Kamu Yönetiminde Kırtasiyecilikle Mücadele: Farklı Bir Bakış

Tam metin

(1)KAMU YÖNETİMİNDE KIRTASİYECİLİKLE MÜCADELE: FARKLI BİR BAKıŞ Namık Kemal ÖZTÜRK * Özet: Kırtasiyeeilik kavramının anlamı, boyutlan ve ortaya çıkışındaki gerekçeleri dik kate aldığımızda, uygulamada ortadan kaldınlmasının mümkün olmadığı görülmekte dir. Aslında bütünüyle ortadan kaldırmak istenebilir bir şey de değildir. Çünkü bir ta kım olumsuzluklarının yanında, halkı koruyan ve onların güvenliklerini sağlayan önemli ve olumlu yanlan da vardır. Ancak, bu özelliklerinin olması kırtasiyeeiliğin azaltılması na engel oluşturmaz. Kırtasiyeeilik yönetilebilir bir seviyede tutulabilir. Kırtasiyecilik. sorununa çözüm bulabilmek, genelolarak kamu yönetiminde reform so çözüm bulmak kadar önemlidir. Çünkü kırtasiyeeiliğin azaltılması, kamu yöne timinde reform çalışmalarının önemli bir parçasını oluşturur. Bu bakımdan kırtasiyeei liğin çözümü etkinlik ve verimlilik gibi daha kapsamlı sorunların çözümüyle birlikte ele rıınuna. alınmalıdır.. Anahtar Sözcükler: Kamusal sorumluluk, yazçizeilik, prosedürler, kamu sektörü, yasal düzenlemeler. GİRİş Konuşma. dilinde çokça kullanılan ve oldukça popüler olan kırtasiyecilik hala çok belirgin değildir ve birçok farklı yorum söz konu sudur. Bilimsel literatürde daha az kullanılır ve tanımı pek yapılmaz. Tanım ya pıldığı zaman ise birbirinden farklı anlamlara gelecek ifadeler kullanılır. Bu ih mal ve farklı tanımlama sonucunda kavramın doğası, ölçeği ve muhtemel so nuçları hakkında gittikçe daha çok insan kamu yönetiminin kontrol dışına çıktı ğına inanır. Oysa inkar etmeye gerek yoktur ki, kırtasiyecilik hem kamu sektö ründe hem de özel sektörde söz konusudur. Özellikle ülkemizde, yıllardır şika yet edilen bir sorun olmasına rağmen bir türlü uygun çözümler üretilememiştir. Devletin yürütme aracı olan kamu yönetiminde yıllardan beri adeta her durum da varlığını sürdürmektedir. Bundan dolayı insan aklının ürünü olan kırtasiyeci liğin neden işleri böylesine karmaşıklaştırdığı, yaygınlık kazandığı ve sürekli olduğu konusu üzerinde durulmalıdır. Bu soruna çözüm bulabilmek için önce likle kırtasiyeciliğin boyutu bilinmelidir. Ortaya çıkışı, doğası ve nedeni belir lenmeden bu sorunun çözümüne uygun öneriler ortaya koyabilmek mümkün değildir. Bu çalışmada öncelikle belirtilen sorunlar üzerinde durulacak, ardın kavramının anlamı. • Doç. Dr., Muğla Üniversitesi iiBF Öğretim Üyesi.. Amme İdaresi Dergisi, Ci/ı 35 Sayı 4 Aralık 2002, s. 43-55..

(2) 44. Amme İdaresi Dergisi. dan Türkiye açısından özellikle önem taşıyan bir takım önerilere yer verilecek tir.. KA VRAMIN ORTAYA Kırtasiyecilik. ÇiKIŞI. terimi teknik, sembolik ve özel bir durumu ifade etmek ama. cıyla kullanılmıştır. Teknik anlamda İngiliz kamu yöneticilerinin resmi dosyalar. oldukça ince olduğu için onları bağlamak amacıyla kırmızı bant kullanmalarıyla birlikte ortaya çıkmıştır (Hyneman, 1950: 522; Methlie, Sprague, 1985: 126). Bilindiği gibi "red tape" İngilizce'de kırmızı bant veya kırmızı şerit bez anlamı na gelmektedir. Zamanla bu kavram dosya tutma ve yaz çizciliği ifade etmek i çin kullanılmıştır. Sembolik olarak ise "red" (kırmızı) tehlikeyi ifade ettiği için kamu sektöründeki yoğun yaz çiz işlemlerini aşağılamak amacıyla olumsuz bir anlamda kullanılmıştır. Oysa bu şekildeki bir algılama aslında kendi içinde çe lişkilidir. Çünkü birbiriyle ilgili bütün bilgi ve belgelerin tek bir dosya içinde birleştirilmesi ve işlemlerin daha kolay ve hızlı yapılmasını ifade eder. Oysa kırmızı ve bant kavramları tam olarak bu oluşumun aksine yaz çizcilik ve ge reksiz işlemleri ifade etmek için kullanılan kavramlardır. Kırtasiyecilik kavramı. bazen bürokrasi kavramının yerine de kullanılmıştır. Nitekim 19.yüzyll Osmanlı Türkçe'sinin temel sözlüğü olan Kamus-i Türki'de bürokrasiye iki anlam verilmiştir. Birincisi idarenin aşırı derecede işe karışması, ikincisi ise yazışmalarda işin uzayıp gitmesi, sürünceme kalması yani kırtasiye ciliktir (Eryılmaz, 1993: 8). Aynı anlayış Türk Dil Kurumu için de geçerlidir. 1988 tarihli Türkçe Sözlük'te bürokrasiye "kırtasiyecilik" anlamı verilmiştir.. KIRT ASİYECİLİGİN DOGASI Kırtasiyecilik kavramı değişik içeriği ve farklı anlamlarıyla antipati uyandı ran özel bir kavramdır. Bunun temel nedeni ise kamu kurumlarıyla iş yapan bi reylerin kendi kırtasiyecilik kriterlerinin olmasıdır. Dolayısıyla kırtasiyecilik kavramı bu fenomenin objektif bir kriteri olmaktan ziyade bireysel algılamaları ifade eder. Bundan dolayı da göreli bir kavramdır. Bunun doğal sonucu olarak bu kavramın doğasını ifade etmede değişik fikirler ileri sürülmektedir. Bir kişi nin son derece önemli gördüğü kırtasiyeciliği bir başkası prosedürel koruma o larak algtlayabilir (Kaufman, 1977: 4). Fransızca' dan çevirisinin anlamı "la paperasserie" tatmin etmeyen rutin işleri ima etmektedir. Bu bakımdan teoride kavramın ne anlama geldiği konusunda uzlaşmazlık vardır (Sharp, 1952: 407). Birbirine daha yakın anlamlandırmalarda ise, hareketsizliğe yol açan gecikme ve kararsızlık ifade edilmektedir (luran, 1967: 27). Bunun yanında etkinsizliğe yol açan kuralların sert uygulanması anlamında sıkı ve rutin işler ile kağıt kul lanımı anlatılmaktadır (Rowat, 1967: 30). Ayrıca bürokratik anlamda ruhsuzluk (Gregg, Diegelman, ı 979: 17 ı) kanunların, kuralların, işlem ve süreçlerin ve formların aşırı derecede karmaşık ve hantalolması şeklinde algılanmaktadır.

(3) Kamu Yönetiminde Kırtasiyecilikle Mücadele:. Farklı. Bir Bakış. 45. halk dilinde kırtasiyecilik bürokrasi an lamında kullanılmaktadır. Kırtasiyecilik kavramı kamu kurumlarının görevlerini yapma anlamında, resmi bir hareket veya hareketlerin sonucu olarak algılan maktadır. Bu bakımdan asıl önem verilmesi gereken yönü, genelde "etkinsizlik" kavramı içinde tanımlanmasıdır. (Rosenfeld, 1984: 603). Benzer. şekilde. KIRTASİYECİLİGİN NEDENLERİ Kırtasiyeciliğin varlığını. sürdürmesinde sadece memurların sorumlu olduğu bir algılama söz konusudur. Bireyler kendilerini bu durumun varlığından soyutlamakta ve suçu her zaman bürokratlara atma eğilimindedirler. Oysa kırtasiyecilik bizzat kendimizin yarattığı bir fenomendir. Siyasal kurumla rın, kültürün ve hükümetin varlığını sürdürebilmek için bağımlı olduğu çevrenin bir mirası olarak düşünmek belki daha doğrudur. Kamu kurumları ve bu kurum ların faaliyet alanı ve boyutu siyasal kurumlar ve siyasal yöneticiler tarafından belirlenir. Bu bakımdan kamu görevlilerinin her hangi bir fonksiyonu yoktur (Romzek, 1984: 52). Siyasal kurumlar ve yöneticiler varlıklarını sürdürebilmek için kurallar ve kanunlar yaparak bir takım durumları düzenlerler. Halkın hü kümetten ve diğer güç odaklarından kaynaklanan tehlikelere karşı korunması gerektiği herkes tarafından bilinir. Halk, hükümetin kötü uygulamalarından kaynaklanan olumsuz bir takım durumlara karşı da korunmalıdır. Hükümetler, halktan gelen bu korunma talepleri karşılığında sınırlamalar ve düzenlemeler yapar. Bu bakımdan kırtasiyecilik bizim yarattığımız bir şeydir. Her sınırlama ve gereksinme bazılarının kırtasiyeciliği talep etmelerinden kaynaklanır (Kaufman, 1977: 29). Bu düzenlemeler hatalı davranışları önlemek ve koruma sağlamak için o kadar ayrıntılı yapılır ki sonuçta maliyetler artar ve iş perfor mansı yavaşlar. Bu durum ise halkta kızgınlığa ve bıkmalara neden olur. Burada kırtasiyeciliğin temel nedeni iyi bir şeye çok fazla hassasiyet gösterilmesi ol maktadır. Amaç kesinlikle kırtasiyeciliği artırmak değildir, ama halkın korun ması için alınan önlemler bu sonucu doğunnaktadır. yolunda. yanlış. Devletin büyümesi, bürokratikleşmeyi artınnıştır. Bürokratikleşmenin art ması kamu yönetimi ile halkın arasına fonnların, anketlerin ve müracaat kağıtla rının ginnesine neden olmuştur. Bu bakımdan halk ile devlet arasında haber leşmelerde birtakım standartlar getirilmiştir. Bu standartların aşırı uygulanması ise kırtasiyeciliği artırmaktadır. Devletin fonksiyonlarındaki artış, onun temel hizmet aracı olan kamu yönetimini büyütmüştür (Eryılmaz, 1993: 20). Kamu yönetimi teşkilatı kendi içinde oldukça kannaşık ve teknik bir nitelik kazanmış tır. Siyasi ve idari kararların alınmasına teknik, ekonomik, sosyal, mali, hukuki ve istatistiki bilgilere daha çok ihtiyaç duyulmaktadır. Bu türden bilgilerin elde edilmesi ise İster istemez kırtasiyeciliği artıracaktır. Bürokratik yapılanma daha çok büyük ölçekli örgütlerde söz konusudur. Bu örgütlerde toplanan veya kullanılan bilgilerin çalışanların belleklerinde toplan.

(4) 46 Amme idaresi Dergisi ması imkansızdır. da değildir. Bu nedenle örgütlerin yapay bir Bu ise yazılı iletişimle, sistemli bir dosyalama düze nini gerektirmektedir. Yazılı iletişim sisteminin sonucu formalitelerin aşırı ve gereksiz biçimde artırılması "yazçizcilik" veya kırtasiyecilik denilen olguyu or taya çıkarır (Ergun, 1984: 134). ve. ayrıca doğru. belleğe ihtiyaçları vardır.. Bürokrasinin kendi iç işleyişinden kaynaklanan kırtasiyecilik de söz konusu dur. Hükümet faaliyetlerinin karmaşıklığının gerektirdiği denetim ve koordi nasyon sorunları kırtasiyeciliğin nedenleri arasında gösterilebilir. Günümüzde bir çok ülkede devlet, kamu hizmetlerini yerine getirebilmek için sayıları yüz binleri hatta milyonları bulan memur istihdam eder. Ayrıca hükümetin faaliyet leri oldukça yayılmıştır. Bu kadar geniş faaliyet alanında hata yapmamak, bek lenmeyen durumlara karşı hazırlıklı olmak, karar alma ve uygulama yöntemle rini belirlemek gibi çok karmaşık işlemlerin yapılabilmesi, hepsinin kayıt altına alınmasını gerektirir. İşte bütün bu faaliyetler kırtasiyeciliğin nedeni olarak or taya çıkarlar. Dolayısıyla kırtasiyecilik kapsamlı hükümet faaliyetlerine bağlı olarak ortaya çıkan karmaşık organizasyonel ve kurumsal faaliyetlerin bir gös tergesidir (Magazine, Shields, 1977: 725). İç işleyiş çoğunlukla dışardan gelen taleplerce belirlenmektedir. Örneğin memurun kendisi kırtasiyeciliğe neden ol muş olsa bile sonuçta siyasal yöneticilere, parlamenterlere ve halka karşı sorum ludur. Ancak memur karmaşık yönetsel faaliyetlerin kendilerine daha çok güç ve otorite sağladığının da farkındadır. Bir başka kırtasiyecilik nedeni ise, herke se eşit davranmaya özen göstermeden kaynaklanan kurumsal gecikmelerdir. Kı saca, kırtasiyeciliğin varlığında sadece memurların değil ilgili herkesin davranı şının etkisi vardır. Kırtasiyecilik uygulamada düzenleme, ihtiyaçlar sorumluluk lar, izlenen yöntemler ve formların oluştunılmasında ortaya çıkan bir fenomen dir.. Yasal Düzenlemeler ve. Kırtasiyecilik. Yasalar gerçek veya ihtimal dahilinde olan bir takım durumlan düzenlemek için çıkarılırlar. Bazen mevcut yasalar meydana gelen yeni durumları düzenle mekte yeterli olmazlar. Bu nedenle yeni veya ek yasa çıkanlarak ilgili durumla rın nasıl algılanması gerektiği daha açık bir şekilde belirtilir. Bazen kamu ku rumları da yasaların müphem ve şüphe uyandıran ifadelerini yorumlayarak dü zenleyici işlemler yapabilirler. Yasal düzenlemeleri açıklamak için yapılan dü zenlemeler bazen aşırıya kaçar ve karmaşaya yol açabilir. Dolayısıyla vatandaş lar günlük hayatta böyle binlerce düzenlemeyle karşı karşıya kalırlar. Birçok düzenleme ise şehirden şehre veya federal bir devlet yapısı var ise eyaletler ara sında bile farklılıklar gösterir. Örneğin imar düzenlemeleri her şehirde farklıdır. Vatandaşların bu düzenlemelere uygun hareket etmeleri zorunludur. Bu nedenle ortaya karmaşık çok sayıda işlemler çıkar..

(5) Kamu Yönetiminde. Kırtasiyecilikle. Mücadele:. Farklı. Bir Bakış. 47. hükümet tarafından vatandaşların önyargılı kişilere düzenlemelerde temel alınan hedef genellikle kamu yararının sağlanabilmesidir. Oysa kamu yararı kavramı pek açık bir anla ma sahip değildir. Kamu yararını her durumda ölçebilmek için belirgin bir kriter de yoktur. Her bir olay tek tek ele alınarak kamu yararının olup olmadığı anlaşı labilir. Bu açıdan kamu yararını pratikte ifade etmek gerçekten de zordur. Bu konuda iki yaklaşım söz konusudur (Henry, ı 986: 35 I). Birincİ yaklaşım kamu yararını sosyal adalet kavramına dayandırmaktadır. İkinci yaklaşım ise, kamu yararını tarafsızlık kavramına oturtmaktadır. Tarafsızlık ahlaki olarak herhangi bir tarafı tutmama anlamında, bireysel çıkarın karşıtı olarak değerlendirilebilir. Bu bakımdan bireysel çıkarlara, saldırgan çoğunluklara ve güçlü çıkar grupları na karşı başvurulan bir mekanizma olarak değerlendirilebilir. Kısaca tarafsızlık organizasyonların sosyal hizmet kapasitelerini artırarak insanların ondan daha çok yararlanmasına imkan sağlar. Bu ise kurallara uymayı ve herkese eşit dav ranmayı gerektirdiği için kırtasiyeciliği artırıcı yönde etkide bulunur. Düzenlemelerin. karşı korunmasıdır.. avantajı. Bu. bakımdan. Kamu sektöründe çalışanlar için kamuya hizmet bireye hizmetten daha onur lu bir görevdir. Kamu yararı kamu kesiminde çalışanlar için bir değer seti oluş turur. Bu bakımdan siyasalolarak belirlenmiş istemden daha geniş bir anlamı vardır. Siyasal istemler genelde müphem, açıklıktan uzak ve tartışmalıdır. Bir çok kamu yöneticisi için ortak iyi onun kendi özgünlüğünden kaynaklanır. Teo rik bakımdan kamu yararı yönetimsel takdir yetkisinin temel kaynağı olarak gö rülmektedir. Bir kamu yöneticisi kamu yararını kararlarına temel aldığını ifade ediyorsa, yönetici bu durumda yönetim iddiasında bulunmaktadır. Yani kendini daha yetkili ve emin hissetmektedir (Rohr, ı 991: ı ı). Çünkü yaptığı iş doğru dan kamu yararını hedeflemektedir ve bireysel bir çıkar söz konusu değildir. Bu nedenle hükümetler ayrıntı1ı düzenlemelere giderek kurallar koyarlar ve kamu görevlilerinin hareket sınırlarını belirlerler. Diğer ayrıntılı. düzenlemeler ise her bir kamu kurumu tarafından ayrı ayrı ve uygulamada birliği amaçlayan yönetmelikler şeklinde ortaya çıkar. Kamu kurumları faaliyet alanlarıyla ilgili olarak bir takım düzenlemeler yapar. Bu düzenlemelerde neredeyse kurumun her faaliyeti yasal bir statü içerisine 0 turtulur ve işlemlerin yapılmasında temel alınır. Bu kurallar o kadar ayrıntılıdır ki, bunları göz önünde bulundurmadan kamu sektörü yönetiminin fonksiyonunu anlamak imkansızdır. yapılan. Bu tür düzenlemelerde adalet, eşitlik, tutarlılık ve dürüstlük gibi temel ilke ler söz konusudur. Fakat bu düzenlemelerde aşırıya gidilmesi kararsızlığa, te reddüde, karışıklığa ve kırtasiyeciliğe yol açar. Düzenlemelerin fazlalığının muhtemel bir yan etkisi ise doğrudan kırtasiyeciliğe neden olan aşırı katılığa yol açması ve esnekliği ortadan kaldırmasıdır. Bazen bürokratlar hata yapmamak veya sorumluluk altında kalmamak için kuralları aşırı derecede katı uygulama eğilimine girerler. Alt düzeydeki memurlar daha yüksek bir otoriteden onay a.

(6) 48. Amme İdaresi Dergisi. lınmaksızın yazılı. prosedürlerden herhangi bir sapmadan kaçınırlar. Böyle katı bir yaklaşım ve rutin işlerin dışındaki herhangi bir konuda resmi kurumlardan karar çıkmasında yaşanan gecikmelerin yol açtığı durum kırtasiyecilik olarak kabul edilir (Dawns, ı 967: ı 00). Nitekim 1983 tarihli TÜSİAD'ın Kamu Bü rokrasisi adlı raporunda bu durum açıklıkla ortaya konmuştur. Rapora göre, Türkiye'de memurlar ancak kendilerinden bir şey istendiğinde yerine getirmek te, aksi takdirde hareketsiz kalmaktadırlar (34). "İşleri geciktiren, savsaklayan, formaliteleri kasten artıran memurlar süratli bir yaptırım mekanizmasının yok luğunu fırsat bilerek iş sahiplerine tarifsiz sıkıntılar çektirmekte ve bu konu yıl lardır bir türlü halledilmemektedir" (89-90). "Kırtasiyecilik zihniyeti ... patolojik bir görüntü kazanmaktadır" (9 ı). Yine aynı raporda bürokratların kırtasiyeci liğe yol açan davranışlarının ne denleri açıklanmıştır. Bürokratlar, başkasının işi için neden kendime sorun yara tayım? düşüncesiyle hareket etmektedirler. Sorumluluk "benden çok kuralları koyanlarda" diye düşünerek mevzuatı en ince ayrıntılarına kadar ve kendi açı sından haklı olarak uygulamaktadırlar. Ayrıca bürokratlar, işlem yapan vatanda şın mutlaka bir suiistimal yapacağını varsaymaktadırlar (37). Bu raporda üze rinde durulan temel eleştiri konularından biri memurların "mevzuata" sıkı sıkıya uymalarıdır (Çitci, 1983: 20). Aynı olumsuz şartların günümüzde de devam et tiğini söylemek yanlış olmaz. Bu nedenle kırtasiyecilik günümüz kamu yöneti minin önemli sorunlarından biridir Düzenlemelerin bir diğer olumsuz yönü ise, rutinin dışına çıkıldığı zaman kurumun amaçlarını yerine getirme bakımından amaç ve araçların kullanılma sında memurların kafalarının karışması ve rutin işleri tercih etmeleridir. Rutin işleri yapmak onlar açısından kurumun amaçlarını gerçekleştirmeden daha ö nemlidir. Bazen karmaşık bir takım görevleri yapabilmek için rutin bir yol ge liştirilir. Bunun anlamı düzenlemenin göz ardı edilmesi değil, bürokratların işle rini yaparken amaç ve araçlara verdiği değerin dengelenebilmesidir. Örneğin devletin herhangi bir satın alma işlemindeki düzenlemeler ekonomi ve etkinlik sağlamayı değil, hata ve yolsuzluğu önlemeyi hedeflerler. Devletin satın alma prosedürleri o kadar ayrıntılıdır ki adeta kırtasiyecilik bakımından kuşatılmıştır. Bundan dolayı bürokratlar bireysel girişimde bulunmaktansa rutin işlemleri uy gulamayı tercih ederler (Strauss, ı 96 ı: 48). Aslında bu durumun tam tersi de doğrudur; kırtasiyeciliğe yol açan kanun ve düzenlemeler olmaksızın bürokrat ların faaliyet yapmaları onlar ve halk açısından daha fazla belirsizliklere ve o lumsuzluklara neden olur. Halkın ve kamu görevlilerinin neye göre karar alıp uygulayacaklarının belirgin olmaması daha tehlikeli sonuçların ortaya çıkması na yol açar. Dolayısıyla kırtasiyecilik olarak adlandırılan şeyler, çoğunlukla halkın bizzat istediği önlemlerin sonuçlarıdır..

(7) Kamu Yönetiminde. Sorumluluk ve. Kırtasiyecilikle. Mücadele:. Farklı. Bir Bakış. 49. Kırtasiyecilik. Kamu yönetimindeki kamusal sorumluluğun zorunlu olması muhtemelen ana nedenlerinden biridir. Kamusal sorumluluk, yönetimin ey lem ve işlemlerinde halka karşı hesap venne ve dürüst olmanın garantisidir. Kamu görevlilerinin faaliyetlerini yaparken yaptıkları işlerin her zaman halkın kontrolüne açık olması beklenir. Bu beklentinin temel rasyonalitesini ise vergi oluşturur. Kamu görevlileri faaliyetlerini yaparken halkın verdiği vergileri kul lanırlar. Bundan dolayı vatandaşlar, ödedikleri vergilerin nasıl harcandığını bilme hakkına sahiptirler (Nigro. Nigro, 1989: 54). Ödedikleri vergilerin etkin olarak kullanılıp kullanılmadığını kontrol etmek istemeleri son derece doğaldır. Kamu kurumlarının yoğun gözetim altında tutulması onların daha çok sorumlu tutulabilmesinin başka yol ve yöntemlerinin aranmasına neden olmuştur (Baldwin, 1990: ll). Hesapları incelemekle görevli kişiler yıllık raporlar hazır layarak yapılan harcamaların nerelere gittiğini gösterirler. Ayrıca parlamento adına harcamaları kontrol eden kurumlar vardır. Hata ve kötüye kullanmaların önlenebilmesi için özel kontrol yöntemleri oluşturulmuştur. Bunun sonucunda kamu görevlileri sorumlulukları konusunda sürekli uyarılmaktadırlar. Herhangi bir kararla ilgili bütün argümanlar ve belgeler uzun denetim raporlarında yer al dığı için kırtasiyeciliğin kaynağı olabilmektedir (Rosenbloom, 1986: 360). Kır tasiyecilik burada olumlu bir fonksiyon icra etmektedir. Çünkü hükümet harca maları kontrol edilerek haksızlıkların önlenmesi sağlanmakta ve kamu çıkarı korunmaktadır. Kamusal sorumluluk ilkesi olmadan uygulanan mekanizmalar da kırtasiyecilik olarak adlandırılabilir. Bu bakımdan kamusal sorumluluk ilkesi büyük önem taşır. Bu türden denetimler olmaksızın halkın parasının gerçekten kamu yararı veya halkın çıkarına uygun alanlarda kullanılıp kullanılmadığını anlamak kolay değildir. Dolayısıyla kamusal denetim halkın vergilerinin gerek tiği gibi harcandığının bir sigortası gibidir. kırtasiyeciliğin. Prosedürler ve. Kırtasiyecilik. Kamu kurumlarının faaliyetlerinin tutarlı ve sürekli olmasında ve mali dü zenlemelerin yapılmasında prosedürlere ihtiyaç vardır. En basit bir kamu hiz metinde bile sorumlu kurumlar prosedürIere uymak zorundadırlar. Prosedürlerin belirli olması, kamu yönetiminde kesinliği ve açıklığı getirdiği için halkın yöne time güven duymasını sağlayabilir. Kamu görevlileri bazen prosedürlerin bir amacı gerçekleştinnek için araç olduğunu unutabilirIer ve onları amaç olarak algılama hatasına düşebilirler. Bunun dışında yine prosedürleri kendilerine yapı lan eleştirilere karşı araç olarak kullanabilirler. Bu durum genellikle kamu gö revlilerinin esnek olmamalarını haklı göstennek için uygun bir zemin bulundu ğunda kullanılır (Lipsky, 1980: ı OL). Halkın sorumluluk eksikliği olarak gördü ğü bir davranış, bürokratlarca kurallara sıkı sıkıya uyulduğu ve prosedürlerin.

(8) 50 Amme İdaresi Dergisi. takip edildiği gerekçesiyle meşrulaştırılabilir (Brynard, 1990: 62). Ancak bu davranış kırtasiyecilik olarak suçlansa da hile ve yolsuzluklara karşı önemli bir koruma sağlar. Kamu hizmetlerinin yapılmasında adalet ve dürüstlüğün sağ lanması bakımından hükümetlerin düzeni sağlamak için hassas prosedürler İz lemesi doğal karşılanmalıdır. Fakat belirtmek gerekir ki, çok kapsamlı ve enteg re denetim ve prosedürler bile yolsuzlukları tam olarak önleme bakımından ye terli değildir. Ancak bu tür sıkı denetimler kötü niyetli bürokratların kendi po zisyonlarını kötüye kullanarak kendi çıkarlarına çalışmalarına açıktan müsaade etmez. Bu nedenle prosedürlerin hassas takibi, kamunun hak ve çıkarlarının ko runmasında önemli araçtır. Kamu görevlileri ve kurumları, sorumlu tutulma ih timallerine karşı prosedürleri izleyerek hareketlerini haklılaştırabilirler. Prosedürlere sıkı sıkıya bağlılığın verimliliğe ve teknolojik yeniliklerin a daptasyonuna engelolduğu da ileri sürülmektedir. Kurallara sıkı bağlılık kamu görevlilerini korkak, hareketsiz ve kuralcı yapmaktadır. Yasaların uygulanma sında çok hassas davranılmasına yol açılmakta ve yorumlamaktan kaçınılmak tadır. Hatta kamu görevlilerinin kullanmaları gereken takdir yetkilerini bile kul lanmamalarına yol açmaktadır. Bu ise sonuçta iyi organize olmuş grupların ve ya zenginlerin lehine işlemektedir (Dobel, 1990: 365). Kamu görevlileri şunu bilmektedir ki, yaptıkları önemli başarılar haber değe ri bile taşımazken en küçük bir hataları ön sayfa haberlerinde yer alır. Bundan dolayı prosedürlerin uygulanması başarı sağlamaktan çok hata yapmamayı he defler. Bu şekilde davranmaları ise genellikle kırtasiyecilik olarak görülür. Basit rutin bir olay söz konusu olduğunda prosedürler kırtasiyecilik olarak görülür. Örneğin bir ehliyet alınmasında çok sayıda prosedürün izlenmesi gereksiz ge cikmelere neden olur. Bu ise prosedürlerin kırtasiyecilik olarak algılanmasına yol açar. Ayrıca prosedürlerin karmaşık olması halkın bir takım hizmetleri, hangi kuruluşların nasıl yaptığı konusunda karmaşaya düşmesine neden olabilir. Kırtasiyecilik. ve Formlar. Matbu form kullanımı kamu yönetiminde oldukça yaygındır. Ancak bu formları dolduran insanlar için sıkıcı ve gereksiz birçok bilginin doldurulması şeklinde algılanır. Oysa kamu yönetiminde özellikle rutin işlerin yapılmasında işleri kolaylaştırmak ve hızlandırmak için bu formlar oldukça fayda sağlarlar. Fakat formların yanlış veya eksik kullanılması bu amacın gerçekleştirilmesini zorlaştırır. Halk bazen bu formları kırtasiyeciliğin bir örneği olarak algılar ve doldurmaktan hoşnutluk duymaz. Özellikle bu formlar ilgili memurun işini ko laylaştıran nitelikte ise ve gerekli bilgiler zaten biliniyor ise form doldurmaktan kaçınma isteği iyice artar. Formların kırtasiyecilik. olarak algılanmaması için bir takım özelliklerİnin. olmasında fayda vardır. Örneğin aynı bilginin birkaç defa test etmek amacıyla. istenmesi, vatandaşta kızgınlığa neden olabilir. Bunun dışında oldukça uzun ve.

(9) Kamu Yönetiminde. Kırtasiyecilikle. Mücadele:. Farklı. Bir Bakış. 5ı. zaman alıcı nitelikle olanlar insanların kafalarını karıştırabilir. Bu bakımdan mümkün olduğunca amaca uygun, İnsanları sıkmayan ve sadece gerekli bilgileri içeren formların kullanılmasında fayda vardır. Ayrıca ayrıntılı bilgiler insanların güvenlikleri açısından da kaygı duymalarına neden olur. Oysa kamu kurumları belirtilen nitelikteki formları basit olarak algılar ve kurumlarının imajına zarar verdiğini düşünürler.. Formlar kamu kurumlarının işlevlerini yerine getirmek için ihtiyaç duyduk bilgileri içermelidir. Bu bakımdan kamu kurumları arasında bir bilgi ağı o luşturulmalı veya bilgiler kolayca transfer edilebilmelidir. Bireyler kamu ku rumlarına başvurduklarında yeniden aynı bilgileri vermek zorunda kalmayacak ları için hem sıkıcı bir takım işlemleri yapmaktan kurtulacaklar hem de zaman kaybedilmemiş olacaktır. Devletin vatandaşa daha iyi hizmet sunabilmek için zamanla yeni bilgilere ihtiyacı olabilir. Bu bakımdan vatandaşların da formları doğru doldurması önem arz eder. Kısaca belirtmek gerekirse, fonular resmi pro sedürlerin önemli entegre parçalarıdır ancak kendi başına bir amaç olarak algı tanmamalıdır. Daha iyi hizmet etmenin birer aracı olarak görülmelidir. Aksi du rumda gerçekten de kırtasiyeciliğin kaynaklarından biri olma potansiyeli vardır. ları. KIRT ASİYECİLİ(;İN AZALTıLMASı Kırtasiyeciliğin azaltılması özellikle Türkiye açısından önde gelen sorunlar dan biridir. Gerek yabancı yatırımcıların gerekse yerli yatırımcıların yatırıma yönelmeleri önündeki önemli engellerden biri bitmek tükenmek bilmeyen for malitelerin çokluğudur. Bu bakımdan kırtasiyecilik adeta ekonomik faaliyetlerin önünü tıkayan bir engel niteliğine bürünmüştür. Bu nedenle daha fazla vakit ge çirilmeden bu soruna çözüm bulunmalıdır. Kırtasiyeciliğin doğası, boyutları ve ortaya çıkışına bakarak, uygulamada onu tamamen ortadan kaldırmanın mümkün olmadığını da söylemek gerekir. Bütünüyle ortadan kaldırmak ise gerçekten arzu edilir bir şey değildir. Çünkü bir takım kötü ve tehlikeli durumlarda kırtasiyecilik koruma da sağlar. Bu kötü durumlara katlanmaktansa kırtasiyeciliğe katlanmak daha iyidir.. Tamamen ortadan kaldırmaktansa sürdürülebilir bir seviyede tutmak ve kır tasiyeciliği azaltmak olanaklı ve faydalıdır. Kırtasiyeciliğin azaltılması çabala rında bürokratların davranışları kritik bir noktayı oluşturur. Kamu görevlileri profesyonalizm doğrultusunda kendi davranışlarını geliştirip değiştirebilirler. Amacın gerçekleştirilmesine yönelik çabalar ön planda tutulursa hem iş moti vasyonları artar hem de hedefin gerçekleşmesine daha fazla katkı sağlamış olur lar. Bu açıdan ombudsman veya kamu denetçileri kurumunun işlevsel hale geti rilmesİ önem taşır. Ombudsmanlık bürolarının etkin olduğu ve görev yaptığı du rumlarda kırtasiyecilik azalır ve halkın kamu kurumlarına olan güveni artar. Ancak bu tür bir önlem kırtasiyeciliğe bütünüyle son veremez..

(10) 52. Amme İdaresi Dergisi. Endüstriyel toplumlarda kırtasiyeciliğe çözüm bulmak kirliliğe çözüm bul mak kadar önemlidir. Çünkü sembolik anlamda kırtasiyecilik, kirliliğin bir baş ka boyutudur. Birbirinden farklı olsa da her ikisinin de zararlı sonuçları vardır. Gerçekten de kırtasiyeciliğin azaltılması zor ve hayal kırıcı bir süreçtir ve etkin lik, verimlilik ve etkililiğin geliştirilmesi gibi daha geniş sorunların önemli bir parçasıdır (Brynard, 1995: 43). Kamu kurumlarının daha etkin ve verimli çalışmasının bir yolu kırtasiyecili mümkün olduğunca azaltmaktan geçer. Onun için zaman ve malzeme israfına yol açan her türden bürokratik işlemler yeniden gözden geçirilmeli ve gereksiz olanlar kaldırılmalıdır. Bunun yanında, kamu kurumları bilgisayar ağlarıyla bir birlerine bağlanmalı ve vatandaşların isteklerine hızlı yanıt verilebilmelidir. Bu nun için prosedürler bütünüyle yeniden ele alınmalı, fonnlar basitleştirilmeli, iş akımı kolay ve hızlılaştırılmalı ve kırtasiyeciliği azaltmaya yönelik uygulamala ra ağırlık verilmelidir (Brynard, 1995: 45). ği. Kırtasiyeciliğin azaltılması bulundurulmasında. için yapılan işlemlerde şu unsurların göz önünde özellikle ülkemiz açısından fayda vardır:. • Kırtasiyeciliğin azaltılması için üst düzeydeki siyasal kararlarında zaman ve enerji unsuru dikkate alınmalıdır. Sadece retorik yorumlar yeterli değil dir. • Hedefler net olarak belirlenirken "kırtasiyecilik nerede bulunursa yok edi lecektir" türünden genelleştirmelerden kaçınılmalı, sorunlar bir bir ele alın malı ve sonuç üretilmelidir. Ele alınan bir iş bitirilmeli ve sonra diğer bir işe geçilmelidir. • Belirli amaçları gerçekleştirmek için uygun araçlar kullanılmalıdır. Ger çekten de araçların seçimi son derece önemlidir. Bir hedefi gerçekleştirmek için uygun olmayan araçların seçimi kırtasiyeciliği artırmaktan başka bir işe yaramayacaktır.. • Sorun teşkil eden konuların çözümünde ilgili herkesin hatta üst düzey yöneticilerin de katılımının sağlanmasında ısrar edilmelidir. Katılım ile daha gerçekçi çözümler bulunabilir. • Genelolarak kamu kurumlarının faaliyet hızı artırılmalıdır. Şayet bir faa liyet çok uzun süreli olursa bu faaliyete katılan insanların ilgileri azalır ve etkinlik düşer. Bu ise sonuçta düşük verimliliğe neden olur. İşlem hızının artması nitelikli personel istihdamını gerektirir. Bu bakımdan personelin işe alınmasında liyakat ilkesinden taviz verilmemelidir. • Vatandaşlardan ve iş sahiplerinden istenen belgeler sınırlandırılmalıdır. Bürolar vatandaştan prensip olarak hüviyet dışında belge isteyernemeli ve sağlık, nüfus, ikamet vb. bilgiler vatandaşın beyanına dayandırılmalıdır. Modem devletler vatandaşlarını nüfus hüviyet cüzdanındaki bilgilerden ta.

(11) Kamu Yönetiminde. Kırtasiyecilikle. Mücadele:. Farklı. Bir Bakış. 53. kip edebilen devlettir. Teknik devlet vatandaşları hakkmda zaten gerekli bilgiye sahip olan devlettir. Bu bakımdan vatandaşlarla ilgili bilgiler bir merkezde toplanmalı ve isteyen kamu kurumları bu merkezden gerekli bil gileri almalıdır. Günümüzdeki bilgisayar teknolojisi bu duruma fazlasıyla müsaittir. • Vatandaş m her isteğini dilekçe ile iletmesi uygulamasma son verilmelidir. Dilekçe, kırtasiyeciliği başlatan ve resmileştiren ilk belgedir. Günümüzde belli istisnaları dışmda bir fonksiyonu da kalmamıştır. Bu nedenle vatandaş larm istekleri topluca bilgisayara girilerek çözülmeye çalışılması daha an lamlıdır. Böylece çok büyük miktarda kağıt tasarrufu da sağlanmış olacak tır.. • Yöneticiler gelişmeleri kendi organizasyonlarında gerçekleştirebilecekle rini anlamalıdırlar. Bu nedenle her zaman başka kurumları işaret etmemeleri gerekir. Çünkü herkes problemin bir parçasıdır. Bu nedenle herkes üzerine düşen görevleri yapmalı ve etkinlik sağlanmalıdır. • Yönetsel uygulama ve faaliyetlerde memurlarm aşırı derecede kırtasiyeci liğe yol açan uygulamalardan kaçmmaları sağlanmalıdır. Amaçlarm birİnci derecede önemli olduğunu, araçlarm bu amacı gerçekleştirınede yardımcı unsurlar olduğu bilinci aşılanmalıdır. • Kamu kurumlarınm bir çoğunda atıl durumda bulunan Araştırma Planla ma ve Koordinasyon daireleri işlevsel hale getirilmeli ve kırtasiyeciliğin na sıl azaltılacağı konusunda sürekli çalışmaları sağlanmalıdır. Bu yapılamaz ise yeni bir kamu kurumu ihdas edilerek kırtasiyecilikle mücadele görevi verilmeli ve bütün kamu kurumlarında işlemlerin nasıl azaltılacağı üzerinde çalışması sağlanmalıdır.. SONUÇ Kırtasiyeciliğin varlığında. önemli bir gerekçe kamunun güvenliğinin sağla halk daha fazla risk almaya istekli olursa kırtasiyeci liğin azalacağını söylemek mUmkündür. Ancak halk risk almaktansa aşırı ön lemleri daha çok tercih etmektedir. Hantal ve sıkıcı kurallar, ayrıntılı düzenle meler ve izlenen prosedürler kamu yönetiminin vatandaşm hak ve özgürlükleri ni koruma bakımından imtiyazlı konumunu belirlerler. Bu bakımdan kırtasiyeci lik halk için konıyucu bir araçtır. Çünkü kamu sektörünün halka karşı sorumlu luğunu gerçekleştirınede bu tür kurumsal araçlardan yararlanılır. Kısacası devlet hizmetlerinin artması ve toplumun devlete yönelik taleplerinin yoğunlaşması kırtasiyeciliğin artışını da beraberinde getirmektedir. Dolayısıyla kırtasiyecilik karınaşık toplumun ayrılmaz bir parçasıdır. Özgürlükleri sınırlayıcı olarak görü lebilir ama bu kurallar olmadan ortaya çıkacak sorunlar daha büyük boyutlu 01 nabilmesidir. Bu. bakımdan.

(12) 54 Amme İdaresi Dergisi maktadır. Bu nedenle kırtasiyeciliğin geçmek mümkün değildir.. azaltılması. önem. taşır. ama tamamen vaz. Demokratik devlet bütün vatandaşlarına eşit muamele eden devlet demektir. Bu nedenle işlemlerde herkese eşit davranılmalıdır ve herkesin aynı yükümlü lükleri yerine getirmesi gerekir. Bu ise kırtasiyeciliği artıran bir fonksiyon gö rür. Vergilernede olduğu gibi kırtasiyecilik işin gereğidir, kendiliğinden ortaya çıkar bu nedenle demokratik hükümet ve yönetsel devlet bakımından zorunlu kötü olmak durumundadır. Bu özelliklerinden dolayı kırtasiyeciliği azaltıcı önlemler üzerinde durmak daha doğrudur. Bunun için, belirtilen konulara özellikle dikkat edilmeli, uygu lanan prosedürlerin geliştirilmesi, formların basitleştirilmesi, belirli durumlarda sınırlamaların esnek tutulması ve rutine bağlanması gibi önlemlerle birlikte ele alınmalıdır. Bunlar az da olsa rahatlama sağlayabilir. Son olarak belirtmek gerekir ki, Türkiye'de kırtasiyecilik zihniyeti kanunla bütün safhaları kapsamakta, özellikle bazı çı karcı memurların elinde patolojik bir görüntü kazanmaktadır (TÜSİAD, 1993: 91). Bu nedenle kanunların hazırlanmasından uygulanmasına kadar bütün aşa maların uzman kişilerce tekrar gözden geçirilerek prosedürlerin azaltılması ve basitleştiritmesi gerekmektedir. Bu hem vatandaşların gereksiz yere zaman har camalarına engelolacak, hem de kırtasiyeciliğin yıllarca sürmesinin sonucu o lan "devletin hantallaşması"na engelolacaktır. rın hazırlanmasından başlayarak. KAYNAKÇA Baldwin, J.N. (1990), "Perceptions ofPublic Versus Private Sector Personnet and [nformal Red Tape: Their Impact on Motivation", American Review ofPublic Administration, 20, ı, March. Brynard, DJ. (1990), "Responsiveness of the Public Servant: Origins, Obstacies, and Strategies", Po/iteia, 9, 2. Brynard, DJ. (1995), "Combating Red Tape in the Public Sector", International Journal ofPub/ic Sector Management, 8, 4. Çitci, O. (1983), " 'Kamu Bürokrasisi' Üzerine", Amme İdaresi Dergisi, C. 16, Sayı: 4, Aralık.. Dobel, J.P. (1990), "Integrity in the Public Service", Pub/ic Administration Review, vo1.50, (May/June). Downs, A. (1977), Inside Bureaucracy, Little, Brown and Company, Boston, MA. Ergun, T. (1984), "Konumuz Bürokrasi", Amme İdaresi Dergisi, C. i 7, Sayı: I, Mart Eryılmaz, B. (I 993), Bürokrasi, Anadolu Matbaacılık, İzmir.. Gregg, J.M.H., Diegelman, R.F. (1979), "Red Tape on Trail: Elements of A Successful Effort to Cut Burdensome Federal Reporting Requirements", Public Administration Review, 35, 2, March-April..

(13) Kamu Yönetiminde. Kırtasiyecilikle. Mücadele:. Farklı. Bir Bakış. SS. Henry, N. (1986), Administration and Publle Affairs, 3rd.edition, Englewood Cliffs, New Jersey. Hyneman, G.S. (1950), Bureaueraey in Demoeraey, Harper and Brothers, New York. Juran, J.M. (1967), "The Diseases Can Be Cured", (Ed.) Rowat, D.C., Basic lssues in Publle Administration, Macmillan, New York, NY. Kaufman, H. (1977), Red Tape, lts Origins. Needs, and Abuses, The Brooking Institution, Washington, D.C. Lipsky, M. (1980), Street-Level Bureaucracy, Russell Sage Foundation, New York Magazine, A.H., Shields, B.G. (1977), "The Paper Work Forest: Can State and Local Govemments Find a Way Out?", Publle Administration Review, 37, 6, November/December. Methlie, L.B., Sprague, R.H. (1985), Knowledge Representationfor Decision Support System, North Holland, Amsterdam Nigro, F.A., Nigro, L.G. (1989), Modern Publle Administration, 7th, Harper and Row, New York Rohr, lA. (1991), "The Problem of Professional Ethics", The Bureuerat, (Spring) Romzek, B.S. (1984), "The Human Factor in the Federal Workforce: Work Experiences, Self-Esteem and Organizational Involvement Among Pubtic Employees", Review ofPublic Personel Administration, 5, 1, Autumn (ı 986),. Pubfic Administration, Random House, New York. Rosenfeld, R.A. (1984), "An Expansion and Application of Kaufman's Model of Red Tape: The Case ofCommunity Development Block Grants", The Western Political Quarterly, 37,4, December. Rowat, D.C. (1967), Basic lssues in Public Administration, Macmillan, New York, NY. Sharp, W.R. (1952), "Procedurel Vices: la Papersarie", (Eds.) Metron, R.K., Gray, A.P., Hockey, B., Selvin, H.C., Reader in Bureaueracy, Free Press, Glenceo IL. Strauss, E. (ı 96 ı), The Ruling Servants, George Alien and Unvin, London. TÜSiAD (1983), Kamu Bürokrasisi, İstanbuL. Rosenbloom, D.H..

(14)