Há uma preocupação cada vez maior com o disciplinamento e o desenvolvimento sustentável das cidades de forma a possibilitar a todos aqueles que vivem nos centros urbanos uma existência digna, com acesso à terra urbana, moradia, saneamento, infraestrutura e serviços públicos, assumindo o Poder Público, em especial o municipal, a função de estabelecer as diretrizes para o planejamento, execução e monitoramento da política urbana.
36 ALEXY, Robert. Teoria dos direitos fundamentais. Tradução por Virgílio Afonso da Silva. 2. ed. São Paulo: Malheiros, p. 90.
Assim, o planejamento urbanístico das cidades é essencial para o disciplinamento do uso do solo de forma a possibilitar a todos o uso e igual acesso ao espaço urbano, impedindo a conservação de terrenos vazios nas cidades para fins de especulação, assumindo importância nesse contexto a exigência do cumprimento da função social da propriedade urbana, dada a sua importância individual e sobretudo coletiva para todos os que nela habitam.
Dessa forma, exige-se da propriedade urbana o cumprimento de sua destinação econômica para atingir os fins sociais e urbanísticos no meio urbano, devendo o proprietário adequar o seu imóvel à realidade social, urbanística e paisagística da cidade.
A Constituição Federal estabelece que a propriedade urbana cumpre a sua função social ao atender às exigências de ordenação da cidade expressas no plano diretor, conforme o disposto no art. 182, §2º.
O dispositivo citado não traz de forma expressa os elementos da função social da propriedade urbana para orientar o uso da propriedade, a serem definidos pelo poder público municipal por meio do plano diretor, destacando-se, ainda, o estabelecimento de diretrizes gerais para o desenvolvimento urbano trazido pelo Estatuto da Cidade, criado pela Lei nº 10.257/2001.
Assim, a função social da propriedade urbana exige a destinação econômica e social da propriedade, em conformidade com o estabelecido no plano diretor, de forma a garantir a todos os habitantes da cidade uma existência digna, possibilitando-lhes o atendimento das necessidades da pessoa humana em um ambiente propício ao desenvolvimento de todas as suas potencialidades.
Portanto, todo prédio urbano, necessariamente, há de atender à ordem econômica, urbanística e ambiental, a fim de propiciar o crescimento harmônico das cidades e garantir a sua sustentabilidade.
Caso o imóvel urbano não observe a destinação social prevista pelo ordenamento jurídico poderá ser objeto de desapropriação, feita com prévia e justa indenização em dinheiro, conforme o art. 182, §2º, sendo facultado ao poder público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos
termos de lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado que promova o seu adequado aproveitamento, sob pena de, sucessivamente, haver o parcelamento ou edificação compulsórios, incidir imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo ou sofrer desapropriação mediante o pagamento de títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais, conforme o art. 182, §4º da Constituição Federal.
A esse respeito, assevera Luiz Paulo Neto Lobo:37
No caso da propriedade urbana, outros mecanismos de intervenção estatal estão previstos: o parcelamento ou a edificação compulsórios e o imposto progressivo no tempo. O conflito entre a concepção individualista da propriedade e a concepção social emerge na reação que se nota nos tribunais à implementação, pelos municípios, do imposto progressivo sobre terrenos urbanos desocupados, apenas utilizados para fins especulativos.
Verifica-se, portanto, que a própria Constituição Federal prevê instrumentos legais para obrigar o proprietário a realizar a função social da propriedade urbana, estabelecendo mecanismos de intervenção estatal de forma a otimizar a destinação da propriedade no cada vez mais disputado espaço urbano, devendo o Estado empenhar-se e efetivamente se utilizar de tais instrumentos para garantir o bem-estar da coletividade.
2. 3.2 A função social da propriedade rural
A exigência do cumprimento da função social da propriedade rural é indispensável para garantir o acesso à terra, sobretudo dos economicamente vulneráveis, de forma a possibilitar o desenvolvimento da atividade no campo, integrando-a ao contexto de desenvolvimento e participação na vida social e econômica do país, servindo igualmente à coletividade, a partir do seu adequado aproveitamento.
Atenta a tal necessidade e à existência de conflitos campesinos no território nacional, a Constituição Federal também condiciona o direito de 37 NETO LOBO, Luiz Paulo. Revista de Informações Legislativas do Senado, Brasília, A 36. nº 141, jan./mar. 1999. p. 106.
propriedade no campo ao cumprimento de sua função social, ao estabelecer, em seu art. 186, os requisitos para o seu cumprimento:
Art. 186 – A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:
I - aproveitamento racional e adequado;
II - utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente;
III – observância das disposições que regulam as relações de trabalho; IV – exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores.
Tais requisitos visam assegurar o uso racional e adequado da terra e dos recursos naturais, impedindo o seu esgotamento, e garantir a capacidade de produção e de renovação da terra, em consonância com a preservação ambiental, além da dignidade e do bem-estar daqueles que nela trabalham.
Assim, o primeiro requisito elencado pelo art. 186 da Constituição Federal refere-se ao aspecto econômico, orientando a produtividade do imóvel rural; o segundo evidencia a adequação da propriedade à manutenção do meio ambiente ecologicamente equilibrado e o terceiro e quarto requisitos evidenciam o aspecto social da função da terra, devendo todos coexistirem para a caracterização de função social da propriedade rural.
A esse respeito, arremata Rafael Egídio:38
A propriedade que produza e gere empregos, mas que não preserve o meio ambiente, não cumpre a função social e, portanto, está passível de desapropriação para a reforma agrária. Dessa forma, se ela preservar o meio ambiente e produzir, mas não respeitar as leis trabalhistas, nem gerar empregos, ela não cumpre a sua função social. É o que se depreende diretamente do art. 186.
Destaque-se, ainda, que compete à União proceder à desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária do imóvel rural que não esteja realizando a sua função social , mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a 38
SILVA, Rafael Egídio Leal e. Função social da propriedade rural: aspectos constitucionais e sociológicos. Revista de Direito Constitucional e Internacional, São Paulo, v. 37, ano 9, out./dez. 2001, p. 265.
partir do segundo ano de sua emissão e cuja utilização será definida em lei, conforme estabelece o art. 184, de forma a viabilizar o acesso à terra e assegurar o cumprimento de sua função social.