2013 Yılı Merkezi Yönetim
Bütçesinin Değerlendirmesi
BURSA BİLANÇO – OCAK / ŞUBAT 2013 SAYI 1442
Doç.Dr. Tolga DEMİRBAŞ
Uludağ Üniversitesi İİBF Maliye Bölümü Öğretim Üyesi
I. GİRİŞ
Her yıl hükümet tarafından hazırlanan ve en geç 17 Ekim’de TBMM’ye bir yasa tasarısı olarak sunulan bütçe, söz konusu günlerde bir anda ilgi odağı haline gelmektedir. Maliye Bakanı’nın TBMM’de bütçeyi tanıtmak ve aslında seçmenlerin tercihlerine uygun bir bütçe hazırladıklarını anlatmak için yaptığı konuşma haber bültenlerinde ilk sıralarda kendine yer bulmaktadır. Bir yandan muhalefet partilerinin hükümet karşıtı değerlendirmeleri diğer yandan birbirinden farklı yorumlar yapan ekonomi uzmanlarının görüşleri teknik olarak konunun uzağında olan vatandaşların akıllarında çeşitli soru işaretlerine sebep olmaktadır.
Esasen bütçenin farklı şekillerde yorumlanmasının altında “mali bir plân” olması diğer bir deyişle gelecek belirli bir dönemde yapılacak giderleri, toplanacak gelirleri tahmini olarak göstermesi yatmaktadır. Kuşkusuz bir tahminin gerçekleşmesi ancak sağlam bilgi ve varsayımlara dayanması halinde mümkündür. Ancak bütçe hazırlanırken dikkate alınması gereken değişken sayısı bir hayli çoktur. Beklenen enflasyon, büyüme, cari açık, gelir dağılımı, ithalat, ihracat, özelleştirme, borçlanma vb. değişkenler sadece geçmiş dönem verilerine göre tahmin edilemeyecek kadar güç hesaplamalar gerektirmektedir. Ayrıca gelecek dönemde kriz, doğal afet, terör gibi beklenmeyen olayların da hesaba katılması gerekliliği işi iyice zorlaştırmaktadır.
Bu zorluklar bir yana bir ülkede bütçe, vatandaşların yaşamına önemli derecede etki eder.
Daha fazla eğitim, sağlık, adalet vb. temel hizmetleri talep eden seçmenin umutları bütçedir.
Bütçe basit ifadeyle toplumdan alınan vergilerin tekrar toplum için harcanması anlamına geldiği için gelir dağılımını düzeltir ya da bozar. Bütçenin açık ya da fazla vermesi milli gelir, büyüme, borçlanma, cari açık vb. değişkenler üzerinde farklı etkiler meydana getirir.
Dolayısıyla bütçe bir ülkenin geleceğini olumlu ya da olumsuz etkileyen önemli bir belge olup tartışılmaya her zaman değerdir.
2013 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanununda yer alan rakamların değerlendirmesine geçmeden önce merkezi yönetim kavramını kısaca açıklamakta fayda vardır. Türkiye’de merkezi yönetim, üç grup kamu birimini ifade eden bir kavramdır. Buna göre birinci grupta temel kamu hizmetlerini sunmakla yükümlü olan ve çoğunlukla bakanlıklardan oluşan kamu birimleri “genel bütçeli idareler” adıyla yer almaktadır. Genel bütçeli idarelerin kendilerine has gelirleri olmayıp harcamaları, “hazine birliği” ilkesi gereğince ortak havuzda toplanan vergi gelirleriyle karşılanır. İkinci grupta “özel bütçeli idareler” başlığı altında kendilerine
tahsis edilmiş gelirleri (harç, katkı payı vb.) bulunan ve çoğunluğunu devlet üniversitelerinin oluşturduğu birimler yer almaktadır. Üçüncü ve son grupta ise devletin ekonomiyi düzenleme ve denetleme görevi gereğince oluşturduğu bağımsız idari otoriteler diğer adıyla “düzenleyici ve denetleyici kurumlar” bulunmaktadır. Günümüzde merkezi yönetim kapsamında 47 genel bütçeli idare, 146 özel bütçeli idare ve 9 düzenleyici-denetleyici kurum olmak üzere toplam 202 kamu idaresi kamu hizmeti sunmaktadır.
Söz konusu kamu idarelerinin 2013 yılında sunacakları hizmetlerin mali bir plânı olan 6363 Sayılı 2013 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu, 20 Aralık 2012’de TBMM tarafından kabul edilmiş ve 31 Aralık 2012 tarihinde 28514 Sayılı (Mükerrer) Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
2013 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Büyüklükleri Milyar TL Merkezi Yönetim Bütçe Gider Tahmini 404,045 Merkezi Yönetim Bütçe Gelir Tahmini 370,095
Bütçe Açığı Tahmini - 33,950
Kaynak: 2013 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu
Temel bütçe büyüklüklerine bakıldığında bütçe giderleri yaklaşık 404 milyar TL, bütçe gelirleri yaklaşık 370,1 milyar TL olarak tahmin edilmiştir. Geçmiş yıllarda olduğu gibi bütçe giderleri, gelirlerden daha fazla olduğu için bütçenin yaklaşık 34 milyar TL açıkla sonuçlanacağı öngörülmüştür.
II. 2013 YILI MERKEZİ YÖNETİM BÜTÇESİNİN HEDEFLERİ VE VARSAYIMLARI
2013 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu Tasarısı, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununa uygun olarak ve aşağıda yer alan hedefler doğrultusunda hazırlanmıştır:
Büyümeyi potansiyel seviyesine çıkarmak,
İstihdamı artırmak,
Kamu dengelerini iyileştirmek,
Cari işlemler açığındaki düşüş eğilimini sürdürmek,
Yurt içi tasarrufları artırmak,
Makroekonomik istikrarı güçlendirmek,
Mali disiplini korumak,
Sağlık, eğitim ve sosyal nitelikli harcamalara öncelik verilmesi suretiyle toplumun yaşam kalitesinin yükseltilmesi ve beşeri sermayenin niteliğinin arttırılmasına yönelik politikalar uygulamak,
Tarımsal destekleri gelir ve fiyat istikrarı sağlayacak şekilde alan ve ürün temelinde farklılaştırarak üretimde etkinlik, verimlilik ve kaliteyi artırmaya yönelik olarak düzenlemek,
Orta ve uzun vadede ekonominin verimliliğini ve üretken yapısını destekleyen altyapı yatırımlarına ağırlık vermek,
Eğitim, sağlık, teknolojik araştırma, ulaştırma, içme suyu ile bilgi ve iletişim teknolojilerinin geliştirilmesine yönelik altyapı yatırımlarına öncelik vermek
Vergiye gönüllü uyumun artırılması ve vergi tabanının genişletilmesine yönelik çalışmalara devam etmek,
Kayıtdışılığa ilişkin toplumsal farkındalığın artırılmasına yönelik çalışmaları sürdürmek.
2013 yılı merkezi yönetim bütçe gelir ve gider tahminleri yapılırken temel alınan varsayımlar ise bütçe gerekçesinde belirtilmektedir. Buna göre 2013 yılında:
GSYH’nin reel olarak yüzde 4 büyüyeceği ve 1 trilyon 571 milyar TL’ye ulaşacağı
Büyümenin özellikle yurt içi talep kaynaklı olacağı,
GSYH deflatörünün yüzde 5,3 yılsonu TÜFE’nin yüzde 5,3 olacağı,
İhracatın 158 milyar ABD Doları olarak gerçekleşeceği,
İthalatın 253 milyar ABD Doları olacağı,
Borçlanmalarda Türk Lirası cinsinden borçlanmalara ağırlık verileceği,
Nakit iç borçlanmanın ağırlıklı olarak sabit faizli enstrümanlarla yapılacağı,
Borçlanma vadelerinin uzatılması politikasının sürdürüleceği varsayılmıştır.
III. MERKEZİ YÖNETİM BÜTÇE GİDERLERİNİN İNCELENMESİ
Yukarıda belirtilen hedefler ve varsayımlar ışığında 2013 yılı merkezi yönetim bütçesi gider büyüklüğü 404 milyar TL olarak belirlenmiştir. Bütçe giderlerinden genel bütçeli idarelerin
%89,3, özel bütçeli idarelerin %10,1 düzenleyici ve denetleyici kurumların ise binde 53 pay aldıkları görülmektedir.
Merkezi Yönetim Bütçesi 2013 Yılı Ödenekleri Genel Bütçeli Kurumlar (I Sayılı Cetvel) 396,705 Özel Bütçeli Kurumlar (II Sayılı Cetvel) 45,002 Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar (III Sayılı Cetvel) 2,364
TOPLAM (Brüt) 444,071
Özel Bütçelere Hazine Yardımı - 38,788
Gelirden Ayrılan Paylar - 1,238
Merkezi Yönetim Bütçesi Toplamı (Net) 404,045
Personel Giderleri 97,224
Sosyal Güvenlik Dev. Primi Giderleri 16,791
Mal ve Hizmet Alım Giderleri 33,444
Faiz Giderleri 53,000
Cari Transferler 151,287
Sermaye Giderleri 33,489
Sermaye Transferleri 5,103
Borç Verme 11,115
Yedek Ödenek 2,593
Kaynak: 2013 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu
404 milyar TL’lik bütçe giderleri içinde en yüksek payı geçmiş yıllarda olduğu gibi cari transferler almaktadır. Giderlerin %37’sini kaplayan cari transferler içinde en önemli gider kalemi ise sosyal güvenlik sisteminin finansman ihtiyacı için bütçeye konan 72,8 milyar TL’dir. Cari transfer içinde ikinci sırayı ise 33,4 milyar TL ile mahalli idarelere aktarılacak paylar almaktadır. Sosyal güvenlik sisteminde devlet katkısında artış olacağı beklentisi ve mahalli idarelerin seçim hazırlıkları sebebiyle söz konusu paylarda geçen yıla göre artışlar öngörülmüştür. Cari transfer içinde yer alan diğer gider kalemleri ise KİT’lerin görev zararları, tarımsal destekleme ödemeleri, sosyal amaçlı transferler, hane halkına yapılan transferler vb. kalemlerdir.
Merkezi yönetim bütçe giderleri içinde cari transferlerden sonra ikinci sırada yer alan gider kalemi ise personel giderleridir. Giderlerin %24’ünü kaplayan personel giderleri için bütçede yer alan ödenek tutarı 97,2 milyar TL’dir. Son yıl bütçelerinde genellikle sapmalarla sonuçlanan ve bütçe açığı hedefine olumsuz katkı sağlayan bu gider kaleminde hedefe ulaşılması, hükümetin bütçeye aşırı yük oluşturacak personel istihdamından kaçınmasına bağlı gözükmektedir. Yavaş yavaş seçim atmosferine doğru gidilmesi ve komşu ülkelerden kaynaklı güvenlik sorunları ise personel giderlerinin aşılmaması konusunda soru işaretlerini beraberinde getirmektedir.
Bütçe giderleri içinde üçüncü sırada ise faiz giderleri yer almaktadır. Giderlerin %13’ünü kaplayan faiz giderleri, Hazine tarafından bütçenin finansmanı için yapılan iç ve dış borçların gerektirdiği faiz ödemelerinin karşılığıdır. Son birkaç yıl istatistikleri doğrultusunda makul belirlenmiş görünen bu hedefe ulaşılması için bütçe açığının öngörülenden fazla olmaması ve borçlanma maliyetlerini yükseltecek kriz vb. durumların meydana gelmemesi gerekmektedir.
2013 merkezi yönetim bütçesinde ülke kalkınması ve ekonomik büyüme için son derece gerekli olan kamu yatırımlarına ayrılan pay (sermaye giderleri) ise %8,3’tür. GSYİH’nin
%2,1’ine denk gelen yatırım giderlerinin 2010-2012 döneminin de gerisinde olduğu görülmektedir.
2013 yılı bütçe giderlerinde dikkat çekici bir diğer konu da bütçenin yedek ödenek tertibine 2,6 milyar TL’lik bir ödenek konmuş olmasıdır. Bütçe toplam gider rakamının aşılmadan gerektiğinde kullanılmak üzere oluşturulan yedek ödenek Maliye Bakanlığı bütçesinde yer almaktadır. Bu ödeneğin özellikle Suriye’den gelen mültecilerin giderleri ve personel giderleri için kullanılacağı anlaşılmaktadır.
Merkezi Yönetim Bütçe Giderleri (Fonksiyonel) 2013 Yılı Rakamı
Genel Kamu Hizmetleri 121,215
Savunma Hizmetleri 20,420
Kamu Düzeni ve Güvenlik Hizmetleri 28,750
Ekonomik İşler ve Hizmetler 51,189
Çevre Koruma Hizmetleri 0,532
İskân ve Toplum Refahı Hizmetleri 6,244
Sağlık Hizmetleri 18,043
Dinlenme, Kültür ve Din Hizmetleri 7,794
Eğitim Hizmetleri 63,510
Sosyal Güvenlik ve Sosyal Yardım Hizmetleri 86,343
Kaynak: 2013 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu
Bütçe giderlerinin hangi hizmetleri sunmak için yapılacağını gösteren fonksiyonel gider sınıflandırmasına bakıldığında ise 2013 yılı bütçe giderlerinin %30’unun genel kamu hizmetlerine yönelik olduğu görülmektedir. Bu hizmetlerin büyük çoğunluğunu ise Maliye Bakanlığı ve Hazine Müsteşarlığı sunmaktadır. İkinci sırada yer alan hizmet grubu %21 ile sosyal güvenlik ve sosyal yardım hizmetleridir. 2008 yılında 40 milyar TL’yi aşmayan bu hizmet grubuna 86 milyar TL bütçe ayrılması dikkat çekicidir. Sosyal güvenlik sisteminde yaşanan finansman sorunları ve aktif-pasif sigortalı oranının istenen düzeyde olmaması bu durumun temel sebebidir. Eğitim hizmetleri %16 ile üçüncü sırada yer almaktadır.
Dolayısıyla bütçede en fazla payın eğitime ayrıldığı düşüncesi doğru değildir. Ekonomik işler ve hizmetlerin bütçedeki payı ise %13’tür.
IV. MERKEZİ YÖNETİM BÜTÇE GELİRLERİNİN İNCELENMESİ
Merkezi yönetim bütçe gelirlerine genel olarak bakıldığında bütçe gelirlerinin çoğunun (%85,9) vergi gelirlerinden oluştuğu görülmektedir. Merkezi yönetim bütçe gelirlerinin ve vergi gelirlerinin GSYİH’ye oranının ise sırasıyla %23,6 ve %20,2 olması hedeflenmektedir.
Bu rakamlar Türkiye’de vergi yükünün diğer ülkelere kıyasla oldukça düşük olduğu sonucunu beraberinde getirmektedir.
2013 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Gelirlerinin Dağılımı Milyar TL Yüzde Merkezi Yönetim Bütçesi Toplam Gelir Tutarı (Net) 370,10 100,0
A. Genel Bütçe Gelirleri 362,96 98,1
1. Vergi Gelirleri 317,95 85,9
2. Teşebbüs ve Mülkiyet Gelirleri 9,13 2,5
3. Alınan Bağış ve Yardımlar ile Özel Gelirler 2,05 0,6
4. Faizler, Paylar ve Cezalar 24,27 6,6
5. Sermaye Gelirleri 9,29 2,5
6. Alacaklardan Tahsilat 0,29 0,1
B. Özel Bütçe ve DDK Gelirleri (Net) 7,13 1,9
Kaynak: 2013 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu ve http://www.bumko.gov.tr
Vergi gelirlerinin dağılımına bakıldığında son yıllarda olduğu gibi en yüksek katkıyı %30,7 ile KDV’nin sağlayacağı öngörülmektedir. İkinci sırada %26,1 ile ÖTV, üçüncü sırada %19,7 ile Gelir Vergisi ve dördüncü sırada ise %9,2 ile Kurumlar Vergisi yer almaktadır. Bu durum vergi gelirlerinde dolaylı vergilere dayalı olumsuz yapının geçen yıllarda olduğu gibi devam ettiğini göstermektedir. Dolaylı vergilerin vergi gelirleri içindeki payı %68,6, dolaysız vergilerin payı ise sadece %31,4’tür. Dolaylı vergiler özellikle ekonominin genel durumuna çabuk tepki veren vergilerdir. Diğer bir deyişle dolaylı vergilerden elde edilecek gelirin büyüklüğü özellikle ekonomik büyüme ve cari açık değişkenlerine sıkı sıkıya bağlıdır. Bu durumda büyüme ve cari açık hedeflerinde ufak sapmalar vergi geliri hedeflerinde de önemli sapmalar meydana getirmektedir. Bu ise vergi yönetimi açısından her zaman bir risktir. Öte yandan gelir dağılımında ve vergilemede adalet açısından önemli bir işlev gören ve vergi gelirleri içinde ağırlık taşıması gereken dolaysız vergilerin 2013’te de idealden uzak bir tablo sergilediği görülmektedir. Nitekim gelir dağılımında adalet açısından çok daha iyi bir konumda bulunan İsveç, Norveç, İngiltere, Danimarka vb. ülkelerde kişisel gelir üzerinden alınan vergilerin GSYİH’ye oranının %10’un üzerinde olması dikkat çekicidir (http://www.gib.gov.tr). 2013 yılı bütçesi açısından bakıldığında ise bu oran yalnızca %4’tür.
Ayrıca gelir vergisinin sadece %6,5’inin beyana dayanması ise modern vergileme ilkeleri ile bağdaşmayan bir diğer durumdur.
Vergi Gelirlerinin Dağılımı Milyar TL Yüzde
Vergi Gelirleri 317,9 100,0
(1) KDV 97,6 30,7
Dahilde Alınan KDV 36,4 11,5
İthalde Alınan KDV 61,2 19,3
(2) ÖTV 83,1 26,1
(3) Gelir Vergisi 62,7 19,7
(4) Kurumlar Vergisi 29,3 9,2
(5) Harçlar 11,1 3,5
(6) Damga Vergisi 8,1 2,5
(7) Motorlu Taşıtlar Vergisi 7,5 2,4
(8) Banka ve Sigorta Muameleleri Vergisi 6,4 2,0
(9) Gümrük Vergileri 6,1 1,9
(10) Özel İletişim Vergisi 4,9 1,5
(11) Şans Oyunları Vergisi 0,7 0,2
(12) Veraset ve İntikal Vergisi 0,2 0,1
(13) Diğer 0,2 0,1
Kaynak: 2013 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu ve http://www.bumko.gov.tr
Geçmiş yıllarda olduğu gibi 2013 yılı merkezi yönetim bütçesine de yansıyan bu olumsuzlukları gidermek için çeşitli adımlar atmak üzere çalışmaların yapıldığı anlaşılmaktadır. Maliye Bakanı tarafından bütçe sunuş konuşmasında belirtilen çalışmalara;
Gelir ve kurumlar vergisinin tek bir kanunda birleştirilerek madde sayısının 276’dan 94’e indirilmesi,
İstisna ve muafiyetlerin kapsamının daraltılarak vergi tabanının ve beyannameye dayalı vergilemenin genişletilmesi,
Vergi Usul Kanununun yeniden yazılması,
İşyerleri için elektrik, su ve doğal gaz aboneliği sırasında mükellefiyet kaydı aranmasının şart koşulması,
Banka POS cihazları ile yazarkasaların uyumlu hale getirilmesi bu sayede POS’dan geçen her alışverişin fişinin otomatik olarak kesilmesi vb. örnek gösterilebilir.
Kuşkusuz bu tür çalışmalardan olumlu sonuç alınması, mükellef haklarının gözetilmesi, mevzuat değişikliklerinin yeterince tartışılması, modern vergileme ilkelerinin tavizsiz uygulanması ve mükelleflerin ödedikleri vergilerin topluma faydalı işlerde israf edilmeden kullanıldığının açıklanması ile mümkündür.
GENEL DEĞERLENDİRME
2013 yılı merkezi yönetim bütçesi geçmiş yıllarda olduğu gibi önemli yapısal sorun ve kırılganlıkları içinde barındırmaktadır. Her ne kadar son yıllardaki ekonomik ve mali verileriyle gelişmiş ülkelere göre daha iyi büyüme ve bütçe açığı performansı sergilese de Türkiye’nin daha fazla büyümeye ihtiyacı bulunmaktadır. Bu anlamda kişi başına düşen milli geliri gelişmiş ülkeler seviyesine çıkarabilmek için kamu yatırımlarının ve özel sektör tasarruflarının artırılması şarttır.
Ayrıca bütçe tartışmalarında genel olarak bütçe gider, gelir ve açık tahminlerinin tutup tutmayacağı konusu (mali disiplin) ana ekseni oluşturmakta ancak bütçenin içeriği genelde göz ardı edilmektedir. Son yıllarda bütçe açığı, borç stoku ve büyüme rakamları, büyük durgunluk yaşayan Avrupa Birliği ülkelerine göre daha iyi bir performans gösteren Türkiye’nin bütçe gelir ve gider kompozisyonunu da düzeltmesi gerekmektedir. Çünkü daha yüksek büyüme oranı ve gelir dağılımında adaletin sağlanması için kayıt dışı ekonomiyle mücadele edilerek adil bir vergileme ile dolaysız vergilerin bütçe içindeki payının artırılması ve gelir dağılımını düzeltici sosyal harcamalara ve alt yapı yatırımlarına daha fazla ağırlık verilmesi gerekmektedir.
Bir klâsik haline geldiği şekliyle bütçe hedeflerinin yılsonundaki durumuna ilişkin öngörülere odaklanacak olursak 2013 yılı bütçe giderlerinin son yıllarda olduğu gibi tahmin edilenin üzerinde gerçekleşeceği söylenebilir. Bunda özellikle seçim ekonomisi ve personel giderlerindeki artışların etkili olacağı belirtilebilir. Gelir yönüne bakıldığında dolaylı vergilere dayalı bir vergi sistemi devam ettiği için büyüme ve cari açık hedeflerine endeksli bir durum 2013 yılında da devam edecektir. Özellikle büyüme hedefinin %4’ün altında kalması ve ithalatın daha az artması durumunda Maliye Bakanlığı’nın dolaylı vergilere 2012 yılı sonlarında olduğu gibi yüklenmesi söz konusu olabilecektir. Kuşkusuz bu tür önlemler, bütçe
gelir tahmininin tutturulmasında yeterli olabilse de kalıcı bir çözüm sunamayıp enflasyonu artırmakta ve Merkez Bankası’nın amaçlarıyla çelişkili bir durum oluşturmaktadır. Son olarak 4 milyar TL olarak tahmin edilen özelleştirmeden elde edilecek gelir düzeyinin de bütçe performansını etkileyeceği belirtilmelidir.
KAYNAKLAR
6363 Sayılı 2013 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu, 31 Aralık 2012 tarih ve 28514 Sayılı (Mükerrer) Resmi Gazete.
Maliye Bakanlığı, 2013 Yılı Bütçe Gerekçesi.
Maliye Bakanı Mehmet Şimşek, 2013 Yılı Bütçe Sunuş Konuşması, 30 Ekim 2012.
http://www.bumko.gov.tr http://www.gib.gov.tr
