İç Kontrolün
Değerlendirilmesinde Dış Denetimin Rolü
İç Kontrolün
Değerlendirilmesinde Dış Denetimin Rolü
Abdullah ALTINTAŞ Sayıştay Başdenetçisi
Abdullah ALTINTAŞ
Sayıştay Başdenetçisi
Denetim Nedir?
En önemli fonksiyonu güvence vermedir.
Kurumsal faaliyetlerin ve işlemlerin yasal hükümlere, bütçelere,
hedeflere ve standartlara uygun olarak yürütülmesini ya da işlemesini güvence altına almak üzere incelenmesidir.
Denetim;
Ayrı bir disiplin alanıdır
Alanında uzman meslek mensupları tarafından yürütülür
Yıllık program ve stratejilere dayanır
Sistematik bir faaliyettir
Dış Denetim‐Yüksek Denetim
Dış Denetim;
Bir kurumun, kendi dışında yer alan ve kendisinden bağımsız denetim elemanlarınca yapılan denetimdir.
Yüksek Denetim ise;
Kaynağını Anayasadan alan, meslek mensuplarının Anayasal ve yasal teminatlara sahip bulunduğu ve bazı ülkelerde yargısal yetkilerle
donatılmış bağımsız kuruluşlarca “parlamento adına yürütülen”
denetimlerdir.
Dış Denetim‐Yüksek Denetim
Her dış denetim yüksek denetimdir, ancak her yüksek denetim dış denetim değildir.
Yüksek denetim;
Yasama, yürütme ve yargı içine alınamayan “sui generis” bir devlet faaliyetidir
Parlamento adına yapılan bir faaliyettir
Görev ve yetkileri için anayasal dayanağa sahiptir; denetimi
yürütmekle görevli meslek mensuplarının Anayasal ve yasal teminatları vardır.
Fonksiyonel ve mali bağımsızlık esas unsurdur.
Kamu kaynağını kullanan denetimsiz alan bırakılmaz
Uluslararası standartlara dayalıdır
Denetim‐Teftiş
Denetim Teftiş
Sistem ve süreç odaklıdır Şikayet, birey, olay ve işlem odaklıdır
Geleceğe odaklıdır Geçmişe odaklıdır
Hesap verilebilirlik esasına dayalıdır Hesap sorulabilirlik esasına dayalıdır
Risk odaklı denetim metodolojisi uygulanır
Risk odaklılık esas alınmaz
U.Arası standartlara uygunluk temel şarttır
Geçmişe dayalı birikimler önemli rol oynar
Raporlar kamuoyuna açıklanır Raporlar ve çıktılar kamuoyu ile paylaşılmaz
Yeni Hesap Verme Sorumluluğu Anlayışı
Siyasi hesap verme sorumluluğu (Vatandaşa ve Parlamentoya)
Yönetsel hesap verme sorumluluğu
Mali hesap verme sorumluluğu
Performans hesap verme sorumluluğu
Bakanların ve üst yöneticilerin Parlamentoya hesap vermesini esas alan bir esasın kabulü
Bakanların, kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli kullanılması ile hukuki ve mali konularda Parlamentoya karşı sorumlu olması
Parlamentoda yönetim ve hesap verme sorumluluğunun
görüşülmesine Bakanların ilgili üst yöneticilerle birlikte katılma zorunluluğu
Yeni Hesap Verme Sorumluluğu Anlayışı
Kamu maliyesinin en temel unsurlarından biri olan bütçe hakkını etkin bir biçimde kullanmak (Bütçe uygulama sonuçlarını sadece rakamları onaylamak suretiyle değil. Amaç-Kaynak-Sonuç değerlendirmesine tabi tutmak/Sayıştayında bu bağlamda görevini yapması koşuluyla)
Bakanların ve üst yöneticilerin yönetim ve hesap verme sorumluluğunu Stratejik plan-Bütçe-Faaliyet raporu ve diğer raporlar bağlantısı yoluyla görüşmek (Sayıştayın denetim etkinliğinin değerlendirilmesi ile birlikte)
Sayıştayın Parlamentoya rapor hazırlaması ve bu raporların görüşülmesi
Parlamentonun Değiş(mey)en Rolü
Yasama organına tanınan bütçe hakkı, sadece bütçenin yapımını değil, bütçenin uygulanmasının denetlenmesini de kapsamaktadır.
Nitekim Anayasa Mahkemesi, 30.12.2010 günlü, E.2008/84, K.2010/121 sayılı kararında bütçe hakkını, “yasama organının, halk adına kamu gelirlerini toplama ve yine halk adına bu gelirleri harcama konusunda yürütme organına sınırları belirleyerek yetki vermesi ve sonuçlarını denetlemesi” şeklinde tanımlamıştır.
Bütçe Hakkının Etkin Kullanımı
Vatandaş
Parlamento
Hükümet
Kamu idareleri
Parlamento adına denetim yapan YDK
Bütçe Hakkının Etkin Kullanımı
Kamu mali yönetim yapısı (5018) Denetim (TBMM + Sayıştay) Raporlama (Sayıştay raporları) İzleme (TBMM + Sayıştay)
Bu süreçlerin herhangi birindeki aksama sistemi (hesap verme sorumluluğu) bozacaktır.
Zorunlu Döngü
14.05.2013 12
Parlamentonun Değiş(mey)en Rolü
SAYIŞTAY
TBMM KAMU İDARELERİ
Kamu idarelerinin denetimi için etkili bir planlama
ve koordinasyon TBMM’ye doğru,
zamanında ve yeterli bilginin sağlanması
Parlamentonun Gözetim Görevi
Vatandaşların ödediği vergilerden oluşan kamu kaynaklarının yine vatandaş yararına kullanımının denetiminde, Parlamento ve Sayıştay arasında çift yönlü bir ilişki bulunmaktadır;
Parlamentolar gözetim ve denetim fonksiyonlarını Sayıştay raporlarını değerlendirdiği ve önerilerini uyguladığı ölçüde yerine getirebilecekken,
Yüksek denetim kurumları da Parlamentoyu denetim
tavsiyelerinin uygulanmasını sağlayacak bir unsur olarak
gördükçe etkinleşecektir.
Yüksek Denetim Kurumu‐Parlamento İlişkileri
YDK ve Parlamento İlişkilerinin Geliştirilmesi;
Parlamento, kamu kaynaklarından yapılan harcamalara ilişkin doğru, güvenilir ve zamanlı bilgiler elde edecektir.
Bakanların; kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli kullanılması ile hukuki ve mali konularda Başbakana ve
parlamentoya olan sorumluluklarının değerlendirilmesine olanak
sağlanacaktır
Yüksek Denetim Kurumu‐Parlamento İlişkileri
YDK ve Parlamento İlişkilerinin Geliştirilmesi;
Üst yöneticilerin, kurumsal faaliyetlerin yürütülmesine ve kamu kaynağı kullanımlarına ilişkin Bakanlara karşı olan
yükümlülüklerinin değerlendirilmesine olanak sağlanacaktır
Kamu idarelerinin etkin bir şekilde denetlenebilmesi imkanı daha
saydam daha hesap verebilir ve daha demokratik bir kamu yönetim
yapısının oluşmasına imkan verecektir
Bir yüksek denetim kurumu olan Sayıştay’ın Denetim Fonksiyonu
6085 sayılı Sayıştay Kanunu
19/12/2010 tarihinde yürürlüğe girmiştir.
Uluslar arası kabul görmüş denetim standartlarına ve
5018 sayılı Kanuna uyumludur
17/12/2011 tarihinde ise ikincil mevzuat
yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
Yeni Sayıştay Kanununda Temel İlkeler
İşlem tabanlı denetim yerine (uluslararası
standartlar temelinde) sistem tabanlı ve risk odaklı bir denetim anlayışı
Hata bulmaya odaklanma yerine hata olmasını önleyen, tespit eden ve düzelten kontrollerin
varlığını ve işlerliğini test eden bir denetime geçiş
Girdi ve çıktılara değil sonuçlara ve etkilere odaklanma
İyi uygulamaları teşvik etme ve raporlama
Kamuda hesap verebilirliği ve saydamlığı teşvik
etme
Yeni Sayıştay Kanununda Temel İlkeler
Her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanlar; kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumludur. Bu sorumluluğun yerine getirilip getirilmediği TBMM’ye sunulacak Sayıştay raporlarında belirtilir. ... “ (6085/ md: 7-2)
“Denetim; kamu idarelerinin hesap, mali işlem ve faaliyetleri ile iç kontrol sistemlerinin incelenmesi ve kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak kullanılmasının değerlendirilmesidir.” (6085/ md: 35-1-(a))
Sayıştay Denetim Türleri
Düzenlilik Denetimi
Mali Denetim
Uygunluk Denetimi
Performans Denetimi
Etkililik, Ekonomiklik ve Verimlilik Denetimi
Düzenlilik Denetimi
Kamu idarelerinin gelir, gider, mal ile diğer hesap ve işlemlerinin hukuka uygunluğu tespit edilir.
Kamu idarelerinin mali rapor ve tabloları değerlendirilerek bunların doğruluğu ve güvenilirliği hakkında görüş bildirilir.
Kamu idarelerinin mali tablolarına ilişkin güvence temel olarak iki yolla elde edilir:
a-İç kontrollerden(İç Kontrol Güvencesi) b-Hesap ve İşlemlerin İncelenmesinden
Mali yönetim ve iç kontrol sistemleri değerlendirilir.
Performans Denetimi
Hesap verme sorumluluğu çerçevesinde idarelerce belirlenen hedef ve göstergeler ile ilgili olarak
faaliyet sonuçlarının ölçülmesi, performans denetimlerinin kapsamıdır.
Bu bağlamda;
Stratejik plan
Performans programı Performans esaslı bütçe
ile ilgili hazırlık çalışmaları, uygulamalar, hedef ve
göstergelerin izleme ve değerlendirme çalışmaları
incelenir.
Sayıştayca Hazırlanan Raporlar
Genel Uygunluk Bildirimi
Dış Denetim Genel Değerlendirme Raporu
Faaliyet Genel Değerlendirme Raporu
Mali İstatistikleri Değerlendirme Raporu
KİT Raporları
Diğer Raporlar
İç Kontrol ve Sayıştay Denetimi
İç Kontrol Nedir?
İç kontrol, idarenin amaçlarının gerçekleştirilmesine yönelik bir yönetim aracıdır.
İdarelerin amaç ve hedeflerini gerçekleştirmek için aldıkları tüm kararlar ve yaptıkları tüm uygulamalar iç kontrolü oluşturmaktadır. Yani iç kontrol sadece kontrol yapanları değil üst yöneticiden en alt kademe çalışana kadar tüm personelin rol aldığı bir süreci ifade etmektedir.
İç Kontrol ve Sayıştay Denetimi
İç Kontrolün Amaçları
İdarenin amaçlarının gerçekleşmesi için kaynakların etkin, etkili ve verimli kullanılmasını,
Kanun, tüzük gibi dış kurallara ve yönetimin politikalarına uyumun sağlanmasını,
Varlık ve bilginin güvenliğinin sağlanmasını,
Yolsuzlukların ve hataların ortaya çıkarılması ve önlenmesini, Muhasebe kayıtlarının kalitesinin, mali bilgi ve yönetim bilgisinin güvenilir ve zamanında üretilmesini sağlamaktır.
İç Kontrol ve Sayıştay Denetimi
İç Kontrol
İç kontrol tüm personelin sorumluluğu altında gerçekleştirilen bir sistemdir.
İç kontrol bir süreçtir.
İç kontrol hedeflerin elde edilmesine yöneliktir. Bir amaca götüren bir araçtır, kendisi bir amaç değildir.
İç kontrol, kişilerce uygulanır. Kuruluştaki herkes iç kontrol sisteminden sorumludur.
İç kontrol sadece politika el kitapları ve formlardan ibaret değildir, aynı zamanda bir kuruluşta her düzeydeki kişileri de içerir.
Üst Yönetici
Mali Hizmetler
Birimi İç Denetim
Birimi
Harcama Birimi
Yönetim sorumluluğuna dayalı mali yönetim ve kontrol Fonksiyonel olarak bağımsız iç denetim
Harcama
Birimi Harcama
Birimi
Bakan
İç Kontrol
Gerçekleştirme
görevlisi Gerçekleştirme
görevlisi Gerçekleştirme
görevlisi Muhasebe Birimi
Ön mali kontrol
Yönetim sorumluluğuna dayalı mali yönetim ve kontrol ile fonksiyonel
olarak bağımsız iç denetim idaredeki iç kontrol sistemini oluşturmaktadır.
İç Kontrol ve Sayıştay Denetimi
COSO modelinde iç kontrolün unsurları;
1-kontrol ortamı,
2-risk değerlendirme, 3-kontrol faaliyetleri, 4-bilgi ve iletişim
5-izleme.
İç Kontrol ve Sayıştay Denetimi Kontrol Ortamı
İç kontrol sisteminin kurulabilmesi için uygun bir kontrol ortamının varlığı gerekmektedir.
Kontrol ortamı; iç kontrolün temel unsurudur, iç kontrolün başarılı ya da başarısız olması, iç kontrol sürecinin yer aldığı kontrol ortamına bağlıdır.
Kontrol ortamı, kurumun iş görme biçimini ifade eder.
İç kontrolün gerçekleştirilmesinde en önemli rolü çalışanlar oynadığı için, kurum bünyesindeki her bireyin sorumluluklarını ve yetkilerinin sınırını iyi bilmesi gerekmektedir.
Çalışanlar, kişisel ve mesleki dürüstlüğü, etik değerleri sürdürüp sergilemek ve yürürlükteki davranış kurallarına her zaman uymak durumundadır.
Yönetim ve çalışanların, iç kontrole yönelik pozitif ve destekleyici bir ortam oluşturması ve sürdürmesi büyük önem taşımaktadır.
İç Kontrol ve Sayıştay Denetimi Risk Değerlendirme
Risk değerlendirme; idarenin belirlenen amaç ve hedeflere ulaşmasını engelleyen iç ve dış kaynaklı risklerin belirlenmesi, tanımlanması ve analiz edilmesi, gerekli önlemlerin alınması mekanizmalarını içermektedir.
İç kontrol faaliyeti risk esaslı olarak gerçekleştirilmelidir.
Buna göre sistemin zayıf ve güçlü yönlerine ilişkin olarak analiz yapılması, risk alanlarının belirlenmesi ve kontrol faaliyetlerinin bu alanlarda yoğunlaştırılması gerekmektedir.
Risk değerlendirmesi değişen koşulları devamlı takip ederek fırsatları, riskleri tespit ve analiz etmek ve koşulların değişmesine bağlı olarak meydana gelen risklerle başa çıkabilmek üzere iç kontrolde sürekli değişiklik yapmayı ifade eder.
İç Kontrol ve Sayıştay Denetimi Kontrol Faaliyetleri
Kontrol faaliyetleri; kurumun amaçlarına ulaşmasına yönelik risklerle başa çıkmak ve kurumun hedeflerini gerçekleştirmek üzere idarenin tüm birimlerinde ve her seviyede uygulamaya konulan politikalar ve prosedürlerdir.
Kontrol faaliyetleri, idarenin hedeflerinin gerçekleştirilmesi amacıyla risklerin belirlenmesi için gerekli önlemlerin alınmasını sağlamaya yardımcı olur.
Kontrol faaliyetleri; önleyici, tespit edici ve düzeltici olmalıdır.
Kontrol faaliyetleri kurumun bütün kademelerine ve faaliyetlerine yayılmalıdır.
Yetkilendirme, onay, tasdik, mutabakat, işlemlerin performansının değerlendirilmesi, varlık ve bilginin güvenliği, görevler ayrılığı ilkesi gibi konuları kapsamaktadır.
İç Kontrol ve Sayıştay Denetimi Kontrol Faaliyetleri
Bilgi ve İletişim; Etkin bir iç kontrol sistemi kurmak ve kurumun hedeflerini gerçekleştirmek için bir kurumun bütün kademelerinde bilgiye ihtiyaç duyulur.
Çalışanların sorumluluklarını yerine getirebilmeleri için iç kontrolle ilgili bilgiler anında kaydedilmeli, sınıflandırılmalı ve personele duyurulmalıdır.
Güvenilir ve uygun bilgilerin sağlanabilmesi için işlemlerin anında kaydedilmesi ve düzgün biçimde sınıflandırılması gerekmektedir.
İdarenin bilgi sistemi, iş ve işlemlerin yürütülmesi ve kontrol edilmesini sağlayan faaliyetleri ve mevzuata uygunluk ile ilgili bilgileri kapsamaktadır.
Gerekli bilgi, kişilerin sorumluluklarını yerine getirebilmelerini sağlayacak anda ve uygun şekilde belirlenmeli, elde edilmeli ve iletilmelidir.
Bilgi sistemleri, idarenin çalışmasını ve kontrol edilmesini sağlayacak mali ve mali olmayan bilgiyi içeren raporlar hazırlarlar.
İç Kontrol ve Sayıştay Denetimi İzleme
İzleme: iç kontrol faaliyetinin belirli zaman aralıklarıyla kalitesinin, kontrollerin tasarımı ve işleyişinin ve alınması gereken önlemlerin değerlendirilmesinden oluşan süreçtir.
İç kontrol sisteminin, değişen hedeflere, ortama, kaynaklara ve risklere ayak uydurabilmesi için yönetim tarafından değerlendirilmesi gerekmektedir.
İç kontrol sistemi üst yöneticiler tarafından izlenir, gerekli önlemler alınır. Bu gözlemler sonucunda raporlar hazırlanır.
SGB lerin iç kontrol ile ilgili yükümlülüklerinin değerlendirilmesi
İç kontrol düzenlemeleri ve iç kontrol sisteminin işleyişi ile ilgili yapılan değerlendirmeler
İç kontrol uygulamaları hakkında üst yönetici ve harcama yetkililerine yapılan danışmanlık hizmetleri
Bütçe kesin hesabının hazırlanması süreci
Gelir tahakkuk ve tahsilat işlemleri süreci
Taşınır ve taşınmaz mal icmal işlemleri
İç kontrolün kamu idaresinde kurulmasını sağlamak üzere harcama birimlerinde yapılacak çalışmalar ile ilgili koordinasyon görevinin nasıl gerçekleştiği ve etkisi
Risk analizi çalışmalarındaki rolü
Amaçlar ile sonuçlar arasında kıyas yapılıp yapılmadığı ve farklılık var ise bu farklılığı giderici ve etkililiği artırıcı tedbirler önerilip önerilmediği
Alacak takip işlemleri ile ilgili görevlerin yerine getirilip getirilmediği, etkin bir alacak takip sisteminin varlığı
SGB lerin iç kontrol ile ilgili yükümlülüklerinin değerlendirilmesi
İç ve dış denetim raporlarını izleme görevinin yerine getirilmesi
Kontrollerin elektronik ortamda yapılmasını sağlamak üzere kamu idaresi faaliyetlerinin otomasyon sistemlerine aktarılması çalışmaları konusunda yapılanlar
Kontrol ortamının oluşturulmasını ve kontrol faaliyetlerinin etkin olarak uygulanmasını sağlamak üzere yapılan eğitim ve seminer faaliyetleri
Hesaplar bazında iç kontrol ile ilgili yükümlülüklerinin değerlendirilmesi
Amaç ve Hedeflere ulaşmayı engelleyici risklerin hesap alanı bazında tespiti ve değerlendirilmesi.
Hesap alanı bazında riskleri engelleyici kontrollerin test edilmesi.
Elde edilen verilerden denetimin kapsam ve zamanına ilişkin yargılar elde edilmesi.
Bir bütün olarak iç kontrol zayıflıklarının raporlanması.
Geliştirici öneriler sunulması.
İyi uygulama örneklerinin öne çıkarılması.
İç kontrol sistemine ilişkin görüş verilmesi.
Sayıştayca Verilecek Görüşler
Niteliksiz Denetim Görüşü: (Eğer mali tablolar önemli hata içermiyorsa)
Nitelikli Denetim Görüşü: (Eğer mali tablolar önemli mali tablo yanlışı içeriyorsa)
Olumsuz Görüş: (Eğer mali tablolar yasal olmayan işlemleri içeriyorsa, bu işlemler önemliliği büyük oranda aşmışsa, açık bir şekilde muhasebe politikalarına aykırılık teşkil ediyorsa)
Görüş vermekten Kaçınma: (İlişkili belgeler ve kanıtlar yeterli değilse, muhasebe kayıtlarında önemli eksiklikler varsa, kurum usule uygun düzenlenmiş mali tablo çıkaramıyorsa…)