ABSTRACT
In this work corruption defines as "the misuse of entrusted power for private gain". It is a global problem which can take many forms in state, corporate and non-profit sectors. Corruption is perceived to be a major problem in Turkey by private enterprise and the public at large. Corruption appears to be most problematic in government procurement, with frequent allegations that contracts are awarded on the basis of personal and political relationships between business representatives and government officials.
Corruption...
Weakens democratic institutions. Political costs manifest themselves above all in loss of legitimacy, and of public trust and support.
Leads to competitive bribery, instead of fair competition based on price, quality and innovation. This harms trade and investment also health sector.
Democracy and respect for human rights are important in the fight against corruption. Independent media and an active civil society are vital if the fight is to be effective. Research carried out by the World Bank indicates that there is less corruption in well-developed democracies than in countries that do not have well-functioning democratic institutions. Corruption is more easily detected in a transparent society and transparency can therefore also have a preventive effect. Consequently, support to promote democracy and human rights is also an important contribution in the fight against corruption.
ÖZET
Bu çalışmada yolsuzluk “özel kazanç elde etmek amacıyla kamu gücünün kötüye kullanılması” olarak tanımlanmaktadır. Yolsuzluk, devlet, şirket ve kar amacı gütmeyen kuruluşlarda meydana gelen global bir problemdir. Yolsuzluk büyük oranda kamuda ve özel girişimciler tarafından Türkiye’de büyük bir problem olarak algılanmaktadır. Yolsuzluk, kamu görevlileri ve işletme temsilcileri arasındaki politik ilişki ve kişisel temeller üzerinde ödüllendirilen sık sık sözleşme tahsisatlarıyla, kamu işlemlerinde çoğunlukla problem olarak görünmektedir.
Yolsuzluk demokratik kurumları zayıflatır. Politik maliyetleri açıkça yasal kayıpların, kamu güveni ve desteğinin üzerindedir. Fiyat, kalite ve buluşu temel alan uygun rekabet yerine rüşvet rekabetine yol açar. Bu, ticaret, yatırım ve aynı zamanda sağlık sektörüne zarar verir.
Demokrasi ve insan haklarının görüntüsü yolsuzluğa karşı savaşta önemlidir. Bağımsız medya ve aktif sivil toplum yolsuzluklara karşı savaşta hayati öneme sahiptir. Dünya Bankasınca sonuçlanan araştırma gösteriyor ki, yolsuzluk gelişmiş demokratik ülkelerde daha az, şeffaflık ve kurumlarında demokratik fonksiyonları yeterli olmayan ülkelerde daha fazladır. Yolsuzluk şeffaf ve şeffaf toplumlarda daha kolay kontrol edilebilmekte ve bu nedenle de yolsuzluğu önleyici etkiye sahip olmaktadır.
Sonuç olarak, ileri demokrasi ve insan haklarını desteklemek, aynı zamanda yolsuzluğa karşı savaşta önemli bir katkıdır.
GİRİŞ
Yolsuzluk son yıllarda global olarak algılanmakta ve uluslararası gündeme kesin bir biçimde yerleşmiş bulunmaktadır. Yolsuzluklar, yoksulluğun artışına etki etmekle kalmayıp, ülkelerin ekonomilerini de negatif etkilemektedir. Şeffaf ve demokratik ülkelerde yolsuzluklara az rastlanılması, diğer ülkelerde de demokrasinin ve şeffaflığın yaygınlaştırılması gerektiğine işaret etmektedir. Yolsuzluk halihazırda sosyal istikrar, insan hakları ve ahlakı, yoksulluğun azaltılmasını, politikayı, sosyal kalkınmayı ve ekonomiyi tehdit eden ciddi bir problem olarak algılanmaktadır.
Kompleks ve anlaşılması zor olan bu olgu kültürel farklılıklar, yasalar, teknikler, yerleşimler, değişik katılım biçimleri ve pek çok farklı yorumların etkilerine bağlı olarak tek bir olgu olarak anlaşılamamaktadır.
Bu çalışmanın kapsamında, en basit ve yaygın şekliyle yolsuzluk “özel kazanç elde etmek amacıyla kamu gücünün kötüye kullanılması” olarak değerlendirilmektedir. Bu anlamda yolsuzluk kamu işlemlerinin meydana geldiği her noktada davranış, faaliyet ya da özel bir değişim ve kirlenmedir.
Yolsuzluk olgusunun ele alınmasında temel olarak yöntem sorunuyla karşılaşılmaktadır. Çünkü yolsuzluk yasal düzenlemelere aykırı olarak “gizli” nitelik taşımaktadır. Bu nedenle pek çok olgu için gerekli olan gözlem, anket ve mülakat yapma olanakları yolsuzluk konusunda kısıtlı kalmaktadır. Bunun yanında sayısal verilerle, yolsuzluk olgusunun yorumlanması sağlıklı sonuçlar vermeyebilir. Örneğin, herhangi bir ülkede yıllar itibariyle yolsuzluğun arttığını ya da azaldığını ileri sürmek sağlıklı olmayabilir. Yolsuzluk olaylarının ortaya çıkarılmasındaki artış, yolsuzluğun artmış olmasından değil, yolsuzluğa karşı alınmış olan etkin önlemlerden kaynaklanmış olabilir.
Yolsuzluk konusunda yapılacak araştırmalar, daha çok ikincil kaynakların kullanılmasını gerektirmektedir. Bu çalışmada da ikincil kaynaklardan yararlanılarak “Yolsuzluk Olgusu” konusunda bir çerçeve oturtulmaya çalışılmıştır.
Yolsuzluk ile cürüm olguları arasında da genel olarak bir bağlantı bulunmaktadır. Ancak bu bağlantının olacağı biçim ve şekil, yolsuzluk olgusunun derecesine göre değişmektedir. Yolsuzluk olgusunun yoğunluğu arttıkça, bu olguya bağlı olarak gelişen suçlar da çeşitlilik göstermektedir.
Bazı kantitatif verileri kullanarak, yolsuzlukların maliyetini belirleme çalışmaları yapılabilir. Ancak, bu çalışmaların sonucunu gerçekleri yansıtıyormuş gibi kabullenmek imkansızdır. Ortaya çıkartılan, dolayısıyla araştırmacılar için kantitatif veriler haline dönüşebilen yolsuzluk olayları, gerçekte yolsuzluk olaylarının toplam olarak ancak küçük bir parçasından ibarettir. Bununla birlikte yeterli miktarda kantitatif verinin mevcut olmaması, incelenecek araştırılacak bir şeyin bulunmadığı anlamına da gelmez. Yaygın olarak görülen yolsuzlukların etkileri ve sonuçları çeşitli yöntemlerle tespit edilebilir.
Uluslararası Saydamlık Örgütü (TI) yolsuzluk algılama 2004 yılı endeksine göre, Türkiye yolsuzluk sıralamasında 145 ülke arasında 81. sırada yer almaktadır. Bu sıralamada tarihi ile karşılaştırıldığında Türkiye’nin yozlaşma ve kirlenmenin etkileriyle hiçte hak etmediği bir yere geldiğini ve bulunduğunu göstermektedir. Bu durum ise, yolsuzluğun nedenleri ve sonuçlarının ülkemizde iyi incelenmesi ve değerlendirilmesini; mücadelede etkin yöntemler ve çözümlerin üretilmesi gerektiğini ortaya koymaktadır.
Bu çalışma kapsamında “Türkiye’deki Yolsuzluklar ve Sağlık Sektörüne Etkileri” incelenirken, araştırma sonuçları üç bölümde sunulmuştur. Çalışmada yolsuzluklar ve türleri, Dünyada ve Türkiye’de yolsuzlukların genel durumu, tarihsel gelişimi, yolsuzlukların nedenleri, etkileri ve sonuçları incelenirken; Türkiye’de bankacılık, enerji, ulaştırma, gayri menkul, kamu arazilerinin yağmalanması, kamu ihale yolsuzlukları, dış ticaret yolsuzluğu, kayıt dışı ekonomi de ayrıntılarıyla değerlendirilmiştir. Bunun yanında araştırma kapsamında sağlık sektöründeki yolsuzluklar, veriler doğrultusunda ekonometrik analiz edilmiş ve diğer ülkelerde meydana gelen sağlık yolsuzlukları ve göstergeleri de karşılaştırılarak değerlendirilmiştir. Araştırmada ayrıca, yolsuzlukla mücadelede uluslararası örgütsel mücadele ve çalışmalar ile ülkemizde yolsuzlukla mücadelede etkin yöntemlere ilişkin değerlendirmelere de yer verilmiştir.
Bu çalışmanın sonuçlanmasında yardımcı olan tüm kamu kurumu ve çalışanlarına, değerli mesai arkadaşlarıma, maddi ve manevi katkılarını esirgemeyerek her konuda yardımcı olan değerli hocalarım Yrd.Doç.Dr.Doğan UYSAL, Doç.Dr.Yusuf Çelik, Prof.Dr.Aziz KUTLAR ve arkadaşım İrfan ÖZEN’e sonsuz teşekkür ediyorum.
BİRİNCİ BÖLÜM
GENEL OLARAK YOLSUZLUKLAR VE TÜRLERİ 1.1. YOLSUZLUĞUN TANIMI
Yolsuzluk öğesi ile ilgili olarak çeşitli bilimsel tanımlar yapılmıştır. Yolsuzluk sözcüğü, İngilizce’deki “corruption” karşılığında kullanılmakta ve “kamusal gücün veya kamu otoritesinin kamu yararı ya da kamusal çıkar dışında kullanılması”1 anlamına karşılık gelmektedir. Birleşmiş Milletler Bölgeler Arası Suç ve Adalet Araştırmaları Enstitüsü’nün (UNICRI) raporuna göre yolsuzluk; “kamu ve özel kuruluşların karar verme mekanizmalarındaki yozlaşma ve bozulma olarak tanımlanmaktadır2.
En basit biçimiyle ve Dünya Bankası tarafından da yaygın olarak kullanılan tanımlamaya göre yolsuzluk, “kamu yetkisinin özel çıkar sağlamak amacıyla kötüye kullanılması”dır3. Bu tanımlamaya etki eden en önemli neden, yolsuzlukların daha çok kamu görevlilerince yapılması ve kamuoyuna daha çok kamuda meydana gelen yolsuzlukların yansımasıdır. Bu yansıma ise, yolsuzluğun yalnızca kamu görevlilerince yapılabilen bir eylem olarak düşünülmesine neden olmaktadır. Dünyada görülen yolsuzluk skandallarının temel sorumlusu olarak genelde kamu sektörü gösterilmektedir. Bununla birlikte, yolsuzluk skandallarından yalnızca kamuyu sorumlu tutmak da mümkün değildir. Son yıllarda Uluslararası Şeffaflık Örgütü (Transparency International) tarafından yapılan araştırmalar, gelişmekte olan 15 ülkede kamu yönetimine rüşvet verildiğini göstermektedir. Sonuçta birisi rüşvet alıyorsa, bir başkası da vermektedir4. Yolsuzluk, özel sektördeki bazı kişi ve kurumların maddi güçleri göz önüne alındığında, “kamu yetkisinin özel çıkar sağlamak amacıyla kötüye kullanılması” anlamından daha geniş bir alanda düşünülmesi gerektiğini de
1 Frederick STAPENHURST ve Petter LANGSETH (1997), The Role of the Public Administration in
fighting Corruption, Working Paper, The World Bank, Washington, USA, 1997.
2 Yolsuzlukların Sebeplerinin Sosyal ve Ekonomik Boyutlarının Araştırılarak Alınması Gereken
Önlemlerin Belirlenmesi Amacıyla Kurulan (10/9) Esas Numaralı Meclis Araştırması Komisyonu Raporu
, TBMM, Ankara, 2004, s.4.
3 National Integrity Systems, Where Does Corruption Flourish?, The TI Source Book, Berlin, 2000.
4 Hernan ETCHALECO, Multinational Corporations and Corruption Scandals, www. Pravda.ru (27 Mart
göstermektedir5. Rose-Ackerman, Becker ve Stigler, Klitgaard ile Shleifer ve Vishny yolsuzluğu, “Özel kazanç elde etmek amacıyla kamu görevinin kötüye kullanılması” olarak tanımlamaktadır*. Özet olarak belirtmek gerekirse, yolsuzluk “özel kazanç elde etmek için kamu mülkiyetinin kamu görevlileri tarafından satışa sunulması”dır. Bu “satış” , lisans ve özel sektör arasında meydana gelen değişik rekabetlerin sonucu olarak rüşvet elde etmek gibi değişik biçimlerde meydana gelebilmektedir. Özellikle firmalar, ekstra ödemelere ek olarak kamu görevlilerine rüşvet ödemekle de suçlanmaktadır6.
Geniş kapsamlı yapılan başka bir tanımlamada yolsuzluk “kamu gücüyle sınırlı olmayan herhangi bir görevin özel çıkarlar için kötüye kullanılması”dır. Kaynakların kullanılmasında tekelci yetkiye sahip olan, görevleriyle ilgili konularda tek başlarına karar alma yetkilerini kötüye kullanan ve hesap verme mekanizmaları bulunmayan görevlilerin bu süreçte kendi çıkarlarını gözetmeleri de yolsuzluğa neden olmaktadır.
Bazı iktisatçılar yolsuzluğu tanımlarken normatif ve pozitif olmak üzere ikiye ayırmaktadır. Normatif tanıma göre yolsuzluk, etik normlardan sapmalar ve kamu çıkarına zarar veren eylemlerdir. Bu tanımlamayla yolsuzluğun sınırları kişiden kişiye ve toplumdan topluma değişiklik gösterecektir. İktisatçılar genelde yolsuzluğun pozitif tanımını kullanmaktadır. Bu tanıma göre yolsuzluk, “parasal kazanç veya siyasi destek teklifleri karşısında kamu görevlilerinin kaynak tahsisi kararlarında, yasal normlardan veya kurallardan sapmalar” olarak değerlendirilmiştir. Resmi kurallar ülkeden ülkeye değişiklik gösterse de iktisatçıların üzerinde durduğu ya da incelediği yolsuzluk eylemleri, ülkelerin çoğunda yasal kuralları ihlal ile sonuçlanmaktadır7.
Uluslararası Şeffaflık Örgütü Viyana’da yürütülmekte olan Birleşmiş Milletler Yolsuzlukla Mücadele Sözleşmesinin Mart 2003 tarihindeki 5’inci dönem görüşmeleri sırasında yayınladığı bildiride, özel sektördeki yolsuzluk olgusuna dikkat çekilmiş ve özel sektörde yolsuzluk olgusunun kabul edilmesine ilişkin olarak aşağıdaki gerekçeler gösterilmiştir8;
5 Nedim ŞENER, Tepeden Tırnağa Yolsuzluk, Metis Yay., İstanbul, 2001, s.1
* Klitgaard yolsuzluğu C=M+D+-A-S formülü ile tanımlamaktadır. Burada tanımlandığı biçimiyle yolsuzluk C ile, Tekelci Yapılar M, Tek Başına Karar Alma Yetkisi D, Sorumluluk A, Kamu Sektör Ücretleri S ile gösterilmiştir.
6 Paulo MAURO, “Corruption and the composition of government expenditure: A brief review of the
literature and an empirical study for four EU countries”, (2001), EC426 Journal of Public Economics,
Examination candidate number: 83448, Working Paper, www.darp.lse.ac.uk
7 ASO, “Yolsuzluk; Nedenleri, Ekonomik Etkileri ve Mücadele Yolları”, ASOMEDYA Dergisi, Ocak-Şubat,
Ankara, 2003, s.83 8 TBMM, agk, s.5
a) Bir çok ülkede özel sektör, kamu sektöründen daha büyüktür.
b) Özelleştirme ve kaynak yaratma gibi nedenlerden dolayı iki sektör arasında ilişkiler bulunmaktadır.
c) Özel sektördeki var olan yolsuzluğu hoş görmek, kamuya olan güveni sarsmaktadır.
d) OECD nezdinde ve bir çok ülkede yolsuzluk konusunda özel sektöre karşı da harekete geçme gereksinimi meydana gelmiştir.
Yolsuzluk tanımı, uluslararası sözleşme niteliğindeki belgelerden yalnızca 4 Ocak 1999 tarihli Avrupa Konseyi Yolsuzlukla Mücadele Özel Hukuk Sözleşmesinin 2’nci maddesinde yer almaktadır. Belirtilen sözleşmede yolsuzluk, yalnızca kamu sektörünü değil, özel sektörü de kapsayarak yeniden tanımlanmıştır. Bu tanımlamaya göre yolsuzluk “...doğrudan doğruya ya da dolaylı yollardan rüşvet ve yasadışı bir menfaat temin eden kişinin/kişiye yürüttüğü görevlerin veya gerekli davranışların yasalara uygun bir şekilde yerine getirilmesinde sapmalara yol açan rüşvet veya başka her türlü yasadışı menfaatin talep edilmesi, teklif edilmesi, verilmesi ya da kabul edilmesi” anlamına gelmektedir.
1.2.YOLSUZLUĞUN TEMEL UNSURLARI
Yolsuzluk faaliyetleri ve ilişkilerinde dört temel unsur vardır. Bunlar; yetki, yetkiyi veren kurallar, kuralların kişi ya da gruplar tarafından ihlal edilmesi ve çıkar unsurudur.
1.2.1. Yetki Unsuru
Toplumsal yaşam ve devletin örgütlenmesi çeşitli kurallara bağlanmıştır. Bu kuralların bir bölümü yazılı olan ve devletin yaptırım uyguladığı kurallar, yani yasalardır. Yolsuzluk olgusunda kamu görevlisinin maddesel kazanç ya da özel amaçlar için kurallara aykırı davranışı ortaya çıkmaktadır9.
1.2.2. Yetki Veren Kurallar
Yolsuzluk olgusunun tespitine ilişkin en sağlam unsur, “yetkinin kural dışı kullanımı”dır. Toplumsal yaşamda ve devlet örgütünde kurallar belli olduğuna göre devletin, toplumun ya da bireylerin zararına yol açan kamu görevlisinin herhangi bir çıkar elde etmeye yönelik kural dışı yetkisini kullanması, yolsuzluk olarak değerlendirilmektedir.
9 Kemal ÖZSEMERCİ, Türk Kamu Yönetiminde Yolsuzluklar, Nedenleri, Zararları ve Çözüm
1.2.3. Kuralların Kişi ya da Gruplar Tarafından İhlal Edilmesi
Bir görevlinin kendisine verilen yetkiyi “yazılı” kurallara aykırı olarak kullanması veya yasaları ihlal etmesi unsuru, en geniş anlamda, kamusal yararın ihlali şeklinde anlaşılmaktadır. “Karar ve eylemlerden etkilenenlerin, kararların alınması ve yolsuzluk sürecindeki işlemlere dahil edilmesi” yolsuzlukları artırmaktadır. Ortak yaşam ve amaçları oluşturan ahlaki değerlerin bireysel tamah ve hırs nedeniyle kirletilmesi şeklinde ortaya çıkan yolsuzluğun demokrasiye verdiği zarar, sadece tamah ve hırstan değil, bunların ortak karar alma sürecine meşruiyet verecek kişi veya kurumları dışlamasından da kaynaklanmaktadır.
Demokratik siyasal sistemlerde yolsuzluğa yol açan kararlar, halk tarafından kabul görmeyeceğinden, kamuoyundan gizli tutulmaktadır. Başka bir deyişle yolsuzluk, açıkça bir riyakarlık eylemidir. Bazı koşullarda yolsuzluğun toplum geneline yayıldığı ve yolsuzluklara karışanların arkalarında güçlü destekçilerinin bulunduğu durumlarda da gizliliğe gerek kalmaksızın yolsuzluklar meydana gelebilmektedir10.
1.2.4. Çıkar Unsuru
Yolsuzluk iki aktörü (alıcı ve satıcı) gerektirmektedir. Özel sektördeki alıcı, değerli bir şeyi elde etmek için kamu sektöründeki satıcıya rüşvet ödemektedir. Bazı ülkelerdeki suç yasası, yolsuzluğu aktif ve pasif olarak ikiye ayırır. Rüşvet aktif olarak ve kamu görevlileri ise pasif olarak incelenmektedir. Yolsuzluk her iki tarafın gizli olarak anlaşması ile başarılabilmektedir11.
Yolsuzluk olgusunda bir taraf, yasal düzenlemelerde öngörülmeyen bir etkileme yoluyla kamu görevlisinin yetkisini saptırmaktadır. Bu etki ile kamusal güç takas edilmektedir. Bu etkileme aracı, genellikle para ya da mal cinsinden maddesel nitelikte olabileceği gibi, bazı durumlarda kayırmacılık (nepotizm, kronizm veya patronaj) gibi doğrudan ekonomik anlamı bulunmayan ilişkiler şeklinde de görülebilmektedir12.
Yolsuzluğun yalnızca maddi menfaatlerle sınırlandırılmaması gerektiğini savunanların yanısıra rüşvetin manevi öğelerde dahil edilerek yapılabileceğini savunanlar vardır. Manevi öğeleri de rüşvet olarak görenlere göre; “Menfaati yalnız maddi şeylerle sınırlandırmak doğru değildir. Bu bakımdan cinsi temas, hatta bir öpücük dahi rüşvet vasıtası sayılabilir”13.
10 TBMM, agk, s.6
11 Susan-Rose ACCERMAN, “Corruption and The Global Economy”, Corruption Report: 2001, World
Bank, 2001, USA, s.25. 12 TBMM, agk, s.7
Yolsuzluk, karşılıklı sorumlulukları ve karşılıklı çıkarları içermektedir. Sorumluluk ve çıkarlar da, her zaman parasal çıkarlar olmayabilir.
Yolsuzluğa karışanlar, girişimlerini gizleyebilmek için yasal mazeretlerin arkasına sığınmaya çalışmakta ve yasalarla çatışmamaya özen göstermektedirler. Halk deyimiyle, yolsuzluklar “kitabına uydurma” yoluyla meydana gelmektedir. Hangi şekilde olursa olsun, yolsuzluk toplumun aldatılmasını ve hile yapılmasını gerektirmektedir.
Yolsuzluklar, toplumun devlete olan güvenini zedeler. Yolsuzluk sivil toplumdaki görev ve sorumluluk anlayışlarını altüst eder. Temelde yolsuzluk, şahsi çıkarların toplumsal çıkarlara üstün tutulması ilkesine dayanmaktadır14.
1.3. YOLSUZLUĞUN TÜRLERİ
Yolsuzluğu değişik kriterlere göre incelenmektedir. Yolsuzluklar, bürokratik ya da siyasi kriterlere göre ayrıma tabi tutulmaktadır. Bunun yanında rüşvet veren açısından değerlendirildiğinde yolsuzluklar, maliyet düşürücü ya da fayda artırıcı etkiler de yapabilmektedir. Ayrıca yolsuzlukların rüşvet alan veya veren tarafından da önerilmesi de mümkündür. Yolsuzluklar zorlayıcı nedenlerle ya da işbirliğine dayanma sonucunda da ortaya çıkabilmektedir. Bunlardan başka nakit unsuruna bağlı olarak ya da olmayarak gerçekleştirilebilmektedir15.
Yolsuzluklar türlerine göre farklı şekillerde sınıflandırılmaktadır. Genelde yolsuzluk “siyasal, yönetsel”, “siyasal, yönetsel ve ekonomik” ya da “maddi çıkar içerikli, maddi çıkara dayanmayan” biçiminde sınıflandırılmaktadır. Son olarak en dikkate değer ve çarpıcı sınıflandırma TBMM Yolsuzluk Araştırma Raporunda yapılmıştır. Buna göre yolsuzluk “doğrudan ceza yaptırımına bağlanmış yolsuzluk türleri” ve “dolaylı ceza yaptırımına bağlanan veya suç sayılmayan yolsuzluk eylemleri”nden oluşmaktadır. Bu ayrıma gidilme gerekçesi ise aşağıdaki biçimde belirtilmiştir.
“…Çoğu kez siyasal, yönetsel ve ekonomik eylemler iç içe geçebilmekte, eylemin hangi tür sınıflamanın kapsamı içine alınacağına karar vermede güçlükle karşılaşılmaktadır. Örneğin, patronaj ve lobicilik siyasal sınıflandırma içerisinde yer bulabildiği gibi, sonuçta yönetsel kararlarla oluştuğu veya yönetsel kararların zafiyete uğratılması sonucunu doğurduğu için yönetsel sınıflandırma içinde sayılabilmektedir. Aynı şekilde “kayırmacılık” genellikle “maddi çıkara dayanmayan” tasnifi içinde yer almakla birlikte; kayırmacılık
14 Özsemerci, agk, s.18
sonucunda hak etmediği mevkiye getirilen bir kamu görevlisinin getirildiği makamın maddi olanaklarından yararlanacağı kuşkusuzdur”16.
Bu çalışmada da söz konusu raporun gerekçeleri daha tutarlı bulunduğundan, yolsuzluk türleri “doğrudan ceza yaptırımına bağlanmış yolsuzluk türleri” ve “dolaylı ceza yaptırımına bağlanan veya suç sayılmayan yolsuzluk eylemleri” olarak iki başlık altında incelenecektir.
1.3.1. DOĞRUDAN CEZA YAPTIRIMINA BAĞLANAN YOLSUZLUK EYLEMLERİ
1.3.1.1. Rüşvet
Arapça bir kelime olan rüşvet, sözlükte “bir görevlinin elindeki olanakları para ya da mal karşılığında kötüye kullanması, bu yolla verilip alınan para ya da mal” şeklinde tanımlanmaktadır17. Başka bir tanımda ise rüşvet “bir memura haksız bir iş gördürmek için verilen ücret ve hediye” olarak belirtilmektedir18. Genelde rüşvet, kamu görevlilerinin kamusal mal ve hizmetlerin arz edilmesinde, görev ve yetkilerini kötüye kullanarak, muhatap oldukları kişi ve kurumlara ayrıcalıklı işlem yapmaları ve bu suretle para ve/veya diğer şekillerde bir menfaat elde etmelerini ifade eder. Daha kısa bir tanımla rüşvet; şahsi menfaat için görev ve yetkinin kötüye kullanılmasıdır19.
Yolsuzlukla neredeyse eş anlamlı olan rüşvet “herhangi bir kamu görevlisi ya da politikacının pozisyonundan doğan yetkilerini bilinçli bir şekilde kullanıp bir kişi ya da belli bir guruba çıkarlar sağlayıp, karşılığında bir takım çıkarlar elde etmesi” şeklinde de tanımlanmaktadır20.
“Rüşvet her ne kadar bazı özel durumlarda etkinliği artırsa da, bir bütün olarak ele alındığında, resmi dairelerdeki hizmetin etkinliği üzerinde olumsuz etki yapar. Rüşvet olayının içerisinde boğulup kalmış bir dairede esas olan bürokratik işlemlerin yürümesi değil, ama rüşvet tekelinin herhangi bir münasebetsiz tarafından çomaklanmadan dönmesinin sağlanmasıdır. Dürüst, çalışkan memurların varlığı veya daha yüksek mevkilere getirilmeleri,
16 TBMM, agk, s.7
17 Türkçe Sözlük, TDK Yayınları , Ankara, 1981, s.675
18 Hülya ÇETİN, Rüşvet Suçları: AÜ Yayınları, Ankara, 1999, s.7
19 Coşkun Can AKTAN, Türkiye Dünyanın Neresinde ?(Rapor), EGİAD Yayınları, Aralık, İzmir, 2000, s.305
20 TUGİAD, 2000’li Yıllara Doğru Türkiye’nin Önde Gelen Sorunlarına Yaklaşımlar: Suç Ekonomisi,
rüşvet çarkının dönmesine engel olacaksa, bu kimselerin başka bölümlere tayin edilmeleri gerekecek veya daha yüksek mevkilere getirilmeleri derhal engellenecektir21.
Genel olarak rüşvet “yetkili birisine başkası tarafından toplumun usul ve kurallarına aykırı bir şekilde menfaat vaad edilerek ya da sağlanarak bir işin yaptırılması” olarak tanımlanmaktadır22.
Yolsuzluk işleminin niteliği açısından, çabuklaştırıcı rüşvet ve çarpıtıcı rüşvet olmak üzere iki tür rüşvetten söz edilebilir. Bir kamu işlemini çabuklaştırmaya yönelik ödemeleri içeren, başka bir deyişle yasal düzenlemelere uygun bir kamu işlemini süratlendirmek üzere verilen ve alınan rüşvete çabuklaştırıcı rüşvet denilmektedir. Örneğin ehliyet alma işlemini hızlandırmak üzere ödenen para ya da mal bu tür rüşvettir. Bunun yanında yasal düzenlemelere uygun olmayan bir kamu işleminin yapılması için verilen ve alınan rüşvet ise çarpıtıcı rüşvet olarak tanımlanmaktadır. Ehliyet almaya yasal açıdan hak kazanmamış bir kişinin ehliyet almak üzere ödediği rüşvet bu kapsama girmektedir23.
Çeşitli araştırmalara göre rüşvetin artmasında etkili olan faktörlerin başında eğitim yetersizliği yer almaktadır. Yoksulluk, caydırıcı cezaların eksikliği, toplumsal baskının yetersizliği, din ve ahlak eğitiminin yetersizliği rüşvetin artmasında görülen diğer önemli faktörlerdir. Bu faktörlerin rüşvetin oluşumunda taşıdıkları önem, her birinin, etkinlik dereceleri itibariyle, zamana, mekana ve çevre şartlarına bağlı olarak karmaşık bir nedenler bütününün elemanı olmasından kaynaklanmaktadır.
Rüşvetin evrensel, dokunulmaz ve eşitlik içinde kullanılması gereken “insan hakları ve özgürlükleri” de kısıtlamaktadır. Rüşvet, demokraside tüm bireylerin “eşitliği” ilkesini ortadan kaldırmaktadır. Rüşvet, öncelikle kamu mallarına ve olanaklarına eşitlik içinde ulaşabilme ilkesini ters yüz etmekte ve böylece kamusal makamları, küçük bir grubun, hak ve yetkilerin gerçek sahibi olan halkın elinden aldığı bir tür ayrıcalığa dönüştürmektedir24.
Dünya Bankası ve Avrupa İskan ve Kalkınma Bankası tarafından ortaklaşa olarak 1999’da 26 ülkede dört binden fazla şirketi kapsayan saha çalışmasında, “yönetişimin kalitesi” ve “şirket-devlet” ilişkilerinde rüşvetin etkisi incelenmiş ve Türkiye’de rüşvetin sektörlere göre dağılımı aşağıdaki gibi bulunmuştur.
21 Özsemerci, agk, s.19
22 Özsemerci, agk, s.24
23 Ümit BERKMAN, Azgelişmiş Ülkelerde Kamu Yönetiminde Yolsuzluk ve Rüşvet, TODAİE, Yay.,
Ankara, 1983, s. 23 24 Berkman, agk, s.68
Şekil 1: Türkiye'de Rüşvetin Sektörel Dağılımı (%)
KAYNAK: TBMM Yolsuzluk Raporu, 2003, s.99
Şekil 1’deki sonuçlara göre, Türkiye’de rüşvet, gümrük (yüzde 22,6) başta olmak üzere, sırasıyla lisans işlemleri (yüzde 21,6), kamu sözleşmeleri (yüzde 21) ve çeşitli kamu hizmetlerinin sağlanması (yüzde 14,2) alanlarında verilmektedir. Elde edilen sonuçlara göre rüşvetin yaygınlığı kamu sektöründe reformlar ve yasal düzenlemelerin yapılmasını gerektirmektedir.
1.3.1.2. Zimmet ve İhtilas
Tek taraflı olma özelliği nedeniyle diğer yolsuzluklardan ayrılan zimmet kavramı, “memurun ya da özel yasalarına göre memur sayılan kamu görevlilerinin görevleri gereği zilyetlik alanlarına tevdi edilen kamusal kaynakları yasalara aykırı şekilde kendisi ya da üçüncü kişiler için harcaması, kullanması ya da mülk edinmesidir.” Özel sektörde ya da görevli olmayan memurlar yönünden karşılığı ise, “hizmet sebebiyle emniyeti suiistimal”dir.
Tek yönlü olması nedeniyle, zimmetin yolsuzluk suçu sayılmamasına ilişkin görüşte vardır. Ancak özellikle ülkemizde yaşanan grup şirketlerine ve paravan şirketlere yüksek hacimli krediler verilerek ya da “back to back” (hortumlama) kredilerle özel bankaların içinin boşaltılması suretiyle oluşan Cumhuriyet tarihimizin en büyük yolsuzluk olayı, “zimmet” ve “hizmet sebebiyle emniyeti suiistimal” suçlarının da yolsuzluk sayılması gereğini ortaya koymaktadır.25.
İhtilas ile zimmet aynı nedenlere bağlı olarak ortaya çıkmaktadır.Bununla birlikte ihtilas, zimmet fiilinden daha ağır bir suç teşkil eder. İhtilas suçu için zimmete oranla çok 25 TBMM, agk, s.10 Devlet KaynaklarınınYağması 2,3 Gümrükler 22,6 Hükümet Sözleşmeleri 21 Kamu Hizmetleri 14,2 Lisanslar 21,6 Teftiş Sistemi 4,3 Vergi Sistemi 8,6 Yargı 2,9 Diğer 2,6
daha ağır cezalar öngörülmelidir. Ayrıca, kamu kurum ve kuruluşlarında hiyerarşik denetim (iç denetim) rutinlikten kurtarılmalı ve etkinleştirilmelidir. Genel olarak, rüşvet ve zimmetin önlenmesine yönelik öneriler ihtilas için de geçerlidir26.
1.3.1.3. İrtikap
Devletin çeşitli nitelikte olan fonksiyonlarını yerine getirmekle görevli kişinin yetkilerini icbar, ikna veya düşülen hatadan yararlanma yoluyla kötüye kullanarak kendisine veya bir başkası lehine haksız yarar elde etmesi “irtikap” olarak adlandırılır. İrtikap suçunun oluşması için devlet memurlarının; memuriyet sıfatını veya memuriyetine ait görevini kötüye kullanmak suretiyle kendisine veya başkalarına haksız olarak para verilmesine veya sair menfaatler sağlanmasına ya da vaadine bir kimseyi icbar veya ikna etmesi veya hatasından yararlanması ve bunu kasten işlemesi gerekir27.
1.3.1.4. Kara Para
Kamuoyunda “kara para” genel olarak kayıt dışı ekonomik değerleri tanımlamada kullanılan bir kavramdır. Hukuki anlamda ise kara para, kayıt dışı ekonominin sadece bir bölümünü oluşturur. ve aklama kavramı da özü itibariyle bu paranın kayıtlı sisteme dahil edilme çabasından ibarettir28. Resmi kayıtlara girmeyen ve belgelendirilmeyen yasal ya da yasadışı faaliyetler, kayıt dışı ekonomi olarak nitelendirilmektedir. Bu ekonominin bir kesimini oluşturan yeraltı ekonomisi, başta uyuşturucu kaçakçılığı olmak üzere muazzam gelirler, yani kara para ya da kirli para doğuran, bir çok suç faaliyetini içerir. Bu faaliyetler genel de örgütlü ve gelirleri de nakit formundadır. 1980’lerden itibaren uluslararası toplum ile finans ve hukuk dünyasının gündemine oturan ve yasadışı yollardan elde edilen gelirlerin statüsünün değiştirilerek, normal ve temiz bir kazanç gibi, yasal ekonomiye sokulmasına imkân veren metotların tümü kara para aklamada devreye girmektedir.
Kara para aklama ihtiyacı, suç ve suçlulukla özdeş bir tarihi geçmişe sahiptir. Suçluların ellerindeki paraların suçtan kazanıldığı biliniyorsa, söz konusu kirli kazançlar sadece bir para koleksiyonundan ibaret olur. Dolayısıyla kara para her şeyden önce, kullanılabilmek için aklanmak zorundadır29. Kara para konusu ilerideki bölümlerde ayrıntılarıyla incelenecektir.
26 http://www.canaktan.org (14.06.2005)
27 Coşkun Can AKTAN, Yolsuzlukla Mücadele Stratejileri, Hak-İş Yay., Ankara, 2001, s.5 28 http://www.masak.gov.tr (15.06.2004)
29 Ali ERGÜL, “Uluslararası Sözleşmeler ve Karşılaştırmalı Hukuka Göre Kara Para Aklamanın Önlenmesi ve
1.3.2. CEZA YAPTIRIMINA BAĞLANAN VE SUÇ SAYILMAYAN YOLSUZLUK EYLEMLERİ
1.3.2.1. Rant Kollama
Çıkar ve baskı gruplarının, devlet tarafından suni olarak yaratılmış bir ekonomik transferi elde etmek için giriştikleri faaliyetlere “Rant Kollama”(Rent Seeking) denilmektedir. Rant Kollamanın da aşağıda belirtildiği şekilde değişik türlerine rastlanılmaktadır;
Monopol Kollama : Devlet tarafından imtiyaz hakkı verilen bir monopolün elde edilmesi için çıkar ve baskı gruplarının girişmiş oldukları lobicilik faaliyetleri ve bu amaçla yapmış oldukları harcamalar “Monopol Kollama” olarak adlandırılmaktadır.
Tarife Kollama : Çıkar ve baskı gruplarının yurtiçi piyasada karlarını maksimum düzeye çıkarmak için belirli mal ve hizmetlerin ithalinde tarife (ithalat vergisi) uygulanması veya ithalatın yasaklanması için girişmiş oldukları lobicilik faaliyetleri ve bu amaçla yapmış oldukları harcamalara “Tarife Kollama” adı verilmektedir.
Lisans Kollama: İthalatta tahsisli kotalardan lisans belgesi almak için yapılan lobicilik faaliyetlerine “Lisans Kollama” adı verilmektedir. Burada ithalatta izin belgesi (lisans) almak suretiyle, elde edilecek rantlar söz konusudur.
Kota Kollama : İthalatın kota veya kontenjan sistemine tabi olması durumunda, bazı kişi ve kurumların veya çıkar ve baskı gruplarının global kota ve tahsisli kotaların artırılması girişimlerine ve bu amaçla yapmış oldukları harcamalara Kota Kollama veya Kontenjan Kollama adı verilmektedir. Burada bir taraf ithalata konu mal ve hizmetler üzerindeki miktar kısıtlamalarının kaldırılması ve/veya kapsamının daraltılması için mücadele verirken, diğer bir kısım yurtiçi piyasadaki karlarını maksimize etmek için miktar kısıtlamalarının kapsamının genişletilmesine çalışmaktadır30.
1.3.2.2. Lobicilik
Lobicilik, çıkar ve baskı guruplarının siyasal karar alma sürecinde, iktidar partilerini, muhalefet partilerini, bürokratları etkileyerek kendi menfaatleri doğrultusunda yönlendirmeleridir. Lobicilik faaliyetleri ile kamu sektörünün optimum karar alması engellenmektedir.
30 Aktan, agk, s. 305-307
Lobicilik faaliyetleri; seçim aşamasında bir siyasal partiye maddi ya da diğer şekillerde yardımda bulunma, seçimden sonra milletvekillerini çeşitli şekillerde etkileyerek parlamentoda kendi çıkarları doğrultusunda hareket etmeleri şeklinde ortaya çıkmaktadır31.
1.3.2.3. Oy Ticareti (Logrolling)
Oy ticareti (logrolling) belli bir konuda mecliste karar alınırken, meclise bazı milletvekillerince sunulacak yasa tekliflerinin kabul edilmesi için, tarafların oylarını birbirlerini destekleyecek şekilde kullanmaları şeklinde ortaya çıkmaktadır. Oy ticareti siyasi partiler arasında yapılabileceği gibi özel sektörün istediği bir yasayı geçirmek içinde bir yöntem olarak kullanılabilir32.
1.3.2.4. Hizmet Kayırmacılığı
Siyasal iktidarların gelecek seçimlerde yeniden iktidarda kalabilmek için bütçe tahsisatlarını oylarını maksimize edecek şekilde belirli seçim bölgelerine tahsis etmelerine “hizmet kayırmacılığı” adı verilmektedir. Hizmet kayırmacılığı, hükümet kararları ile ortaya çıkan bir siyasi hastalıktır. Başbakan, bakanlar ve parti içinde güçlü olan milletvekilleri kendi seçim bölgelerine bütçeden daha fazla kaynak aktarma mücadelesi verebilirler.
Burada ilginç olan bütçeden daha fazla ödenek alan il ya da bölgeler bu durumdan memnun iken, hizmetsiz kalan ya da daha az ödenek alan il ya da bölgeler bu durumdan ya habersiz ya da ilgisizlerdir. Siyasal iktidarların yeniden seçilmeyi garanti altına almak istemeleri ve bunun için bütçeden kendi seçim bölgelerine ya da oylarını artırmak istedikleri seçim bölgelerine daha fazla kaynak aktarmaktadırlar. Ödenek tahsislerinde hükümetin keyfi davranışlarını önleyecek denetim mekanizmaları ise yetersizdir33.
1.3.2.5. Siyasal Kayırmacılık (Patronaj)
Siyasal süreç içerisinde siyasal partilerin iktidara geldikten sonra kamu kurum ve kuruluşlarında çalışan “üst düzey bürokratları” görevden almaları ve bu görevlere yine siyasal yandaşlık, ideoloji, nepotizm-kronizm gibi faktörler esas alınarak yeni kimseler atamaları
31 Özsemerci, agk, s.31
32 Esfender KORKMAZ, Mustafa E.ERKAL, Türkel MİNİBAŞ, Burhan BALOĞLU, Binhan Elif YILMAZ ve
Murat ÇAK, Türkiye’de Yolsuzluğun Sosyo-Ekonomik Nedenleri, Etkileri ve Çözüm Önerileri, İTO, İstanbul, 2001, s.22
bazen yaygın bir durum olarak görülebilmektedir. Bu duruma literatürde “patronaj” adı verilmektedir34.
1.3.2.6. Eş-Dost ve Akraba Kayırmacılığı (Kronizm ve Nepotizm)
Siyasal yozlaşmanın ve yolsuzluğun işlem alanında en önemli örneklerinden birisi aracılık kurumudur. Aracılık kurumu, halkın yönetimle ilgili bir işini yaptırmak veya çabuklaştırmak veyahut bir işe girebilmek için kullandığı bir kurumdur. Aracı kullanma uygulaması, siyasal nitelikli atamalar ve bunun teorik temelini oluşturan kayırma sistemi ile de yakından ilişkilidir. Aracının bir kurum veya bir kişi olması mümkün olmakla birlikte, yönetilenler tarafından tercih edilen aracılar genellikle siyasal nitelikli kişiler (milletvekilleri, bürokratlar, parti yöneticileri, vb.) olmaktadır.
Aracılık kurumunun ortaya çıkmasında önemli bir neden olan bürokratik güçlüklerin ve bunların devamının, aracılar ve işbirlikçi kamu görevlilerine ortak özel çıkar sağladığı da ileri sürülebilir. Aracı kullanmanın yaygın olması, yönetilenlerin yönetime ve sisteme güvensizliğini artırmakta ve bürokratik sistemi yozlaştırmaktadır35.
Kayırmacılık, bir kişinin beceri, kabiliyet, başarı ve eğitim düzeyi gibi faktörler dikkate alınmadan yalnızca politikacı ve bürokratlar ile olan akrabalık, arkadaşlık-dostluk ilişkileri esas alınmak suretiyle, kamu görevlisi olarak işbaşına getirilmeleridir. Atamanın akrabalık ilişkilerine dayalı olarak yapılmasına "nepotizm", arkadaşlık-dostluk ilişkilerine dayalı olarak yapılmasına da "kronizm" adı verilmektedir. Türkçe’de kullanılan "iltimas" kelimesi de esasen bu iki kavramı ifade eder. Halk dilinde “nepotizm ve kronizm”, adam kayırmacılık ve torpilcilik gibi kavramlarla özdeşleşmiştir.
Eş-dost ilişkilerinden kaynaklanan bu tür yozlaşmayı bazı yazarlar "kabilecilik" veya "kulüpçülük" olarak da tanımlamaktadır. Kabilecilik, kamu yönetimi birimlerindeki ilişkilerde ya da bu birimlerle toplumsal çevre arasında meydana gelen karşılıklı ilişkilerde, aynı okulda okumuş olmak, aynı yöreden olmak ve aynı siyasal partinin çizgisinde bulunmak gibi özgül ölçülerin ön plana alınması, yönetim çalışmalarını düzenleyen evrensel ilkelerin ise geri planda bırakılmasından kaynaklanan bir olaydır. Günümüzde birçok ülkede kamu görevlilerinin işe alınmalarında liyakat (yeterlik) ve eşitlik ilkeleri yerine, objektif olmayan birtakım ölçütler gözetilerek eş-dost ya da akraba kayırmacılığıyla gerçekleştirilmektedir36.
34 Özsemerci, agk, s.30
35 Kerim ÇINAR, Türk Kamu Yönetiminde Yozlaşma ve Rüşvet (Yayımlanmamış Yüksek Lisans Tezi),
DEÜ, İzmir, 1995, s.17
36 Ethem Kadri PEKTAŞ, Büyük Kent Belediyelerinin Eğitim ve Kültür Hizmetlerine Siyasal Parti
1.3.3. DİĞER EYLEMLER
Yukarıda belirtilenler dışında kurumsal bilginin kötüye kullanılması, anayasa ihlalleri, politik faaliyetlerde harcanan para kaynağının gizli tutulması, mal beyanında bulunmama veya eksik mal beyanı verme, hediye alma, hukuka aykırı dinlemeler, politik bilgi sızdırma, özellikle yerel kamu hizmetlerini yürütmekle görevli hizmet birimlerinde yaygın olarak görülen aşırı partizanlık gibi eylemlerde, diğer yolsuzluk eylemlerine örnek olarak gösterilebilir.
1.4. YOLSUZLUĞUN ÖLÇÜLMESİ
Yolsuzluk hakkında doğası gereği gizli, yasadışı ve farklı ekonomik faaliyetlerde değişken olması nedeniyle kesin bilgi elde etmek mümkün değildir. Ancak bir ülkede firmalar ya da uzmanların araştırmaları yolsuzluğun ciddiyeti üzerinde faydalı bilgiler ortaya koyabilir. Örneğin, pornografi gibi yolsuzlukların miktarını ölçmek zordur. Ancak görüldüğünde bilinmektedir37.
Yolsuzluğun ölçülmesi kolay değildir. Yolsuzluk ölçülebilseydi belki ortadan kaldırılabilirdi. Aslında, kavramsal olarak yolsuzlukla neyin ölçülmek istendiği bile açık değildir38. Sadece yolsuzluk türlerinden rüşvet miktarının ölçülmesi ve dikkate alınması bile yolsuzluğu olduğundan az gösterecektir. Buna karşılık katı bir tanıma bağlı kalıp yolsuzluk olarak değerlendirilebilecek her çeşit eylemin ölçülmesi durumunda da, yanıltıcı sonuçlar ortaya çıkabilecektir.
Yolsuzluk konusundaki ampirik bulgular ya da kanıtlar medya kanallarından, sosyolojik çalışmalardan ve çok sayıda ülke için, “Transparency International”, “Business International” ve “World Competitiveness Report” gibi kaynaklarca oluşturulan yolsuzluk algılama endekslerinden gelmektedir. Bu endeksler, yolsuzlukla ilgili veya yolsuzluğun diğer değişkenler üzerindeki etkisini ölçmeye yönelik ekonometri çalışmalarında da sıkça kullanılmaktadır
1.4.1. Uluslararası İşletme Yolsuzluk Algılama Endeksi (BI)
Uluslararası İşletme Yolsuzluk Algılama Endeksi (BI), “Ekonomistler Uzmanlık Dayanışma Birimi” tarafından desteklenen Business International tarafından 1980-83 yılları süresince (tipik olarak ülkelerin yüzde sonuçları) uzmanlık/danışmanlık araştırmalarını temel
37 Shang-Jin WEI, Corruption in Economic Development: ve Beneficial Grease, Minor Annoyance, or
Mayor Obstacle?, Harvard University and National Bureau of Economic Research, USA, 1998
38 Vito TANZİ (Çev:Gamze KÖSEKAHYA), Dünya Çapında Yolsuzluk Nedenleri, Sonuçları, Boyutları,
almıştır. Endekste şüpheli ödemeler ya da yolsuzlukları kapsayan ülkelerin işletme faaliyetleri dizini dereceler halinde 1’den 10’a kadar sıralanmaktadır.
1.4.2. Uluslararası Ülke Risk Rehberi Endeksi (ICRG)
Ülkelerin Uluslararası Risk Rehberi Endeksi (International Country Risk Guide), Politik Risk Hizmetleri (Political Risk Services) tarafından, 1982 yılından bu yana özel uluslararası yatırım risk hizmetleri olarak sunulmaktadır. ICRG politik, finansal ve ekonomik risklere göre üç boyutlu bir değerlendirme sistemidir. ICRG yolsuzluk endeksi “yüksek kamu görevlilerinin muhtemel özel ödemeler talep ettiğini” ve “yasadışı ödemelerin genel olarak yönetimin daha düşük seviyelerinde beklenmekte olduğunu” ve “rüşvetlerin ihracat ve ithalat lisansları, kambiyo kontrolleri, vergi kontrolleri, güvenlik korumaları ve borçlar” şeklinde uzmanların da desteklediği düşüncelerine dayanmaktadır39. ICRG endeksine göre 0 (en çok yolsuzluk) ve 6 (en az yolsuzluk) arasında değerler almaktadır40.
ICRG endeksine göre, Türkiye’nin 2004 yılı risk kategorisi sınıflandırmasında politik risk oranı 67.5’tur. Bu oran Türkiye’nin orta derecede risk grubunda olduğunu gösterir. Diğer taraftan Finansal risk ortalaması 32.0 (çok yüksek), ekonomik risk 31.0 (çok yüksek) ve risk bileşeni ise 65.3 (orta) olarak görülmektedir. Risk bileşiminde politik risk %50 ve finansal ile ekonomik riskler ise %25 oranında değerlendirilmektedir41.
1.4.3. Global Rekabet Raporu Endeksi (GCR)
BI ve ICRG göstergelerinden farklı olarak Global Rekabet Raporu (GCR) endeksi, danışman ya da uzmanlardan daha çok firma yöneticilerinin 1996 yılı araştırmalarını esas almaktadır. Harvard Uluslararası Kalkınma Enstitüsü tarafından planlanan ve Dünya Ekonomik Forumu (WEF) tarafından yapılan araştırmayla ev sahipliği yapan ülkelerde yatırım yapan firmalara rekabet ile ilgili çeşitli sorular yöneltilmektedir. Ülkelerin yolsuzluk oranları “düzensiz, ihracat ve ithalat izinleriyle bağlantılı olan ek ödemeler, kambiyo kontrolleri, vergi kıymetleri, güvenlik koruma ya da borç uygulamaları” miktarına göre, 7’li ölçek üzerinde değerlendirilmektedir. Yolsuzluk seviyesi oranını ölçmek için cevaplandırılması istenilen yolsuzlukla ilgili sorular, 58 ülkeden 2381 firma tarafından cevaplandırılarak yolsuzluklar ölçülmektedir. Özel bir ülkenin GCR yolsuzluk endeksi, ülke dizinindeki tüm cevapların ortalamasıdır42.
39 İlgili kuruluş ile ilgili daha geniş bilgi için bkz. www.icrgonline.com
* Bazı iktisatçılar, ekonometrik analiz sonuçlarını değerlendirirken ICRG endeks sonuçlarını 0 (en yüksek), 6 (en az) yolsuzluk katsayısı olarak değerlendirmektedir.
41 http://www.icrgonline.com (12.05.2004) 42 Wei, agk, 1998
Tablo 1 : GCR Endeksine Göre En Çok Rüşvet Ödemesi Yapılan Ülkeler
Sıra Ülke Puan Sıra Ülke Puan Sıra Ülke Puan
1 Finlandiya 5..95 36 Litvanya 4.57 71 Cezayir 367
2 ABD 5.82 37 Yunanistan 4.56 72 Dominik Cum. 363
3 İsveç 5.72 38 Kıbrıs 4.56 73 Sri Lanka 3.57
4 Tayvan 5.69 39 Macaristan 4.56 74 Arjantin 3.54
5 Danimarka 5.66 40 Çek Cum. 4.55 75 Gambia 3.52
6 Norveç 5.56 41 Güney Afrika 4.53 76 Filipinler 3.51
7 Singapur 5.56 42 Tunus 4.51 77 Vietnam 3.47
8 İsviçre 5.49 43 Slovak Cum. 4.43 78 Kenya 3.45
9 Japonya 5.48 44 Letonya 4.43 79 Uganda 3.41
10 Tayland 5.44 45 Botsvana 4.30 80 Guatemala 3.38
11 İngiltere 5.30 46 Çin 4.29 81 Bosna-Hersek 3.38
12 Hollanda 5.30 47 İtalya 4.27 82 Tanzanya 3.38
13 Almanya 5.28 48 Meksika 4.17 82 Zambia 3.36
14 Avusturalya 5.25 49 Moritus 4.14 84 Makedonya 3.34
15 Kanada 5.21 50 Kosta Rika 4.12 85 Venezuela 3.30
16 Birleşik Arap
Emirlikleri 5.21 51 Trinidad Tobago ve 4.12 86 Ukrayna 3.27
17 Avusturya 5.20 52 Namibya 4.11 87 Malawi 3.24
18 Yeni Zelanda 5.18 53 El Salvador 4.10 88 Mali 3.24
19 İsrail 5.09 54 Uruguay 4.08 89 Sırbıstan 3.23
20 Estonya 5.08 55 Hindistan 4.07 90 Ekvador 3.18
21 Hong Kong 5.06 56 Moroko 4.06 91 Pakistan 3.17
22 Şili 5.01 57 Brezilya 4.05 92 Mozambik 3.17
23 İspanya 5.00 58 Panama 4.01 93 Nijerya 3.16
24 Portekiz 4.96 59 Bulgaristan 3.98 94 Gürcistan 3.14
25 Belçika 4.95 60 Polonya 3.98 95 Nikaragua 3.12
26 Lüksemburg 4.95 61 Hırvatistan 3.94 96 Madagaskar 3.11
27 Fransa 4.92 62 Mısır 3.88 97 Honduras 3.10
28 Bahreyn 4.91 63 Romanya 3.86 98 Bolivya 3.09
29 Kore 4.90 64 Kolombiya 3.84 99 Zimbabve 3.03
30 İrlanda 4.90 65 Jamaika 3.82 100 Paraguay 2.99
31 Malezya 4.88 66 Türkiye 3.82 101 Etyopya 2.93
32 Malta 4.79 67 Peru 3.78 102 Bangladeş 2.84
33 Slovenya 4.75 68 Gana 3.78 103 Angola 2.72
34 Tayland 4.58 69 Endonezya 3.72 104 Çad 2.50
35 Ürdün 4.58 70 Rusya 3.68
Türkiye 2004 yılı GCR endeksine göre 104 ülke içerisinde 3.82 endeks ile 66. sırada (Tablo 1) yer almaktadır. Endeks sonuçlarına göre en temiz ülke Finlandiya, en fazla rüşvet ödemelerinin yapıldığı ülke ise Çad’dır43. Bu durum Türkiye’nin Çad kadar yolsuzluk kıskacında olmasa bile, Finlandiya kadar da yolsuzluktan arınmayan bir ülke konumunda olduğunu göstermektedir. Türkiye 104 ülke içerisinde en fazla yasadışı ödemelerin yapıldığı 35 ülkeden birisidir. Türkiye’deki yolsuzluk Avrupa Birliği ülkeleri ile karşılaştırıldığında Avrupa standartlarının üzerindedir.
1.4.4. Uluslararası Yolsuzluk Algılama Endeksi (TI)
Yolsuzluk endeksleri arasında en yaygın olarak kullanılanlardan biri “Transparency International Organization” Uluslararası Saydamlık Örgütü tarafından oluşturulan CPI endeksidir. CPI endeksine göre yolsuzluk endeksi 0 ile 10 arasında değerler almaktadır. 10 değeri yolsuzluk düzeyinin sıfır olması anlamına gelirken 0 değeri ise yolsuzluğun olabilecek en yoğun şekilde yaşandığını göstermektedir. CPI endeksi 2004 yılında önceki yıllara oranla genişletilerek 145 ülkeye göre incelenmiştir. Endekse göre, Finlandiya 9.7 değeri ile yolsuzluğun en az olduğu ülkedir. Haiti ise 1.5 endeks ile yolsuzluğun en fazla yaşandığı ülkedir44. Türkiye ise 3,2 endeks değeri ile 81. sıradadır ve yolsuzluğun en fazla görüldüğü ülkeler arasındadır45. Bu gibi endeksler bir ülkedeki yolsuzluğun derecesi hakkında fikir verebilir. Ancak unutulmaması gereken bir nokta, bunların gerçek yolsuzluğun derecesini değil “algılamayı” yansıtan endeksler olmasıdır46.
* GCR endeksinde 1 en fazla rüşvet veren, 7 ise en az rüşvet ödemesinde bulunan ülkeyi göstermektedir. Türkiye’deki yozlaşmayı göstermesi bakımından endeksin anlamı büyüktür.
44 Transparency International Corruption Perceptions Index, TI, Berlin, 2004.
* Türkiye 2001 yılında 3.6 endeks değeri ile 54. sırada, 2002 yılında ise 3.2 endeks değeri ile 64. sırada,
2003 yılında ise 3.2 endeks değeri ile 133 ülke arasında 77. sırada yer almıştır.
1.5. YOLSUZLUKLARIN ÇIKIŞ NEDENLERİ, EKONOMİK ETKİLERİ VE SONUÇLARI
Balzac, “her fırsatın arkası, bir suçtur” der. Buna göre, yolsuzluk öğesinin temelinde birtakım fırsat ve boşluklar vardır. Fırsatlar ve boşlukların ortaya çıkardığı kötüye kullanım ise yolsuzluğun temelini oluşturur47.
Yolsuzluk, son yıllarda sık sık mecazi olarak, birden fazla memur arasında işbirliği ve yardımlaşmalar vasıtasıyla meydana gelen “kanser” ve “Demokrasi AIDS”i şeklinde de tanımlanmaktadır48. Literatürde yolsuzluğun etkinliği azaltıp azaltmadığı tartışmalıdır. Bu nedenle araştırmacılar temelde iki karşıt öğreti ile görüşlerini savunmuşlardır. Yolsuzluk mekanizmasının ekonomik etkinliği artırdığına inananlar ve zarar verdiği konusunda ısrar ederek inanmayanlar.
Leff ve Huntington’un çalışma sonuçlarına göre, yolsuzluğun ekonomik büyümeye etkisi vardır ve bunun temelde iki nedeni bulunmaktadır. Birincisi; rüşvetler Lui’nin kuyruk model eşitliğine göre bekleyen maliyetleri küçültür ve yatırım sürecini hızlandırır ve bu nedenle ekonomik büyüme artar. İkinci olarak, bir ekonomide var olan politik bozukluklar ve yolsuzluk sonucunda ortaya çıkan yatırım ve hizmetler refahı teşvik eder49.
Yolsuzluğun etkinliği artırmadığını analiz eden diğer görüşe göre, yolsuzluk tahrip edicidir ve bunun temelde üç nedeni vardır50.
Birincisi, gerçekte yolsuzluğun yayılmadığı bir ortamda kamu yöneticileri ve özel yatırımcılar arasındaki işlemler hızlanır. Çünkü, yolsuzluk söz konusu olmadığından dolayı görevler gecikmeksizin yapılacaktır. Buna karşılık yolsuzluğun bulunduğu ortamlarda yolsuzluk fırsatı elde eden kamu görevlileri daha fazla rüşvet elde edebilmek için hizmetlerin yerine getirilmesinde önemli gecikmelere neden olmaktadır. İkincisi, Lui tarafından önerilen kuyruk model eşitliğinin varsayımları olan yatırım sürecinin hızlanması ve ekonomik
47 Marek HESSEL ve Ken MURPHY, Stealing the State, and Everything Else A Survey of Corruption in the
Postcommunist World, Transparency International, Working Paper, Berlin, 2002.
48 Katie A. MİLLS (2001) “Identify the Causes of Corruption within the Public Sector and how it Affects
Service Delivery and the Poor and Assess the Role of the Press Media as an Anti-Corruption Watchdog,
The University of Birmingham , Case Study, Bangladesh, 2002. 49 Mauro, agk, 2001.
büyümenin sağlanması için gerekli şartlar sınırlıdır ve bekleyen maliyetleri azaltmanın başka yolları da vardır.
Rahman, Kisunko ve Kapoor tarafından hazırlanan “Dünya Bankası Raporunda Gelecek: Bangladeş’te Yolsuzluk: Maliyetler ve Tedavileri” raporuna göre devletin yolsuzluğu teşvik etmesi mümkündür. Çünkü yolsuzluk fırsatı elde eden kamu görevlileri en düşük firma maliyetini artıracak ve ihale bedelini yükselterek kişisel çıkarlarını gerçekleştirebilecek bir biçimde ihaleyi kabul edecektir. Bu nedenle firma kamu görevlisine en yüksek rüşveti vererek ihaleyi alacaktır. Yolsuzluğun doğasını göz önüne alan bazı şüpheciler ve karşı olarak müşteri-patron ilişkileri, işletme faaliyetlerinde baskın olabilmektedir. Diğer bir deyişle, kamu görevlileri ihaleyi en düşük firma maliyetine göre değil ilişkilere göre veya arkadaşlarına yönlendirmeyle belirleyecektir51.
Mauro tarafından 70 ülkeyi kapsayan bir çalışmada genelde bürokratik etkinlik yüksek yatırım ve büyümeye neden olurken yolsuzluk negatif ilişkiye sahiptir. Yolsuzluk özel yatırım pahasına kamu yatırımlarını artırmaktadır. Wei’in ampirik tahminlerine göre, yolsuzluk ve doğrudan dış yatırım arasındaki ilişki vardır. Buna göre yolsuzluktaki artış doğrudan dış yatırımları azaltmaktadır.
Yolsuzluk olgusunun ekonomik büyüme, yatırımlar, hukuk devleti, siyasi hesap verme, siyasi kurumlar ve demokratik yönetişim gibi kurum ve süreçler için çok yakından önemi ve ilişkisi bulunmaktadır.
1.5.1. EKONOMİK VE MALİ NEDENLER
1.5.1.1. Yolsuzluklar ve Yatırımlar
Her şeyden önce yolsuzluk, gerek yerli gerekse de yabancı yatırımcıların yatırım kararları ve yatırımın verimliliği üzerinde ciddi negatif etkisi vardır. Burada yolsuzluk, yatırım için gereken iznin verilmesinin belirli miktardaki rüşvet ödemesine bağlanması şeklindedir. Bu miktar, çoğu kez yatırımın değeri ile doğru orantılıdır. Bu yönüyle yolsuzluk keyfi, tesadüfi ve önceden tahmin edilemeyen bir vergi niteliğindedir ve yarattığı belirsizlik nedeniyle yatırım yapma isteğini köreltmektedir.
Wei, 41 ülke üzerinde yaptığı bir çalışma sonucunda, yolsuzluğun dış yatırımları olumsuz etkilediğini gösteren kanıtlar bulmuştur. Buna göre pek çok Asya ülkesi, ülkelerinde çok uluslu firmaları yerleştirmek ve çekebilmek için vergi teşvikleri uygulamaktadır. Örneğin
51 A.Rahman, G.Kisunko ve K.Kapoor, Estimating the Effects of Corruption: İmplications for Bangladesh, Worldbank, November, Policy Research Working Paper, USA, 2000.
Çin, tüm yabancı yatırımcı firmaların ilk iki yılındaki vergi oranlarının, sonraki üç yılın vergi oranlarının yarısı kadar olmasını teklif etmiştir. Nihai amaç, ülkede yolsuzluk kontrol edildiğinde hiçbir vergi teşviki olmaksızın daha fazla dış yatırımcının Asya ülkelerine çekilmesini sağlamaktır52.
Mauro tarafından yapılan başka bir ampirik çalışmaya göre yolsuzluk endeksindeki 1 standart sapmalık iyileştirme, yatırımların GSYİH’sının yüzde 5’i kadar artmasına neden olmakta, GSYİH’daki kişi başına düşen yıllık büyüme oranı da yüzde 0,5 oranında artmaktadır. Yatırım yapmaya karar veren girişimci, ödediği rüşvet nedeniyle artan yatırım maliyetini karşılayabilmek için fiyatları artırabilmekte, bu da tüketici refahını azaltabilmektedir53.
Kamu yatırımlarındaki yolsuzluk da büyümeyi negatif yönde etkilemektedir. Belirli bir kamu projesini uygulamaya koyup koymamaya karar verirken, fayda-maliyet analizleriyle hesaplanan yatırımın getiri oranı dikkate alınmaktadır. Yolsuzluk bu sürecin işlemesini negatif etkilemektedir. Belirli bir proje, yapılan analizlerin sonucuna göre değil, bazı çıkar gruplarının veya rant peşinde koşan bir kamu görevlisinin çıkarına hizmet edecek bir şekilde onaylandığından, sermayenin verimliliği olabilecek düzeyin altında gerçekleşmektedir. Bu da sonuçta büyüme oranını negatif etkilemektedir. Ayrıca bu durumda altyapı ve hizmetler için ayrılan kamu kaynakları etkin olmaksızın kullanılacağından altyapı ve hizmetlerin kalitesi de düşecektir.
Bazı ampirik çalışmalarda, yolsuzlukla kamu yatırım harcamaları arasında pozitif ilişki bulunmuştur. Davoodi ve Tanzi’ye göre, yolsuzluğun yaygın olduğu ülkelerde kamu yatırım harcamaları yüksektir. Bu sonuç ise kamu dengelerini bozarak enflasyonist eğilimleri güçlendirmektedir54.
Dünya Bankası'nın yan kuruluşu Yabancı Yatırım Danışmanlık Kurumu FIAS’ın hazırladığı rapor, Türkiye’deki “gayri resmi” ödemelerin yatırım miktarının yüzde 25’ine kadar ulaştığını göstermektedir. Türkiye'de yabancı sermaye yatırımları önündeki en önemli engelin yolsuzluk olduğunu belirleyen rapor, kamudaki rüşvet çarkını da sergilemektedir. Ankara'da, Hazine Müsteşarlığı'nda yapılan ‘‘Yatırımlarda Karşılaşılan İdari Engellerin
52 Wei, agk, 1998.
53Paolo MAURO, Why Worry About Corruption, IMF, USA, www.imf.org, 1997.
54 Hamid DAVOODİ and Vito TANZİ, Roads to Nowhere:How Corruption in Public Investment Hurts Growth, International Monetary Fund, March, USA, 1998.
Tespiti Projesi’’ değerlendirme toplantısında sunulan raporda da rüşvet ve yolsuzlukların olumsuz etkileri ve sonuçları şu şekilde açıklanmıştır55;
1. Yabancı yatırımcıların yüzde 63'ü, Türkiye’de yolsuzluğun yatırımların önünde ciddi bir engel teşkil ettiğini belirtmektedir. Yabancı yatırımcılar, ‘hediye ve bağış’ diye tanımladıkları rüşvetten yakınmaktadır. İş takipçilerinin ve uzman danışmanların kullanılmasının ve bu tür ödemeleri doğrudan kamu görevlilerine yapma yerine, maaş ve ücretle ‘‘resmileştirme’’, yatırımcılar açısında bir tampon görevi niteliğindedir.
2. Yatırımcıların yüzde 25'ine göre gayri resmi ödemeler, toplam gelirin yüzde 1'i ile 25'i arasında bir oranda bulunmaktadır.
3. Küreselleşme ile birlikte dolaşımdaki yabancı sermaye oranı 12 kat artarken, Türkiye’ye gelen Net Doğrudan Yabancı Sermaye oranı, 1980 düzeyinde kalmıştır. Türkiye’deki yatırımcılar yöneticilik zamanlarının yüzde 20’sini idari işlemlerle harcamaktadır. Bu oran Doğu Avrupa’da yüzde 8, Latin Amerika’da yüzde 4’tür. Türkiye ise karmaşık ve dolambaçlı bir bürokrasi ile tanınmaktadır. Yatırımcıların karşılaştığı sorunların çoğu, idari ve bürokratik sistemden kaynaklanmaktadır. 4. Bakanlıklar arasında, içinde ve merkezi idare ile yerel idareler arasında eşgüdüm
eksikliği, çoğu zaman mantıksız bir biçimde birbirleriyle aynı olan kurumsal yapılar ve resmi yetkiler, yatırımcılar arasında ‘‘kim ne yapıyor ve kim neden sorumlu?’’ sorularıyla belirsizliğe neden olmaktadır.
5. Yatırımcıların yüzde 92’sine göre, yasal süreçle ilgili politikaların karmaşık oluşu ve saydam olmaması önemli bir engeldir.
Yukarıda belirtilen maddelere ilave olarak, belirsizliklerin Türkiye'deki maliyeti, yıllık 1 milyar 822 milyon dolar civarında doğrudan yabancı sermaye kaybına yol açmaktadır. 1995-2000 yılları arasında Türkiye'ye gelen net doğrudan yabancı sermaye ortalaması, yıllık 767 milyon dolar (Gayr-ı Safi Milli Hasılanın yüzde 0.4'ü) civarındadır. Bu yüzde ile Türkiye gelişmekte olan ve geçiş sürecindeki 91 ülke arasında 81'inci sırada yer almaktadır. Ayrıca, 2000 yılında Türk şirketlerinin yurtdışında 1 milyar dolarlık yatırım yaptıkları da Dünya Bankası raporunda belirtilmektedir. Yolsuzluk ve yolsuzlukla mücadele için somut adımlar atılması gerektiği vurgulanan raporda, gümrük mevzuatına riayet edilmesi yanı sıra, etik kodların yayınlanması, usulsüzlük iddialarını soruşturacak etkin bir iç denetim birimi oluşturulması gibi önerilere de yer verilmektedir56.
55 Mustafa DURAN, Türkiye’de Yatırımlara Sağlanan Teşvikler ve Etkinliği, Başbakanlık Hazine
Müsteşarlığı Ekonomik Araştırmalar Müdürlüğü, İnceleme ve Araştırma Dizisi, Yay. No: 32, Ankara, s.91
1.5.1.2. Yolsuzluklar ve Kamu Harcamaları
Yolsuzluk, kamu harcamalarının kompozisyonunu da değiştirebilmektedir. Yolsuzluk yapma eğiliminde olan siyasiler ve kamu çalışanları, devletin kaynaklarını daha fazla rant içeren ve dolayısıyla daha fazla yolsuzluk imkanı bulunan projelere ya da hizmetlere yöneltmektedirler. Yüksek maliyetli projelerden yalnızca daha fazla rüşvet çıkarmak mümkün olmadığından, aynı zamanda bu gibi projeler için yolsuzluk faaliyetlerinin gizli tutulması da kolaylaşacaktır. Ayrıca yolsuzluğun yaygın olduğu ülkelerde eğitim ve sağlık harcamaları yerine büyük ölçekli kamu yatırımları tercih edilecektir. Bu, aynı zamanda, sektörel önceliklerin dikkate alınmaması ve yanlış teknoloji tercihleri gibi olumsuz sonuçları da beraberinde getirebilecektir. Mauro’ya göre, kırsal kesimde yaşayan halkın sağlık imkanlarının iyileştirilmesi yerine büyük savunma projeleri devreye sokulabilecektir57.
Tanzi ve Davoodi, kamu finansı üzerindeki yolsuzluğun etkileri üzerine yaptıkları bir araştırma sonucunda bazı bulgular elde etmişlerdir. Bu sonuçlara göre58;
1) Yolsuzluk kamu yatırımlarını artırma eğilimindedir. Çünkü kamu harcama kalemleri yüksek seviyedeki memurlar yoluyla manipüle edilmektedir.
2) Yolsuzluk yeni malzemeye yönelik harcamaların sürdürülmesini ve kamu harcamaları bilişimi üzerindeki işlemleri çarpıtmaktadır.
3) Yolsuzluk sağlık ve eğitim harcamaları üzerindeki kamu harcamasını çarpıtmaktadır. Çünkü bu harcamalar, diğer kamu projeleriyle de ilişkilidir.
4) Yolsuzluk bir ülkenin alt yapısını ve kamu yatırım etkinliğini azaltmaktadır.
5) Yolsuzluk kamu görevlilerinin düzenleyici sorumluluğu ve nominal vergi oranına bağlı olan net etkiye rağmen, yönetimlerin vergi ve tarife toplama yeteneğini azaltması nedeniyle vergi gelirlerini azaltabilmektedir.
Tanzi ve Davoodi’nin bulgularına göre yolsuzluklar yolların kalitesini azaltırken su kayıplarını, telekomünikasyon hatalarını artırmaktadır. Örneğin, Singapur ile Pakistan karşılaştırmasında yolsuzluktaki artış, yollardaki kötü şartları %15 oranında artırmaktadır59.
57 www1.worldbank.org (16.06.2004) 58 Davoodi and Tanzi, agk, 1998 59 Wei, agk, 1998.
1.5.1.3. Yolsuzluklar ve Vergiler
Yolsuzluğun olumsuz bir yönü de vergilerle ilgilidir. Vergi kaçırma, vergi muafiyetinden yararlanma veya vergi idarelerinin göstereceği zayıflıklar, devletin en büyük gelir kalemi olan vergilerde kayıplara neden olmaktadır. Wei, Tanzi ve Davoodi tarafından yapılan ekonometrik bir çalışmada diğer faktörler sabitken yolsuzluk derecesi ile devlet gelirleri arasında negatif yönlü bir ilişkinin bulunduğu tespit edilmiştir.
Yolsuzluklar ayrıca, verginin tabana yayılmamasına ve az sayıdaki mükelleften yüksek oranlarda vergi toplanmasına da neden olmaktadır. Bu da toplumdaki adalet duygusunu zedelemektedir.
1.5.1.4. Yolsuzluklar ve Enflasyon
Yolsuzluğa yol açan ekonomik nedenler arasında enflasyon açıklamaya hiç ihtiyaç göstermeden birinci sırada değerlendirilmesi gereken bir konudur. Çünkü uygarlığın ve teknolojinin gelişmesiyle ihtiyaçlar artmakta; ancak yüksek enflasyonun satın alma gücünü düşürmesi nedeniyle yasal olmayan yöntemlere başvurulması olasılığı ve oranı da yükselmektedir.
Tüm ekonomik göstergelerde olduğu gibi yolsuzlukların enflasyon üzerinde olumlu etki yaptığına ilişkin görüşlere rastlanmamaktadır. Buna karşılık yapılan incelemeler, araştırmalar ve panel tahminlerinde enflasyonun ekonomi üzerinde de önemli boyutta olumsuz etkiler yaptığı ortaya çıkmaktadır. Nitekim medyandaki enflasyon değişiminde, büyüme oranındaki % 0.33 oranındaki bir azalma, yolsuzlukta % 12 oranında artışla sonuçlanmaktadır60.
Son yıllarda Fischer, yıllık % 100 oranında enflasyon artışında ülke kesitinde % 3.9 yıllık büyüme oranında bir azalmaya yol açtığı tahmininde bulunmuştur. Ayrıca, araştırmalarda enflasyon ve büyüme oranında da negatif ilişki bulunmuştur. Ortaya çıkan sonuca göre enflasyon oranı daha güçlü ve enflasyon değişimi büyümeyle negatif ilişkilidir61.
1.5.1.5. Yolsuzluklar ve Ekonomik Büyüme
Yolsuzlukların ekonomik büyümeyi engellediğine dair çok sayıda teorik görüşler vardır. Bazı iktisat bilimciler, yolsuzluğun ekonomik büyümeyi artırdığını savunmaktadır.
60 Miguel BRAUN ve Rafael Di TELLA, Inflation and Corruption, Harvard Business School, February,
Working Paper, USA, 2000.
Yolsuzluk kamu yatırımları ve büyümeyi engelleyen katı kuralları ortadan kaldırdığı için verimliliği artırmaktadır. Bu görüşü savunanlara göre yolsuzluk, “mekanizmayı yağlar” ya da “çarkları döndürür”. Bu mantık, çoğunlukla Güneydoğu Asya’da bazı ülkelerdeki yüksek büyüme oranlarını açıklamak için kullanılmıştır62.
Asya Kalkınma Bankası tarafından yayınlanan “Yolsuzluğun Maliyetleri, Yolsuzlukla Mücadele” adlı çalışmada Lui, zamanın kişiler için farklı değer taşıdığını savunmaktadır. Bu durum, gelir düzeyine ve zamanın alternatif maliyetine göre değişmektedir. Zamanları çok değerli olan firmalar, kararların daha hızlı alınmasını sağlayarak zamandan tasarruf etmektedirler. Böylece yolsuzluk, firmaların zamandan tasarruf etmelerini sağlayarak yarar sağlamaktadır. Daha sonra yaptığı bir çalışmada Lui, yolsuzluğun bir yandan kaynakların daha etkin dağılımını sağlarken bir yandan da büyümeyi azalttığını; çünkü bu durumun, yolsuzluk imkanlarını büyütmek üzere kullanılabilecek insan kaynağını elde etmek yönünde, bazı bireyleri teşvik ettiğini ileri sürmüştür. Bu görüş Baumol ve Murphy, Shleifer ve Vishny’nin çalışmaları ile de desteklenmiştir.Yolsuzluğu destekler nitelikteki teorik argümanlara çeşitli biçimlerde karşılık vermek mümkündür. Birincisi, çeşitli alanlardaki katılıklar ve kurallar, bir toplumun değişmez unsurları değildir ve bir toplum belirli katılıklarla doğmamıştır. Bunlar kamu görevlileri tarafından ortaya çıkarılmıştır. Belki de kamu görevlileri tarafından rüşvet alabilmek için kasten oluşturulmuşlardır. Kurallar rüşvet almak için kullanıldıkları sürece yeni kuralların oluşmasını sağlayacaktır. Kuralları uygulayanlar, güçlerini korumak amacıyla kuralları belirgin hale getirmekten kaçınacaklardır. Bilgi, sahip olanın gücünü artırmaktadır63.
İkinci olarak, en yüksek rüşveti ödeyebilenler her zaman ekonomik bakımdan en verimli olan konumda değildir; ama bunlar rant sağlamada başarılıdırlar. Yatırım olarak algılandığında rüşvet, rüşveti verenler tarafından geri kazanımı yüksek yatırımlar olarak düşünülmektedir. Geleneksel ya da yozlaşmış toplumlarda en üretken bireyler, teşvik edici unsurların varlığı sonucu, sosyal alandaki üretken faaliyetlerden rant sağlama faaliyetlerine yönelebilmektedir. Bu durum ülkenin ekonomik büyüme maliyetini artıracaktır. Varsayıldığı gibi, toplumun en üretken bireylerinin, sahip oldukları yetenekleri rant sağlama faaliyetlerine ve yolsuzluğa yönlendirmesi –özellikle- topluma zarar verecektir.
62 Wei, agk, 1998.
63 ASIAN DEVELOPMENT BANK, Anticorruption Policy, The Costs of Corruption, www.adb.org
Üçüncü olarak, Myrdal’a göre, ödenen “çabuk paralar”, bürokratların görevlerini yerine getirme sürecini yavaşlatan unsurdur. Yolsuzluk, kamu görevlilerinin faaliyetlerini yürüttüğü (örneğin izinlerin verilmesi) düzeni değiştirebilmektedir64.
1.5.1.6. Yolsuzluklar ve Uluslararası Finansal Kuruluş Destekleri
Yolsuzluklar, IMF ve Dünya Bankası gibi uluslararası finansal kuruluşların ekonomik ve mali destek yardımlarını da olumsuz etkilemektedir. Türkiye Bankalar Birliği’nin, “Uluslararası Finansal Kuruluşların İyi Yönetim Konusuna Yaklaşımları” raporuna göre yolsuzluklara karşı mücadelede en önemli ilke ülkelerin iyi yönetilmeleri ve şeffaf bir yönetime sahip olmalarıdır. Buna karşılık yolsuzluklar kalkınma sürecini ve hızını yavaşlatmakta ve ülkelere olan uzun vadeli kalkınma yardım programlarını olumsuz etkilemektedir. Özellikle, gelişmekte olan ve sanayileşmiş ülkelerde geniş çaplı yolsuzlukların etkisi politik liderlerin devrilmesine, yolsuzlukların meydana gelmesine etki etmekte; bu durumda mali destek sağlayan uluslararası finansal kuruluşların güvensizliğine yol açmaktadır65.
Uluslararası kuruluşlar, ülkelerin iyi yönetilmesini istemektedir. Açık ve güvenilir olmasının yanı sıra şeffaf bir yapı ve yönetim konusunda ısrar etmektedirler. Ayrıca ülkelerin serbest piyasa gereklerine uygun ekonomik bir model ve yapı ile idare edilmesi ve kaynakların etkin ve verimli bir biçimde değerlendirilmesi sonucunda destek vereceklerini bildirmektedirler.
1.5.2. SOSYAL NEDENLER
Yolsuzluk sosyal olarak hukuk sistemine ve devlete olan güveni zayıflatmaktadır. Hukuk sistemine ve devlete olan güvenin zayıflaması, beraberinde, tüm alanlarda kuralların çiğnenmesine neden olmaktadır. Belli bir alandaki hukuksuzluk ve yolsuzluk ne kadar yaygınsa, diğer alanlarda bunun bir anlamda kopya edilmesi o kadar sıklaşabilmektedir. Ayrıca yolsuzluk, ahlaki normlar ve değerleri çöküntüye uğratmaktadır. Bu durum sadece bugünkü değil, gelecekteki kuşakları da etkilemektedir. Dünyanın normal işleyişi budur zannederek yetişen yeni nesile, bu şekilde kötü bir eğitim verilmiş olmaktadır. Üzerinde hassasiyetle durulması gereken diğer bir sosyal maliyet ise, yolsuzluğun gelir dağılımı üzerindeki etkilerinden kaynaklanmasıdır. Aslında yolsuzluğun gelir dağılımı üzerine etkisi ampiriktir; yolsuzluk neticesinde hangi gelir gruplarından, hangi gelir gruplarına transfer
64 UNDP, The Costs of Corruption for Economic Development and Poverty Reduction, www.undp.org.
(13.04.2004)
65 TBB, Uluslararası Finansal Kuruluşların İyi Yönetim Konusuna Yaklaşımları, www.tbb.org.tr
