiye Barolar Birliği TBMM Türkiye Büyük Millet Meclisi TCK Türk Ceza Kanunu

TODAİE Türkiye ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü TRT Türkiye Radyo Televizyon Kurumu

UKOME Ulaşım Koordinasyon Merkezi Vb. Ve bunlar gibi

Vd. Ve devamı

VDDK Vergi Dava Daireleri Kurulu YD Yürütmenin Durdurulması