2014 yılı merkezi yönetim
bütçesinin değerlendirmesi
I. Giriş
Bütçe, devletin belli bir süre içindeki gelir ve giderlerini tahmini olarak belirleyen, gelirlerin toplanmasına ve giderlerin yapılmasına izin veren bir belgedir. Bu belgede yer alan gelir ve giderlerin ait oldukları mali yıldan önce tahmin edilmesi aynı zamanda bütçenin mali bir plan olduğunu ifade etmektedir. Kamu kesimindeki idareler, her yıl hazırlanıp karar mercii tarafından onaylanan bu plana göre faaliyet göstermekte ve vatandaşlara hizmet sunmaktadırlar. Kamuda, bütçede yer almayan hiçbir faaliyete para harcanamaz ve bütçede yer almayan gelirler tahsil edilemez. Bu nedenle bütçede yer alan gelir ve gider tahminlerinin incelenmesi vatandaşlardan hangi gelirlerin ne kadar tahsil edileceğini ve toplanacak gelirlerin vatandaşlara hangi kamu hizmetleriyle geri döneceğini göstermesi açısından önem taşımaktadır.
Kamu kesiminin mali anayasası olarak ifade edilen 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’na göre Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu, “merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin gelir ve gider tahminlerini gösteren, bunların uygulanmasına ve yürütülmesine yetki ve izin veren kanun” olarak tanımlanmıştır. Bir kanun tasarısı olarak hükümet tarafından hazırlanan ve anayasaya göre Bakanlar Kurulu tarafından mali yılbaşından en az 75 gün önce TBMM’ye sunulması gereken bütçe tasarısının TBMM’de mali yılbaşına kadar görüşülerek karara bağlanması gerekmektedir.
2014 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanun Tasarısı, 61. Hükümet tarafından 11 Ekim 2013 tarihinde TBMM’ye sunulmuştur. Tasarı, 22 Ekim-22 Kasım 2013 tarihleri arasında Plan ve Bütçe Komisyonu tarafından incelenerek TBMM Genel Kurulu’na gönderilmiştir.
TBMM Genel Kurulu’nda 10 Aralık 2013 tarihinde başlayan görüşmeler 11 günde tamamlanmış ve 2014 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu 20 Aralık 2013 tarihinde açık oya sunularak kabul edilmiştir. Açık oylamaya 439 milletvekili katılmış olup bütçe, 121 ret oyuna karşı 318 oyla kabul edilmiştir.
II. Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu’na Genel Bakış
27 Aralık 2013 tarihinde 28864 Sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren 2014 Yılı Merkezi Yönetim Bütçesi büyüklükleri şu şekilde tahmin edilmiştir:
2014 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Büyüklükleri Milyar TL
Bütçe Giderleri 436,4
Faiz Hariç Giderler 384,4
Bütçe Gelirleri 403,2
Vergi Gelirleri 347,6
Bütçe Açığı 33,2
Faiz Dışı Fazla 18,8
Tabloda görüldüğü gibi 2014 yılı merkezi yönetim bütçe gider büyüklüğü 436,4 milyar TL’dir. Bu büyüklük, merkezi yönetim kapsamında bulunan genel bütçeli idareler, özel bütçeli idareler ile düzenleyici ve denetleyici kurumların 2014 yılında kullanabilecekleri toplam ödenek tutarını ifade etmektedir. 2014 yılında bu ödenekleri karşılamak üzere toplanacak olan bütçe gelirleri ise 403,2 milyar TL olarak tahmin edilmiştir.
Bütçenin denklik ilkesi gereği gider ve gelir tahminlerine ilişkin toplam rakamların birbirine denk olması gerekir. Nitekim Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun bütçe ilkeleri başlıklı 13. Maddesi’nde “bütçelerde gelir ve gider denkliğinin sağlanmasının esas”
olduğu vurgulanmaktadır. 2014 yılı merkezi yönetim bütçesine bakıldığında son yıllarda olduğu gibi mali anlamda gelir ve gider denkliğinin sağlanamadığı bu nedenle 33,2 milyar TL bütçe açığının oluşacağı öngörülmektedir. 2014 yılı merkezi yönetim bütçe açığının gayri safi yurtiçi hasılaya (GSYH) oranının ise yüzde 1,9 olarak gerçekleşeceği tahmin edilmektedir.
2014 yılı merkezi yönetim bütçe gelir ve gider tahminleri yapılırken;
- GSYH’nin reel olarak yüzde 4 büyüyeceği, - GSYH deflatörünün yüzde 6 olacağı, - Yılsonu TÜFE’nin yüzde 5,3 olacağı,
- İhracatın 166,5 milyar ABD Doları olarak gerçekleşeceği, - İthalatın 262 milyar ABD Doları olacağı,
- Borçlanmalarda Türk Lirası cinsinden borçlanmalara ağırlık verileceği, - Nakit iç borçlanmanın ağırlıklı olarak sabit faizli enstrümanlarla yapılacağı, - Borçlanma vadelerinin uzatılması politikasının sürdürüleceği
varsayılmış ve bütçe uygulaması sırasında ortaya çıkacak acil ve öncelikli hizmetlerin yürütülmesi amacıyla yeterli düzeyde yedek ödenek konulması öngörülmüştür.
III. Merkezi Yönetim Bütçe Giderlerinin İncelenmesi
2014 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu ile yapılacağı tahmin edilen giderler bütçe türleri itibariyle aşağıdaki tabloda gösterildiği gibidir:
Merkezi Yönetim Bütçesi 2014 Yılı Ödenekleri (Milyar TL) Genel Bütçeli İdareler (I Sayılı Cetvel) 428,4
Özel Bütçeli İdareler (II Sayılı Cetvel) 48,6
Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar (III Sayılı Cetvel) 3,0
TOPLAM (Brüt) 480,0
Özel Bütçeli İdarelere ve DDK’lara Hazine Yardımı (–) 41,9
Gelirlerden Ayrılan Paylar (–) 1,7
Merkezi Yönetim Bütçesi Toplamı (Net) 436,4
436,4 milyar TL’lik merkezi yönetim bütçe gider büyüklüğünün %89,2’sini genel bütçeli idareler, %10,1’ini özel bütçeli idareler ve %06’lık kısmı da düzenleyici ve denetleyici kurumlar için ayrılan ödenekler oluşturmaktadır. Toplam bütçe giderlerinin GSYH’ya oranının ise % 25,4 olarak gerçekleşmesi hedeflenmektedir.
Bütçe giderlerini, ekonomik, fonksiyonel ve kurumsal sınıflandırma esasına göre incelemek mümkündür. Her bir sınıflandırma türü giderleri farklı bakış açılarıyla değerlendirme imkânı tanımaktadır.
Merkezi Yönetim Bütçe Giderleri (Ekonomik Sınıflandırma) 2014 Yılı Rakamları (Milyar TL)
Personel Giderleri 109,9
Sosyal Güvenlik Kurumlarına Devlet Primi Giderleri 18,9
Mal ve Hizmet Alım Giderleri 37,6
Faiz Giderleri 52,0
Cari Transferler 163,5
Sermaye Giderleri 36,7
Sermaye Transferleri 6,5
Borç Verme 7,7
Yedek Ödenek 3,6
TOPLAM 436,4
Ekonomik sınıflandırmaya göre 2014 yılı merkezi yönetim bütçe ödenekleri içinde en büyük payı sırasıyla cari transferler (%37,5), personel giderleri (%25,2) ve faiz giderleri (%11,9) almakta olup bu gider kalemlerinin GSYH’ye oranları cari transferlerde yüzde 9,5, personel giderlerinde yüzde 6,4 ve faiz giderlerinde yüzde 3’tür.
İlk sırayı alan cari transferlerin belirlenmesinde, başta sosyal güvenlik sisteminin finansman ihtiyacı olmak üzere, tarımsal destekleme ödemeleri, sosyal amaçlı transferler ve hane halkına yapılan transferler, bireysel emeklilik sisteminde yer alan kişi sayısı ile engelli evde bakımı gibi sosyal yardımlardan yararlanacak kişi sayısının göz önünde bulundurulduğu ifade edilmektedir. Ayrıca, kayıt dışı istihdamla mücadele ve istihdamın artırılmasına ilişkin teşvikler neticesinde hem işsizlik oranının azalmasına hem de aktif sigortalı sayısındaki artışa paralel olarak sosyal güvenlik sisteminde iyileşme meydana gelmesi öngörülmüştür. Vergi gelirlerindeki artışa paralel olarak mahalli idare paylarında da artış gerçekleşeceği varsayılmıştır. Giderlerin %37,5’ini oluşturan cari transferler içinde en önemli gider kalemi geçen yıl olduğu gibi sosyal güvenlik kuruluşlarına aktarılacak olan yaklaşık 77 milyar TL’dir. Cari transfer içinde ikinci sırayı ise 38,8 milyar TL ile mahalli idarelere aktarılacak paylar almaktadır. 2014 yılında yapılacak yerel seçimlerden sonra büyükşehir belediyeleri 30’a yükselecek, bu illerdeki il özel idareleri ile belde belediyeleri kapatılırken köyler mahalle statüsüne kavuşacaktır. Yeni düzenlemeler sonunda belediye sayısı 1395’e gerileyecek ancak mahalli idarelere bütçeden aktarılan paylar artacaktır. 2014 yılı bütçesinden tarımsal destekleme ödemeleri için 9,6 milyar TL, görev zararları için ise yaklaşık 4 milyar TL’nin ilgili kurumlara transfer edileceği öngörülmektedir.
2014 yılı bütçesinde ekonomik sınıflandırmaya göre ikinci sırayı 109,9 milyar TL ile personel giderleri almaktadır. Personel giderlerine ilişkin ödeneklerin belirlenmesinde, kamu görevlilerinin mali ve sosyal haklarında yapılacak iyileştirmeler ile enflasyon hedefleri ve kamuda istihdam edilecek yeni personel sayısı dikkate alınmıştır.
2014 yılı merkezi yönetim bütçesinde faiz ödemeleri için ulusal ve uluslararası para piyasalarındaki gelişmeler de dikkate alınarak 52 milyar TL ödenek öngörülmüştür.
Mal ve hizmet alım giderlerinde 2014 yılı ödeneği 37,6 milyar TL olarak belirlenmiştir. Milli geliri ve ülke refahını artırma açısından etkili gider kalemi olan kamu
yatırımlarına (sermaye giderleri) ise 36,7 milyar TL ayrılmıştır. Sosyal güvenlik kurumlarına devlet primi giderleri olarak bütçede öngörülen ödenek tutarı 18,9 milyar TL’dir.
Merkezi yönetim bütçe giderlerini fonksiyon ya da sunulacak ana hizmet başlıkları altında incelemek de mümkündür. 2014 yılı merkezi yönetim bütçe giderlerinin dağılımına bakıldığında en büyük payı sırasıyla genel kamu hizmetleri, sosyal güvenlik ve sosyal yardım hizmetleri ile eğitim hizmetleri almaktadır.
Merkezi Yönetim Bütçe Giderleri (Fonksiyonel Sınıflandırma) Milyar TL
Genel Kamu Hizmetleri 130,1
Savunma Hizmetleri 22,0
Kamu Düzeni ve Güvenlik Hizmetleri 31,9
Ekonomik İşler ve Hizmetler 52,7
Çevre Koruma Hizmetleri 0,5
İskân ve Toplum Refahı Hizmetleri 4,6
Sağlık Hizmetleri 20,0
Dinlenme, Kültür ve Din Hizmetleri 8,9
Eğitim Hizmetleri 73,4
Sosyal Güvenlik ve Sosyal Yardım Hizmetleri 92,3
TOPLAM 436,4 Genel kamu hizmetleri için 2014 yılı bütçesinde hazine yardımı ve gelir fazlaları hariç
130,1 milyar TL, sosyal güvenlik ve sosyal yardım hizmetleri için 92,3 milyar TL ve eğitim hizmetleri için 73,4 milyar TL ödenek öngörülmüştür. 2014 yılı bütçe ödeneklerine göre eğitim ve sağlık hizmetlerinin GSYH’ye oranlarının sırasıyla yüzde 4,3 ve yüzde 1,2 olması beklenmektedir.
Bütçe giderlerine kurumsal bazda bakıldığında ise 2014 yılı bütçesinde en çok ödenek ayrılan 10 kamu idaresi aşağıdaki tabloda yer almaktadır:
Merkezi Yönetim Bütçe Giderleri (Kurumsal Sınıflandırma) Milyar TL
Maliye Bakanlığı 112,5 Hazine Müsteşarlığı 64,0 Milli Eğitim Bakanlığı 55,7 Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı 32,7
Milli Savunma Bakanlığı 21,8 Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı 17,0
Emniyet Genel Müdürlüğü 16,6 Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı 14,2
Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 13,0
Orman ve Su İşleri Bakanlığı 10,9
Kurumsal sınıflandırmaya göre bütçeden en fazla payı %26 ile Maliye Bakanlığı alırken ikinci sırayı %15’lik payla Hazine Müsteşarlığı, üçüncü sırayı ise %13 ile Milli Eğitim Bakanlığı almaktadır. Maliye Bakanlığı’nın ilk sırada yer almasının sebebi bütçesinin
%91’inin (102,7 milyar TL) diğer kurumlara aktarılacak olan cari transferlerden oluşmasıdır.
Hazine Müsteşarlığı’nın ikinci sırada yer almasının sebebi ise merkezi yönetim bütçesinden ödenecek olan 52 milyar TL’lik faiz giderinin Müsteşarlık bütçesinde yer almasıdır.
IV. Merkezi Yönetim Bütçe Gelirlerinin İncelenmesi
2014 yılında genel bütçe gelirleri (brüt) 425 milyar TL, özel bütçe gelirleri (brüt) 49,1 milyar TL, düzenleyici ve denetleyici kurum gelirleri (brüt) ise 3 milyar TL olarak tahmin edilmiştir. Ret ve iadeler ile hazine yardımları ve gelirlerden ayrılan pay dikkate alındığında toplam bütçe geliri net 403,2 milyar TL olarak hesaplanmıştır.
Merkezi Yönetim Bütçe Gelirleri Milyar TL
Genel Bütçe Gelirleri (Brüt) 425,0
Özel Bütçe Gelirleri (Brüt) 49,1
Düzenleyici ve Denetleyici Kurum Gelirleri (Brüt) 3,0
Toplam Gelir (Brüt) 477,2
Ret ve İadeler (–) 30,4
Hazine Yardımları ve Gelirlerden Ayrılan Pay (–) 43,6
Toplam Gelir (Net) 403,2
Merkezi yönetim bütçe gelirlerinin genel dağılımına bakıldığında bütçe gelirlerinin
%97,9’unun genel bütçe gelirlerinden %2,1’inin ise özel bütçe ve düzenleyici denetleyici kurum özgelirlerinden oluştuğu görülmektedir. Bütçe gelirlerinin kaynaklarına bakıldığında en büyük gelir kaynağının vergiler olduğu görülmektedir. 2014 yılı Merkezi Bütçesi gelirlerinin ret ve iadeler hariç olmak üzere 347,6 milyar TL’lik kısmının (%86,2) vergilerden sağlanacağı öngörülmektedir. Vergilerden sonra ikinci sırayı alan gelir kalemi 28,4 milyar TL olan faizler, paylar ve cezalardır. Daha sonra 8,8 milyar TL tahmin edilen sermaye gelirleri üçüncü büyük gelir kalemidir.
Merkezi Yönetim Bütçe Gelirlerinin Dağılımı Milyar TL Yüzde
I. Genel Bütçe Gelirleri 394,6 97,9
1. Vergi Gelirleri 347,6 86,2
2. Teşebbüs ve Mülkiyet Gelirleri 8,2 2,0
3. Alınan Bağış ve Yardımlar ile Özel Gelirler 1,5 0,4
4. Faizler, Paylar ve Cezalar 28,4 7,0
5. Sermaye Gelirleri 8,8 2,2
6. Alacaklardan Tahsilat 0,1 0,1
II. Özel Bütçe ve Düzenleyici D.K. Özgelirleri 8,6 2,1 III. Merkezi Yönetim Bütçesi Gelir Toplamı (Net) 403,2 100 Merkezi yönetim bütçe gelirlerinin çok büyük bir kısmını vergiler oluşturduğu için vergi gelirlerinin dağılımına yakından bakmakta fayda vardır. Aşağıdaki tabloda vergi türleri en fazla gelir sağlayandan en az gelir sağlayana doğru sıralanmaktadır:
Vergi Gelirlerinin Dağılımı Milyar TL Yüzde
Vergi Gelirleri Toplamı (Net) 347,6 100,0
1. KDV 103,6 29,8
a. Dahilde Alınan KDV 39,6 11,4
b. İthalde Alınan KDV 64,0 18,4
2. ÖTV 89,4 25,7
3. Gelir Vergisi 70,8 20,4
4. Kurumlar Vergisi 31,1 8,9
5. Harçlar 15,0 4,3
6. Damga Vergisi 10,4 3,0
7. Motorlu Taşıtlar Vergisi 8,6 2,5
8. Banka ve Sigorta Muameleleri Vergisi 7,1 2,0
9. Gümrük Vergileri 5,6 1,6
10. Özel İletişim Vergisi 4,6 1,3
11. Şans Oyunları Vergisi 0,8 0,2
12. Veraset ve İntikal Vergisi 0,4 0,1
13. Diğer 0,2 0,1
Son yıllarda olduğu gibi vergi gelirlerinde birinci sırayı (%29,8) KDV almaktadır.
İkinci sırada ise %25’7 ile ÖTV gelmektedir. Üçüncü sırada gelir vergisi ve dördüncü sırada ise kurumlar vergisi yer almaktadır. Dolaysız vergilerin temelini oluşturan gelir ve kurumlar vergisinin konumu düşündürücüdür. Modern vergilemede dolaysız vergiler ağırlıklı bir sistemin varlığı istenirken Türkiye’de bunun tersi bir görünümle karşılaşılmaktadır. Bütçede dolaylı vergilerin oranı %68,1 iken dolaysız vergilerin oranı sadece %31,9’dur.
V. Genel Değerlendirme
Merkezi yönetimin kamu giderlerini karşılamak için ihtiyaç duyduğu gelirlerin sağlıklı ve sürekli kaynaklardan elde edilmesi gerekmektedir. 2014 yılı bütçesinde de geçen yıllarda olduğu gibi gelirin büyük kısmının (%86,2) vergilerden elde edileceği öngörülmektedir. Bir önceki yıl bütçesine göre bütçe gelirlerinin %8,9 oranında artması hedeflenmişken, vergi gelirlerinin bir önceki yıla göre %9,3 artış göstermesi öngörülmektedir.
Dolaylı vergilerin oranlarının dolaysız vergilerden büyük olduğu 2014 yılı bütçesi için de vergi adaletinden bahsetmek mümkün değildir. Dolaysız vergilerin payının arttırılabilmesi için kayıt dışılıkla mücadele edilmelidir. Kayıt dışılık ekonomide rekabet gücünü önemli ölçüde etkilediği gibi, kamu finansman yapısının sağlıklı işlemesine de engel olmaktadır. Bu sebeple, ekonomide yaşanan rekabet eşitsizliğinin ortadan kaldırılması, ekonomik gelişmelerin sağlıklı bir seyir izlemesinin sağlanması, sağlam bir sosyal güvenlik yapısının tesis edilmesi bakımından kayıt dışılıkla mücadele büyük önem taşımaktadır.
2014 yılı yerel yönetim seçimlerinin ve Cumhurbaşkanlığı seçiminin gerçekleşeceği bir yıldır. Bu nedenle 2014 yılının seçim ekonomisi olma ihtimali bulunmaktadır. Şüphesiz siyasal iktidarların tekrar seçilmek için kamu giderlerini artırabildikleri bilinen bir gerçektir.
Ayrıca ülkede yaşanan siyasi sorunların da 2014 bütçesi açısından bir risk oluşturduğunu belirtmek gerekmektedir.
Son söz olarak TBMM’deki bütçe görüşmeleri sırasında oldukça tartışılan Sayıştay denetim raporlarına bütçe denetimi bağlamında vurgu yapmak yerinde olacaktır. Çünkü bütçenin etkin bir şekilde TBMM tarafından denetlenmesi, bütçe sürecinin en önemli aşamasını oluşturmaktadır. Denetim, bütçe aracılığıyla sunulan hizmetlerin etkin, verimli, ekonomik ve hukuka uygun olup olmadığının tartışıldığı diğer bir deyişle vatandaşlardan toplanan vergilerin hesabının verildiği aşamadır. Bu aşama için öncelikle bütçeden ödenek kullanılarak hükümet tarafından sunulan hizmetlere ilişkin kesin hesaplar TBMM’nin onayına sunulmaktadır. Sayıştay ise parlamentoya yardımcı olmak amacıyla kamu idareleri üzerinde gerçekleştirdiği denetimlere ilişkin raporları TBMM’ye göndermekte ve vatandaşların vergilerinin nasıl harcandığı konusunda milletvekillerine teknik bilgiler vererek denetimi
kolaylaştırmaya çalışmaktadır. 2014 yılı merkezi yönetim bütçesi görüşülürken parlamentoda bir yandan da 2012 yılı merkezi yönetim bütçesi kesin hesapları TBMM’nin onayına sunulmuştur. Bu yılki tartışmanın odak noktasını ise 2012 yılı bütçesi hakkında Sayıştay tarafından TBMM’ye sunulan 146 adet kamu idaresine ilişkin mali denetim raporlarından 47’sinde Sayıştay’ın denetlenen kurumların mali tablolarındaki eksiklikler nedeniyle görüş bildirememesi oluşturmaktadır. Bu idareler hakkında Sayıştay’ın görüş bildirmesini engelleyen husus ise Kamu İdaresi Hesaplarının Sayıştay’a Verilmesi ve Muhasebe Birimleri ile Muhasebe Yetkililerinin Bildirilmesi Hakkında Usul ve Esaslar”ın 5’inci maddesi gereğince Sayıştay’a gönderilmesi gereken mali rapor ve tablolar ile bilgi ve belgelerin kamu idareleri tarafından, belirtilen formata uygun ve tam olarak sağlanamamasıdır. Dolayısıyla mali tablo ve belgelerin üretilmesi için gerekli önlemleri alma sorumluluğu yürütme organına aittir. Yürütmenin parlamentonun çağrısına uyarak mali tablo ve bilgi üretimindeki eksiklikleri tamamlaması, etkin bütçe denetiminin de önünü açacaktır.
KAYNAKLAR
5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu (24.12.2003 Tarih ve 25326 Sayılı Resmi Gazete).
6512 Sayılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu (27.12.2013 Tarih ve 28864 Sayılı 1. Mükerrer Resmi Gazete).
Kamu İdaresi Hesaplarının Sayıştay’a Verilmesi ve Muhasebe Birimleri ile Muhasebe Yetkililerinin Bildirilmesi Hakkında Usul ve Esaslar (17.12.2011 Tarih ve 28145 Sayılı Resmi Gazete)
Maliye Bakanı Mehmet Şimşek’in 2014 Merkezi Yönetim Bütçe Tasarısı Basın Toplantısı Sunumu, 11 Ekim 2013 (http://www.bumko.gov.tr)
Maliye Bakanlığı, 2014 Yılı Bütçe Gerekçesi, Ankara, Ekim 2013.
Türkiye Cumhuriyeti Anayasası (09/11/1982 Tarih ve 17863 Sayılı Mükerrer Resmi Gazete).
