T.C.
SELÇUK ÜNĐVERSĐTESĐ
SOSYAL BĐLĐMLER ENSTĐTÜSÜ
KAMU YÖNETĐMĐ ANABĐLĐM DALI
KAMU YÖNETĐMĐ BĐLĐM DALI
BELEDĐYE HĐZMETLERĐNDE VATANDAŞ
MEMNUNĐYETĐ: SĐLĐFKE ÖRNEĞĐ
Hakan ALPTÜRKER
YÜKSEK LĐSANS TEZĐ
Danışman
Yrd. Doç. Dr. Mehmet GÖKÜŞ
ĐÇĐNDEKĐLER
Bilimsel Etik Sayfası... vi
Tez Kabul Formu………...……...vii
Özet………...viii Abstract ………... ix Tablolar Listesi ... x Giriş ... 1 BĐRĐNCĐ BÖLÜM - KAMU HĐZMETĐ 1. 1. HĐZMET KAVRAMI……..……….3
1. 2. KAMU HĐZMETĐ KAVRAMI……….3
1. 2. 1. Organik Anlamda Kamu Hizmeti………….……….4
1. 2. 2. Maddi Anlamda Kamu Hizmeti………..………...4
1. 2. 3. Şekli Anlamda Kamu Hizmeti………...5
1. 3. KAMU HĐZMETLERĐ………...5
1. 3. 1. Süreklilik (Devamlılık) Đlkesi…….………...5
1. 3. 2. Değişkenlik Đlkesi………..6
1. 3. 3. Eşitlik Đlkesi………...7
1. 3. 4. Tarafsızlık Đlkesi………8
1. 3. 5. Bedelsizlik Đlkesi………8
1. 4. KAMU HĐZMETLERĐNĐN TÜRLERĐ………...9
1. 4. 1. Tekelli – Tekelsiz Kamu Hizmetleri…………..………9
1. 4. 2. Yürütüldükleri Alana Göre Kamu Hizmetleri………...10
1. 4. 3. Bireylerin Yararlanma Biçimlerine Göre Kamu Hizmetleri……….10
1. 4. 3. 1. Doğrudan doğruya ve bireysel yararlanma sağlayan kamu hizmetleri………..10
1. 4. 3. 2. Dolaylı ve birlikte yararlanma sağlayan kamu hizmetleri………11
1. 5. KONULARINA GÖRE KAMU HĐZMETLERĐ………11
1. 5. 1. Đdari Kamu Hizmetleri…………...………11
1. 5. 2. Đktisadi Kamu Hizmetleri………...11
1. 5. 3. Sosyal Kamu Hizmetleri………....12
1. 6. KAMU HĐZMETLERĐNĐN GÖRÜLÜŞ USULLERĐ………...12
1. 6. 1. Emanet Usulü………...12
1. 6. 2. Müşterek Emanet Usulü………...13
1. 6. 3. Đltizam Usulü………14 1. 6. 4. Ruhsat Usulü………14 1. 6. 5. Đmtiyaz Usulü………...14 1. 6. 6. Yap–Đşlet–Devret……….16 1. 6. 7. Yap–Đşlet …..………...17 1. 6. 8. Özelleştirme.………....17
1. 7. KAMU HĐZMETLERĐNĐN ETKĐNLĐK VE VERĐMLĐLĐK………....17
ĐKĐNCĐ BÖLÜM - KAMU HĐZMETLERĐNĐN YÜRÜTÜLMESĐNDE BELEDĐYELER 2. 1. BELEDĐYE KAVRAMI VE BELEDĐYE SĐSTEMĐNĐN MEVCUT DURUMU..20
2. 1. 2. Belediye Kavramı ve Tarihsel Gelişimi………...21
2. 1. 2. 3. Tanzimat Öncesi Dönem………...21
2. 1. 2. 4. Tanzimat Dönemi………..23
2. 1. 2. 5. Meşrutiyet Dönemi………....26
2. 1. 2. 6. Cumhuriyet Dönemi………..………27
2. 1. 2. 6. 1. Cumhuriyet’in Đlk Yılları………...28
2. 1. 2. 6. 2. 1580 Sayılı Kanun Dönemi………..……29
2. 1. 2. 6. 2. 1. Cumhuriyet’in Đlk Yılları (Tek Parti Dönemi)…29 2. 1. 2. 6. 2. 2. 1945 ve Sonrası (Çok Partili Dönem)………….30
2. 1. 2. 6. 2. 3. 5393 Sayılı Yasaya Göre Belediyelerin Kurulması………32
2. 1. 2. 6. 2. 4. 5216 Sayılı Yasaya Göre Büyükşehir Belediyelerinin Kurulması………..33
2. 2. BELEDĐYE YÖNETĐMĐNDE HĐZMETLER, HĐZMET YÖNTEMLERĐ VE
KULLANICI MEMNUNĐYETĐ………..……38
2. 2. 1. Belediye Yönetiminde Hizmetler……….………...……....38
2. 2. 1. 1. Belediye Hizmetlerinin Kanundaki Yeri………..38
2. 2. 1. 2. Belediye Hizmetlerinin Sunulmasında Hizmet Yöntemleri….39 2. 2. 1. 2. 1. Đhale Yöntemi……….40
2. 2. 1. 2. 2. Đmtiyaz Yöntemi………41
2. 2. 1. 2. 3. Yap – Đşlet – Devret Yöntemi………..42
2. 2. 1. 2. 4. Kiralama Yöntemi………42
2. 2. 1. 2. 5. Şirketleşme ve Ortak Girişim………..43
2. 2. 1. 2. 6. Satış Yöntemi………..44
2. 2. 1. 2. 7. Kupon Yöntemi………..………...45
2. 2. 1. 2. 8. Fiyatlandırma Yöntemi…….……….……45
2. 2. 1. 2. 9. Yönetimler Arası Đşbirliği………....46
2. 2. 1. 2. 10. Gönüllü Organizasyonlar………...47
2. 2. 1. 2. 11. Vergi Teşvikleri ve Đdari Düzenlemeler………48
2. 2. 1. 2. 12. Kendi Kendine Hizmet Yöntemi………49
2. 2. 1. 2. 13. Hizmet Sözleşmesi Yöntemi……….49
2. 2. 1. 2. 14. Yasal – Kurumsal Serbestleşme Yöntemi………….50
2. 2. 1. 3. Belediye Hizmetlerinden Kullanıcı Memnuniyeti…………...51
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM - BELEDĐYE HĐZMETLERĐNDEN VATANDAŞ MEMNUNĐYETĐNĐN ÖLÇÜLMESĐ: SĐLĐFKE’ DE YAPILMIŞ BĐR ARAŞTIRMA 3. 1. KONU ĐLE ĐLGĐLĐ DAHA ÖNCE YAPILMIŞ ÇALIŞMALAR………54
3. 2. ARAŞTIRMANIN AMACI, YÖNTEMĐ VE SINIRLILIKLARI………56
3. 2. 1. Araştırmanın Amacı……….56
3. 2. 2. Araştırmanın Yöntemi………..56
3. 2. 3. Veri Toplama………57
3. 2. 5. Araştırmanın Sınırlılıkları………59
3. 2. 6. Veri Analiz Yöntemi………59
3. 2. 7. Ölçüm Değişkenleri………..59
3. 2. 8. Güvenirlik ve Geçerlilik………...60
3. 3. ARAŞTIRMA BULGULARI VE DEĞERLENDĐRME………..60
3. 3. 1. Demografik Bulgular………61
3. 3. 2. Belediye Hizmetlerine Đlişkin Bulgular………65
3. 3. 3. Araştırma Hipotezlerine Đlişkin Bulgular……….84
3. 3. 3. 1. H1: Cinsiyete göre belediye hizmetlerinden vatandaş memnuniyeti arasında bir farklılık vardır………84
3. 3. 3. 2. H2: Yaş Gruplarına göre belediye hizmetlerinden vatandaş memnuniyeti arasında bir farklılık vardır………...85
3. 3. 3. 3. H3: Eğitim düzeyi ile belediye hizmetlerinden vatandaş memnuniyeti arasında bir farklılık vardır………...87
3. 3. 3. 4. H4: Gelir düzeyi ile belediye hizmetlerinden vatandaş memnuniyeti arasında bir farklılık vardır………...89
3. 3. 3. 5. H5: Mahallelere göre belediye hizmetleri arasında farklılık vardır………..91
SONUÇ ………...………96
EKLER ………98
T.C.
SELÇUK ÜNĐVERSĐTESĐ Sosyal Bilimler Enstitüsü Müdürlüğü
BĐLĐMSEL ETĐK SAYFASI
Bu tezin proje safhasından sonuçlanmasına kadarki bütün süreçlerde bilimsel etiğe ve akademik kurallara özenle riayet edildiğini, tez içindeki bütün bilgilerin etik davranış ve akademik kurallar çerçevesinde elde edilerek sunulduğunu, ayrıca tez yazım kurallarına uygun olarak hazırlanan bu çalışmada başkalarının eserlerinden yararlanılması durumunda bilimsel kurallara uygun olarak atıf yapıldığını bildiririm.
T.C.
SELÇUK ÜNĐVERSĐTESĐ Sosyal Bilimler Enstitüsü Müdürlüğü
YÜKSEK LĐSANS TEZĐ KABUL FORMU
Hakan ALPTÜRKER tarafından hazırlanan Belediye Hizmetlerinde Vatandaş Memnuniyeti: Silifke Örneği başlıklı bu çalışma 22/10/2010 tarihinde yapılan savunma sınavı sonucunda oybirliği/oyçokluğu ile başarılı bulunarak, jürimiz tarafından yüksek lisans tezi olarak kabul edilmiştir.
Yrd. Doç. Dr. Mehmet GÖKÜŞ
ÖZET
Halka en yakın hizmet birimi olan belediyelerin, halkın ihtiyaç ve isteklerine duyarlı davranmaları, halkın sürekli desteğini ve beğenisini kazanmaları belediye yönetimleri için önemli bir durumdur. Bu çalışmanın belediyeler açısından, halkın belediye hizmetleri ile ilgili görüşleri, hizmet kalitesinden memnuniyet veya memnuniyetsizliklerinin belirlenmesi, belediyelerin hizmet etkinliklerinin arttırılmasında veya hizmet sunumunun değiştirilmesinde belediye yönetimlerine yol göstermesi bakımından katkısı olacağı düşünülmektedir.
Bu çalışmada Silifke Belediyesinin hizmetlerinden, Silifke’de yaşayan vatandaşların memnuniyet düzeylerinin belirlenmesi amaçlanmış ve cinsiyete, yaşa, eğitim düzeyine, gelir düzeyine ve ikamet edilen mahalleye göre algılanan memnuniyet düzeyi arasında farklılık araştırılmıştır. Hizmetlerden memnuniyet düzeyini belirlemek için Silifke’de 469 bireye anket uygulanmıştır. Vatandaş memnuniyetinin belirlenmesinde frekans dağılımı, farklılıkların tespitinde ise t-testi ve anova analizleri yapılmıştır.
ABSTRACT
It is important situation to act sensitively towards public's need and desires and get public's constant support and regard for the municipals authorities, the closest service unities to the public .It is thought that ın terms of municipals this endeavorings will contribute to the municipal administrations in leading about the public's opinion related to services of municipal, determination of pleasures or disapprobations about manucipal's service, increasing of service activities or the changing of delivering service.
In this endeavoring, it is researched that whether if there is a difference between sex, age, level of education, level of income, accommadation and it is aimed to point the degree of satisfaction of Silifke citizens owing to services of Silifke Municipality. In Silifke it is conducted a survey on 469 individual in order to measure the degree of satisfaction owing to services bestowed by municipal. It is analyzed that frequency distribution in determination of denizen satisfaction and t-test and anova in detection of differences.
TABLOLAR LĐSTESĐ
Tablo 1: Uygulandığı Dönemlere Göre Belediye Görevleri……….37
Tablo 2: Anket Uygulaması ve Geri Dönüşü………...……….59
Tablo 3: Güvenirlik tablosu ……….60
Tablo 4: Cinsiyete göre dağılım………61
Tablo 5: Yaş gruplarına göre dağılım………...61
Tablo 6: Meslek Gruplarına Göre Dağılım………..62
Tablo7: Eğitim Gruplarına Göre Dağılım………...62
Tablo 8: Gelir Gruplarına Göre Dağılım………...63
Tablo 9: Đkamet Sürelerine Göre Dağılım……….63
Tablo 10: Mahallelere Göre Dağılım……….64
Tablo 11: Su ve Kanalizasyon Gibi Alt Yapı Hizmetleri………..65
Tablo 12:Caddeler, Sokaklar, Parklar Gibi Halka Açık Alanların Genel Temizliği….65 Tablo 13:Katı Atık ve Çöp Toplama Hizmetleri………...66
Tablo 14: Veterinerlik Hizmeti (Mezbaha vb.)………..66
Tablo 15: Ağaçlandırma Hizmetleri………...67
Tablo 16: Haşere (sivrisinek vb.) ile Mücadele………...67
Tablo 17:Atık Su Arıtma Hizmeti………...68
Tablo 18: Lokanta, Kafe, Kahvehane Gibi Halka Açık Yerlerde Satılan Yiyecek ve Đçeceklerin Kontrolü………68
Tablo 19: Huzurevi - Yaşlı Bakım Evi Gibi Sosyal Hizmetlerden………69
Tablo 20:Kadın Sığınma Evi Hizmeti………...70
Tablo 21: Gençlik ve Spor Faaliyetleri………..70
Tablo 22:Kültür ve Sanat Etkinlikleri………71
Tablo 23: Sosyal Yardım Hizmetleri (Fakir Ailelere, Engellilere, Yaşlılara Yönelik vb.)………...71
Tablo 24: Planlama ve Uygulama (Đmar Planı, Parselasyon)……….72
Tablo 25: Kamulaştırma Hizmetleri (Đstimlâk)………..72
Tablo 26:Yol Yapım ve Bakımı (Cadde, Bulvar, Kavşak, Köprü)………73
Tablo 28:Yeşil Alanlar ve Parklar………...74
Tablo 29:Cadde ve Sokakların Aydınlatılması………..74
Tablo 30:Sosyal Tesislerin ve Kamu Binalarının Yapılması ve Onarılması………...75
Tablo 31: Defin ve Mezarlıklar Hizmeti………76
Tablo 32:Otogar Hizmeti………...76
Tablo 33:Otopark Hizmetleri……….77
Tablo 34: Trafik ve Sinyalizasyon Hizmetleri………77
Tablo 35:Şehir Đçi Ulaşım Hizmetleri………78
Tablo 36:Yaş Sebze ve Meyve Hali………..78
Tablo 37:Mahalle Pazarlarından………79
Tablo 38:Kapalı Pazar Yerinden………...79
Tablo 39: Kentin Ekonomik Kalkınması Đçin Yapılan Yatırımlardan………...80
Tablo 40:Silifke’nin Tanıtımı Faaliyetlerinden (Basın, Yayın, Cd, Kitap, Broşür)….80 Tablo 41:Konaklama, yemek ve alışveriş yerlerinin yeterliliği……….81
Tablo 42: Zabıta Denetim Faaliyetlerinden (Đşyerleri, Đmalathane, Fiyat Kontrolü vb.)………..81
Tablo 43: Đtfaiye ve Ambulans Gibi Halkın Can ve Mal Güvenliğini Sağlayan Hizmetlerin Yeterliliği………82
Tablo 44:Dere ve Irmak Yataklarının Islahı Konusunda Yapılan Çalışmalar………..82
Tablo 45:Đçme Suyunun Temizliği………...83
Tablo 46: Belediye Çalışanlarının, Halka Karşı Tutumu ve Davranış Şekli………...83
Tablo 47: Belediye Çalışanlarının Problemleri Çözme Konusundaki Đsteklilik Ve Yeterliliğinden………84
Tablo 48: Cinsiyete Göre Belediye Hizmetlerinden Memnuniyet Düzeyine Đlişkin T-Testi Özet Sonuçları………..84
Tablo 49: Yaş Gruplarına Göre Belediye Hizmetlerinden Vatandaşların Memnuniyet Düzeyine Đlişkin Yapılan ANAVO Analizi Özet Sonuçları………85
Tablo 50: Eğitim Düzeylerine Göre Belediye Hizmetlerinden Vatandaşların Memnuniyet Düzeyine Đlişkin Yapılan ANAVO Analizi Özet Sonuçları……….87
Tablo 52: Mahallelere Göre Belediye Hizmetlerinden Vatandaşların Memnuniyet
GĐRĐŞ
Kamu yönetiminde halkla en yakın ilişki içerisinde olan birim yerel yönetimlerdir. Son yıllarda, yerel yönetimlerde de değişim rüzgârları esmeye başlamış ve yerel ekonomik yapılanmaları ile de farklılaşma çabaları gözlenen yerel yönetimler, halka sundukları hizmetlerde iyileştirme sağlayabilmek için stratejiler geliştirmeye başlamışlardır. Yerel yönetimler, yerel halkın istek ve ihtiyaçlarını yerine getirme amacıyla oluşturulmuş kurumlardır. Dikkat edilmesi gereken önemli noktalardan birisi, bu hizmetlerin yerine getirilmesinde halkın memnuniyetinin ne derece sağlanabildiğinin ölçülebilmesi ve düzeltici-önleyici faaliyetler geliştirilerek, vatandaş odaklı bir hizmet sunumu gerçekleştirilebilmesidir.
Toplumsal yaşamda, belediyeler için halkın güven ve desteğini kazanmak, öteki kamu kuruluşlarından daha fazla önem taşımaktadır. Bu nedenle halkın ihtiyaç ve isteklerine duyarlı davranmak, halkın sürekli desteğini, beğenisini ve güvenini sağlamak belediye yönetimleri için önemlidir.
Hizmet üretiminde etkinliğin sağlanması ve yerel nitelikteki kamusal gereksinmelerin yerinde karşılanmasını öngören yerel yönetimlerin, tüm dünyada ve Türkiye’de de kuruluş gerekçeleri ve amaçları birbirine benzer özellikler göstermekte olup temel amaçları insan ihtiyaçlarının maksimum seviyede karşılanmasıdır.
Yapmış olduğumuz çalışma üç bölümden oluşmaktadır. Đlk bölümde kamu hizmeti kavramı, kamu hizmeti türleri ve kamu hizmetlerinin görülme usulleri açıklanmıştır.
Đkinci bölümde belediye kavramı ve ülkemizde belediyeciliğin gelişimi açıklanıp, belediye yönetiminde hizmetler, alternatif hizmet sunma yöntemleri ve memnuniyet kavramları açıklanmıştır.
Çalışmanın üçüncü bölümünde ise, Silifke Belediyesi’nin sunmuş olduğu hizmetlerden yararlanan vatandaşların memnuniyet düzeyleri ölçülüp, araştırmanın hipotezlerine cevap aranmıştır.
Bu çalışmanın belediyeler açısından, halkın bağlı bulunduğu belediye ile ilgili görüşleri, yönetim algılaması ve hizmet kalitesinden memnuniyet veya memnuniyetsizliklerinin belirlenmesi, belediyelerin hizmet niteliklerinin arttırılması veya değiştirilmesinde karar vericilere yol göstermesi bakımından katkısının olacağı düşünülmektedir. Aynı zamanda halkın belediye hizmetlerini sorgulaması bakımından da hizmetlerden yararlananlara görüş ve mevcut durum analizini değerlendirmeleri açısından fayda sağlayacağı beklenmektedir.
BĐRĐNCĐ BÖLÜM
KAMU HĐZMETĐ
1. 1. HĐZMET KAVRAMI
Hizmet kavramı kamu ve özel sektörde karşılaşabileceğimiz bir kavramdır. Özel sektör açısından hizmet sunma, kâr elde etme amacı güderken, kamu yönetimi açısından hizmet sunma, toplumsal bir gereksinmeyi karşılayan devlet otoritesinin bir görevi olarak karşımıza çıkmaktadır.
Hizmetin bir tanımı yapılacak olursa, “insan ihtiyaçlarını karşılayan, diğer mallar gibi satın alınabilip tüketilebilen ihtiyaçlardır” denilebilir. Hizmet için yapılabilecek tanımlar incelendiğinde hizmetin, elle tutulamayan, homojen olmayan, üretimi ve dağıtımı eş zamanlı olan, stoklanamayan ve mülkiyeti transfer edilemeyen tüketici ve satıcı arasındaki ilişkilere bağlı olarak gelişen aktiviteler olduğunu söyleyebiliriz (Negiz; 2007: 29).
1. 2. KAMU HĐZMETĐ KAVRAMI
Kamu hizmeti idari bir faaliyetin konusunu oluşturduğu için Đdare Hukukunda en çok kullanılan kavramlardan birisi olarak karşımıza çıkmaktadır.
Kamu hizmeti, bir kamu tüzel kişisi veya onun denetimi altında bir özel kişi tarafından yürütülen kamu yararı amacına yönelik faaliyetlerdir. Ancak bazı yazarlar bu tanıma bir üçüncü unsur olarak özel hukuku aşan hukuki rejim unsurunu da katarlar ve kamu hizmetini şu şekilde tanımlarlar: Kamu hizmeti, bir kamu tüzel kişisi veya onun denetimi altında bir özel kişi tarafından yürütülen kamu yararı amacına yönelik ve özel hukuku aşan bir hukuku rejime tabi olan faaliyetlerdir (Gözler; 2004: 424).
sıkı denetimi altında özel kişilerce yürütülmesi gerekli ve zorunludur (Gözübüyük, 2008: 28).
Kamu hizmeti kavramının anayasal veya yasal bir tanımı olmadığı gibi, yargı içtihatlarında da bir tanımı yapılmamıştır. Ancak kamu hizmeti kavramı öğretide çeşitli açılardan tanımlanmıştır (Günday; 2003: 282). Kamu hizmeti kavramı organik açıdan, maddi açıdan ve şekli açıdan olmak üzere üç anlamda kullanılmaktadır (Bayrakçı; 2009: 61).
1. 2. 1. Organik Anlamda Kamu Hizmeti
Organik açıdan kamu hizmeti, belli bir hizmetin yürütülmesine tahsis edilen kamu emlakinin, görevlendirilen kamu görevlilerinin ve ayrılan mali imkânların bütünüdür (Akyılmaz; 2004: 330). Yani, belli bir görevi yürütmek için tahsis edilmiş olan ajan ve vasıtaların bütünü olarak tanımlanmıştır. Örneğin Anayasanın 70. maddesinde yer alan “Her Türk kamu hizmetlerine girme hakkına sahiptir.” hükmündeki kamu hizmeti deyimi organik açıdan kullanılmıştır (Günday; 2003: 282).
Organik açıdan kamu hizmeti, belli bir organizasyonu tanımlamak için kullanılır. Belli bir hizmetin yürütülebilmesi için gerek kamu görevlileri gerekse maddi araçların bütünü, kamu hizmetinin organik çehresini ifade etmektedir. Burada kamu hizmeti kamu kuruluşları anlamındadır (Negiz; 2007: 29).
1. 2. 2. Maddi Anlamda Kamu Hizmeti
Maddi açıdan kamu hizmeti, bu faaliyeti yürüten örgütün niteliklerinden tamamen bağımsız olarak, yalnızca faaliyetin niteliğine bakılarak tanımlanmaktadır (Günday; 2003: 282). Yani hizmeti gerçekleştirecek organların özelliklerinden sıyrılarak, sadece gerçekleştirilecek etkinliğin içeriği ön plana çıkmaktadır. Burada kamu hizmeti, kamu yararı sağlayacak etkinliktir. Anayasanın 47. maddesinde yer alan, “Kamu hizmeti niteliği taşıyan özel teşebbüsler, kamu yararının zorunlu kıldığı hâllerde devletleştirilebilir” hükmünde geçen kamu hizmeti kavramı tanımın maddi unsuruna örnek teşkil etmektedir (Negiz; 2007: 29).
1. 2. 3. Şekli Anlamda Kamu Hizmeti
Şekli açıdan kamu hizmeti, bir faaliyet olarak hizmetin yürütülmesi sırasında kullanılan usullerin içeriğine göre tanımlanır. Diğer bir ifadeyle, şekli açıdan kamu hizmeti kavramı belli bir hukuki rejimi, yani kamu hukuku rejimini ifade eder (Gökçe ve Bayrakçı; 2006: 61). Buna göre bir faaliyetin kamu hizmeti sayılabilmesi için kamu hizmetleri hukuki rejimine, yani kamusal yönetim usullerine tabi tutulmuş olması gerekir (Günday; 2003: 282).
1. 3. KAMU HĐZMETĐ ĐLKELERĐ
Her bir kamu hizmeti kendi özel kurallarına tabi ise de, hepsine ortak olan bazı özellikler ve hepsine egemen olan temel bazı ilkeler vardır (Günday; 2003: 286). Yani görülüş usulleri nasıl olursa olsun hepsine hâkim olan ortak özellikleri bulunmaktadır.
Kamu hizmetlerine hâkim olan temel ilkelere, “kamu hizmeti kanunları” da denilmektedir. Bu kanunlar ilk kez 1926’da derli toplu bir şekilde Louis Rolland tarafından açıklandıklarından dolayı bunlara “Rolland Kanunları” da denilmektedir (Gözler; 2004: 433).
1. 3. 1. Süreklilik ve Düzenlilik Đlkesi
Kamu hizmeti, kamusal bir ihtiyacı karşılamak amacıyla kamu yararına yapılan bir faaliyet olduğundan dolayı sürekli ve düzenli yapılması gereken bir hizmettir.
Kamu hizmetleri, tatmininde kamu yararı bulunan bir gereksinimi karşılayan faaliyetler olarak kabul edildiklerinden, bunların sürekli ve düzenli bir biçimde yürütülmesi gerekir. Aksi takdirde kamu gereksinimi karşılanmaz ve kamu yararı gerçekleşmez. Kesintiye uğrayan ya da düzensiz bir biçimde yürütülen kamu hizmetlerinin toplum yaşamında doğuracağı olumsuz etkileri olacaktır (Günday; 2003:
Süreklilik kamu hizmetinin herhangi bir kesintiye uğramadan, düzenli ve yeterli olarak yerine getirilmesini gerektirir. Ancak, süreklilik, her zaman bu faaliyetin gün içinde aynı sıklıkla yerine getirilmesini gerektirmez (Akyılmaz; 2004: 332). Devamlılık, kamu hizmetinin hiç kesintiye uğramayacağı anlamına gelmez. Kamu hizmeti, kamusal ihtiyaçları karşılamaya yönelik olduğundan, bu ihtiyaçların giderilebilmesi için hizmetlerin belirli sıklıkta yerine getirilmesi gerekmektedir.
Devamlılık ilkesi, kanun öngörmediği sürece, kamu hizmetlerinin kesintisiz ve sürekli olarak yürütülmesini öngörür. Devamlılık, kesintisizlik demek değildir. Mutlaka, ulusal savunma, güvenlik, itfaiye, telefon, elektrik, gaz, su gibi yılda 365 gün, günde 24 saat kesintisiz olarak yürütülmesi gereken hizmetler vardır. Ancak birçok kamu hizmeti günde sadece sekiz saat hizmet verir, hafta sonu da tatil yapar. Hatta yılın bazı aylarında tatil yapan kamu hizmetleri de vardır. Önemli olan nokta, hizmetin kanunların öngörmediği bir şekilde kesintiye uğramasıdır (Gözler; 2004: 433).
Süreklilik ilkesinden kaynaklanan bazı sonuçlar vardır, aynı zamanda bu sonuçlar pek çok ilke ve kuralların da varlık nedenidir. Örneğin, devlet memurluğundan istifa eden bir memurun yerine bir ay içinde yeni memur veya vekil gelene kadar beklemesini öngören kural, kamu personeli için konulan grev yasağı, kamu hizmeti imtiyaz sözleşmelerinde geçerli olan öngörülmezlik kuramı, idari sözleşmelerde akide yüklenen ağır yükümlülükler ve idareye tanınan üstün yetkiler ve de kamu hizmetlerinin devir ve ferağ yasağı, kamu hizmetlerinin sürekli ve düzenli olma özelliğinin birer uzantısıdır ( Günday; 2003: 287).
1. 3. 2. Değişkenlik ve Uyarlama Đlkesi
Kamu hizmetleri, değişen ve gelişen koşullara ve teknik verilere uymak zorundadır. Bu yüzden kamu hizmetlerinin örgütlenme ve iç işleyişinde yeni yöntemlere, araç-gereç ve düzenlemelere yer verilmelidir.
Kamu hizmetlerinin sürekli görülmesi, o hizmetin kamu hizmeti olarak kurulduktan sonra hiçbir değişikliğe uğramadan aynı şekilde uygulanacağı anlamına
gelmez. Kamu hizmeti değişen kamusal ihtiyaçlar ve gelişen teknolojiye paralel olarak değişmek ve günün şartlarına ayak uydurmalıdır ( Akyılmaz; 2004: 332).
Kamu hizmetleri değişen koşullara uyum sağlamalıdır. Bu koşullar teknik, ekonomik, sosyal, kültürel, vs. olabilir (Gözler; 2004: 434). Aslında değişen çoğu zaman kamu hizmetinin varlık sebebini oluşturan kamusal ihtiyaç değil, bu ihtiyacın giderilme şeklidir. Geçmişte tulumbacıların müdahale ettiği yangın felaketine artık günümüzde modern itfaiye araçları müdahale etmektedir. Yine tramvay ile yapılan şehir içi ulaşım pek çok şehirde metro ile yapılmaktadır (Akyılmaz; 2004: 332).
1. 3. 3. Eşitlik Đlkesi
Eşitlik ilkesi “kanun önünde eşitlik” ilkesinin bir uzantısı olup, Anayasa 10. maddesinde, herkesin dil, ırk, renk, cinsiyet, siyasi düşünce, felsefi inanç, din, mezhep ve benzeri sebeplerle ayrım gözetilmeksizin kanun önünde eşit olduğunu ve hiçbir kişiye, aileye, zümreye veya sınıfa imtiyaz tanınmayacağını belirtmiştir.
Kamu hizmetinin idare tarafından eşit olarak sunulması gerekmektedir. Bu durum hukuk devletinin de zorunlu bir sonucudur. Herkes gerek kamu hizmetlerinden yararlanmada gerekse kamu hizmetlerine katılmada eşittir. Đdare kamu hizmeti sunarken “kanun önünde eşitlik ilkesi”ne uygun olarak hizmeti sunmak durumundadır. Tabi bu eşitlik anlayışı matematiksel bir eşitlik olmayıp; kamu hizmeti karşısında objektif kurallarla konulmuş kurallara uygun olarak aynı niteliklere sahip olanlar arası bir eşitliktir. Bu çerçevede örneğin lise mezunu olmayan bir kişi yükseköğrenim kamu hizmetinden yararlanamayacaktır (Akyılmaz; 2004: 332).
Yönetim kamu hizmetini dilediğine sunmakta özgür olmadığı gibi, eşit durumda bulunanlara eşit, farklı konumda bulunanlara da farklı biçimde sunmak durumundadır. Hatta yararlananların akdi bir ilişki içinde bulundukları endüstriyel ve ticari kamu hizmetlerinde, yönetimin gereken koşulları yerine getirerek hizmetten yararlanmak
1. 3. 4. Tarafsızlık Đlkesi
Kamu hizmetleri bireysel gereksinimlerin değil, toplumsal gereksinimlerin giderilmesi için yürütüldüklerinden, idare bu hizmetleri yürütürken nesnel davranmak ve tarafsız olmak zorundadır (Günday; 2003: 288).
Kamu hizmetlerinde tarafsızlığı sağlamanın belli başlı üç yolu vardır:
1. Birinci yolda idare, kamu hizmetinde tarafsızlığı sağlamak ve korumak için
tarafsızlık bakımından bazı tehlikeli işleri yapmaktan kaçınır. Örneğin, lise müdürü lisede tarafsızlığı tehlikeye atmamak için lisede siyasi toplantıların yapılmasına izin vermekten kaçınmalıdır.
2. Kamu hizmetlerinde tarafsızlık ilkesi bazen plüralizm yoluyla sağlanır.
Örneğin, rektör üniversitede bir siyasal toplantı yapılmasına izin veriyorsa, bu toplantıya birden fazla siyasal parti temsilcisini çağırması gerekir. Veya bir siyasal partinin bir toplantı yapmasına izin verilmiş ise bir başka gün diğer bir siyasal partinin de toplantı yapmasına izin verilmelidir.
3. Kamu hizmetlerinde tarafsızlık ilkesi bazen objektiflik yoluyla sağlanır. Bu tür
tarafsızlık özellikle yüksek öğrenim ve bilimsel araştırma ve yayın hizmetlerinde önem taşır. Öğretim üyeleri bütün siyasal, sosyal, dinsel ve ideolojik etkilerden uzak ve objektif bir şekilde derslerini vermeleri ve araştırmacıların yine bu etkilerden uzak bir şekilde araştırma ve yayın yapmaları gerekir (Gözler; 2004: 437).
Eşitlik ilkesi, hizmetlerden yararlanacak olanların eşitliğini belirtirken; tarafsızlık ilkesi, hizmet sunacak olan birimlerin tarafsız olması gerektiğini belirtmektedir.
1. 3. 5. Bedelsizlik Đlkesi
Kamu hizmetinin ilk ortaya çıktığı yıllarda söz konusu olan bedelsiz olma özelliği, şuan anlamını kaybetmiştir diyebiliriz. Günümüzde idarenin sunmuş olduğu bazı klasik kamu hizmetleri karşılığında, hizmetlerden yararlananlardan bir bedel
alınmamaktadır. Örneğin, ilköğretimin devlet okullarında bedavadır, ilköğretim hizmetinden yararlananlar bu hizmet karşılığında bir bedel ödemezler.
Kamu hizmetlerinin sayısının giderek artması; teknolojinin gelişmesine paralel olarak, kamu hizmetinin görülüş usullerinin değişmesi, daha fazla mali kaynak getirmeye başlamasıyla kamu hizmetlerinden yararlananlardan bu hizmetin karşılığı olarak belli paraların alınmaya başlaması söz konusu olmuştur (Akyılmaz; 2004: 333). Ancak hizmetten yararlananlardan, hizmetin karşılığı olarak alınan para, fiyat değildir (Özay; 1994: 355). Zira topladığı vergilerle kamu hizmeti teşkilatı kuran ve kamu hizmeti faaliyeti yapan idare “tüccar” değildir. Dolayısıyla yürütülen faaliyetin maliyetini karşılama düşüncesiyle alınan bu paralar, kamu hizmetine katılma bedeli niteliğindedir (Akyılmaz; 2004: 333).
Gözler, kamu hizmetlerinin bedavalığının, süreklilik, değişkenlik, eşitlik, tarafsızlık gibi genel bir ilke ve bir kamu hizmeti kanunu olmadığını söylemektedir. Bu yüzden “kamu hizmetlerinin bedavalığı ilkesi” diye bir ilke yoktur derken, bunun Anayasa ve kanunlar tarafından öngörülmesi durumunda geçerli olabilecek istisnai bir ilke olduğunu söylemektedir (Gözler; 2004: 438–439).
1. 4. KAMU HĐZMETLERĐNĐN TÜRLERĐ 1. 4. 1. Tekelli – Tekelsiz Kamu Hizmetleri
Kamu hizmetleri, konularını oluşturan faaliyetin özel kesime bırakılmasına veya özel kesime tamamen yasaklanmasına göre bir ayrıma tabi tutulabilir. Buna göre, kamu hizmetinin konusunu oluşturan faaliyet özel kesime tamamen yasaklanmış ise, tekelli kamu hizmetlerinden söz edilir (Günday; 2003: 290).
Bir kamu hizmetinin tekelli olması durumunda, kamu hizmetinin yalnızca devlet tarafından yerine getirilmesi söz konusudur. Özel kişilerin, devletin yanında bu hizmeti
Buna karşılık, kamu hizmetinin konusunu oluşturan faaliyet özel kesime de bırakılmış ise, yani idare kamu hizmeti olarak kabul edilen faaliyeti özel kesim ile yan yana yürütüyor ise, tekelsiz kamu hizmetlerinden söz edilir. Örneğin, eğitim hizmetleri, sağlık hizmetleri böyledir (Günday; 2003: 290).
1. 4. 2. Yürütüldükleri Alana Göre Kamu Hizmetleri
Kamu hizmetleri yürütüldükleri alana göre, milli kamu hizmetleri ve mahalli kamu hizmetleri olarak ikiye ayrılmaktadır. Burada devletin örgütlenişi ile ilgili bir ayrım söz konusudur. Ülke düzeyindeki hizmetler merkezi idare tarafından yerine getirilirken, mahalli nitelikteki hizmetler mahalli idareler tarafından yerine getirilecektir.
Milli kamu hizmetleri, tüm ülke düzeyinde yürütülen ve dolayısıyla tüm yurttaşların yararlanmasına sunulmuş bulunan kamu hizmetleridir. Örneğin, TCDD’nin yürüttüğü ulaştırma kamu hizmeti milli bir kamu hizmetidir. Buna karşılık, belli bir yörede yürütülen ve sadece o yöre halkının yararlanmasına sunulmuş kamu hizmetleri ise mahalli kamu hizmetleridir. Örneğin, ĐETT’nin yürüttüğü ulaştırma kamu hizmeti Đstanbul’da oturan halka yönelik olarak yürütülmektedir (Günday; 2003: 290).
1. 4. 3. Bireylerin Yararlanma Biçimlerine Göre Kamu Hizmetleri
1. 4. 3. 1. Doğrudan Doğruya Ve Bireysel Yararlanma Sağlayan Kamu Hizmetleri
Bireyler bazı kamu hizmetlerinden idare ile ayrı ayrı ilişki kurmak suretiyle ve doğrudan doğruya yararlanırlar (Günday; 2003: 290). Sağlık, eğitim gibi hizmetler bu türdendir.
1. 4. 3. 2. Dolaylı Ve Birlikte Yararlanma Sağlayan Kamu Hizmetleri
Bireyler bazı kamu hizmetlerinden idare ile bir ilişki içine girmeden ve dolaylı olarak yararlanırlar (Günday; 2003: 290). Bayındırlık hizmetleri bu türdendir.
1. 5. KONULARINA GÖRE KAMU HĐZMETLERĐ 1. 5. 1. Đdari Kamu Hizmetleri
Đdari kamu hizmetleri yönetimin geleneksel hizmetleridir; eğitim, sağlık gibi (Gözübüyük, 2006: 28). Đdari kamu hizmetleri esas itibariyle kamu hukuku kurallarına tabidirler (Kalabalık, 2004: 264). Bu hizmetlerin yetkileri, usulleri, personeli, mal ve paraları kamu hukuku rejimine tabidir. Bu hizmetlere ilişkin işlem ve eylemlerden doğan uyuşmazlıklar idari yargıda çözümlenir. Ancak ayrıksı hâllerde bu hizmetler için özel hukuk usullerine de başvurulabilir. Örneğin bu hizmetler için gerekli araç-gereç temini için özel hukuk sözleşmeleri yapılabilir (Günday, 2003: 291).
1. 5. 2. Đktisadi Kamu Hizmetleri
Devletin ekonomik hayata müdahalesi ile karşımıza çıkan ve sosyal devlet anlayışıyla da gelişen devletin özel teşebbüsle aynı şekilde yürüttüğü ekonomik alandaki kamu hizmetleri iktisadi kamu hizmetleri olarak adlandırılır (Akyılmaz, 2004: 334).
19. yüzyılın ikinci yarısından itibaren ortaya çıkan demiryolları, gaz, elektrik, telefon gibi bireylerin ve toplulukların mali imkânlarının yetersizliği nedeniyle yürütemedikleri iktisadi ve sınaî nitelikteki faaliyetlerin yanında, özellikle I. Dünya Savaşı’ndan sonra, devletin ekonomik hayata müdahalesi sonucu özel kişilerin sanayi, ticaret, maliye ve tarım alanlarında yürüttükleri kamu hizmeti hâline getirilen faaliyetlerdir (Kalabalık, 2004: 264). Son yıllarda kamu hizmeti nitelikleri tartışılmakla
1. 5. 3. Sosyal Kamu Hizmetleri
Soysal kamu hizmetleri, Devlet ve diğer kamu tüzel kişileri tarafından geleneksel olarak yürütülen emeklilik ve fakirlere yardım gibi faaliyetlerin yanı sıra, özellikle II. Dünya Savaşı’ndan sonra gelişmeye başlayan çalışma düzenine ve sosyal güvenliğe ilişkin faaliyetlerdir (Kalabalık, 2004: 264).
Sosyal kamu hizmetlerinden bir kısmı Devletin tekeli altındadır. Örneğin iş ve işçi bulma hizmetleri. Buna karşılık, sosyal kamu hizmetlerinin bir kısmı ise özel teşebbüs ile beraber yürütülmektedir. Örneğin işçilerin sosyal güvenlik işleri ile özel sigorta şirketlerinin yaptıkları hastalık, kaza ya da hayat sigortaları arasında büyük benzerlik vardır (Günday, 2003: 292).
1. 5. 4. Bilimsel – Teknik – Kültürel Kamu Hizmetleri
Bilimsel – teknik – kültürel kamu hizmetleri, idarenin yakın zamanlarda genellikle özel faaliyete konu olan bilimsel ve teknik araştırmalara, müzik, resim, tiyatro, bale vs. gibi sanat ve kültür hareketlerine el atması sonucu ortaya çıkmış olan kamu hizmetleridir (Günday, 2003: 292).
Bilimsel ve kültürel nitelikli kamusal ihtiyaçları gidermek amacıyla, bilimsel ve kültürel kamu hizmetleri oluşturulmuştur. Türkiye Bilimsel ve Teknik Araştırma Kurumu, Devlet Tiyatroları, Devlet Koroları bu tür hizmetleri yürüten idarelerdir (Akyılmaz, 2004: 334).
1. 6. KAMU HĐZMETLERĐNĐN GÖRÜLME USULLERĐ 1. 6. 1. Emanet Usulü
Emanet usulü, kamu hizmetlerinin kamu kesiminde yer alan tüzel kişilere gördürülme usulüdür. Bir başka deyişle emanet, bir kamu hizmetinin devlet veya öteki
kamu tüzel kişileri tarafından doğrudan doğruya ve kendi örgüt ve hizmete tahsis ettikleri ayni ve şahsi vasıtalarla gördürülme usulüdür (Günday, 2003: 295).
Merkezi idarenin yürüttüğü idari kamu hizmetlerinin önemli bir kısmı emanet usulüyle işletilirler. Örneğin merkezi kamu hizmetlerinden milli savunma, güvenlik, adalet hizmetleri, ilk ve orta öğrenim, sağlık hizmetleri vs. hep emanet usulüyle işletilir. Bakanlıklar tarafından, devlet tüzel kişiliği içinde, merkezi idare personeli ve merkezi idarenin malvarlığıyla yürütülen bütün kamu hizmetleri emanet usulüne örnek teşkil eder. Mahalli kamu hizmetlerinden birçoğu da mahalli idareler tarafından emanet usulüyle yürütülür. Đl özel idaresi, belediye ve köyler tarafından kendi tüzel kişileri içinde kendi personeli ve malvarlığıyla yürütülen bütün hizmetler, emanet usulüne örnek teşkil eder (Gözler, 2004: 448).
1. 6. 2. Müşterek Emanet Usulü
Bir kamu hizmetinin hasar ve zararı idareye ait olmak ve onu özel hukuk tüzel kişisine gelir üzerinden bir pay verilmek suretiyle yürütülmesi olarak tanımlanmaktadır. Bu usulde kamu hizmeti bir özel hukuk tüzel kişisine gördürülmektedir. Ancak hizmetin işleyişi için gerek duyulan sermaye idare tarafından üstlenilmektedir. Özel hukuk tüzel kişisi daha çok idare adına iş gören konumundadır. Bu nedenle, özel kişinin bir kazanç güvencesi olmaksızın, başarısı ölçüsünde “prim” olarak adlandırılabilecek, değişik bir kazançla karşı karşıya bulunmaktadır (Kalabalık, 2004: 266).
Osmanlı Đmparatorluğu zamanında deniz fenerlerinin işletilmesinde kullanılan bu usul, günümüzde idarenin kültürel nitelikli kamu hizmetlerini özel kişilere gördürmesinde kullanılmaktadır. Örneğin, büyükşehir belediyesi şehir tiyatrolarının işletilmesi konusunda özel şirketlerle yapmış olduğu sözleşme müşterek emanet usulüne göre yürütülen bir kamu hizmetidir (Akyılmaz, 2004: 335).
1. 6. 3. Đltizam Usulü
Đltizam usulünde, idarece kurulmuş bulunan bir hizmetin, önceden kararlaştırılan götürü veya orantılı bir bedel karşılığında özel bir kişi tarafından yürütülmesi durumu vardır (Günday, 2003: 296).
Günümüzde sınırlı olarak göl ve nehirlerle deniz kıyılarındaki hazineye ait dalyanlar ve volilerden yararlanmak, askeri birliklerin, okulların beslenme ve giyimle ilgili ihtiyaçlarını belli bir süre içerisinde düzenli bir şekilde sağlanması ve teslimi için yapılmaktadır (Akyılmaz, 2004: 335).
1. 6. 4. Ruhsat Usulü
Bu usulde, ruhsat ya da izin olarak adlandırılan ve idarenin tek taraflı olarak yaptığı bir idari işlemle, tekel niteliğinde olmayan bir kamu hizmetinin özel kişilere gördürülmesi mümkün olmaktadır. Ancak idarenin bir kamu hizmetini özel kişilere gördürebilmesi için yasal bir yetkiye ihtiyaç bulunmaktadır. Kamu hizmetinin özel kişilere gördürülmesinde kullanılan usullerden farklı olarak, idare ile özel kişi arasında bir idari sözleşme yapılmamakta; ruhsat, özel kişiye idarenin tek taraflı iradesiyle yapılan bir şart işlemle verilmektedir (Kalabalık, 2004: 267).
Günday, kamu hizmeti olarak kabul edilen bir faaliyetin, eğer idare lehine tekel konusu yapılmamış ise, idarenin vereceği bir izinle özel kişilere de gördürülebileceğini ifade etmektedir (Günday, 2003: 314). Belediye sınırları içinde toplu taşımacılık yapmak, özel eğitim kurumları ve özel hastane açmak ruhsat usulü ile yapılan kamu hizmetlerine örnek gösterilebilir.
1. 6. 5. Đmtiyaz Usulü
Đmtiyaz usulü; bir kamu hizmetinin, sermayesi, her türlü gideri ve kazancı, zararı ve ziyanı kendisine ait olmak üzere idarenin koyacağı şartlara ve sağlayacağı yetkiler ve menfaatler karşılığında özel hukuk kişileri tarafından kurulması ve işletilmesi ya da
sadece işletilmesinin devredilmesi usulüdür. Đmtiyaz usulünün müşterek emanetten farkı, kamu hizmetini de özel kişinin kurması ve hasar zarara katlanma yükümlülüğünün bulunmasıdır (Akyılmaz, 2004: 337).
Đmtiyaz, bir özel kişinin bir kamu idaresi ile yaptığı sözleşme uyarınca, kullanıcılardan alacağı ücret karşılığında kendi kâr ve zararına bir kamu hizmeti kurup işletmesi usulüdür. Burada kamu tüzel kişisine imtiyazı veren, imtiyazı alan özel kişiye de imtiyaz sahibi ya da imtiyazcı denilir. Bunlar arasındaki sözleşmeye de imtiyaz sözleşmesi denir. Diğer bir ifadeyle, imtiyaz öyle bir sözleşmedir ki, bu sözleşmeyle imtiyaz veren, imtiyazcıya kullanıcılardan alacağı ücret karşılığında, kendi kâr ve zararına bir kamu hizmetini kurmak ve işletmek görev ve yetkisini devretmektedir (Gözler, 2004: 455).
Đmtiyaz sahibi özel kişi idarenin nam ve hesabına hareket etmeyip kendi nam ve hesabına hizmeti işletir. Bu yüzden özel kişi (imtiyazcı) kamu hizmetini hizmetten yararlanan kullanıcılardan aldığı ücret karşılığında yürütür.
Đmtiyaz usulü Osmanlı döneminde yaygın olarak kullanılmıştır. Örneğin, Đzmir hava gazı imtiyazı (1859), Çanakkale Boğazı, Akdeniz ve Karadeniz sahillerinin fenerlerinin yakma hizmeti imtiyazı (1868), Đzmir su imtiyazı (1892), Đstanbul ve civarı telefon imtiyazı (1909) gibi. Cumhuriyet dönemine bakıldığında, imtiyaz usulüne 1980’lere kadar istisnaen başvurulmuştur. Örneğin, 1953 yılında Adana ve Đçel illerinde enerji üretimi, nakli ve satışı konusunda Çukurova Elektrik A.Ş. (ÇEAŞ) ile, 1956 yılında da Antalya ilinde aynı konuda Kepez ve Antalya Havalısı Türk Elektrik A.Ş. ile yapılan sözleşmeler imtiyaz sözleşmesidir. Günümüzde GSM şirketleri, mobil telefon hizmetlerini imtiyaz usulüyle yürütmektedir (Gözler, 2010: 315).
Kamu hizmetleri imtiyaz usulü ile özel kişiler tarafından görülse dahi, esas amaç kamu yararı olduğu için ve kamu hizmetlerinin devamlılık, uyum ve eşitlik ilkeleri gereğinden dolayı idarenin özel kişi üzerinde bir denetimi olmalıdır.
Đdare, imtiyaz sahibinin üstlendiği yükümlülüklerini yerine getirişini denetleme ve gerektiğinde yaptırım uygulama yetkisine sahiptir. Hatta sözleşme ve şartnamede bu yetkiler açıkça belirtilmemiş olsa dahi, idarenin bu gibi yetkilere sahip olduğu kabul edilmelidir. Đdarenin bu yetkileri, onun kamu hizmetlerinin asıl sahibi ve sorumlusu olmasından kaynaklanmaktadır (Günday, 2003: 299).
Đdare bütün bu üstün yetkilerini kullanırken, özel hukuk kişisinin yükümlülüklerini artırarak sözleşme hükümlerini yerine getirmesini, iş yapmasını imkânsız kılar veya güçleştirirse, kişinin bundan dolayı uğrayacağı zararları tazmin eder. Yine idare, imtiyazcının gösterilen sözleşme konusu işten fazlasını yapmak zorunda kaldığı hâlde, yapılan bu fazla işin bedelini de karşılayacaktır. Đdarenin üstün yetkilerini kullanırken, doğan zararı tazmin etmesi, fazla işin bedelini ödemesi taraflar arasında sözleşme ile oluşan “iş ve bedel dengesini” korumak içindir (Akyılmaz, 2004: 338).
1. 6. 6. Yap–Đşlet–Devret
Yap–işlet–devret yöntemi, bir kamu hizmeti veya bayındırlık işinin özel teşebbüs tarafından masrafları karşılanarak kurulmasını, belirli bir süre işletilmek suretiyle yatırılan sermayenin amortismanı sağlandıktan ve kâr gerçekleştirildikten sonra, tesisin ve yönetimin bedelsiz olarak ilgili kamu kuruluşuna devredilmesini sağlayan bir yöntemdir.
Yap–işlet–devret modeli çerçevesinde, köprü, tünel, baraj, sulama, içme ve kullanma suyu, arıtma tesisi, kanalizasyon, haberleşme, enerji üretimi, iletimi, dağıtımı, maden ve işletmeleri, fabrika ve benzeri tesisler, çevre kirliliğini önleyici yatırımlar, otoyol, demiryolu, yeraltı ve yerüstü otoparkı ve sivil kullanıma yönelik deniz ve havalimanları ve benzeri yatırım ve hizmetlerin yaptırılması, işletilmesi ve devredilmesi görülmektedir (Gözler, 2004: 462).
Ülkemizde altyapı yetersizliklerinden doğan imalat sanayi ve hizmet sektörlerini tıkayan büyük darboğazlarla karşılaşmamak için bu modelden yararlanılmaya çalışılmıştır.
1. 6. 7. Yap-Đşlet Modeli
Yap-Đşlet-Devret yönteminin karşılaştığı hukuksal sorunlar üzerine, elektrik enerjisi üretmek üzere Yap-Đşlet modeli geliştirilmiş ve bu konuyu düzenleyen 4283 sayılı kanun ile bir yönetmelik yayınlanmıştır. Yönetmeliğe göre, Yap-Đşlet modeli ile üretim şirketlerine, ülke enerji planı ve politikalarına uygun biçimde elektrik enerjisi üretmek için mülkiyeti kendilerine ait olmak üzere termik santral kurma ve işletme izni verilmesi ile enerji satışına ilişkin kurallar belirlenmiştir (Gözübüyük, 2008: 43).
Yap-Đşlet sözleşmesi TEAŞ ile üretim tesisi kurmak isteyen şirket arasında en çok 20 yıllık bir süre için yapılır ve kurulacak tesisin mülkiyeti, tesisi kuran özel şirkete ait olacaktır. Sözleşme sonunda da tesis devlete bedelsiz olarak devredilmeyecektir (Gözler, 2010: 318).
1. 6. 8. Özelleştirme
4446 sayılı Özelleştirme Kanununa göre, kamu kesiminin elinde bulunan, kamu hizmeti ile doğrudan ya da dolaylı ilişkisi olan, ya da kamu hizmetlerinden ayrılabilen, hemen hemen tüm iktisadi, ticari varlık ve değerler, belediye ve il özel idarelerinin ticari amaçlı kuruluşları, genel ve katma bütçeli kuruluşlarla bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşların mal ve hizmet üretim birimleri özelleştirmenin kapsamı içindedir (Gözübüyük, 2008: 44).
1. 7. KAMU HĐZMETLERĐNDE ETKĐNLĐK VE VERĐMLĐLĐK
Bir kamu hem verimli hem de etkili olmalıdır. Verimlilik daha çok ekonomik kriterleri içeren yani bir hizmetin en düşük maliyetle üretilmesini ifade eder. Fakat kamu kuruluşları kamu yararı esasına göre kurulup faaliyet gösterdikleri için verimlilik bu kuruluşlar için tek ölçüt olmayıp, kamu kuruluşları için etkinlik kavramı kullanılmaya başlanmıştır (Bayrakçı, 2009: 61).
Etkinlik, bir kamu hizmetini gören kamu kurum veya kuruluşunun hedeflemiş olduğu amaca ulaşma derecesidir. Yani bir kamu hizmetinin giderilmesi ile hedeflenen toplumsal faydanın ne derece karşılanabildiğidir (Bayrakçı, 2009: 61).
Kamu hizmetlerinde etkinliği azaltan faktörlerden ilki kamu hizmetini gerekli kılan ortam ile hizmetin gerçekleşmesi arasında meydana gelen gecikme, diğeri ise, bu hizmetten beklenen amacın istenilen düzeyde yerine getirilememesidir (Toprak, 2006: 6).
Ülke geneline yayılmış ve ulusal düzeyde bölünmez nitelik taşıyan kamusal ve yarı kamusal mal ve hizmetlerin üretimi merkezi yönetim tarafında yapıldığı herkes tarafında kabul edilen bir görüştür. Fakat bölgesel düzeydeki kamusal ve yarı kamusal mal ve hizmetlerin merkezi yönetimce mi yoksa hizmetin yayıldığı alandaki yerel yönetim birimi tarafında mı daha etkin şekilde yürütüleceği, optimum hizmet alanı kavramı ile açıklanmaktadır. Optimum bir şekilde belirlenmiş olan hizmet alanı beraberinde kamu hizmetlerinde etkinlik ve verimliliği getirecektir (Bayrakçı, 2009: 59).
Optimum hizmet alanı, belli bir kamu hizmetinin en etkin biçimde sunulabileceği alan veya nüfusu ifade etmektedir. Yani, toplum açısından en az maliyetle en çok sosyal faydanın elde edilebileceği alanın büyüklüğünün tespitidir (Bayrakçı, 2009: 59).
Bazı kamu hizmetleri arasındaki yakın ilişkiler bu tür hizmetlerin yürütülmesinde, yetki ve sorumluluk açısından merkezi ve yerinden yönetim birimleri arasında net bir iş bölümünü belirsiz hale getirebilmektedir. Hatta söz konusu kamu hizmetinin yerine getirilmesinde hemen hemen birbirinin aynısı sayılabilecek işlemler hem yerel yönetim birimleri hem de diğer kamu kuruluşları tarafından tekrarlanarak yerine getirilebilirler. Belirlenen bu yetersiz iş bölümü verimsizliği arttırabilmektedir (Toprak, 2006: 7).
Kamu hizmetlerinde etkinliği sağlamanın yollarından en önemlisi merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasındaki hizmet bölüşümünün bir karmaşaya meydan vermeyecek şekilde düzenlenmesidir. Bir kamu hizmeti aynı anda hem merkezden yönetim tarafından görülmekte hem de yerel yönetimler tarafından görülmektedir veya
bir kamu hizmeti, sorumluluğun karşı tarafta olduğu gerekçesi ile hem merkezi idare tarafından hem de yerel yönetimler tarafından yerine getirilmemektedir. Bu da hizmetlerin görülmesinde etkinliği azaltmaktadır. (Bayrakçı, 2009: 62).
ĐKĐNCĐ BÖLÜM
KAMU HĐZMETLERĐNĐN YÜRÜTÜLMESĐNDE BELEDĐYELER
2. 1. BELEDĐYE KAVRAMI VE BELEDĐYE SĐSTEMĐNĐN MEVCUT DURUMU
Belediye yönetim ve hizmetlerinin varlık sebebi, insanların sosyal ve ekonomik nedenlerle bir arada yaşama mecburiyetleridir. Ülke sınırları içerisinde yaşayan vatandaşların genel ve ortak ihtiyaçlarını karşılayan devletin yanında, mahalli müşterek ihtiyaçların giderilmesinde rol alacak şehir yönetimleri ya da belediye örgütleri gerekmektedir. Bu nedenle ülkelerin nerdeyse tamamında görev, yetki ve sorumluluklar merkezi idare ile mahalli idareler arasında değişik oranlarda paylaşılmaktadır (Negiz, 2007: 3).
Yerel yönetimlerin ülkemizdeki yönetim sistemi içerinde yer alışı yaklaşık yüz elli yıl kadar vardır. Kurulduğu andan günümüzdeki şeklini alana kadar, örgütsel ve yasal açıdan değişimler geçirmiştir ve bu anlayış varlığını ülkemizde 19. yüzyılın ortalarında hissettirmeye başlamıştır. Demokrasi kültürünün yerleşmesiyle birlikte, “yerellik”, “yerel demokrasi” ve “yerel yönetim” gibi kavramlarla literatürde ve uygulamada yerini bulmuştur (Negiz, 2007:3).
Yerel yönetimler için, merkezi yönetimin dışında kalan, yerel bir topluluğun ortak ihtiyaçlarını karşılamak amacı ile oluşturulan, karar organları doğrudan halk tarafından seçilen, demokratik, özerk bir kamusal örgütlenme biçimidir diyebiliriz. Ülkemizdeki yerel yönetim örgütlenmeleri de “Đl Özel Đdaresi”, “Belediye” ve “Köy” olarak üç çeşit olmakla birlikte biz sadece belediye kavramı ve belediye hizmetleri üzerinde duracağız.
2. 1. 2. Belediye Kavramı ve Tarihsel Gelişimi
Belediyeler, yerel ve ortak ihtiyaçların karşılanması amacıyla örgütlenmiş yerel nitelikte olan kuruluşlardır. Ülkeden ülkeye farklılıklar gösterebilen, bizim ülkemizde karar organları halk tarafından seçilen, bütçesi olan kamu tüzel kişilikleridir.
Birçok ülkede olduğu gibi Türkiye’de de belediyeler halka en yakın kuruluşlar olarak bilinirler. Bu durumun nedeni, belediyelerin üstlenmiş oldukları görevlerin halkın günlük yaşantısını yakından ilgilendiriyor olmasıdır (Nadaroğlu, 1994: 193).
Belediyeler genel olarak yerel ve ortak ihtiyaçları karşılamak üzere kurulmuş yerel yönetim birimleridir. Nitekim Anayasamızın 127. maddesi, mahalli idareler başlığı altında belediyeleri de sayarak, “Mahalli idareler il, belediye ve köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları kanunda gösterilen seçmenler tarafından oluşturulan kamu tüzel kişileridir” demektedir.
2. 1. 2. 3. Tanzimat Öncesi Dönem
Osmanlı’da klasik dönem olarak bilinen Tanzimat’tan önce bir belediye örgütünün varlığına rastlanmamakla birlikte, batılı tarzda bir belediye yönetiminin olduğunu söylemekte mümkün değildir. Bu dönemde hizmetler özel kuruluş ve örgütler tarafından karşılanmıştır.
Osmanlı toplumunda, kentsel örgütlenme, kentle ilgili kollektif davranış kalıpları oluşturma ve kentte yaşayanlara hizmet götürme geleneği çok eskilere dayanmaktadır. Lonca, medrese ve cami gibi oluşumlar, kentsel faaliyetleri düzenlemeye yardım ederken; bir yandan da halkın kent yaşamına katılımını sağlayan kurumlar olarak da toplumda önemli bir rol üstlenmişlerdir (Coşkun ve Uzun, 1999: 33).
amiri ve yargıcı idi. Merkez bürokrasisinin üyesi olan kadı, belirli bir süre için tayin edildiği bu bölgede yargının, kolluk işlerinin, mali görevlerin ve şehir yönetiminin sorumlusuydu (Ortaylı, 2005: 158). Yani klasik dönemde adli, idari ve beledi nitelikteki hizmetlerden sorumlu kişi de kadıydı. Belediye hizmetlerin yürütülmesinde herhangi bir sistemli örgüt mevcut olmadığı için tek bir kişinin tüm kentsel hizmetlerin üstesinden gelmesi elbette düşünülemezdi. Bundan dolayı kadı, mahalli ölçekteki hizmetleri, bugünkü belediye zabıtası ve personeli niteliğindeki yardımcıları ve belde sakinleri ile birlikte yürütmekteydi.
Kadının belediye işlerinden sorumlu yardımcısı Muhtesib’di. Osmanlı Devletinde muhtesibin görevi, bazı temel tüketim maddelerine narh koymak, bunu denetlemek, çarşı ve pazar işlerine nezaret etmek, tartı ve ölçü aletlerini kontrol etmek, gıda maddelerinin üretildiği ve satıldığı dükkân ve işletmeleri denetlemekti. Bir bakıma günümüz belediye zabıtasının gördüğü işler, o dönemde bütünüyle muhtesibe bırakılmıştı (Eryılmaz, 2002: 173).
Osmanlı şehir yönetimi, esas itibariyle mahalle düzeyinde örgütlenmişti. Her mahalle, çeşmesi, camisi, hamamı, mektebi ve külliyesi ile birlikte sosyal, kültürel ve idari bir birimdi. Mahalledeki doğum-ölüm, evlenme-boşanma gibi nüfus hareketleri, yardımlaşma ve güvenlik işleri hep imamdan sorulurdu. Eskiden bir mahalleye girip yerleşmek o kadar kolay değildi. Kişinin güvenilir, dürüst ve ahlâklı bir insan olduğuna dair iki kefil göstermesi gerekirdi. Böylece mahalleli, birbirinin kefiliydi ve herkes birbirini tanırdı. Sosyal yardımlaşma ve dayanışma o nedenle mahallede daha güçlüydü. Ortak hizmetler hep birlikte yapılırdı. Gayrimüslimlerin oturdukları mahallelerde imamın yaptığı işleri, papaz ve kocabaşlar yürütürdü (Eryılmaz, 2010: 185).
Ne kadının ne de yardımcı personelinin mahalli halk tarafından seçilip denetlenmesi veya idareye halk temsilcilerinin belirli bir statü ve kural çerçevesinde katılmaları gibi bir olgu söz konusu değildi. Ekonomik işlerde (fiyat tespiti, narh konması), kolluk görevinin yerine getirilmesinde, mali işlemlerin yürütülmesinde (vergi salınması ve toplanması) kadı halkın ve esnafın temsilcisi sayılan kimselere başvurduğu takdirde yardımcı olurlardı (Ortaylı, 2005: 159).
1826 yılında Yeniçeri Ocağı’nın kaldırılması ile kent hizmetleri ile ilgili olarak büyük bir desteğini kaybetmiş olan kadıların bazı fonksiyonları azaltılmaya gidilmiş ve 1826’da Đstanbul’da Đhtisab Nazırlığı, eyaletlerde de Đhtisab Müdürlükleri kurularak bu hizmetler onlara devredilmiştir. Daha sonra güvenlik ve yönetim görevlerini üstlenen Zaptiye Müşirliğinin kurulmasıyla Đhtisab Nazırlığı’nın görevi, esnafın denetlenmesine ve benzeri belediye işlerine özgü kalmıştır (Sencer, 1984: 69)
2. 1. 2. 4. Tanzimat Dönemi
1839 Tanzimat Fermanı ile Osmanlı’da geleneksel yapı terk edilip, toplumsal ve siyasal yaşamda yeni bir dönem başlamış, batı ile ilişkiler sıklaşmıştır. Batıdan dönen aydınların orada gördükleri belediye teşkilatının Đstanbul’da da kurulmasını istemeleri, ayrıca Đhtisab Nazırlığı’nın beledi işleri göremez oluşu ve Tanzimatçıların kent içi ulaşım, su, konut ve sağlık sorunlarına çözüm getirilmesini arzulaması, Đstanbul’da bir belediye teşkilatının kurulmasını tetiklemiştir (Nadaroğlu, 1995: 197).
Bu dönemlerde yapılan çeşitli yolsuzluklar ve halka karşı baskılar sonucu kadıların beledi işlerle ilgili yetkilerinin kaldırılması ve Đhtisab Nezareti’nin kaldırılması sonucu (Başsoy ve Yeter, 1996:13), Kırım Savaşı (1854–1856) esnasında Đstanbul’da batılı anlamda ilk belediye teşkilatı (Nadaroğlu, 1995: 197) olan “Şehremaneti” kurulmuştur.
Türkiye’de ilk belediye örgütü örneğini teşkil eden Đstanbul Şehremaneti’nin başında merkezi yönetimce atanan Şehremini bulunmaktadır. Modern anlamda belediyeciliğin en önemli özelliklerinden sayılan mali ve idari özerkliğin olmadığı Đstanbul Şehremaneti’nde, Şehremini ve Babıâli’nin seçimi ve padişahın onayı ile göreve getirilen Şehremaneti Meclisi vardı (Ulusoy ve Akdemir, 2001: 112). Ancak, meclis üyelerinin, “Đstanbul’da oturan her sınıf Osmanlı tebaasından ve esnafın mutemet ve muteberlerinden” olmaları gerekiyordu. Üye olarak seçilecek esnafın özellikleri arasında “güvenilir ve saygın” kişilerden olmaları koşulunun bulunması, yerel kurulun
gerçekleştirilen beledi hizmetleri ve o tarihlerde modern sayılabilen bazı görevleri de üstlenmiştir (Nadaroğlu, 1995: 197).
Şehremaneti kendi nizamnamesi ile kurulmuştur. Şehremaneti’nin görev ve yetkileri kendi nizamnamesinde belirtilmiştir (Başsoy ve Yeter, 1996: 13). Buna göre;
- Đstanbul halkının zaruri ihtiyacı olan madde ve eşyaların kolaylıkla temin edilmesini sağlamak.
- Yol ve kaldırımları yapmak ve onarmak.
- Şehrin temizliğini sağlamak ve buna ait kuralları tespit etmek. - Narh işlerini yürütmek.
- Çarşı ve pazarları, esnafı denetlemek.
- Devlete ait bazı vergileri toplayıp hazineye teslim etmek gibi görevleri vardı.
Belediye idaresi konusunda bilgi ve tecrübe sahibi olmayan kimselerden kurulu Şehremanetinin, modern belediyecilik için iyi bir başlangıç olduğu söylenemez. Mali gücü oldukça sınırlı olduğu gibi, mühendis ve belediye zabıtasından oluşan yetersiz bir kadroya sahipti (Ulusoy ve Akdemir, 2001: 112). Sonuçta Đstanbul Şehremaneti kendisinden isteneni veremedi ve başarılı olamadı, bu nedenlerden dolayı Babıâli, bazı tedbirler almak gereğini duydu ve asıl görevi kurulacak belediye yönetimi hakkında önerilerde bulunmak olan bir Đntizam-ı Şehir Komisyonu kurdu. Komisyona, Osmanlı tebaasından dil bilen ve Avrupa görmüş müslim ve gayrimüslim kimselerle, Đstanbul’daki yabancılardan tanınmış kimseler üye olarak atanmışlardır (Nadaroğlu, 1995: 197–198).
Đntizamı Şehir Komisyonu, 1857 yılında dağılmadan önce, bugünkü belediyelerin görevleri arasında sayılan, o tarihte önemli sayılabilecek bazı hususları saptamış ve Babıâli’ye sunmuştur. Örneğin, kanalizasyon ve su yollarının yapılması, sokakların temizliğinin sağlanması, cadde ve sokakların aydınlatılması, sokakların genişletilmesi gibi (Nadaroğlu, 1995:198). Komisyonun yapmış olduğu önerilere uyularak 1858’de “Altıncı Daire-i Belediye Nizamatı” yayınlanmıştır. Buna göre Đstanbul 14 belediye dairesine ayrılmış, Galata ve Beyoğlu’nu kapsayan alana “Altıncı Belediye Dairesi”
ismi verilerek sonradan kurulacak 13 daireye örnek olmak üzere faaliyete geçirilmiştir. Ayrıca bu dairenin padişah tarafından atanan, Daire-i Belediye Müdürü ve Daire-i Belediye Meclisi olmak üzere iki organı vardı (Başsoy ve Yeter, 1996: 15).
Altıncı Daire-i Belediye, hizmetlerin yerine getirilebilmesi için, merkezden aktarılan kaynakların yanı sıra, gelir tahsil edebilen ilk mahalli idare birimidir. Ayrıca, Altıncı Daireye personel alımının, merkezin onayına karşın, daire meclisinin kararıyla olması o dönem için yeni bir olgudur (Ulusoy ve Akdemir, 2001: 113).
Altıncı Daire-i Belediye’nin başlangıçta, azınlıkların yoğun olarak yaşadığı bir yerin, kuruluş yeri olarak seçilmesinde ekonomik ve siyasi nedenler olduğu düşünülmektedir ve bu örgütün elçiliklerin ve Avrupalı tüccarların bölgesini düzenlemek için hükümetin beslediği, özel gelir kaynaklarına sahip ilk belediyedir (Ortaylı, 2005: 167)
Đstanbul’da ve Đstanbul’un da belirli bir semtinde, o tarihe kadar başka hiçbir kuruluşun sahip olmadığı bazı ayrıcalıkların tanındığı bir belediye teşkilatı kurulurken, Đstanbul’un diğer semtleri, Şehremanetinin yetersiz kalan düzeni ve hizmetleri ile yaşamalarını sürdürmeye devam ediyorlardı. Sonunda, Şurayı Devlet (Danıştay) tarafından hazırlanan ve 6 Ekim 1868 tarihinde yürürlüğe giren bir Đstanbul Belediye Nizamnamesi (Dersaadet Đdare-i Belediye Nizamnamesi) ile belediye teşkilatının tüm Đstanbul’a yayılması kararlaştırıldı. Bu amaçla kentin on dört belediye dairesine ayrılıp, Şehremaneti makamının güçlendirilmesi yoluna gidildi. Bu belediye daireleri üzerinde de Şehremaneti’nin; Şehremini, Şehremaneti Meclisi ve Cemiyet-i Umumiye olan üç organı vardı (Nadaroğlu, 1995: 198).
Şehremini (belediye başkanı) önceden olduğu gibi padişah onayı ile atanmakta, Şehremaneti Meclisi ve Cemiyet-i Umumiye’ye başkanlık etmektedir. Şehremaneti Meclisi, 6 üyeden oluşup, haftada iki gün toplanan bugünkü belediye encümenine benzeyen bir meclisti. Cemiyet-i Umumiye ise, şehremini başkanlığında, on dört
kişiden oluşan ve şehremininin daveti üzerine altı ayda bir toplanan, yapılan düzenleme ile bugünkü Büyükşehir Belediyesi modelini hatırlatan bir cemiyettir. Bu cemiyetin;
- Belediye meclisleri ile şehremaneti bütçelerini incelemek ve onaylamak. - Yol, bahçe ve meydanlar yapmak gibi imar düzenlemeleri ve
güzelleştirmelere ait program ve tasarıları incelemek ve karara bağlamak. - Belediye işlerine ait hazırlanan nizam ve talimatnameleri tetkik ve karara
bağlamak.
- Şehremini tarafından cemiyete havale olunacak bütün konuları inceleyip karara bağlamak gibi görevleri vardı (Başsoy ve Yeter, 1996: 17).
Ancak Ortaylı’ ya göre, bu nizamname hükümlerinin bu kısmı uygulanmamış ve Cemiyet-i Umumiye hiçbir zaman kurulmamıştır (Ortaylı, 1974: 149). Yine bu dönemde meydana gelen bir diğer gelişme de, 1870 tarihli Đdare-i Umumiye-i Vilâyet Nizamnamesi ile Đstanbul dışında da, mülki idare bölümleri olan vilayet, sancak ve kaza merkezlerinde birer belediye örgütünün kurulmasının yasal hale getirilmesi olmuştur. Bu idarelerin organları, belediye reisi ve belediye meclisinden oluşmakta ve belediye reisi atamayla göreve getirilirken, meclis üyeleri ise o bölgedeki emlak sahipleri ve erkek hemşehriler arasından seçiliyordu (Nadaroğlu, 1995: 199).
2. 1. 2. 5. Meşrutiyet Dönemi
Bu zamana kadar belediyelerle ilgili düzenlemeler, padişah iradeleri ve emirleri ile yapılmışken, daha sonraları Đstanbul’dan başlayıp taşraları da kapsayan talimat ve nizamnameler yoluyla düzenlemeler yapılmıştır. 1876 yılında Kanun-i Esasi’nin yürürlüğe girmesiyle ise bu düzenlemeler kanunla yapılmaya başlanmıştır (Başsoy ve Yeter, 1996: 20).
1876’da yürürlüğe giren Kanun-i Esasi’nin 112. maddesi, Dersaadet’te (Đstanbul) veya taşrada (Đstanbul dışı) kurulacak belediyelerin, seçimle işbaşına gelecek meclislerce yönetilmesini, kuruluş ve görevleriyle üyelerinin seçim usulünün özel kanun ile belirlenmesini öngörmekteydi. Kanun-i Esasi’nin bu maddesi gereğince, Şûrayı Devlet (Danıştay) tarafından Đstanbul ve vilayetler için iki ayrı kanun tasarısı
hazırlamıştır. Bunlardan birincisi Đstanbul için hazırlanan Dersaadet Belediye Kanunu, diğeri de Đstanbul dışındaki kentler için hazırlanan Vilayet Belediye Kanunu idi (Nadaroğlu, 1995: 199).
1876 Anayasası (Kanun-i Esasi), Đstanbul ve taşrada kurulacak belediyelerin seçimle işbaşına gelecek meclisler tarafından yönetilmesini ve bunların kuruluş ve görevleri ile meclis üyelerinin seçim usulünün kanunla belirlenmesini öngörmüştür. 1877 yılında çıkarılan Dersaadet Belediye Kanunu, eski, belediye kuruluşlarını aynen korumuş, ancak Đstanbul’daki on dört belediye dairesini yirmiye çıkarmıştır (Tortop, 1999: 3).
Taşrada kurulacak belediye teşkilatının başında bir başkan, belediye meclisi ve cemiyeti belediye olmak üzere üç organ bulunacaktı. Belediye başkanı, meclis üyeleri arasından hükümetçe atanacak, üyeler ise halk tarafından seçilecekti. Cemiyeti belediye ise, belediye meclisi üyeleri ile o zamanki teşkilatlanmada mevcut bulunan mahalli idare meclisi üyelerinden meydana gelmekteydi (Tortop, 1999: 3).
Dersaadet Belediye Kanunu ile getirilen hükümlerde Đstanbul belediye teşkilatı, eskiden olduğu gibi, Şehremaneti ile belediye dairelerine dayandırılmıştı. Ancak, yerleri kanunda belirlenmiş olan daire sayısı yirmiye çıkartılmıştı. Şehremini de atamayla iş başına geliyordu. Bu kanunun yerini 1912 yılında Dersaadet Teşkilatı Belediyesi Hakkında Kanunu Muvakkat’ı ile Đstanbul’da belediye daireleri kaldırılıp, yerine belediye şubeleri kurulmuştur. Ayrıca, Şehremaneti Meclisi de yerini bir “Encümen” e bırakmıştır. Bu sistem 1930 yılında 1580 sayılı Belediye Kanunu’nun çıkarılışına kadar uygulanmıştır (Nadaroğlu, 1995: 199).
2. 1. 2. 6. Cumhuriyet Dönemi
Osmanlı döneminde oluşturulan belediye yapısı, imparatorluğun son zamanlarına kadar devam etmiş ve bugünkü kent yönetim yapısının temelini oluşturmuştur. Đstanbul
yılında 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun kabul edilmesine kadar uzun bir süre yürürlükte kalmıştır.
Osmanlı ve daha önceki dönemlere ait yapılanmalar da, halka hizmet götürmeyi amaç edinmiş, belediye hizmetlerini aksatmamak için çaba göstermişlerdir. Ancak sayıca az olması ve hizmet yönünden yetersiz oluşları, sözü geçen bu çabaların etkin olamama sonucunu doğurmuştur. Ülkemizde belediyelerin ve belediyecilik anlayışının gelişmesi açısından, Cumhuriyet dönemi kendi içinde çeşitli dönemler itibariyle farklılık göstermektedir (Negiz, 2007: 10–11). Bundan dolayı Cumhuriyet dönemi; Cumhuriyet’in ilk yılları, 1580 sayılı kanun dönemi ve son olarak da 5393 sayılı Belediye Kanunu ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu olarak ele alınacaktır.
2. 1. 2. 6. 1. Cumhuriyet’in Đlk Yılları
Bu dönem yeni bir devletin temellerin atıldığı bir zamandır. Savaştan sonraki ilk yıllara rastlayan bu dönem, Türk belediyeciliğinin bir hazırlık dönemi olmuş, Osmanlı’nın etkisinde kalmış yapılan düzenlemeler yüzeysel kalmıştır.
Cumhuriyet dönemine geçişte 1921 Anayasası, 1876 Anayasasına göre yerel yönetimlere daha geniş bir özerklik getirmiş fakat 1924 Anayasasının kabulü ile uygulama olanağı bulamamıştır.
Bu dönemde Ankara Türkiye’nin başkenti olmuş, 1924 yılında çıkarılan 417 sayılı “Ankara Şehremaneti Kanunu”, Ankara’ya özel bir yönetim biçimi getirmiştir. Bu düzenlemeye göre Đçişleri Bakanlığınca atanan bir Şehremini, bir belediye dairesi ve yirmi dört üyeli Belediye Umumi Cemiyeti bulunacaktır. Bütçe bu Cemiyet tarafından yapılacak, içişleri Bakanlığınca onaylanacaktır. Belediye zabıta hizmetleri polis teşkilatı teşkilatınca yürütülecek ve devlet tarafından atanan memurların maaşlarını Đçişleri Bakanlığı, diğerlerininkini ise Şehremaneti ödeyecektir (Tortop, 1999: 4).
Ankara için çıkarılan kanundan kısa bir süre sonra, 442 sayılı Köy Kanunu çıkarılmış ve kanun birinci maddesinde nüfusu iki bini geçen yerleşim birimlerinde ve
nüfus durumuna bakılmaksızın il ve ilçe merkezlerinde belediye teşkilatının kurulacağı belirtilmiştir.
1923–1930 yılları arasında belediyecilikle ilgili bir takım yasal düzenlemeler çıkarılmıştır. Bunlardan ilki, 424 sayılı Belediye Vergi ve Resimleri Hakkında Kanun’dur. Daha sonra, 486 sayılı Umuru Belediyeye Müteallik Ahkâmı-ı Cezaiye Kanunu, Đçişleri Bakanlığınca 1924 yılında yayınlanan Usül-ü Muhasebe-i Belediye Talimatnamesi ve 642 ve 744 sayılı Ebniye ve Vilayet Belediye Kanunlarına ek kanunlar gibi belediyecilik alanında mevzuat çalışmalarına girişilerek düzenlemeler yapılmıştır (Çelik, 1995: 593).
Bu dönemi, belediyeciliğin gelişimi, daha öncede belirtildiği gibi hazırlık dönemi şeklinde yaşanmıştır. Belediyelere ilişkin birçok girişimde bulunulmuş ve çok sayıda kanun çıkarılmıştır. Her ne kadar önemli adımlar atılmış olsa da bu çalışmaların düzensiz ve dağınık yapıldığı görülmektedir. Ülkemizde, 2005 yılına kadar uygulanmış olan, belediyecilik uygulamasının temelleri en sağlam şekliyle 1930’lu yıllarda atılmaya başlanmıştır (Negiz, 2007: 13).
2. 1. 2. 6. 2. 1580 Sayılı Kanun Dönemi
2. 1. 2. 6. 2. 1. Cumhuriyet’in Đlk Yılları (Tek Parti Dönemi)
3 Nisan 1930 tarihli ve 1580 sayılı Belediye Kanunu’nun yürürlüğe girmesiyle birlikte, tüm eski metinler ve 1924 tarihli “Ankara Şehremaneti Kanunu” yürürlülükten kaldırılmış, belediyenin hak ve yetkileri, görevleri, gelirleri ve organları yeniden ve bir sistem içinde düzenlenmiştir (Başsoy ve Yeter, 1996: 26).
Belediyelerin, Cumhuriyet’in gereklerine ve anlayışına uygun olarak düzenlenmesi ihtiyacı ile ortaya çıkan 1580 sayılı kanun hazırlanırken şu ilkeler göz önünde tutulmuştur (Bostanoğlu, 1990: 80–81);
