1980’Lİ YILLARDAN SONRA TARIM POLİTİKALARINDAKİ DEĞİŞİKLİKLER Müslüme NARİN1
Türkiye’de tarım, ekonomideki ağırlığı giderek azalmasına karşın, nüfusun üçte birine yakın bölümünü bünyesinde barındırması ve istihdam oranının yüksekliği gibi nedenlerle Cumhuriyet’in kuruluşundan itibaren önem verilen bir sektör olmuştur. Ancak 1980’li yıllardan itibaren gerek dünyada gerekse Türkiye’de tarım politikalarında ve tarımsal yapıda önemli değişimler yaşanmaya başlamıştır. Özellikle 2000 yılından itibaren Türkiye’deki tarım politikalarının değişiminde; Dünya Ticaret Örgütü (DTÖ), Avrupa Birliği (AB), Uluslararası Para Fonu (IMF) ve Dünya Bankası (DB)'nın yönlendirmeleri etkin rol oynamıştır.
Bu bildirinin amacı, dünyada ve Türkiye’deki tarım politikalarındaki değişiklikler, bu değişikliklerin arkasında yatan nedenler ve tarım politikalarındaki değişikliklerin Türkiye tarım sektörü üzerinde yarattığı etkileri incelemektir. Bu doğrultuda öncelikle Türkiye’de tarım sektörünün ekonomideki yerine, yapısına ve bu alanda yaşanan sorunlara değinilmiştir. Türkiye’de uygulanan tarım politikaları, 1980-1999 ile 2000 ve sonrası olmak üzere iki dönemde ele alınmıştır. 1990’lı yıllardan itibaren Türkiye’nin tarım politikalarının oluşturulmasında etkin rol oynayan DTÖ, AB, IMF ve DB’nin yönlendirmeleri incelenmiş, bu yönlendirmeler ve iç gelişmeler doğrultusunda Türkiye’nin tarım politikalarındaki değişimler değerlendirilmiştir.
Anahtar sözcükler: tarım politikaları, tarımsal destekleme politikaları, doğrudan gelir desteği, Dünya Ticaret Örgütü Tarım Anlaşması, AB tarım politikaları, ABD tarım politikaları
GİRİŞ
Tarım sektörü, doğa koşullarından büyük ölçüde etkilenen ve buna bağlı olarak da üretim, pazarlama, fiyat oluşumu ve tarımsal gelirle ilgili birçok sorunla karşı karşıya kalan bir sektördür.
Bu sorunların ardında tarım ürünleri talebi ve arzının diğer sektörlere göre farklı özellikler taşıması yatmaktadır. Bilindiği gibi tarım ürünleri talebinin fiyat ve gelir esnekliği oldukça düşüktür. Tarım ürünleri arzı ise doğa koşullarından büyük ölçüde etkilenmekte ve yapısal özelliklerinden dolayı fiyatlara gecikmeli yanıt vermektedir.
Düşük esnekliğe sahip talep ile üretimde yıldan yıla ortaya çıkan değişmeler, tarım ürünleri fiyatlarını büyük ölçüde dalgalandırmakta, bu da tarımsal ürünleri girdi olarak kullanan sektörleri, tarımsal ürünlerin tüketici bütçesi içerisindeki payını, dışsatımını ve üretici gelirlerini etkilemektedir. Tarım sektörünün genel sorunlarının yanı sıra her ülkenin kendine özgü sorunları da bulunmaktadır. Bu yüzden her ülkede uygulanan tarım politikaları, ülkelerin kendi tarım sektörüne ilişkin sorunların çözümüne yönelik olmuştur.
Türkiye’de tarım, ekonomideki ağırlığı giderek azalmasına karşın, nüfusun üçte birine yakın bölümünü bünyesinde barındırması ve istihdam oranının yüksekliği gibi nedenlerle Cumhuriyet’in kuruluşundan itibaren önem verilen bir sektör olmuştur. Ancak 1980’li yıllardan itibaren gerek dünyada gerek Türkiye’de tarım politikalarında ve tarımsal yapıda önemli değişimler yaşanmaya başlamıştır. Özellikle 2000 yılından itibaren Türkiye’deki tarım politikalarının değişiminde; Dünya Ticaret Örgütü (DTÖ), Avrupa Birliği (AB), Uluslararası Para Fonu (IMF) ve Dünya Bankası (DB)'nın yönlendirmeleri etkili olmuştur.
Bu bildirinin amacı, dünyada ve Türkiye’deki tarım politikalarındaki değişiklikler, bu değişikliklerin arkasında yatan nedenler ve tarım politikalarındaki değişikliklerin Türkiye tarım sektörü üzerinde yarattığı etkileri incelemektir. Bu doğrultuda öncelikle Türkiye’de tarım sektörünün ekonomideki yeri, yapısı ve yaşanan sorunlara değinilecektir. Türkiye’de uygulanan tarım politikaları, 1980-1999 ile 2000 ve sonrası olmak üzere iki dönemde ele alınacaktır. Türkiye’nin tarım politikalarının belirlenmesinde etkili olan, 1990’lı yıllarda başlayan ve esas olarak 2000’li yıllarda artarak devam eden DTÖ, AB Ortak Tarım Politikaları, IMF ve DB’nin yönlendirmeleri incelenecektir. Son olarak da Türkiye’nin genel olarak tarım politikalarındaki değişimler değerlendirilecektir.
1 Doç. Dr., Gazi Üniversitesi, İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi, İktisat Bölümü, Öğretim Üyesi.
1. TÜRKİYE TARIM SEKTÖRÜNÜN EKONOMİDEKİ YERİ VE SORUNLARI
Türkiye’de tarım sektörü, 1980’li yıllara kadar ekonomiyi sürükleme görevini başarılı bir biçimde sürdürmüştür. Ulusal kaynaklara dayalı sanayileşme politikası ile birlikte devlet, tarıma diğer sektörlerden daha fazla öncelik vermiştir. Bu doğrultuda tarım sektörüne, tarımsal üretimin artırılmasına, sektördeki sorunların çözümüne yönelik doğrudan ya da dolaylı olarak önemli ölçüde kaynak aktarılmıştır. Nüfusun büyük bölümünü bünyesinde barındıran tarım sektörü, yıllarca gayrisafi millî hâsılaya, istihdama ve ihracata önemli katkılarda bulunmuştur.
1980 yılından sonra uygulanan liberalleşme ve serbestleşme süreciyle birlikte devlet tarım sektöründen giderek çekilme eğilimine girmiştir. Bu süreç, AB Ortak Tarım Politikasına uyum, Uruguay Turu görüşmeleri sonucunda imzalanan tarım anlaşmalarının getirdiği yükümlülükler, IMF ve DB gibi uluslararası kuruluşların yönlendirmeleriyle yeni boyutlar kazanmıştır.
1.1. Tarımın Ulusal Gelir İçindeki Yeri
Tarımın gayrisafi yurtiçi hâsıla (GSYH) içindeki payı, uzun bir durağan dönemden sonra hızla düşmeye başlamıştır. 1920’li yıllarda tarımın GSYH içindeki payı %45 iken, 1960’lı yılların sonuna kadar bu oranda büyük bir değişme olmamış, %40 civarında kalmıştır. Ancak bu dönemden sonra tarımın GSYH içindeki payı hızlı bir biçimde düşme göstermiş, bu oran 1980 yılında %24,2, 1990 yılında %16,3 düzeyine kadar gerilemiştir. Son yıllarda tarımsal üretim artışı, nüfus artış hızının gerisinde kalmıştır. 1990–2000 döneminde nüfus %18,3 oranında artarken, tarımsal üretimdeki artış
%13,8 olarak gerçekleşmiştir (TÜİK, 2010).
1998 yılından itibaren tarım sektöründeki gelişmeler ise Tablo 1’de görülmektedir. Son on iki yıllık dönemde tarımın ulusal gelir içindeki payı giderek düşmüş ve 2010 yılında %9,2 düzeyine inmiştir.
Tablo 1. Tarımın GSYH içindeki Payı ve İç Ticaret Hadleri, 1998–2010
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 GSYH (Milyar TL) (sabit
fiyatlarla, 1998=100) 70,2 67,8 72,4 68,3 72,5 76,3 83,5 90,5 96,7 101,3 101,9 97,0 105,7 Tarım (Milyar TL) (sabit fiyatlarla,
1998=100) 8,5 8,0 8,6 7,9 8,7 8,5 8,7 9,3 9,4 8,7 9,1 9,5 9,7 Tarımın GSYH içindeki payı (%) 12,1 11,8 11,9 11,6 11,9 11,1 10,4 10,2 9,7 8,6 9,0 9,8 9,2 Sabit fiyatlarla tarımın büyüme
oranı (%) - -5,7 7,4 -8,1 9,3 -2,2 2,7 6,6 1,3 -7,0 4,6 3,7 2,4 İç ticaret haddi (Tarım/Tarım dışı)
(1998=100) 100 84,1 84,1 75,5 90,0 94,4 96,9 97,4 90,6 93,2 89,8 89,8 99,4 Çalışan başına reel tarım katma
değer (Milyon TL) (sabit fiyatlarla,
1998=100) 914 899 1103 975 1160 1181 1176 1788 1918 1776 1820 1792 1702 Çalışan başı. reel tarım KD
büyüme (%) - -1,6 22,7 -11,6 19 1,8 -0,4 52,0 7,3 -7,4 2,5 -1,5 -5,0
Kaynak: TÜİK, 2010; TÜİK, 2011.
1923-1967 arasındaki 44 yıllık dönemde yıllık ortalama %7,3 büyüyen tarımsal katma değer, 1968- 1980 döneminde %1,3, 1968-1990 döneminde %1,2, 1968-2000 döneminde %1,3 oranında büyümüştür (TÜİK, 2010). Tarımsal katma değerin özellikle 1960’lı yıllardan itibaren büyüme hızının oldukça yavaşladığı görülmektedir. Son on iki yıllık dönemde ise sabit fiyatlarla tarımsal katma değerin büyüme oranları testere ağzına benzer bir eğilim göstermektedir. Tablo 1’den de görüleceği üzere, birkaç istisna dışında, tek yıllarda negatif ya da oldukça düşük, çift yıllarda ise göreli olarak yüksek büyüme gerçekleşmiştir. 1998-2006 döneminde GSYH yılda ortalama %4 büyürken, tarımsal katma değer %1,3 büyümüştür. 2007 yılında kuraklığın etkisiyle hem sabit fiyatlarla tarımsal katma değer, hem tarımsal katma değerin GSYH içindeki payı küçülmüş, tarımsal katma değer de -%7 düzeyine düşmüştür. Ancak 2008 yılından itibaren büyüme devam etmiştir.
1998-201 döneminde çalışan başına tarımsal katma değerin büyümesinde büyük bir istikrarsızlık olduğu görülmektedir. Örneğin 2005 yılında çalışan başına katma değer %52 artmış görünmektedir.
Bu olağandışı artışta en büyük etken, adrese dayalı nüfus kayıt sistemine geçilmiş olmasıdır.
2007 yılından sonra tarım ürünleri fiyatlarındaki hızlı artışa rağmen, iç ticaret hadlerinin 1998’e göre hâlâ tarım aleyhine seyrettiği görülmektedir (Tablo 1).
1.2. Tarımın İstihdam İçindeki Yeri
Ekonomik gelişme sürecinde tarım kesiminde yaşayan nüfusun ve tarımsal işgücünün mutlak olarak azalması ve toplam istihdam içindeki payının düşmesi kaçınılmaz bir sonuçtur. Türkiye’de de 1920’li yıllardan itibaren bu yönde bir gelişme olduğu görülmektedir. 1920’li yıllarda %75 düzeyinde olan kırsal nüfus, 1950’li yıllara kadar sabit kalmıştır. Ancak 1960’lı yıllarda kırsal kesimden kentlere doğru hareketlenme, özellikle 1980 yılından sonra daha da hızlanmış ve kırsal nüfus mutlak olarak azalmaya başlamıştır. 1980 yılında %56 olan tarımsal nüfusun toplam nüfus içindeki payı, 1990’da
%40’a, 2000 yılında ise %35 civarına düşmüştür (TÜİK, 2011).
1980 yılında %54 olan tarımsal istihdamın toplam istihdam içindeki payı, 1990 yılında %45,9’a, 2000 yılında ise %36’ya gerilemiştir (TÜİK, 2010). Son on iki yılda tarımsal istihdamın toplam istihdam ve kırdaki istihdam içindeki payları Tablo 2’de görülmektedir.
Tablo 2. Tarımın İstihdam İçindeki Yeri 1998-2010
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Toplam istihdam (milyon kişi)* 22,3 21,5 21,6 21,5 21,4 21,1 21,7 22,0 20,9 21,2 21,2 21,3 22,6 Tarımda istihdam (milyon kişi)* 9,3 8,9 7,8 8,1 7,5 7,2 7,4 6,5 5,7 5,6 5,0 5,3 5,7 T. istihdam içindeki payı (%) 41,7 41,4 36,1 37,7 35,0 34,1 34,1 29,5 27,3 26,4 23,6 24,9 25,2 T. kırdaki istihdam içindeki (%) 75,7 78,1 70,2 72,3 68,1 67,8 67,2 64,2 61,9 61,2 60,8 62,6 62,9 Kırsal işsizlik oranı (%) 3,3 3,9 3,9 4,7 5,7 6,5 5,5 6,3 6,2 6,8 7,2 8,9 7,3
* 2005 ve sonrasına ilişkin sonuçlar, adrese dayalı nüfus kayıt sistemine göre düzenlenmiştir.
Kaynak: TÜİK, 2010; TÜİK, 2011, Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı, 2011a: 3.
Tarım sektörünün, toplam istihdamın son altı yıldır yaklaşık dörtte birini sağlamaya devam ettiği görülmektedir. 2000’li yıllarda da tarımsal istihdamın toplam istihdam içindeki payı düşmeye devam etmiştir. Ayrıca tarımda istihdam edilen kişi sayısı da azalmıştır. Ancak 2008 yılından itibaren küçük de olsa artmıştır. Kırsal işgücündeki değişiklikler ise daha hızlı olmuştur. 1998-2008 döneminde tarımın kırdaki istihdam içindeki payı%75,7’den %60,8’e düşmüştür. 2009 ve 2010 yıllarında ise artış olduğu görülmektedir. Kırsal işsizlik oranında ise hızlı bir artış olduğu, ancak 2010 yılında %7,3’e düştüğü dikkat çekmektedir.
1.3. Tarımın Dış Ticaret İçindeki Yeri
Tarımın ekonomi içindeki yerini belirleyen diğer bir unsur da dış ticaretteki payıdır. Ekonomisi büyük ölçüde tarıma dayalı ülkelerde temel döviz kaynağı tarım ürünleri ihracatıdır. Türkiye’nin ihracatı da uzun yıllar tarım ürünlerine bağlı kalmıştır.
Tablo 3. Tarımın Dış Ticaret İçindeki Yeri 1998-2010
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Toplam ihracat
(milyar ABD doları) 27,0 26,6 27,8 31,3 36,1 47,2 63,2 73,5 85,5 107,3 132,0 102,1 113,9 Tarım ürünleri ihracatı (milyar
ABD doları) 2,4 2,1 1,7 2,0 1,8 2,1 2,5 3,2 3,5 3,7 3,9 4,3 4,9 Gıda ürünleri ihracatı (milyar
ABD doları) 2,4 2,0 1,8 2,0 1,9 2,7 3,4 4,3 4,3 5,2 6,5 5,9 6,7 Tarım-Gıda ih. toplam (Milyar
ABD doları) 4,8 4,1 3,5 4,0 3,7 4,8 5,9 7,5 7,8 8,9 10,4 10,2 11,6 Tarım ve gıda ür. ihracatının
toplam içindeki payı (%) 17,8 15,4 12,6 12,8 10,2 10,2 9,3 10,2 9,1 8,3 7,9 10,0 10,2 Toplam ithalat
(milyar ABD doları) 45,9 40,7 54,5 41,4 51,6 69,3 97,5 116,8 139,6 170,1 202,0 140,9 185,5 Tarım ürünleri ithalatı (milyar
ABD doları) 2,1 1,6 2,1 1,4 1,7 2,5 2,8 2,8 2,9 4,6 6,4 4,6 6,5 Gıda ürünleri ithalatı (milyar
ABD doları) 1,5 1,1 1,2 1,0 1,4 1,6 1,9 2,1 2,5 2,7 3,8 2,9 3,4 Tarım-Gıda ith. Toplam (milyar
ABD doları) 3,6 2,7 3,3 2,4 3,1 4,1 4,7 4,9 5,4 7,3 10,2 7,5 9,9 Tarım-gıda ithalatının toplam
içindeki payı (%) 7,8 6,6 6,1 5,9 6,0 5,9 4,8 4,2 3,9 4,3 5,0 5,3 5,3 Tarım-gıda ihracatının ithalatı
karşılama oranı 1,3 1,5 1,1 1,7 1,2 1,2 1,3 1,5 1,4 1,2 1,0 1,4 1,2
Kaynak: TÜİK, 2010; TÜİK, 2011.
Pamuk, tütün, fındık ve kuru meyve ihracatta ön sıralarda yer almıştır. 1980–2006 döneminde, Türkiye’de tarım ürünleri ihracatında önemli bir artış olmamış, aksine tarım ürünlerinin toplam ihracat içindeki payı %7,5’ten %6’ya düşmüştür. Aynı dönemde toplam ithalat içindeki payı ise artan bir seyirle 1980’deki %0,64 düzeyinden 2000 yılında %3,8 düzeyine çıkmıştır (TÜİK, 2011). Tarım sektörünün dış ticaret istatistiklerinden 1980 sonrası dönemde Türkiye’nin tarım ürünlerinde net ihracatçı konumdan net ithalatçı konumuna doğru bir değişim gösterdiği görülmektedir.
Özellikle son yıllarda tarım ve gıda ithalatı ihracata oranla daha hızlı artış göstermiştir. 1998-2010 döneminde tarım ve gıda ithalatı yıllık ortalama %9,2, ihracatı ise yıllık ortalama %8 düzeyinde artmıştır (Tablo 3). 2007 yılındaki kuraklığın ve dünya mal fiyatlarındaki artışın etkisiyle tarım ürünleri ihracatının ithalatı karşılama oranı 2008 yılında %1 olmuştur.
Dış ticaretin ham ve işlenmiş tarım ürünleri bileşiminde önemli değişiklik olmamıştır. Ağırlıklı olarak yağlı tohum, meyve, sanayi bitkileri ve hayvan yemleri ithal edilirken, ihracatta yaş sebze ve meyve önemli yer tutmaktadır (Ekonomi Bakanlığı, 2011).
1.4. Tarım Sektöründe Yaşanan Sorunlar
Planlı dönemin başından bu yana toplam GSYH, nüfus, istihdam ve dış ticaret içindeki payı düşmekle birlikte, Türkiye’de tarım sektörü ekonomik ve sosyal yönden önemini hâlâ korumaktadır. Bununla birlikte tarım sektörünün, evrensel özelliklerinin yanı sıra, Türkiye’ye özgü yapısal özellikleri ve sorunları bulunmaktadır. Bu sorunlar aşağıda sıralanmıştır:
—2006 yılında yapılan Tarımsal İşletme Yapı Araştırması sonucuna göre2; Türkiye’de toplam arazilerin %24,1’i sulanabilir araziden oluşmakta, %75,9’unda ise kuru tarım yapılmaktadır.
Dolayısıyla tarımsal üretim, büyük ölçüde doğa koşullarına bırakılmış olup, risk ve belirsizlik faktörlerini güçlendirmektedir.
—Ülke nüfusunun 2010 yılı itibariyle yaklaşık %24’ü köy ve beldelerde yaşamaktadır. Ancak aynı yıl GSYH içinde tarımın payı %9,2 düzeyindedir. Ayrıca tarım sektöründe nüfus artış hızının ülke nüfus artış ortalamasının üstünde olması, miras yoluyla tarım arazilerinin parçalanarak küçülmesine yol açmıştır. Ekilebilir tarım arazilerinin %60,9’u beş dekar, %32,9’u ise 5-9 dekar arasındadır. Bunlardan beş dekarlık arazinin parçalılık durumu %39, 5-9 dekarlık arazının ise %31,7’dir (TÜİK, 2011). Bu verilerden tarım arazilerinin hem küçük hem de parçalı olduğu görülmektedir. Bu durum, veremliliğin azalmasına ve işletmelerin küçülmesine neden olmuştur. Bunun sonucu olarak, üreticilerin kârlı tarım yapma olanağı kalmamıştır.
—Mazot, gübre, ilaç, tohumluk, tarım makineleri, yem gibi, ağırlıklı olarak ithalata dayalı temel tarımsal girdilerinin fiyatlarındaki büyük artışlar, üretim maliyetini artırarak üreticilerin kârlarını büyük ölçüde azaltmış, hatta zarar ederek borçlanmalarına neden olmuştur. Örneğin 2002 yılında ortalama 1,2 TL olan bir litre mazot fiyatı 2011 yılında 3,7 TL’ye çıkarak üç kat, gübre (A.Nitrat
%33) fiyatı ton başına 193 TL’den 780 TL’ye yükselerek dört kat artış göstermiştir (TC Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı, 2011a: 15; Yıldırım, 2011). Ayrıca tarım makinelerinin geri teknolojiyle üretilmesi, toprağın ıslah edilememesi de verimliliği azaltan diğer unsurlardır.
—Üretim planlaması yapılamadığı için, üreticiler bazı yıllar gereğinden fazla, bazı yıllar ise az üretmekte, ürünün bol olduğu yıllarda ise ürünlerini satamamaktadır. Dolayısıyla üretici geliri sürekli dalgalanmakta, dolayısıyla diğer sektörlerin talebini de etkilemektedir.
—1980 yılından sonra liberalleşme eğilimi ile devletin tarım sektöründen giderek çekilmesi sonucu, geçmişte çiftçilere çeşitli hizmetler sunan Zirai Mücadele ve Karantina Genel Müdürlüğü, Topraku Genel Müdürlüğü gibi kurumların dağıtılması hizmet alımının aksamasına, dolayısıyla verimliliğin düşmesine yol açmıştır. Son yıllarda DB, IMF, AB, DTÖ gibi uluslararası kuruluşların tarım sektörüne yönelik müdahaleleri, uygulanan politikaların sık sık değiştirilmesine yol açmıştır (Gökçen, 2007).
2 Genel tarım sayımları kapsamında yapılan çalışmaların dışında, tarımsal işletmelerin yapısını belirlemek amacıyla 2006 yılında tarımsal işletme yapı araştırması uygulanmaya başlanmıştır. Bu çalışma ile tarımsal işletmelerin fiziksel büyüklüklerinin belirlenmesi ve işletmeler için gruplandırma yapılması, bu gruplandırma için çiftlik ve ekonomik büyüklüğü temel alınarak işletmelerin sınıflandırılması amaçlanmıştır. Bu araştırmanın sonuçları 17 Aralık 2008 tarihinde yayımlanmıştır (TÜİK, 2011).
—Tarım ürünleri arz ve talep esnekliğinin düşük olması ve üretim döneminin diğer sektörlere göre daha uzun olması, tarımsal desteklemeleri ve tarıma dayalı sanayilere yönelişi gündeme getirmektedir.
—IMF ve DB’nin yönlendirmesiyle, 2000 yılına kadar verilen girdi ve kredi destekleri, doğrudan gelir desteği (DGD) biçimine dönüştürülmüştür. Bu uygulama ise gerçek üreticilere katkı sağlamamış, daha çok tarımla hiç uğraşmayan toprak sahiplerinin yararına olmuştur.
—Yeterince örgütlenememelerinden dolayı çiftçiler, ürettikleri ürünleri pazarlamada sorunlarla karşılaşmaktadır. Çiftçilerin örgütlenmesi ve ürünün pazarlanmasına yönelik destekler, Türkiye’de çok yetersiz ve istikrarsızdır. Tarım ve Köyişleri Bakanlığı (TKB)’nin güdümünde olan tarımsal amaçlı kooperatifler, pazarlama konusunda hizmet vermemekte ve genellikle kendi üyelerine girdi ve kredi sağlanması gibi konularda sınırlı destekte bulunmaktadır. Ayrıca tarım satış kooperatifleri, kendi yükümlülükleri altındaki ürünlerin, finansman durumuna göre yıldan yıla değişen miktarlarda olmak üzere destekleme alımından ve dışsatımından sorumlu olmuştur (Öztürk ve Narin, 2004: 15).
—1980’li yıllardan itibaren dışalımın serbestleştirilmesiyle tarım ve hayvancılık alanlarında, özellikle de hayvancılıkta üretim daralmıştır. Önceleri bölgenin en büyük hayvan üretici ve ihracatçısı olan Türkiye, günümüzde ithalatçı konuma gelmiştir. Yem Sanayi, Et ve Balık Kurumu (EBK) ve Süt Endüstrisi Kurumu (SEK)’nun özelleştirilmesi ile üretici, ürününü değerinin çok altında satma ya da imha etme yoluna gitmiştir (Güney, 2007).
2. 1980-1999 DÖNEMİ TARIM POLİTİKALARI
1970’li yılların sonunda Türkiye ekonomisinin girdiği bunalımdan kurtulabilmesi için uygulamaya konulan 24 Ocak 1980 İstikrar Tedbirleri, tarım politikalarını da büyük ölçüde etkilemiştir. Bu istikrar tedbirlerinden sonra liberalleşme politikalarının hayata geçirilmesiyle birlikte, hükümetlerin tarıma karşı koruyucu ve düzenleyici tavrı değişmiştir.
Tarımsal üretimin piyasa koşullarına bırakılmasını sağlayacak biçimde politika değişikliğine gidilmiştir. Bu doğrultuda istikrar tedbirlerinin tarım sektörüne yönelik ilk uygulaması, gübre fiyatlarını önemli ölçüde artırmak olmuştur. Bunun yanı sıra kimyasal gübre ve diğer girdilere sağlanan girdi sübvansiyonları kaldırılmış, büyük ölçüde dışa bağımlı modern girdilerin fiyatları serbest döviz kuruna göre piyasalarda dalgalanmaya bırakılmıştır. Bu dönemde tarım sektörüne sağlanan kredilerin kullanım koşulları ağırlaştırılmış, tarım ürünleri dış ticaretinde korumacılık azaltılmıştır. Bunların yanı sıra 1980 yılından itibaren ürünlere yönelik tarımsal destekleme fiyatları düşürülmüş ve destekleme kapsamı daraltılmıştır (Şahinöz, 2001: 97; Şahinöz, 2011: 463).
1980’li yıllarda tarım ürünleri piyasalarını düzenleyici kamu kurumlarının etkinliği de azalmıştır.
Tarımsal kamu kuruluşlarının yeniden yapılanmasına gidilmiştir. Bu doğrultuda, 1985 yılında T.C.
Tarım Bakanlığı bünyesindeki Ziraat İşleri, Zirai Mücadele, Hayvancılığı Geliştirme, Gıda İşleri, Veteriner İşleri ve Su Ürünleri Genel Müdürlükleri kaldırılmıştır. Ayrıca tarımsal altyapı alanında önemli fonksiyonları olan Toprak-Su Genel Müdürlüğü de kaldırılarak, Yol-Su-Elektrik Genel Müdürlüğü ile birleştirilmiştir. Bakanlığın uzman birimlerinin kapatılması ve çeşitli yapılar içinde dağıtılmasından dolayı, yönetimde önemli aksaklıklar ortaya çıkmıştır. Bunun yanı sıra Türkiye’deki birçok kuruluş tarım yönetiminde söz sahibi olmuştur. Oysa tarım sektörünün etkin verimli olabilmesi, iyi işleyen bir tarımsal kamu yönetimi ile olanaklıdır (Tarım ve Köyişleri Bakanlığı, 2004: 45).
Tarım sektörüne yönelik politikalardaki bu önemli değişiklik, tarım sektörü için olumsuz sonuçlar doğurmuştur. 1980’li yıllarda tarımsal üretim artış hızı düşmeye başlamış, iç ticaret hadleri tarım aleyhine dönmüştür (TÜİK, 2011). Ayrıca katma değeri düşük tarımsal hammaddelerin ya da tarıma dayalı sanayi mallarının ihracatı ile istenilen döviz gelir elde edilememiştir.
1932 yılında buğdayla başlayan, zaman içinde kapsamı genişletilen destekleme alımları (fiyat desteği), 1980’li yılların başından itibaren düşürülmüş, 1990 yılında desteklenen ürün sayısı ona indirilmiştir.
Ancak 1990’lı yılların başında siyasi kaygılarla mevcut hükümet tarafından destekleme kapsamındaki ürün sayısını artırılmış (24 ürün), destekleme fiyatları iyileştirilmiş ve tarımsal kredi miktarı artırılarak çiftçilerin birikmiş borçlarının bir bölümünü silinmiştir (Şahinöz, 2011: 465). Ayrıca destekleme alımlarının yanı sıra, 1993 yılında ürün bazında prim sistemi uygulanmaya başlamıştır. Bu uygulamalar, 1990-1994 yılları arasında iç ticaret hadlerinin tarım lehine gelişmesine yol açmıştır.
Girdi sübvansiyonları, gübre, tohumluk, yem, tarımsal ilaç, sulama, damızlık hayvan ve suni tohumlamada kesintili olarak uygulanmıştır. Ürün bazında uygulanan süt ve et teşvik primi gibi sübvansiyonlar, hayvancılık kesiminde yine kesintili olarak verilmiştir. Kredi sübvansiyonu ise ağırlıklı olarak girdi sağlanmasında kullandırılmış ve piyasadan daha uygun koşullarda sağlanmıştır (Abay vd, 2005).
1990’lı yıllarda tarım sektörü ile ilgili bir başka gelişme ise tarım lehine gözlenen değişime karşın Kamu İktisadi Teşebbüslerinin (KİT) özelleştirmelerinin gerçekleşmiş olmasıdır. Bu dönemde, Türkiye’de tarımın gelişmesinde çok önemli işlevler üstlenmiş olan SEK, YEM SANAYİ, EBK, ORÜS, TZDAŞ gibi tarımsal (KİT)’lerin özelleştirmeleri tamamlanmıştır. Tarımsal KİT’lerin özelleştirilmesine yönelik 3.3. başlığı altında ayrıntılı bilgi verilmiştir.
Bir başka gelişme ise 1994 krizidir. Bu krizden tüm ekonominin yanı sıra tarım sektörü de olumsuz etkilenmiştir. 5 Nisan 1994 tarihinde alınan ekonomik önlemler çerçevesinde tarım sektörü ile ilgili olarak; destekleme fiyatlarının belirlenmesinde ürünün dünya fiyatları ile yurtiçi faktör fiyatlarındaki gelişmelerin dikkate alınması, destekleme kapsamındaki ürünlerin hububat, tütün ve şeker pancarıyla sınırlandırılması, Tarım Satış Kooperatifleri ve Birlikleri (TSKB)’lerine tanınan kredi ayrıcalıklarının kaldırılması, girdi destekleri ve prim uygulamasına yönelik desteklerin bütçe kapsamına alınması öngörülmüştür. Bu kararlar doğrultusunda, desteklemeye konu olan tarımsal ürün sayısı dokuza kadar düşürülmüş, bütçe sorunları ve tarım sektöründe veri kaydının tam olmaması yüzünden prim sistemi uygulamasına son verilmiştir. Tarımsal desteklerin bütçe üzerindeki yükünü azaltmaya yönelik bu önlemlerin bazıları kısa bir süre uygulanmış, ancak 1997 yılından itibaren tekrar eski uygulamaya dönülmüştür. 1995 yılında gübre sübvansiyonu oranı artırılmış, 1997 yılında tütün kotası kaldırılmış, 1998 yılında kütlü pamuk, zeytinyağı ve yaş ipek kozasında, 1999 yılında yağlık ayçiçeği ve soyada prim sistemi uygulamasına başlanmış ve destekleme fiyatlarının belirlenmesinde dünya fiyatlarından gittikçe uzaklaşılmıştır. Bu uygulamalar 1999 yılının sonuna kadar sürdürülmüştür (Gökdemir, 2002:
15).
1990’lı yılların diğer bir özelliği ise 1995 yılında yürürlüğe giren DTÖ kapsamında imzalanan Tarım Anlaşması ve 1 Ocak 1996 tarihinde yürürlüğe giren AB ile imzalanan Gümrük Birliği Anlaşması, tarım politikalarının dışsal belirleyicileri niteliğine dönüşmüş olmasıdır. DTÖ Tarım anlaşması uyarınca ülkeler, pazara giriş, iç destekler ve dışsatım sübvansiyonlarına ilişkin olarak indirim taahhüdünde bulunmuşlardır. Bu anlaşma doğrultusunda gelişmekte olan bir ülkeler grubuna giren Türkiye, iç destek toplamının toplam tarımsal üretim değerinin %10’u geçmemesi nedeniyle bir indirim yapmamış, dışalımda gümrük vergilerini 10 yılda %24 oranında azaltmıştır (Yücer, 2005: 12- 14). AB Gümrük Anlaşması’nda ise temel olarak tarım ürünleri kapsam dışında bırakılmış olmakla birlikte, içeriğinde süt, tahıl ve şeker bulunan işlenmiş tarım ürünleri kapsama alınmıştır (Günaydın, 2006: 18).
Ayrıca 1995 yılında hazırlanan 7. Beş Yıllık Kalkınma Planı (1996-2000)’nda tarım politikalarının DTÖ Tarım Anlaşması ve AB Ortak Tarım Politikalarında beklenen gelişmelere uygun olarak düzenleneceği belirtilmiştir. Bu doğrultuda, tarımsal destekleme politikaları üretimin serbest rekabet şartlarında piyasa sinyallerine göre şekillenmesi ve kamu kaynaklarının daha rasyonel kullanılması hedeflenmiştir. Bu çerçevede tarım ürünleri fiyatlarına devlet müdahalelerinin azaltılarak, bunun yerine kayıtlı üreticilere DGD verilmesi; girdi sübvansiyonların aşamalı olarak kaldırılması; arz fazlası olan ürünlerin üretimleri, ürün kalitesi ve tipleri ile arazi durumu dikkate alınarak ekim alanlarının sınırlandırılması ve bunların yerine iç ve dış talebi olan ürünlerin üretimine yönelme sağlanması hedeflenmiştir (TC Kalkınma Bakanlığı, 2011).
DTÖ ile yapılan Tarım Anlaşması doğrultusunda, tarıma verilen girdi sübvansiyonu ve fiyat desteği gibi destekleme politikaları azaltılmış, tarım ürünlerini ve üreticilerini uluslararası piyasalardaki fiyat dalgalanmalarından koruyan ve yerli üretimi teşvik eden gümrük vergileri düşürülmüş, küçük üreticinin dünya piyasalarında rekabet edemeyerek üretimden kopuş süreci hızlandırılmıştır. 1980 sonrasında tarıma uygulanan politikalar, tarımdan sanayiye kaynak aktarımı mekanizması olarak işlemiştir. Kırsal kesimdeki yoksullaşma ile de tarım ürünleri üreticileri, üretime dönük yatırımlarını kısarak, geçimlik üretimin toplam üretim içindeki payını artırarak, tarım dışı sektörlerde çalışarak ve dolayısıyla refahını azaltarak hayatta kalmaya çalışmışlardır (Kaymak, 2009: 137).
3. 2000 VE SONRASI DÖNEM TARIM POLİTİKALARI
2000 yılından itibaren Türkiye’nin tarım politikalarındaki değişimde, daha çok IMF ve DB’nin yönlendirmeleri etkili olmuştur. Bunların yanı sıra AB üyeliği sürecinde yayımlanan Katılım Ortaklığı Belgesi ve Ulusal Program ile son İlerleme Raporu da tarım sektörü ile ilgili önemli belirlemeler içermiştir. Ayrıca DTÖ Cenevre Çerçeve Anlaşması da tarım politikalarını etkilemiştir.
3.1. Dışsal Belirleyiciler ve Tarım Politikaları
Türkiye tarım politikalarına yöne veren kuruluşlar, bu kuruluşlarla imzalanan ve tarım sektörü açısından belirleyici anlaşmalar, DTÖ, AB, IMF ve DB olarak sayılabilir.
Dünya Ticaret Örgütü: Uruguay Turu sonrası dünya tarım politikalarında liberal eğilimler etkili olmaya başlamıştır. Tarım anlaşmasının imzalanmasıyla ülkelerin uluslararası tarım ürünleri ticaretinden daha fazla pay alabilmek için pazara giriş, ihracat sübvansiyonları ve iç destek alanlarında uyguladıkları korumacı önlemler tamamen kaldırılmamış, ancak sınırlandırılmıştır. Böylece tarım ürünleri ticareti serbestleştirilerek karşılaştırmalı üstünlüğe dayalı bir tarım ticareti oluşturulması için ilk adım atılmıştır (Ay ve Yapar, 2005: 64-65). Ancak uygulanan politikaların yarattığı sonuçlar açısından, karşılaştırılmalı üstünlükler yerine daha çok mutlak üstünlüklerin çalıştığı dünya ticaretinin yeni yapısı, gelişmiş ülkeler için avantajlar sağlamış, az gelişmiş ülkelerin tarım ticaretindeki zorluklar daha da artmıştır (Günaydın, 2009: 176). Az gelişmiş ülkelerin ticareti saptırıcı destekleri fark etmeleriyle, başını ABD’nin çektiği bazı ülkelerin tüm çabalarına karşın, yeni bir liberalizasyon süreci yaratarak DTÖ İleri Tarım müzakereleri Seattle (1999), Doha (2001), Cancun3 (2003) ve Cenevre (2004)’de tıkanmıştır.
Avrupa Birliği: Türkiye’nin AB’ye uyum çalışmaları, 9 Aralık 1999 yılında Helsinki Zirvesinde AB adaylığının açıklanmasından sonra hızlanmıştır. Özellikle Türkiye’nin 3 Ekim 2005 tarihinde AB ile imzaladığı Müzakere Çerçeve Belgesi’nin Tarım ve Kırsal Kalkınma faslında, tarım sektörü ile ilgili neredeyse aşılması olanaksız hükümler yer almıştır. Bu fasılda yer alan hükümler, değişik ürünler için geliştirilen ve çiftçilere ve sektörde yer alan ürün işleyicilerine verilen destekler, bazı ürünlere yönelik üretimle ilgili kota düzenlemeleri, bu ürünlerin ithalatına yönelik kısıtlamalar, ek tarifeler gibi hususları kapsamaktadır. Ayrıca tarımla uğraşan ve gelir düzeyi düşük kırsal kesimin ihtiyaçlarını karşılamaya, gelir kaynaklarının çeşitlendirilmesine yönelik tedbirlerin bulunduğu AB kırsal kalkınma politikasının uygulanabilmesi için zemin teşkil eden planlama, programlama, izleme ve değerlendirme, mali yönetim ve kontrol ile politika amaçlarına ulaşmak için kurulması gereken sistemler ve idari araçlar da bu başlık altında ele alınmıştır (TC Avrupa Birliği Bakanlığı, 2011).
Tarım sektörüne yönelik olarak belirlenen bu hükümler Türkiye’nin tarım politikalarının yönünü değiştirebilecek niteliktedir.
Müzakere Çerçeve Belgesi sonrasında, toplam 35 dosya ile yürütülen AB müzakerelerinde, “Tarım ve Kırsal Kalkınma; Gıda Güvenliği, Veterinerlik ve Bitki Sağlığı; Balıkçılık” başlığı altında üç dosyanın tarıma ilişkin olduğu görülmektedir (TC Avrupa Birliği Bakanlığı, 2011). Bu dosyalardan en önemli olanı Tarım ve Kırsal Kalkınma Dosyası, içlerinde Kıbrıs sorunu ve desteklerin tümünün doğrudan gelir desteği biçiminde olmaması nedeniyle getirilenler de dâhil olmak üzere, toplam altı açılış kriterinin karşılanamaması nedeniyle askıya alınmıştır (Günaydın, 2009: 177).
Uluslararası Para Fonu: Türkiye’de de uygulanan tarım politikalarıyla tarımda yaşanan sorunların çözülememesi ve 1990’lı yılların ikinci yarısında ekonomide yaşanan sorunlar yüzünden tarım sektörü, IMF’ye sunulan niyet mektuplarında yer almıştır. 2000 yılı sonrası tarım politikalarının çerçevesi, 9 Aralık 1999 tarihinde imzalanan Stand by anlaşması ve bu çerçevede sunulan niyet mektubunda “Yapısal Reform” başlığı altında “Tarım Reformu” ile çizilmiştir. Bu reform, aslında 1980 yılında alınan kararların yenilenerek güçlendirilmiş biçimidir. Tamamen finansal kaygılarla oluşturulan reform programında, sosyo-ekonomik gelişme, sosyal uzlaşma, sürdürülebilir kırsal kalkınma ya da gıda güvencesi gibi ülkenin geleceğini ilgilendiren konular yer almamıştır (Şahinöz, 2011: 473).
3 Ayrıntılı bilgi için bkz. Korkut Boratav, “Cancun’daki Tarım Politikaları Tıkanması Üzerine Çeşitlemeler”, Özgür Üniversite Forumu, Küreselleşme Çağında Tarım Sorunu, Sayı: 28, İstanbul, 2004, ss. 12-25.
1999 yılında sonra IMF’ye verilen çeşitli niyet mektuplarında, tarımla ilgili birçok taahhütte bulunulmuştur. Bu taahhütler; mevcut destekleme sisteminden vazgeçilerek doğrudan gelir desteğine geçilmesi, destekleme alım fiyatlarının dünya borsa fiyatlarına göre belirlenmesi, Tarım Satış Kooperatifleri Birliklerinin yeniden yapılandırılması, Türkiye Şeker Fabrikaları A.Ş, ÇAYKUR ve TEKEL’in özelleştirilmesi, Tütün Kanunu ve Şeker Kanunu’nun çıkarılması, Ziraat Bankası’nın sübvansiyonlu tarım kredi sistemine son verilmesi olarak özetlenmiştir (Günaydın, 2009: 178; Narin, 2008: 195–196).
IMF programı altında Türkiye, Kasım 2000 ve Şubat 2001 aylarında iki önemli kriz ile karşı karşıya kalmış, ekonomide önemli daralmalar yaşanmıştır. IMF’ye verilen taahhütlerin yerine getirilmesi DB projeleri ile desteklenmiştir.
Dünya Bankası: IMF’e sunulan niyet mektubunda ana hatları belirlenen program çerçevesinde, DB Yapısal Uyum kredileri ile destekleneceği hükmü doğrultusunda, DB ile 2001 yılında “Tarım Reformu Uygulama Projesi (TRUP-ARIP4)” imzalanmıştır. Bu proje ile tarım reformuna 600 milyon dolar finansman desteği sağlanmıştır. Proje ile ilgili olarak 2004 yılında yapılan orta dönem gözden geçirme çalışmaları sonucunda, projeye kırsal kalkınma bileşenleri eklenmiş ve 2008 yılına kadar uzatılmasına karar verilmiştir (World Bank, 2011). ARIP Projesi, “Doğrudan Gelir Desteği”’ne geçiş, “Çiftçi Geçiş Programı” ile alternatif ürün projelerinin geliştirilmesi, “Tarım Satış Kooperatiflerinin Yeniden Yapılandırılması” ve “Proje Destek Hizmetleri”nden oluşmaktadır. ARIP projesinin 2005 öncesi ve sonrasına ilişkin oluşturulan projeler Tablo 4’te görülmektedir.
Tablo 4. ARIP Projesinin Yapısı: 2005 Öncesi ve Sonrası
Doğrudan Gelir Desteği Çiftçi Kayıt Sistemi Arazi Kayıt Sistemi
Çiftçi Geçiş Programı
Alternatif Ürün Programı Arazi Toplulaştırma
Köy Bazlı Yatırım Destek Programı (KBKYP)
Çiftçi Örgütlerinin Kurumsal Yapısının Güçlendirilmesi Projesi (IRFO) Çevre Amaçlı Tarım alanlarının Korunması Projesi (ÇATAK)
Tarım Satış
Kooperatiflerinin Yeniden Yapılandırılması
Kalkınma Kooperatifi Yeniden Yapılanma Desteği - İş kaybı tazminatı ödemesi
- Yeniden yapılanma desteği Lisanslı Depoculuk - TMO
-Tarım Satış Kooperatifleri Birliği
Proje Destek Hizmetleri
Kamu Bilgilendirme Kampanyası Danışmanlık Hizmetleri İzleme ve Değerlendirme Proje Yönetimi
Kaynak: World Bank, 2009: 7.
Proje, DB’nin teknik ve finansal desteğiyle gerçekleştirilecektir. Finansal destek, IMF ile yapılan anlaşmada belirtilen taahhütlerin gerçekleştirilmesine bağlanmıştır. Bu desteğin miktarı, DGD uygulama kolaylıkları, üreticilerin alternatif alanlara yönlendirilmesi, tarımsal veri sistemi, TSKB’lerin yeniden yapılandırılması, tarım kesiminde faaliyet gösteren devlet işletmelerinin özelleştirilmesi, kamuoyu bilgilendirme kampanyası, proje yönetimi alt projeleri için ayrı ayrı belirlenmiştir (World Bank, 2011).
3.2. İç Gelişmeler ve Tarım Politikaları
2000 yılında hazırlanan 8. Beş Yıllık Kalkınma Planı (2001-2005)’da yer alan tarım politikasının esasları da tarım reformuna uygun hazırlanmıştır. Bu planın Tarımsal Gelişme kısmında; DTÖ’nün öngördüğü yükümlülüklerin yerine getirilmesi, AB Ortak Tarım Politikalarına uyumun sağlanması ve uluslararası ticaretteki gelişmelerin izlenmesi gerekliliği belirtilmiştir. Bu doğrultuda Plan’da; rekabet gücü yüksek ve sürdürülebilir nitelikte bir tarım sektörü için çiftçi kayıt sistemi kurulması, tarım ürünlerine yönelik sigorta sisteminin oluşturulması, tarım-sanayi işbirliği ve bütünleşmesinin
4 ARIP, The Agricultural Reform Implementation Project.
sağlanması, Toprak Mahsulleri Ofisi, ÇAYKUR ve Türkiye Şeker Fabrikaları A.Ş. etkinliğinin artırılması için yeniden yapılandırılması, Tarım Satış Kooperatifleri ve Birliklerin özerkleştirilmesi, çevreye uyumlu tarımsal kalkınma çalışmalarının desteklenmesi, genel hayvan sayımının yapılması ve hayvan ıslahı çalışmalarının sürdürülmesi gibi politika hedefleri yer almıştır. Ayrıca tarımsal destekleme politikalarında doğrudan gelir desteği uygulanması yönünde pilot uygulamanın başlatıldığı da belirtilmektedir (TC Kalkınma Bakanlığı, 2011).
8. Beş Yıllık Kalkınma Planı Özel İhtisas Komisyonu Raporu’nda, tarım politikalarının esasları, DTÖ Tarım Anlaşması ve AB ile yapılan anlaşmalar sonucunda tarımın olumsuz yönde etkilenmesini önlemek amacıyla önlemler alınması, DGD’ye geçilmesi ve buna ilişkin yasal ve kurumsal düzenlemelerin yapılması gerektiği belirtilmektedir (TC Kalkınma Bakanlığı, 2011).
IMF’ye verilen niyet mektupları çerçevesinde 2001 yılında 4634 sayılı Şeker Kanunu5, 2002 yılında 4733 sayılı Tütün Kanunu6 çıkarılmıştır. Bu kanunlarla şeker ve tütün ürünleri ile bu ürünlerin üretimini yapan kuruluşlarla ilgili düzenlemeler yapılmıştır.
Türkiye tarım politikalarının şekillenmesinde, DB ile 2001 yılında imzalanan ARIP dışında, 2004 yılında ulusal düzeyde hazırlanan “Tarım Stratejisi (2006–2010)”7 belgesi önemli rol oynamıştır. Bu belgeyle, kaynakların etkin kullanımı ilkesi çerçevesinde ekonomik, sosyal, çevresel ve uluslararası gelişmeler boyutunu bütün olarak ele alan örgütlü, rekabet gücü yüksek, sürdürülebilir bir tarım kesiminin oluşturulması amaçlanmıştır. Bu belgeye göre AB Ortak Tarım Politikaları’na uyum ve DTÖ Tarım Anlaşması’nın esas alınması, piyasa koşullarında tarımsal üretime yönelik olarak piyasa mekanizmalarını bozmayacak destekleme araçlarının uygulanması temel alınmıştır. Bu belgede tarımsal destekleme araçları; DGD, fark ödemeleri, hayvancılık destekleri, çevre amaçlı tarımsal alanların korunması (ÇATAK) programı destekleri, telafi edici ödemeler, ürün sigorta ödemeleri, kırsal kalkınma destekleri, rekabete dayalı araştırma hibeleri dâhil Ar-Ge hizmetleri, dışsatım teşvikleri, gerektiğinde bazı girdi destekleri, kredi destekleri ve benzer destekleme araçlarının kullanımı olarak sıralanmıştır (TC Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı, 2011b).
Tarım Strateji belgesinin ardından 2006 yılında kabul edilen 5488 sayılı “Tarım Kanunu”8 ile üreticilerin üretim planlaması yapabilmelerini sağlayacak öngörülebilir ve istikrarlı bir ortamın oluşturulması hedeflenmiştir (TC Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı, 2011c).
2006 yılında hazırlanan 9. Beş Yıllık Kalkınma Planı (2007–2011)’nda ise tütün ve şeker pancarı sektörlerinde piyasaların rekabetçi bir yapıya dönüştürülmesi ve piyasaların bu bağlamda düzenlenmesi ve denetlenmesi amacıyla gerekli düzenlemelerin hayata geçirildiği, tarımda reform çalışmaları kapsamında şeker ve tütün gibi arz fazlası ürünlerden alternatif ürünlere geçiş sağlanarak üretiminin taleple uyumlu hale getirilmesine yönelik düzenlemelerin yapıldığı; 2001 yılından itibaren tarımsal destekleme kapsamında girdi ve destekleme alımları yoluyla verilen fiyat desteklerinden vazgeçilerek üreticiler doğrudan gelir desteği aracılığıyla desteklenmeye başlandığı; çiftçi kayıt sistemi oluşturularak, çiftçilerin, doğrudan gelir desteği başta olmak üzere, tarımsal desteklerden faydalanabilmeleri bu sisteme kayıtlı olmalarına bağlandığı; Tarım satış kooperatifleri ve birlikleri yeniden yapılandırılarak özerk hale getirildiği belirtilmiştir (TC Kalkınma Bakanlığı, 2011).
3.3. Tarım Sektöründe Özelleştirme
1990’lı yılların başında tarımsal destek politikalarında tarım lehine gözlenen değişime karşın, Türkiye’de tarımın gelişmesinde çok önemli işlevler üstlenmiş olan tarımsal KİT’lerin özelleştirilmesine ilişkin kararlar alınmıştır. 1985 yılında DB desteğiyle hazırlanan “Özelleştirme Ana Planı” sonrasında, 1986 yılında çıkarılan 3291 sayılı “Kamu İktisadi Teşebbüslerinin Özelleştirilmesi Hakkında Kanun9”a dayanılarak, 1993 yılından itibaren özelleştirmeler başlamıştır. Bu dönemden günümüze kadar özelleştirilen tarımsal KİT’ler Tablo 5’te görülmektedir.
5 19.04.2001 tarih ve 24378 sayılı Resmî Gazete.
6 09.01.2002 tarih ve 24635 sayılı Resmî Gazete.
7 30.11.2004 tarih ve 2004/92 sayılı Yüksek Planlama Kurulu Kararı.
8 25.04.2006 tarih ve 26149 sayılı Resmî Gazete.
9 06.06.1986 tarih ve 19126 sayılı Resmî Gazete.
Tablo 5. Tarım Sektöründeki Özelleştirme
Şirket Adı Satış Tarihi Satış Bedeli (ABD Doları) SEK (Süt Endüstrisi Kurumu) 1993-1998 69.619.759
YEM SANAYİ 1993-1995 21.416.710
EBK (Et ve Balık Kurumu) 1995-2000 59.179.460
ORÜS (Orman Ürünleri Sanayi A.Ş.) 1996-2000 32.263.564 TZDAŞ (Türkiye Zirai Donatım Kurumu) 1998-2000 6.624.450
TÜGSAŞ (Türkiye Gübre Sanayi) 1999-2005 241.276.413
TEKEL 2003-2011 2.423.492.574
T. ŞEKER FABRİKALARI A.Ş. 2009-2011 760.867
Kaynak: Özelleştirme İdaresi Başkanlığı, 2011.
Birçok yapısal sorunlarını çözememiş tarım sektöründeki özelleştirmeler, tarımın kurumsal altyapısını bozmuştur. Türkiye 1990’lı yıllarda tarım sektöründe başlattığı özelleştirmenin bedelini, 2000’li yıllarda ödemiştir. Uygulanan özelleştirmelerle bitkisel ve hayvansal ürünlerin üretim miktarında ve fiyatlarında önemli istikrarsızlıklar görülmüştür (Şahinöz, 2011: 465).
3.4. Sözleşmeli Tarımın Desteklenmesi
Türkiye’de sözleşmeli üretim uygulaması, yeni bir uygulama olmamasına karşın, sözleşmeli üreticilik dönemin özellikleri ve taşıdığı önem nedeniyle yeni bir nitelik kazanmıştır. Türkiye’de bu anlamda ilk uygulama 1965 yılında Tarım İşletmeleri Genel Müdürlüğü (TİGEM) tarafından tohum üretiminde başlatılmış, ancak 1980’lerden itibaren tohumculuk sektörünün özelleştirilmesi ve bu alanın yerli ve yabancı tohum tekellerine devredilmesiyle birlikte, TİGEM sözleşmeli tohum üretiminden çekilmiştir.
Sözleşmeli üreticiliğin uygulandığı bir başka alan ise şeker pancarı yetiştiriciliğidir. Türkiye Şeker Fabrikaları (TŞFAŞ) tarafından yine 1965 yılında sözleşmeli üretim uygulanmaya başlatılmıştır. Özel sektörde 1970’li yıllarda uygulamaya başlanan sözleşmeli üreticilik modeli, 1980’li yıllarda hızla yaygınlaştırılmıştır. Sözleşmeli üretim, şeker pancarından sonra en yaygın olarak sanayi tipi domateste görülmüştür (Oral, 2002).
Türkiye'de sözleşmeli üretimle ilgili ilk düzenleme, 1996 yılında yürürlüğe giren "Sözleşmeli Tarımsal Ürün Yetiştiriciliği ile İlgili Usul ve Esaslar Hakkında Tebliğ10" ile yapılmıştır. Ardından "Sözleşmeli Ürün Yetiştiriciliği ile İlgili Usul ve Esaslar Hakkında Tebliğ11" ile "Hayvancılığın Geliştirilmesi Hakkında Kararın Uygulama Esasları Tebliği12" yayımlanmıştır,
7. 8. ve 9. Beş Yıllık Kalkınma Planlarında, Şeker Kanunu ve Tütün Kanunu’nda, tarım master planlarında sözleşmeli tarımın desteklenmesi öngörülmüştür. Özellikle tütün kanununda çiftçi adeta sözleşmeli tarıma mahkûm edilmiştir. Bu uygulamayla dünyada genelindeki üreticilere, Türkiye gibi ülkelerde sebze, meyve gibi bazı alanlarda üretim yapma şansı verilmiştir. Ancak çiftçinin elinden ürününü en düşük fiyattan alabilmek için sözleşmeli tarım uygulamasıyla, üretici tarım sanayi için kendi tarlasında ya da bahçesinde çalışan bir çeşit işçiye dönüştürmüştür (Ulukan, 2009: 151). Ulukan (2009: 152) çalışmasında, salça sanayindeki firmaların anlaşarak ürün fiyatını belirlemeye çalıştığını, böylece ortaya çıkan azelci (oligopolistik) bir yapı karşısında örgütsüz durumdaki sözleşmeli üreticilerin eşitsiz durumunun daha da netleştiğini ifade etmektedir.
3.5. Tarım Sigortaları
Üreticilerin doğal afetler karşısında mağduriyetlerinin giderilmesi amacıyla 2005 yılında 5663 sayılı
“Tarım Sigortaları Kanunu”13 çıkarılmıştır. Kanun çerçevesinde, kısa adıyla TARSİM olarak adlandırılan, Türkiye Tarım Sigortaları Sistemi yürürlüğe girmiştir. Devlet Destekli Tarım Sigortaları poliçesi, 1 Haziran 2006 tarihinden itibaren kesilmeye başlanmış ve üreticilerin sigorta poliçelerinin
%50’si devlet tarafından karşılanmaktadır. 2006 yılında ilk olarak dolu, hayvan hayat sigortası ve 90 ilçede pilot olarak don sigortası uygulamaları başlatılmıştır. Sigorta kapsamı zaman içinde
10 30.06.1996 tarih ve 22682 sayılı Resmî Gazete.
11 01.08.1998 tarih ve 23420 sayılı Resmî Gazete.
12 27.02.1999 tarih ve 23624 sayılı Resmî Gazete.
13 21.06.2005 tarih ve 25852 sayılı Resmî Gazete.
genişletilerek 2011 yılı itibariyle bitkisel gürün, süt sığırı, erkek besi sığırı, sera, kümes hayvanları, hasar fazlası ve su ürünleri sigortası da eklenmiştir. Ayrıca çiçekleme dönemi don sigortasına 2/3 oranında prim desteği verilmektedir (TC Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı, 2011).
Devlet destekli tarım sigortaları kapsamında 1 Haziran 2006 tarihinden 31 Aralık 2010 tarihine kadar yaklaşık toplam 1.170.098 adet poliçe hazırlanmış, 10,8 milyar TL’lik toplam sigorta bedeli, 473 milyon TL’lik toplam prim, 236,4 milyon TL devlet prim desteği ödenmiştir (TARSİM, 2010: 5).
3.6. Lisanslı Depoculuk
Tarım ürünleri doğası gereği, gerekli depolama koşulları sağlanmazsa, kısa sürede bozulabilme özelliğine sahiptir. Tarım ürünlerinin kısa sürede bozulmasını önlemede, en etkin yöntem uygun koşullarda depolanabilmesidir. Ancak Türkiye’de hasat sonrası görülen en büyük sorunlardan biri de depolamadır. Bu sorunun aşılması amacıyla ARIP Projesi çerçevesinde, 2005 yılında 5300 sayılı
‘‘Tarım Ürünleri Lisanslı Depoculuk Kanunu’’14 çıkarılmıştır. Bu kanun çerçevesinde uygulamaya ilişkin sekiz yönetmelik15 hazırlanmıştır. Çıkarılan kanun ve yönetmelikler çerçevesinde, lisanslı depo kurma ve işletme hakkı alabilmek için, en az bir milyon TL sermayeli anonim şirket olmak ve depolanabilecek ürünlerin rayiç değerinin %15’i kadar teminat vermek gerekmektedir (TC Gümrük ve Ticaret Bakanlığı, 2011). Bu durumda, lisanslı depo kurulması ve işletilmesi büyük ölçekli yatırım gerektiğinden, yasal düzenlemeler 2005 yılında çıkarılmış olmasına karşın, lisanslı depoculuk yatırımları istenen düzeyde gerçekleşmemiştir.
Lisanslı depoculuğu teşvik etmek amacıyla, depodaki ürünleri temsil eden senetlerin alınıp satılmasından elde edilen tüm kazançlar, 2014 yılı sonuna kadar kurumlar vergisi, gelir vergisi, KDV ve damga vergisinden muaf tutulmuştur. Ayrıca lisanslı depoculuk yatırımları, yatırım teşvik sistemi aracılığıyla da desteklenmektedir.
Tarım Ürünleri Lisanslı Depoculuk Kanunu ve bu kanuna istinaden çıkarılan yönetmelikler kapsamında, Türkiye genelinde bu güne kadar yedi adet işletmeye lisanslı depo işletmesi kuruluş izni verilmiş, bu işletmelerden yalnız TMO-TOBB Tarım Ürünleri Lisanslı Depoculuk A. Ş.’ye 25.07.2011 tarihinde faaliyet izni alabilmiştir (TC Gümrük ve Ticaret Bakanlığı, 2011).
4. TARIM POLİTİKALARININ SONUÇLARI
1995 yılında yürürlüğe giren DTÖ Tarım Anlaşması’nın Türkiye tarım sektörü üzerinde çok önemli bir etkisi olmamıştır. Bu anlaşma doğrultusunda gelişmekte olan ülkeler grubuna giren Türkiye, iç destek toplamının toplam tarımsal üretim değerinin %10’u geçmemesi nedeniyle bir indirim yapmamış, dışalımda gümrük vergilerini 10 yılda %24 oranında azaltmıştır.
AB Ortak Tarım Politikası müktesebatının uygulanma süreci, 3 Ekim 2005 tarihinde imzalanan Müzakere Çerçeve Belgesi’nden sonra belirleyicilik özelliği ağırlık kazanmaya başlamıştır.
Türkiye’nin tarım alanında üç dosya ile yürüttüğü müzakereler, özellikle Tarım ve Kırsal Kalkınma dosyası, açılış kriterleri karşılanmadığı için askıya alınmış durumundadır. Bu gelişmelere karşın, Türkiye’nin mevcut ve çıkarılacak tarım mevzuatını AB Ortak Tarım Politikası müktesebatına uydurma çabaları, tarım sektörüne zarar veren sonuçların ortaya çıkmasına neden olmaktadır. Bu ortamda, AB’nin 2004 yılında ortaya koyduğu Etki Değerlendirme Raporu’nda, Türkiye’nin AB’ne karşı yalnızca koyun eti, bakliyat, fındık ve yaş meyve sebze alanında rekabetçi olduğunu belirtmesi, olası bir üyelik ya da üyelik öncesi imzalanacak karşılıklı-sıfırlama (double-zero) anlaşması16 kapsamında, AB sürecinin yaratabileceği yıkıcı etkileri göstermesi bakımından önemlidir (Özkaya, Günaydın, Bozoğlu, Olhan ve Sayın, 2010: 9).
14 17 Şubat 2005 tarih ve 25730 sayılı Resmî Gazete.
15 Bu yönetmelikler: Hububat, Baklagiller ve Yağlı Tohumlar Lisanslı Depo Yönetmeliği, Fındık Lisanslı Depo Yönetmeliği, Pamuk Lisanslı Depo Yönetmeliği, Zeytin Lisanslı Depo Yönetmeliği, Zeytinyağı Lisanslı Depo Yönetmeliği, Lisanslı Depoculuk Tazmin Fonu Yönetmeliği, Elektronik Ürün Senedi Yönetmeliği, Yetkili Sınıflandırıcıların Lisans Alma, Faaliyet ve Denetimi Hakkında Yönetmelik.
16 Karşılıklı-sıfırlama (double-zero) anlaşması: Gümrük vergileri ve ihracat sübvansiyonlarının karşılıklı sıfırlandığı, üyelik öncesi aday ülkelerle imzalanan anlaşmalar.
DTÖ ve AB sürecinde, 2000’li yıllarda Türkiye tarım sektörünün değerlendirilmesi, tarıma ayrılan kaynaklar incelendikten sonra, alt başlıklar altında değerlendirilecektir. 2002-2010 döneminde Türkiye’de tarıma ayrılan kaynaklar ve bu kaynakların GSYH ve Bütçe içindeki payları Tablo 6’da özetlenmiştir.
Tablo 6. 2002-2010 Döneminde Tarıma Ayrılan Kaynaklar (Milyon TL)
Konusu 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Tarımsal Destekleme Ödemeleri (TKB) 1.868 2.804 3.084 3.681 4.789 5.628 5.826 4.938 5.605 Tarımsal Kredi Faiz Desteği (Ziraat Bankası) 0 0 2 36 147 223 404 475 532 Tarımsal Ürünlerin Alımına İlişkin
Sübvansiyon (TMO) 550 296 190 152 186 232 437 418 1.369 Tarımsal Ürünler İhracat Desteği (DFİF) 136 126 89 113 144 178 165 250 302 Tarımsal Amaçlı Kooperatiflere Kredi
Desteği (TKB) 16 18 77 90 95 79 94 132 139
Tarımsal KİT’lere Sermaye Desteği 107 191 109 45 67 65 120 111 192 Ziraat Bankası ve Tarım Kredi Kop.ne Aciz
Vesikası Ödemeleri 55 34 22 10 23 67 100 102 129 GAP Kırsal Kalkınma ve GAP illeri DAP
Hayvancılık İşlet. Des. (TKB) 0 0 0 0 0 0 0 85 108 Diğer Tarımsal Destekler (TEKEL, 2090
Sayılı Kanun, TSK Kredi Faizi) 40 50 50 46 37 45 34 256 53 Toplam Tarıma Verilen Destekler 2.772 3.519 3.623 4.173 5.488 6.517 7.180 6.767 8.429 GSYH içindeki payı (%) 0,79 0,77 0,65 0,64 0,72 0,77 0,76 0,71 0,82 Bütçe içindeki payı (%) 1,3 2,0 2,0 2,3 2,7 2,7 2,6 1,7 2,0
Kaynak: TC Gıda Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı, Bitkisel Üretim Genel Müdürlüğü, 2011: 21.
2000–2010 döneminde tarıma ayrılan kaynaklar ve bu kaynakların GSYH içerisindeki payı artış göstermiş, ancak hiçbir zaman %1 düzeyine çıkmamıştır. Bu desteklerin bütçe içerisindeki payı ise 2008 yılına kadar artmış, ancak 2008 küresel krizinin etkisiyle 2009 yılında düşmüştür. Bu payın 2010 yılı itibariyle arttığı gözlenmektedir. Tarımsal destekleme bütçesinin dağılımı Ek Tablo 1’de ayrıntılı olarak görülebilir.
4.1. Tarımsal Desteklemelerde Değişim
IMF ve DB aracılığıyla Türkiye’de uygulanan tarım politikalarında en çok vurgulanan konu, diğer tüm tarımsal desteklerden vazgeçilerek DGD sistemine geçilmesidir. DGD, DTÖ Uruguay Turu Tarım Anlaşması’nın üretimle bağlantısız olması nedeniyle ticarete zarar vermeyen destekler olarak nitelediği grupta yer almaktadır. DTÖ’ye göre; girdi ve çıktı destekleri, üretim kararı ve miktarını etkilediği için, dünya genelinde karsılaştırmalı üstünlüklerin gerçekleşmesini engellemektedir. Bunun aksine avantajlı olarak ürünün üretilebilmesi için üretimden bağlantısız desteklerin önemli rol oynadığı belirtilmektedir.
IMF ve DB’nin yönlendirmeleriyle, 2000 yılı itibariyle Türkiye’de tarıma yönelik geleneksel destekleme politikaları büyük ölçüde kaldırılmış, bunun yerine DGD uygulamalarına başlanmıştır.
DGD, üretim yapan çiftçiye doğrudan tarımsal üretim yaptığı birim alan üzerinden verilen bir gelir ödeme sistemidir. Bu uygulama ile yoksul üreticiye ulaşamayan desteklerin amacının ve etkinliğinin artırılması, tarım sektörünün rekabet üstünlüğü elde etmesi hedeflenmiştir.
DGD17, ilk olarak 2000 yılında Ankara-Polatlı, Antalya-Serik ve Manavgat, Adıyaman-Merkez ve Kâhta ile Trabzon-Akçaabat ve Sürmene ilçelerinde pilot uygulamayla başlamıştır. Pilot uygulamanın ardından 2001 yılında ülke genelinde uygulamaya geçilmesi ve çiftçi kayıt sisteminin oluşturulması amaçlanmıştır. Bu uygulamaya göre tarım arazileri üzerinde fiilen tarımsal üretim kaynaklarını kullanarak bitkisel üretim yapan çiftçilere dekar başına ödeme yapılmıştır. Ödeme yapılacak arazi
17 Doğrudan gelir desteğine ilişkin yasal düzenlemeler şöyle sıralanabilir: 12.12.2000 tarih ve 2000/2172 sayılı BKK, 03.04.2001 tarih ve 24362 sayılı Resmî Gazete; 2001/15 nolu uygulama tebliği, 21.06.2001 tarih ve 24439 sayılı Resmî Gazete; 2002/4165 sayılı BKK, 14.06.2002 tarih ve 24785 sayılı Resmî Gazete; 2002/41 nolu TKB ve Hazine Müsteşarlığı uygulama tebliği, 31.07.2002 tarih ve 24832 sayılı Resmî Gazete; 2003/13 nolu uygulama tebliğ, 02.05.2003 tarih ve 25096 sayılı Resmî Gazete; 2004/22 nolu tebliğ, 13.05.2004 tarih ve 25461 sayılı Resmî Gazete; 2005/21 nolu tebliğ, 30.04.2005 tarih ve 25801 sayılı Resmî Gazete; 2006/27 nolu tebliğ, 30.05.2006 tarih ve 26183 sayılı Resmî Gazete; 5488 sayılı Tarım Kanunu’nun 19. maddesi doğrultusunda 2007/14 nolu tebliğ, 16.02.2007 tarih ve 26436 sayılı Resmî Gazete; 2008/13487 sayılı BKK, 16.04.2008 tarih ve 26849 sayılı Resmî Gazete.
büyüklüğünün üst sınırı da 200 dekar olarak belirlenmiştir. DGD uygulaması, AB’de verimliliği destekleyen, üretimi planlayan ve bölgesel farklılıkları dikkate alan bir yapıdayken, Türkiye’de Çiftçi Kayıt Sistemine kayıtlı olan tarım arazileri üzerinde fiilen tarımsal üretim kaynaklarını kullanarak bitkisel üretim yapan üreticileri kapsamıştır. Ancak denetimin yetersiz olduğu birçok durumda, üretim yapana değil, arazi sahibine destekleme verilmiştir. Özellikle 200 dekarlık arazileri için kira sözleşmeleri yapan büyük toprak sahipleri, DGD’den daha çok yararlanmışlardır.
2002 yılında çiftçi tanımlamasında 78 yaş üst sınırı getirilmiş ve ödeme yapılacak arazi büyüklüğü 500 dekara çıkarılmıştır. 2005 ve 2006 yılı uygulamalarında arazi büyüklüğü alt sınır bir dekar, üst sınır 500 dekar olarak açıklanmıştır. 2007 yılı için toprak analizi yapılan arazilere dekar başına 1 YTL, organik tarım yapılan arazilere dekar başına 5 YTL ilave DGD ödemesi yapılmasına ilişkin karar alınmıştır. 2000 yılından itibaren uygulanan DGD sistemine ilişkin arazi büyüklüğü ve dekar başına yapılan ödeme Tablo 7’de görülmektedir.
Tablo 7. Uygulanan Doğrudan Gelir Desteği
Yıllar Arazi Büyüklüğü Yapılan Ödeme (YTL) 2000 İlk yıl pilot uygulama yapılmıştır.
Alt sınırı 500 m2 -199 dekar 5 ABD Doları 2001 0–200 dekar 10,0 2002 =1–200 dekar 13,5 2003 100 m2 -500 dekar 16,0 2004 100 m2 -500 dekar 16,0 2005 >1–500 dekar 10,0 2006 >1–500 dekar 10,0 2007 >1–500 dekar 7,0
Dekar başına ödenen DGD zaman içinde düşürülerek, 2007 yılında 7 YTL olarak ödenmiştir. 2006 yılına göre oluşan aradaki fark, alan bazlı olmak üzere mazot ve gübre desteği olarak ödenmiştir. 2008 yılından itibaren DGD uygulamasına son verilmiş, yerine alan bazlı desteklerden organik tarım, iyi tarım, toprak analizi, mazot ve gübre desteği, sertifikalı tohum ve fidan desteği, çevre amaçlı tarım alanlarının korunması amacıyla verilen desteklerin arttığı görülmektedir.
Ülke genelinde çiftçi kayıt sistemi yıllar itibariyle giderek genişlemiştir. Tablo 8’de DGD’den yararlanacak kayıtlı çiftçi, kayıt alanı ve toplam destek tutarı görülmektedir. Ancak 2005 yılından itibaren alt sınır bir dekara yükseltildiğinden ve 2008 yılından itibaren DGD’den vazgeçilmesi nedeniyle kayıtlı çiftçi sayısında azalma olmuştur.
Tablo 8. DGD'nin Ülke Genelinde Uygulamasına İlişkin Bazı Sonuçlar
Yıllar Kayıtlı Çiftçi (Milyon Kişi)*
Kayıtlı Alan (Milyon Ha)*
Destek (Milyon TL/Da)
Desteklenen Arazi Sınırı (Da)
Toplam Destek (Milyon YTL)**
2001 2.18 12.2 10,0 200 84
2002 2.58 16.5 13,5 500 1.877
2003 2.77 16.7 16.0 500 2.530
2004 2.75 16.7 16.0 500 2.125
2005 2.70 16.6 10.0 500 1.673
2006 2.6 16.5 10.0 500 2.653
2007 2.61 16.7 7.0 500 1.640
2008 2.38 15.8 - - 1.140
2009 2.33 15.4 - - 0
2010 2.32 15.6 - - 0
Kaynak: *TC Gıda Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı, Bitkisel Üretim Genel Müdürlüğü, 2011: 21.
**TC Kalkınma Bakanlığı (2011), Yıllık Programlar.
Ayrıca DGD’nin ödenmesinde birçok sorunla karşılaşılmış olup, bu sorunlar aşağıda sıralanmıştır:
—Girdi ve çıktı desteklerinin elemine edildiği ortamda, destek ile üretim arasında ilişki kuramayan üretici, sözü edilen ödemelerin yapılan işlem için gerekli harcamaları karşılama oranına ve desteğin ödenme zamanlamasına yabancılaşmıştır. Ödemelerin sürekli olarak en az bir yıl gecikmeli yapıldığı ortamda, alınan DGD ödemesinin hangi yıla ait olduğunun bile sorgulanamadığı bir durum ortaya çıkmıştır. Örneğin 2006 yılı ödemesinin 2.653 YTL’nin 1 Milyar YTL’sin 2004 yılına aittir (Narin, 2008: 200).
—DGD ve daha sonra prim ödemeleri sistemi aşırı kırtasiyecilik yaratarak alanda çalışan tarım Bakanlığı teknik elemanlarını asıl görevlerini yapamaz hâle getirmiştir. Özellikle yayım ve kontrol hizmetleri yapılamaz hale gelmiştir.
—Tarım bütçesi içinde miktar ve oran olarak prim desteklerinin payı artmasına karsın, tarım bütçesinin yetersizliği veri iken, mısır istisnası bir tarafa bırakıldığında, destekleme primlerinin yağ bitkilerinde üretim açığının kapatılmasında etkili olamamasıdır. Bunun yanında, AB’nin her yıl yayımladığı İlerleme Raporlarında “mevcut AB OTP sisteminden uzaklaşma” olarak tanımlanan ve eleştirilen destekleme primleri, nihayet süregelen müzakerelerde en önemli tarım dosyası olan “Tarım ve Kırsal kalkınma” dosyasının askıya alınmasında kullanılan altı gerekçeden birisini oluşturmuştur.
—DGD sistemi, Türkiye tarımını üretimden koparan önemli bir etken olmuştur. Bu durum, kamuoyunda sıklıkla eleştirilmiştir. Bu doğrultuda, Tarımsal desteklerdeki değişim, 60. Hükümet tarafından 10 Ocak 2008 tarihinde açıklanan Eylem Planı’nda, “Tarımsal destekleme uygulamaları gözden geçirilecek, tarım sektörünün rekabetçi bir yapıya kavuşmasına katkıda bulunacak şekle dönüştürülecektir" biçiminde yer almıştır (TC Kalkınma Bakanlığı, 2008: 17). Yine aynı tarihte Başbakan Erdoğan, tarımda uygulanan DGD’yi kaldıracaklarını, 2007 yılından kalan ödemelerin yapılacağını, 2008 yılı için araziye değil ürüne destek verileceğini açıklamış ve bütçeye DGD ödeneği konulamamıştır. Buna karşın, 2008 yılında hazırlanan Ulusal Program’da, AB’nin mevcut 1782/2003 sayılı Tüzüğüne uyum sağlamak amacıyla, “üretimden bağımsız ve basitleştirilmiş tarımsal destek sisteminin (SPS) uygulanmasına yönelik kanun” çıkarılacağı taahhüt edilmektedir. 2011 sonrasında yayımlanacağı taahhüt edilen kanunun kapsamı; “mevcut bütün gelir ödeme programlarının entegre edilmesi ve bunların, ödeme hakları ve eşdeğer dekar sayısı olacak şekilde çiftlik arazisine dayandırılması ve çapraz uyumun korunması” olarak ifade edilmektedir (TC Dışişleri Bakanlığı, 2008:
112). Görüldüğü üzere, iç politika alanına yönelik mesajlar ile AB taahhütleri arasında önemli çelişkiler bulunmaktadır.
—DGD ve prim ödemeleri, tarım ürünlerini girdi olarak satın alan işletmelere, düşük fiyattan bu ürünleri satın alma olanağı sağlamıştır. Dolayısıyla DGD ve pirim ödemeleri desteklerinden esasında, bu işletmeler yararlanmaktadır.
4.2. Ekim Alanlarında Değişim
1990 yılında 18,9 milyon hektarı bulan tarla bitkileri ekim alanının, 2000 yılından itibaren düştüğü, 2010 yılında 16,4 milyon hektara gerilediği görülmektedir. Tablo 9’da Türkiye’de tarım alanlarının büyüklüğü ve toplam tarım alanları içindeki payları verilmiştir.
Tablo 9. Türkiye’de Tarım Alanları
Tarım Alanları
1990 2000 2002 2006 2009 2010 Bin ha % Bin ha % Bin ha % Bin ha % Bin ha % Bin ha % Ekilen Alan
(tarla bitkileri) 18.868 67,7 18.207 69 18.123 68,19 17.560 67,9 16.217 66,8 16.438 67,3 Nadas 5.324 19,1 4.826 18,3 5.040 18,96 4.691 18,1 4.323 17,8 4.249 17,4 Sebze bahçesi 635 2,3 793 3 831 3,13 779 3 811 3,3 729 3 Bağlar 580 2,1 535 2 530 1,99 514 2 479 2 478 2 Meyve bahçesi 1.583 5,7 1.418 5,4 1.435 5,4 1.623 6,3 1.686 6,9 1.694 6,9 Zeytin Bahçesi 866 3,1 600 2,3 620 2,33 712 2,8 778 3,2 826 3,4 Toplam 27.856 100 26.379 100 26.579 100 25.879 100 24.294 100 24.414 100
Kaynak: TC Gıda Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı, Bitkisel Üretim Genel Müdürlüğü, 2011: 2.
2000-2010 döneminde, nadasa bırakılan tarım alanları dışında kalan, toplam işlenen tarım alanı 1.4 milyon hektar azalmıştır. Bu durum, nüfusu hızla artan Türkiye’nin gıda güvenliği açısından, dikkatle değerlendirilmesi gereken bir değişimdir. Bu dönemde işlenen tarım alanlarının azalmasının ardında, uygulanan tarım politikalarının etkili olduğu düşünülmektedir.
4.3. Bitkisel Üretimde Değişim
Türkiye’deki bitkisel ürünlerin büyük bölümünde üretim, 2000-2009 döneminde azalmıştır. 2000- 2009 döneminde seçilmiş bazı bitkisel ürünlerin üretim miktarları Tablo 10’da görülmektedir.
Tablo 10. Seçilmiş Bazı Bitkisel Ürünlerin Üretim Miktarları (1000 ton)
Ürünler 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Buğday 21.000 19.000 19.500 19.000 21.000 21.500 20.010 17.234 17.782 20.600
