GEÇİŞ EKONOMİLERİNDE YOLSUZLUK VE YOLSUZLUK ANKET
İNCELEMELERİ
(Yüksek Lisans Tezi)
Bahar YAŞAR
T.C.
DUMLUPINAR ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ
Maliye Anabilim Dalı
Yüksek Lisans Tezi
GEÇİŞ EKONOMİLERİNDE YOLSUZLUK VE YOLSUZLUK
ANKET İNCELEMELERİ
Danışman:
Yrd. Doç. Dr. Berna HIZARCI BEŞER
Hazırlayan: Bahar YAŞAR
Kabul ve Onay
Bahar YAŞAR’ ın hazırladığı “Geçiş Ekonomilerinde Yolsuzluk ve Yolsuzluk Anket İncelemeleri” başlıklı Yüksek Lisans tez çalışması, jüri tarafından lisansüstü yönetmeliğinin ilgili maddelerine göre değerlendirilip oybirliği / oyçokluğu ile kabul edilmiştir.
.../.../2018
Tez Jürisi İmza
Kabul Red
Prof. Dr. Ali ÇELİKKAYA
Yrd.Doç.Dr. Berna HIZARCI BEŞER (Danışman)
Yrd.Doç.Dr. Fazlı YILDIZ
Doç. Dr. Ayhan KAHRAMAN Sosyal Bilimler Enstitüsü Müdürü
Yemin Metni
Yüksek lisans tezi olarak sunduğum “Geçiş Ekonomilerinde Yolsuzluk ve Yolsuzluk Anket İncelemeleri” adlı çalışmamın, tarafımdan bilimsel ahlak ve geleneklere aykırı düşecek bir yardıma başvurmaksızın yazıldığını ve yararlandığım kaynakların kaynakçada gösterilenlerden oluştuğunu, bunlara atıf yapılarak yararlanılmış olduğunu belirtir ve bunu onurumla doğrularım.
.../.../2018 Bahar YAŞAR
Özgeçmiş
1989 yılında Manisa ilinin Selendi ilçesinde doğdu. İlk, orta ve lise öğrenimini Manisa ilinin Salihli ilçesinde tamamladı. Lisans eğitimini Balıkesir Üniversitesi Bandırma İ.İ.B.F. maliye bölümünden 2010 yılında mezun olarak tamamladı. Halen Deniz Kuvvetleri Komutanlığı’ nda görev yapmaktadır. Evli ve bir kız çocuk sahibidir.
ÖZET
GEÇİŞ EKONOMİLERİNDE YOLSUZLUK VE YOLSUZLUK ANKET İNCELEMELERİ
YAŞAR, Bahar
Yüksek Lisans Tezi, Maliye Ana Bilim Dalı Tez Danışmanı: Yrd. Doç. Dr. Berna HIZARCI BEŞER
Şubat, 2018, 150 sayfa
Kökeni M.Ö. 4000’li yıllara dayanan yolsuzluk kavramı, günümüzde hayatımızın her alanını saran ve alışılmış bir kavram olmuştur. İster süte su kat karıştır, ister ihaleye fesat karıştır yolsuzluk ne yazık ki hayatımızın her alanında önlenemeyen, yayılma özelliğine sahip ve bulaşıcı bir kavramdır. Kavramsal olarak tanımı zor olmasına rağmen ekonomik olarak büyük önem arz eden yolsuzluk, uluslararası ticaretin artışı, siyasi ve ekonomik değişimlerle ülke ekonomileri üzerinde de ciddi bozulmalara sebep olmuştur. Yolsuzluk konusu geniş bir konu olduğu için çalışmanın ilk bölümünde yolsuzluk ve yolsuzluğu etkileyen etmenlerle yolsuzlukla mücadelede yer alan aktörler ele alınmıştır.
1917 Ekim Devrimi’nin sonucu olarak, SSCB’ nin kurulmasıyla sosyalizm olgusu ekonomi literatürüne girmiştir. Bu dönemde ülkeler otarşi politikalarına yönelerek dış dünyaya kendilerini kapatmışlardır. Bu süreç, SSCB’ nin dağılmasına kadar devam etmiştir. SSCB’ nin dağılması sonucu, ülkeler dışa açık ekonomiye geçiş yapmışlardır. Geçiş süreci istenmeyen bir durumdan istenilir bir duruma ilerlemeyi ifade ettiği için, ekonomiye faydalarının yanında maliyetlerde yüklemiştir. Bu çalışmada ekonomiye yüklenen bir maliyet olan yolsuzluk olgusu bazı geçiş ülkeleri baz alınarak incelenmiştir. Geçiş ülkelerinde; kamusal büyüklüklerin, mülkiyet haklarının, demokratikleşme süreçlerinin, enflasyon ve büyüme gibi makro ekonomik gösterge süreçlerinin incelendiği çalışmada, süreç içinde ülkelerin ekonomik olumsuzluklardan kurtulmak için uyguladıkları politikalara da yer verilmiştir.
Çalışmada makro ekonomik göstergeler değerlendirilmiş ve devlet karakterleriyle yolsuzlukla mücadele alanında önemli benzerlikler saptanmıştır. Demokratikleşmenin yüksek olduğu ülkelerde yolsuzluğun düşük olduğu, geçiş ülkelerinde ise genellikle yolsuzluk seviyesinin yüksek olduğu verilerle gözlenmiştir.
ABSTRACT
SURVEY ANALYSIS OF CORRUPTION AND CORRUPTION IN TRANSITION ECONOMIES
YAŞAR, Bahar
Master’s Thesis, Department of Public Finance Supervisor: Asst. Prof. Dr. Berna HIZARCI BEŞER
February, 2018, 150 pages
While the origin of the notion of corruption based on B.C.E 4000, it has been the notion of nowadays accustomed. Even blend the milk with water or do bid rigging, corruption unfortunately has been irrepressible, creeping and contagious nation. Although definition is hard in cognitive and has very big importance financially, has big negative influence on international commerce, by political and country's economies. Because the topic of corruption is really wide, in the first part of the thesis discussed the corruption and struggling influencing factors of corruption.
By the result of 1917 October revolution after USSR establishment, socializm fact entered to economical literature. In this process, countries have switched to autarky politics and closed the doors to external world. This process continued until the disruption of USSR. As a result of disruption of USSR countries have switched to outward oriented economics. Because the transition process is willing to continue from unwanted situation to wanted situation, this has been nicer for economics while bring extra cost as well. In this study sense of curroption that brings extra cost to economy has been questionnaired by taking some transition countries. In the transition countries; the study of the macroeconomic indicators processes of public size, property rights, democratization processes, inflation and growth, the politics that countries have applied in order to get rid of economic problems during the process have been included.
Macroeconomic indicators were evaluated in the study and significant similarities were found in the field of fight against corruption with state characteristics. It has been observed that corruption is low in countries where democratization is high, and corruption is generally high in transition countries.
İÇİNDEKİLER Sayfa ÖZET... v ABSTRACT ... vi İÇİNDEKİLER ... vii TABLOLAR LİSTESİ ... x
ŞEKİLLER LİSTESİ ... xiii
KISALTMALAR ... xiv
GİRİŞ ... 1
BİRİNCİ BÖLÜM YOLSUZLUK KAVRAMI, YOLSUZLUĞU ETKİLEYEN ETMENLER VE YOLSUZLUĞUN ÖLÇÜLMESİ 1.1. YOLSUZLUK KAVRAMI ... 5
1.1.1. Yolsuzluğun Tanımı ... 5
1.1.2. Yolsuzluğun Odak Haline Gelme Nedenleri ... 8
1.2.YOLSUZLUĞU ETKİLEYEN ETMENLER ... 19
1.2.1. Yolsuzluğu Doğrudan Etkileyen Etmenler ... 19
1.2.1.1. Mevcut Kanunlar ve Yetkilendirme ... 19
1.2.1.2.Vergilendirme ... 20
1.2.1.3. Kamu Harcamaları ... 21
1.2.1.4. Siyasi Partilere Parasal Kaynak Sağlanması (Partilerin Finansmanı) ... 22
1.2.2. Yolsuzluğu Dolaylı Etkileyen Etmenler ... 23
1.2.2.1. Bürokrasinin Kalitesi ... 23
1.2.2.2. Kamu Kesimi Ücretleri ... 24
1.2.2.3. Cezalandırma Sistemleri ... 24
1.2.2.4. Kurumsal Kontrol ... 26
1.2.2.5. Kanunların ve İşlemlerin Şeffaflığı ... 27
1.2.2.6. Örnek olma (Öncülük, liderlik etme) ... 27
1.3.YOLSUZLUKLA MÜCADELEDE ROL ALAN AKTÖRLER ... 28
1.3.1. Yolsuzluk ve Uluslararası Organizasyon İlişkisi ... 28
1.3.2. Yolsuzluk ve Sivil Toplum Kuruluşları İlişkisi ... 34
1.3.3. Yolsuzluk ve Çok Uluslu Kuruluşlar İlişkisi ... 36
1.3.4. Yolsuzluk ve Hükümet İlişkisi ... 37
1.4.YOLSUZLUĞUN ÖLÇÜLMESİ ... 39
1.4.1. Anketler ... 41
1.4.1.1. İş Ortamı ve İşletme Performansı Anketi (BEEPS) ... 42
1.4.1.2. Halkın Sesi Anketi (VOPS) ... 43
1.4.1.4. Yolsuzluk Algılama İndeksi (CPI) ... 44
1.4.1.5. Rüşvet Verenler İndeksi (BPI) ... 45
1.4.1.6.Küresel Yolsuzluk Barometresi (GCB) ... 46
1.4.1.7. Uluslararası Risk Rehberi (ICRG) ... 46
1.4.1.8. Global Rekabet İndeksi (GCR) ... 46
1.4.1.9. Şeffaf Olmama (Opasite) İndeksi... 47
1.4.2. Devlet Yargı İstatistikleri ... 49
1.4.3. Yeni Ölçüm Yöntemleri ... 50
İKİNCİ BÖLÜM GEÇİŞ EKONOMİLERİ DÖNÜŞÜM SÜRECİ VE MAKRO EKONOMİK GÖSTERGELERİ 2.1. GEÇİŞ EKONOMİLERİ KAVRAMI ... 53
2.1.1. Geçiş Sürecine Tarihsel Bakış ... 55
2.1.1.1. Kapitalizmden Sosyalizme Doğru... 55
2.1.1.2. Sosyalizmin Gelişimi ... 59
2.2.GEÇİŞ EKONOMİLERİ ÜLKE GRUPLANDIRMASI ... 66
2.3. GEÇİŞ SÜRECİNİN ÜLKE EKONOMİLERİ ÜZERİNDEKİ ETKİLERİ 69 2.3.1. Geçiş Sürecinin Ekonomi Üzerine Olumsuz Etkileri ... 69
2.3.2. Geçiş Sürecinin Ekonomi Üzerine Olumlu Etkileri ... 74
2.4. GEÇİŞ SÜRECİNİN BAŞARI KOŞULLARI ... 77
2.5. GEÇİŞ SÜRECİ REFORMLARI ... 79
2.5.1. Şok Terapi ... 84
2.5.2. Aşamalı Geçiş ... 85
2.6. GEÇİŞ SÜRECİNİN DEĞERLENDİRİLMESİ ... 89
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM SEÇİLMİŞ GEÇİŞ EKONOMİLERİNDE YOLSUZLUK OLGUSUNUN ANKETLER BAZINDA İNCELENMESİ 3.1. İŞ ORTAMI VE İŞLETME PERFORMANSI ANKETİ (BEEPS) ... 115
3.2. KÜRESEL YOLSUZLUK BAROMETRESİ (GCB) ... 126
SONUÇ ... 137 KAYNAKÇA ... 138 DİZİN ... 149
TABLOLAR LİSTESİ
Sayfa
Tablo 1.1: Yolsuzluk Döngüsü ... 7
Tablo 1.2: Yolsuzluk ve Demokrasi Arasındaki İlişkiyi İnceleyen Çalışmalar ... 18
Tablo 1.3: Farklı Yolsuzluk Düzeylerinde Yolsuzlukla Mücadele Stratejileri ... 28
Tablo 1.4:Yolsuzluk Anket Çalışması Yapan Kurum/Kuruluşlar ve Yaptıkları Ölçümler ... 41
Tablo 1.5: Opasite İndeksi ... 48
Tablo 1.6: Değişik Yolsuzluk İndeksleri Arasındaki Korelasyonlar ... 51
Tablo 2.1: SSCB Ülkelerinin Sosyalist Rejim Altında Geçirdikleri Süre ... 63
Tablo 2.2: SSCB’ nin Dağılmasından Sonra Ülkelerin Geçiş Sürecine Başlama Tarihleri ... 64
Tablo 2.3: SSCB’nin Dağılmasından Sonra Ülkelerdeki 1992-1995 Arası Yıllık Enflasyon Oranları ... 65
Tablo 2.4: Geçiş Ülkelerinin Pazar Ekonomisine Geçiş Aşamaları... 67
Tablo 2.5: Reformlara Göre Geçiş Ülkeleri ... 68
Tablo 2.6: Geçiş Ekonomileri Ülkelerinin Avrupa Birliği’ne Katılım Tarihleri ... 69
Tablo 2.7: Geçiş Ülkelerinde Mülkiyet Hakkı Değerlendirmesi ... 75
Tablo 2.8: Geçiş Ekonomilerinde Kamu Harcamalarının GSYİH İçindeki Payı (%) ... 76
Tablo 2.9: Geçiş Sürecinde Ülkelerin Ekonomik Büyüme Hızları (1991-2015) ... 82
Tablo 2.10: Geçiş Ülkelerinde Yolsuzluk ve Demokratikleşme Arasındaki İlişki ... 88
Tablo 2.11: Seçilmiş Ülkelerde Yolsuzluk ve Demokratikleşme Arasındaki İlişki ... 89
Tablo 2.12: Arnavutluk Geçiş Göstergeleri (1989-2014) ... 90
Tablo 2.13: Azerbaycan Geçiş Göstergeleri (1989-2014) ... 91
Tablo 2.14: Belarus Geçiş Göstergeleri (1989-2014) ... 92
Tablo 2.15: Bulgaristan Geçiş Göstergeleri (1989-2014) ... 93
Tablo 2.17: Ermenistan Geçiş Göstergeleri (1989-2014) ... 95
Tablo 2.18: Gürcistan Geçiş Göstergeleri (1989-2014) ... 96
Tablo 2.19: Hırvatistan Geçiş Göstergeleri (1989-2014) ... 97
Tablo 2.20: Kazakistan Geçiş Göstergeleri (1989-2014) ... 98
Tablo 2.21: Kırgızistan Geçiş Göstergeleri (1989-2014) ... 99
Tablo 2.22: Macaristan Geçiş Göstergeleri (1989-2014) ... 101
Tablo 2.23: Makedonya Geçiş Göstergeleri (1989-2014) ... 102
Tablo 2.24: Moldova Geçiş Göstergeleri (1989-2014) ... 103
Tablo 2.25: Özbekistan Geçiş Göstergeleri (1989-2014)... 104
Tablo 2.26: Polonya Geçiş Göstergeleri (1989-2014) ... 105
Tablo 2.27: Romanya Geçiş Göstergeleri (1989-2014) ... 106
Tablo 2.28: Rusya Geçiş Göstergeleri (1989-2014)... 107
Tablo 2.29: Slovakya Geçiş Göstergeleri (1989-2014) ... 108
Tablo 2.30: Slovenya Geçiş Göstergeleri (1989-2014) ... 109
Tablo 2.31: Tacikistan Geçiş Göstergeleri (1989-2014) ... 110
Tablo 2.32: Türkmenistan Geçiş Göstergeleri (1989-2014) ... 111
Tablo 2.33: Ukrayna Geçiş Göstergeleri (1989-2014) ... 112
Tablo 3.1: Geçiş Ülkelerinde Yolsuzluk Kısıtı (%) ... 118
Tablo 3.2: Geçiş Ülkelerinde Rüşvet Oranı (%) ... 119
Tablo 3.3: Geçiş Ülkelerinde Rüşvet Yoğunluğu (%) ... 121
Tablo 3.4: Geçiş Ülkelerinde Devlet Sözleşmesini Güvence Altına Almak İçin Hediye Vermesi Beklenen Firmalar (%) ... 122
Tablo 3.5: Geçiş Ülkelerinde Verilen Hediyenin Değeri (Sözleşme Bedeli (%) Cinsinden) ... 123
Tablo 3.6: Geçiş Ülkelerinde İşletme Ruhsatı İçin Hediye Vermesi Beklenen Firmaların (%) ... 124
Tablo 3.8: Geçiş Ülkelerinde Ülkenin Karşılaştığı En Önemli Sorunlar
(Yolsuzluk/Rüşvet)... 127
Tablo 3.9: Geçiş Ülkelerinde Kamu Hizmet Alımında Rüşvet Talep Edilenler ... 129 Tablo 3.10:Geçiş Ülkelerinde Son 1 Yılda Kamu Hizmetleri İçin Rüşvet Verenler ... 130 Tablo 3.11: Geçiş Ülkelerinde Rüşvet Bildirim Oranı (%) ... 130 Tablo 3.12: Geçiş Ülkelerinde Yaşanan Yolsuzluk Suçu Yetkili Makamlara
Bildirilmeli Mi (%) ... 131
Tablo 3.13: Yolsuzluk Algı İndeksine Katkı Yapan Kuruluşlar ... 132 Tablo 3.14: Geçiş Ülkelerinde Yolsuzluk Algı İndeksi Puanı ve Sıralaması ... 133 Tablo 3.15: Geçiş Ülkeleri Yolsuzluk Algı İndeksi Güven Aralığı ve Gözlem
Sayıları ... 134
Tablo 3.16: 2004-2015 Yılları Arası Geçiş Ülkeleri Yolsuzluk Algı İndeks
ŞEKİLLER LİSTESİ
Şekil 1.1: Siyasal Süreçte Aktörlerarası Çıkar İlişkileri ... 9
Şekil 1.2: Yolsuzluk Düzeyinde Değişim Yaratan Unsurlar ... 13
Şekil 1.3: Yolsuzluk Ekonomisi Sarmalı ... 15
KISALTMALAR ABD Amerika Birleşik Devletleri
BDT Bağımsız Devletler Topluluğu
BEEPS Business Environment and Enterprise Performance Survey ( İş Ortamı
ve İşletme Performansı Anketi)
Business Environment and Enterprise Performance Survey (İş Ortamı ve İşletme Performansı Anketi)
BPI Bribe Payers ındex ( Rüşvet Verenler İndeksi)
CPI Corruption Perception Index (Yolsuzluk Algı İndeksi)
COMECON Council for Mutual Economic Assistance (Karşılıklı Ekonomik Yardım
Konseyi)
ÇUŞ Çok Uluslu Şirket
EBRD European Bank for Reconstruction and Development (Avrupa İmar ve Kalkınma Bankası) GCB Global Corruption Barometer (Küresel Yolsuzluk Barometresi)
GCR Global Competition Review (Global Rekabet İndeksi)
IBP International Bugdet Partnership ( Uluslararası Bütçe Ortaklığı) ICAAC Independent Comission Anti Corruption ( Yolsuzlukla Mücadelede Bağımsız Komisyon) ICC International Chamber of Commerce (Uluslararası Ticaret Odası) ICRG International Country Risk Guide ( Uluslararası Ülke Risk Kılavuzu) IFI’s International Financial Institutions ( Uluslararası Finans Kurumları)
IMF International Monetary Fund ( Uluslararası Para Fonu)
OBS Open Bugdet Survey (Açık Bütçe Anketi)
OECD Organisation For Economic Co-operation and Development (Ekonomik Kalkınma ve İşbirliği Örgütü) OLAF Office Européen De Lutte Contre La Fraude (Avrupa Yolsuzlukla Mücadele Ofisi- European Anti-Fraud Office) PRS Political Risk Services (Politik Risk Hizmetleri)
SSCB Sovyet Sosyalist Cumhuriyet Birliği STK Sivil Toplum Kuruluşları
UNODC United Nations Office on Drugs and Crime (Birleşmiş Milletler Uyuşturucu ve Suç Ofisi) VOPS Voice of the People Survey (Halkın Sesi Anketi)
WB World Bank (Dünya Bankası)
GİRİŞ
İnsanlığın doğuşundan itibaren, bireyler karşısındaki bireye göre ayrıcalıklı ve üstün özellikli olmak istemektedir. Bir kısım insan bunu beşeri özellikleriyle sağlarken, bir kısmı da kamu gücünü kalkan olarak kullanarak sağlamaktadır. Tamda bu noktada ekonomik bozulma olan yolsuzluk olgusu karşımıza çıkar. “Kişisel çıkarı için emanet
edilen kamu gücünü kullanmak” olarak tanımlanan yolsuzluk, tarih sahnesinde çok eski
bir olgudur. M.Ö. 4000’li yıllara dayanan kökeni, artık günlük hayatımızın her alanını saran ve alışılmış bir kavram olmuştur. İsim değiştirmesiyle toplumda legal bir olaymış gibi hissizlik uyandırmaya bile başlamıştır. Öyle ki işe girerken ‘adam kayırmacılığı, eş/dost kayırmacılığı’ referans adını almış, kamu ihalelerinde ‘rant kollama, yandaş firma’ en iyi teklifi veren maksimum fayda sağlayan gibi adlarla göze hoş gelen ifadeleri almıştır. Bir süre sonra bu ifadeler kar topu etkisiyle hükümetlerin önüne geçemediği sorun haline gelmiş ve toplumlar yolsuzlukla mücadelede çözüm yolları aramaya başlamışlardır. Bu çalışmada, ülkelerin yolsuzlukla ilgili yaptıkları düzenlemeler, sivil toplum kuruluşlarının yolsuzluğun tespiti için yaptıkları ölçümler ve bireyleri yolsuzluğa yönelten nedenler ile geçiş ekonomilerinin yolsuzluk algısı ile ilgili görüşleri ve geçiş ekonomilerinde makro ekonomik göstergeler hakkında bilgiler verilmektedir.
1917 Ekim Devrimi’nin sonucu SSCB kurulmasından, Berlin Duvarı’nın yıkılmasına kadar Dünya’da hakim olan sosyalizm olgusu, devlet kaynaklı olan yolsuzluk olgusunu dahada arttırmıştır. Hükümetler hem bu olguyu kırmak adına hemde ekonomik sistemlerini serbestleştirmek amacıyla merkezi planlı sistemden, piyasa sistemine geçiş için harekete geçmişlerdir. Coğrafi, kültürel ve ekonomik olarak farklı yapıya sahip olan devletler, çeşitli reformlarla makro ekonomik istikrarlarını sağlayıp geçiş süreçlerini tamamlamaya çalışmışlardır. Bu süreçte toplam dünya nüfusunun üçte birini oluşturan 25 Merkezi ve Doğu Avrupa Ülkesiyle, Orta Asya Ülkeleri, Avrupa İmar ve Kalkınma Bankası tarafından özel bir adla anılarak ‘geçiş ekonomisi ülkeleri’ olarak ekonomik çalışmalara konu olmuştur. Geçiş sürecinin nedenleri ve dinamikleri ile süreç içinde uygulanan politikalar, ekonomideki değişimler, kamu kesimi büyüklükleri, işsizlik, enflasyon gibi bozulmalar da çalışmaya dahil olarak incelenmiştir.
Yolsuzluğun formülize edilmiş tanımı; Tekelci güç + takdir yetkisi – hesap verilebilirliktir (Klitgaard, 1988; 76). Formüle göre toplumda tekelci güç, takdir yetkisi ve hesap vermeme (denetimsizlik) ne kadar artarsa yolsuzlukta o kadar artmaktadır. Yolsuzluğun azaltılması için; devletin küçülmesi, serbest piyasa ekonomilerinin kurularak tekelci gücün azalması ve kanunların çerçevesi belirlenerek bürokratlara, kamu yetkililerine tanınan takdir yetkisinin minimuma indirgenmesi gerekmektedir. Geçiş ekonomilerinde ki ana amaçda ekonomideki devlet tekelinin azaltılarak kamu kesiminin küçültülmesidir bu kapsamda yolsuzluk ve geçiş ekonomileri çalışmanın çerçevesini oluşturmuştur.
“Swallowing bitter pills” yani “hoş karşılanmayan istenmeyen durumdan kabul edilmesi gereken, istenilebilir durumlar geçiş süreci’’ olarak tanımlanabilir. Hoş karşılanmayan ancak kabul edilmesi gereken durumlara sabır gösterme eylemi; kısa vadede çözüm için gereklidir. Rekabetçi olmayan ekonomiler, azgelişmişlik düzeyi, eksik istihdam, yüksek işlem maliyetleri istenmeyen durum olarak görülürken; gelişmiş, sürdürülebilir, rekabetçi ve düşük işlem maliyetlerine dayalı ekonomiler istenen durumlar arasında gösterilebilir. Ekonomik model olarak pazar ekonomisine kayan ülkelerde, hoş karşılanmayan ancak kabul edilmesi gereken eylemlere sabır gösterme durumu ülke vatandaşları tarafından hoş karşılanmalı ve ekonomilerin süreçlerinin başarıyla tamamlanması beklenmelidir. Geçiş sürecinin başarısı, göstergeler aracılığıyla gerçekleşmektedir, çalışmanın ikinci bölümünde bu nedenle ülkeler bazında Avrupa İmar ve Kalkınma Bankası’nın gösterge belirlediği altı değişken incelenmiştir.
Araştırmadaki temel amaç yolsuzluk olgusunun kavramsal incelemesinin gerçekleştirilmesi; hükümet, sivil toplum kuruluşları, uluslararası organizasyonlar, çok uluslu kuruluşlarla bu yozlaşmanın ilişkisini inceleyip, özele indirgenerek geçiş ekonomilerinde yolsuzluk ölçümünün saptanmasıdır.
Uluslararası Sivil Toplum Kuruluşları tarafından yayınlanan raporlar tablolaştırılarak ülkelerdeki algılanan yolsuzluk düzeyi yüzdelik rakamsal olarak açığa çıkarılmaya çalışılmıştır.
Özellikle 1990’lı yıllardan sonra Sovyet Bloğu’nun yıkılmasıyla ekonomilerde görülen demokratikleşme süreci literatüre geçiş ekonomisi kavramı olarak girmiştir. Ekonomide yaşanan bu özgürleşmede beraberinde bir takım fayda ve maliyetleri getirmiştir. Hükümetlerin politikalarına göre şekillenen piyasa süreçleri her ülkede aynı
etkiyi yaratmamaktadır. Çalışmada geçiş öncesi ve sonrası göstergeler değerlendirilmiş ve devlet karakterleriyle yolsuzlukla mücadele alanında önemli benzerlikler saptanmıştır. Demokratikleşmenin yüksek olduğu ülkelerde yolsuzluğun düşük olduğu, kamu kesimi büyüklüğünün mevcut olduğu geçiş ülkelerinde ise genellikle yolsuzluk seviyesinin yüksek olduğu verilerle gözlenmiştir.
Çalışmanın özü veri toplama yöntemi olan tarama yönteminden oluşmuştur. Araştırmada yolsuzluk ve geçiş ekonomileri konularını içeren, tez, makale, bildiri, kitap ve elektronik kaynaklar taranmış ve yolsuzlukla ilgili Vito TANZİ’nin 2002 yılında yazdığı ‘Corruption Around the World: Causes, Consequences, Scope and Cures’ adlı makalesi ana kaynak olarak ele alınmıştır. Araştırmanın ikinci bölümünü oluşturan geçiş ekonomisi kavramı ise Avrupa İmar ve Kalkınma Bankası geçiş raporu göstergeleri, ekonomik politika değişimleri ve geçiş göstergelerinden oluşmuştur. Üçüncü bölümde uluslararası sivil toplum kuruluşu olan, Uluslararası Şeffaflık Örgütü’nün yayınladığı Küresel Yolsuzluk Barometresi ve Yolsuzluk Algı İndeksi anket sonuçlarıyla, Avrupa İmar ve Kalkınma Bankası ile Dünya Bankası tarafından ortaklaşa yayınlanan İş Ortamı ve İşletme Performansı Anketi verileri nicel olarak değerlendirilmiştir. Yolsuzluk anketlerinin geçiş ekonomisi ülkelerinde incelenmesi bölümünde sadece üç anketin sonucuna yer verilmesinin nedeni, küresel düzeyde sadece bu üç anket sonucuna ulaşılabilinmesidir.
Çalışma, son zamanlarda literatürde artan geçiş ekonomilerinde serbest piyasa yapılanmasının incelenmesi konusunu özele indirgenerek yolsuzluk algısı üzerine incelenmesi imkanını sunmayı amaçlamaktadır. Rüşvetin ve yolsuzluğun yayılma özelliğine sahip, bulaşıcı bir olgu olarak uzun yıllar çözüm aranacak bir konu olmasından dolayı da bundan sonra ki yapılacak çalışmalarda rakamsal verilerle, tablolarla yol gösterici olacağı düşünülmektedir.
BİRİNCİ BÖLÜM
YOLSUZLUK KAVRAMI, YOLSUZLUĞU ETKİLEYEN ETMENLER VE YOLSUZLUĞUN ÖLÇÜLMESİ
1.1. YOLSUZLUK KAVRAMI
Bu bölümde yolsuzluk kavramı metodolojik olarak incelenmiştir Önce kavramsal olarak yolsuzluk tanımlanmış ve ardından yolsuzluğun sınıflandırılması yapılmıştır. Daha sonra yolsuzluğu doğrudan ve dolaylı etkileyen etmenlere değinilmiş ve yolsuzluğun yapılan akademik çalışmalarda odak haline gelme nedenleriyle yolsuzlukla mücadelede strateji geliştiren çeşitli kuruluşlar ve hükümetle olan ilişkisi incelenmiştir. Son olarakta yolsuzluğun ölçülmesinden bahsedilmiştir.
1.1.1. Yolsuzluğun Tanımı
Yolsuzluk kavramı İngilizce’de, corruption sözcüğü ile ifade edilmektedir. Bu kavram, Latince corruptus (spoiled=bozulma) ve corrumpere (to ruin; to break into pieces=mahvetmek; parçalara ayırmak) kelimelerinden türetilmiştir (UNODC, 2004: 23). Latincede de, bozulmuş ve çürüyen kelimelerini ifade etmektedir. Yozlaşma ise sağlıklı bir vücudu etkileyen ve hücuma geçen kansere benzetilmektedir. El değmeden bırakılırsa hastalıklı hücre büyür ve sağlıklı işlevini kaybeder. Yolsuzlukta tıpkı yozlaşma gibi kamu kurumlarında ortaya çıkar ve gün yüzüne çıkarılmazsa kamu kurumunun organizasyon yapısının bozulmasına ve etik normların yitirilmesine sebep olur (Rowley ve Rama, 2017: 1-2).
Yolsuzluk, karşısındaki bireye göre ayrıcalıklı bir statüde olan bireyin sahip olduğu hakimiyetini ve statüsünü kendi çıkarına göre kullanması olarak tanımlanabilir. İnsanoğlunun yaradılışından beri var olan yolsuzluk kavramı kutsal kitabımızda bile “Aranızda birbirinizin mallarını haksız yere yemeyin. İnsanların mallarından bir kısmını bile bile günaha girerek yemek için onları hakimlere (iş başındakilere) (rüşvet olarak) vermeyin” (Kur’an 2. Bakara Sûresi, Ayet 188) denerek yolsuzluk hakkında uyarıda bulunulmuştur. 2000 yıl önce Hindistan Kralı “Kautilya”; “Arthashastra” isimli kitabında yolsuzluk kavramından bahsetmiştir. 700 yıl önce Dante; rüşvetçilerin cehennemin en derin yerinde yer alacağından, dolayısıyla yolsuzluk kavramından bahsetmiştir. Shakespeare oyunlarında yolsuzluk kavramına değinmiştir. Amerikan anayasası rüşveti ve vatan hainliğini suç ilan etmiştir. Bu suçları işleyen ABD başkanı bile olsa görevinden alınmaktaydı. İlerleyen yıllar ile birlikte yolsuzluk kavramına daha çok dikkat edilmeye başlanmıştır. Gelişmiş ya da gelişmekte olan, büyük ya da küçük
farketmeksizin hükümetler; yolsuzluk suçlamaları sebebiyle düşmüştür. “Financial
Times” 1995 yılı Aralık sayısında 1995 yılını “yolsuzluk yılı” olarak tanımlamıştır ve 3
yıl boyunca sayılarında yolsuzluk kavramına yer vermiştir (Tanzi, 2002: 19-24). Her yıl 9 Aralık Uluslararası Yolsuzlukla Mücadele günü olarak UNODC tarafından kutlanır.
Yolsuzluk kavramı bir fil gibidir; fili tarif etmek zor olabilir ancak fil bir kez görüldüğünde tanınması çok kolaydır. Yolsuzlukta tanınması kolay olsa da, yolsuzluk eylemi gizli yapıldığı için tespit (tarif) edilmesi kolay değildir (Tanzi, 2002: 24-26). Yolsuzluk bir olgudur, bu nedenle rakamsal olarak ölçülmesi de mümkün değildir.
Yolsuzluk, “emanet edilen gücün özel kazanç için istismarı” olarak Uluslararası Şeffaflık Örgütü tarafından tanımlanmaktadır. Yine aynı şekilde örgüt yolsuzluğu büyük, küçük ve siyasi çapta olmak üzere tanımlamıştır. Büyük çapta yolsuzluk; liderlerin kamu yararına olan politikaları veya devletin merkezi işleyişini bozan eylemlerden oluşur. Küçük yolsuzluk ise orta ve üst düzeydeki kamu görevlilerinin, hastaneler, okullar, karakollar gibi kamu kurumlarında kamu hizmetlerine erişmeye çalışan sıradan vatandaşlarla olan ilişkilerinde güvendiği kamu gücünü kötüye kullanması anlamına gelir. Siyasi çapta yolsuzlukta; güçlerini, yetkilerini ve makamlarını kaybetmek istemeyen bürokratların politik kararlar alırken kaynak tahsisi ve finansman politikalarını manipüle ederek çarpıtmasıdır (https://www.transparency.org, 2017 ).
Dünya Bankası’na göre yolsuzluk ise; “şahsi menfaat sağlamak için kamu
gücünün kötüye kullanılmasıdır”. Bazen yolsuzluk şahsi çıkardan ziyade belirli bir
topluluğun (siyasi parti, arkadaş, aile, akraba vs.) çıkarı için yapılabilmektedir. Bazı ülkelerde yolsuzluktan elde edilen kaynak siyasi partilerin faaliyetlerini parasal açıdan desteklemekte kullanılmaktadır. Tanzi’ye göre yolsuzluk kavramı farklı kategorilerde sınıflandırılabilir. Bunlar (Tanzi, 2002: 24-26) :
1. Bürokratik ya da politik yolsuzluk; Hükümet tarafından atanan devlet
görevlileri eliyle yapılan ya da seçmenler tarafından seçilen ve iktidara gelen temsilciler, milletvekilleri v.b. kişilerce yapılan yolsuzluktur,
2. Maliyetin düşürülmesi için yapılan yolsuzluk; Rüşvetçinin kilit
azaltması için veya çıkar sağlamak kilit pozisyonlarda bağlantı noktası elde ederek ihtiyaç durumunda kullanılması için yaptığı yolsuzluk türüdür,
3. Rüşvetin verilmesi veya rüşvet talep edilmesiyle yapılan yolsuzluk; Şirketin
ihale almak için kamu görevlisine rüşvet teklif etmesi veya kamu görevlisinin ihaleyi vermek için şirketten rüşvet talep etmesi şeklinde yapılan yolsuzluktur,
4. Zor kullanılarak yapılan yolsuzluk; İnsanları yapmak istemediği bir şeyleri
yapmaya ikna etmek için güç kullanarak veya aldatarak (ikrah ile), gizli ve illegal bir şekilde insanları kandırarak yapılan yolsuzluktur,
5. Merkezi ve merkezi olmayan yolsuzluk,
6. Şahşi menfaat sağlamak için yapılması gereken işlemleri önceden tahmin
ederek veya şahşi menfaat sağlamak için yapılması gereken işlemleri rastgele bir tercihle yaparak yapılan yolsuzluk.
Yolsuzluk kavramı sadece kamusal alanda değil, özel sektörde de yer almaktadır. Özel şirketlerde; mal ve hizmet tedariki, kiralama hizmetleri gibi işlemlerde yolsuzluk yapılabilmektedir. Ayrıca kamu ihaleleri gibi, hükümet ve özel sektör işletmeleri arasında gerçekleşen ticari faaliyetlerde de bu olguya rastlanmaktadır (Ata, 2009: 75). Şener (2001: 17)’inde belirttiği gibi ister süte su kat, ister ihaleye fesat karıştır, yolsuzluk hayatımızın her alanını kapsayan zengin-fakir, okumuş-eğitimsiz gibi sosyal farklılıkları ayırmayan bir kavram haline gelmiştir.
Yolsuzluk bir döngü kabul edilirse; Aydın (2006: 10) bu döngüyü şöyle açıklamıştır; Tablo 1.1: Yolsuzluk Döngüsü Yolsuzluk Yoksulluğu Yoksulluk Eğitimsizliği Eğitimsizlik Tepkisizliği Tepkisizlik Kuralsızlığı Kuralsızlıkta Yolsuzluğu
Kaynak: Yazar tarafından derlenmiştir.
ortaya çıkarmaktadır. Çevrimsel olarak araya başka sonuçlarda girse nihai sonuç hep yolsuzluk olmaktadır.
Yolsuzluk olgusu niteliği itibariyle değişik şekil ve türde gerçekleşebilir. Yolsuzluk türlerini; Rüşvet, irtikap, oy ticareti, lobicilik, zimmet, adam kayırmacılığı, akraba kayırmacılığı, eş/dost kayırmacılığı, rant kollama, patronaj, kanun boşluğunun ticareti şeklinde sıralayabiliriz. Yolsuzluk olgusunun gerçekleşebilmesi için bazı özelliklerin varlığı gereklidir. Bunlar (Hasdemir: 2006: 60- 61) ;
Ceza Kanun’larında bazı suçlar tek kişiyle işlenebilmekteyken, yolsuzluk suçunun meydana gelebilmesi için daima iki kişi bulunmalıdır. Özellikle yolsuzluğun türü olan rüşvet suçunda bir taraf rüşveti alırken diğer taraf rüşveti veren olarak atfedilmektedir.
Yolsuzluk etik normlarına ters düşen bir kavram olduğu için genellikle sümen altı (gizli) gerçekleştirilen bir olaydır. Zamanla toplumun ahlaki duygularının törpülenmesiyle yolsuzluk olağan bir durummuş gibi algılanır ve kabul edilebilir bir olgu halini alır.
Yolsuzluk olgusu karşılıklı sorumlulukları ve karşılıklı çıkarları içerir. Sorumluluk ve çıkarların parasal olması zorunluluğu yoktur.
Yolsuzluk olaylarını doğuracak yöntemlere başvuran kimseler, girişimlerini gizlemek için bir takım yasal nedenlerin ardına sığınır. Yasalarla yüz yüze gelmekten kaçınırlar.
Yolsuzluk olaylarına karışanlar belirli arzuları olup bunları gerçekleştirme imkanına sahip olan kişilerdir. Ellerinde yeterli yetkileri olmasa bile, en azından söz konusu arzuların gerçekleşmesini sağlayacak etkiye sahiptirler.
Herhangi bir yolsuzluk olayı, toplumun aldatılmasını, hile yapılmasını gerektirir.
Yolsuzluğun her türlüsü toplumdaki güven duygusunu zedeler.
Yolsuzluk olgusunda bireysel çıkar muhakkak toplumsal çıkarın üstünde tutulur.
1.1.2. Yolsuzluğun Odak Haline Gelme Nedenleri
Yolsuzluk olgusu toplumlarda öteden beri devam etmekte olsada, ilginin geçmiş zamanlara göre artmasının birkaç nedeni vardır. Tanzi bu nedenleri şu şekilde sıralamaktadır (Tanzi, 2002: 19-24) :
Siyasal Ahlak, siyasetçilerin ve bürokratların kamusal karar alma sürecinde ve
seçmenler, çıkar ve baskı grupları için de aynı zamanda ahlaki normlar ve ölçüler söz konusudur. Siyasal ahlak, siyasal varlığın devam etmesi için uygulanması ve yapılması gereken ahlaki kural ve değerlerdir (Süren, 2012: 1) .
Toplumlarda yaşanan siyasal yozlaşmalar nedeniyle, ahlak normları bir kenara bırakılmış, açılan davalar politik kaygılar (oy maksimizasyonu v.b. ) nedeniyle politikacılar tarafından görmezden gelinmiştir, soğuk savaşın bitişi politik açıdan yapılan bu yanlışları da bitirmiştir. Ülke yöneticilerinin politik yolsuzlukları görmezden gelme dönemi soğuk savaşın bitmesi ile sonlanmıştır. Bahse konu ülkelerin endüstriyel ülke olmasıda dikkat çekmektedir. Siyasal ahlak kavramında yaşanan bu değişim yolsuzluk kavramına olan önemi arttırmıştır. Siyasal süreçte aktörlerarası çıkar ilişkilerinde maksimizasyon sağlanması için, Aktan (2001: 3) aktörlerarası ilişkileri şu şekilde görselleştirmiştir;
Şekil 1.1: Siyasal Süreçte Aktörlerarası Çıkar İlişkileri
Kaynak: Aktan, 2001: 3
Siyasal süreç çok yönlü ve seçmenler, bürokrasi, çıkar grupları ve siyasal iktidar arasında oluşan bir etkileşimdir. Bu süreçte esas olan kişilerin fayda maksimizasyonunu sağlamaktır. Fayda maksimizasyonu amacında olan bireyler, daha çok gelire sahip olarak daha çok tüketim yapma arzularını gerçekleştirerek, kıtlık olgusunu hayatlarından çıkarmayı amaçlarlar (Özçelik ve Özcan, 2006: 169). Bu
sebepledir ki hükmetme yetkisi elinde bulunan bireyler toplumda ortaya çıkan yolsuzluklara karşı önlem alma ve engelleme hareketine geçerek yolsuzluk olgusuna önem kazandırmışlardır.
Piyasa yapısı, merkezi plan ekonomilerinin ya da kumanda ekonomilerinin var
olduğu ülkelerde yolsuzluğa eğilim bulunmaktadır. Merkezi planlı ekonomide; ekonomik kararlar arz-talep etkileşiminden daha çok hükümet tarafından alınır. Pazar ekonomisinde ise üretim kararı piyasada üretim ve tüketim tercihlerine göre belirlenir, merkezi planlı ekonomide üretim, dağıtım ve kaynak kullanım kararları ülke veya hükümetin kontrolü altındadır. Merkezi planlı ekonomilerden biri olan Sovyetler Birliği’nde de, çok sayıda yolsuzluk yapılmıştır. Ancak bu yolsuzluklar görmezden gelinmiş ya da üstü örtülmeye çalışılmıştır. Ayrıca; karar verici ülkelerden yardım alan alıcı ülkeler de bu problemi önemsememe eğilimi göstermişlerdir. Ekonomik
faaliyete hükümet müdahalesinin eklenmesi ile yolsuzluğun yaygınlığı arasında doğrudan bir ilişki vardır. Özellikle, aşırı ve gereksiz hükümet düzenlemeleri (takdir yetkisinin genişliği) rüşvet ve hediye için fırsatlar sunmaktadır. Hatta, bir bölgedeki hükümet düzenlemeleri veya kısıtlamaları başka bir ülkede resmi olmayan pazarlar bile yaratabilir (www.heritage.org, 2017). Bu nedenledir ki yolsuzluğun piyasa yapısı üzerinde oluşturduğu bozucu etki, yolsuzluğun önem arz etmeye başlamasına neden olmuştur.
Basın, son yıllarda hükümet ve medya bir ortam yaratmıştır. Hükümetlerin
demokratik olması, medyanın özgür ve aktif bir şekilde hareket etmesi yolsuzluk tartışmalarının yasak olmadığı bir ortam yaratmıştır. Rusya’nın da yer aldığı bazı ülkelerde; medyanın özgürleşmesi ve aktifleşmesi, politik değişimler ile yolsuzluk soruşturmalarını içeren haberlerin sayısında artış yaşatmış ve yolsuzluk konusunu odak hale getirmiştir.
Küreselleşme, uluslararası alanda ülkeler arası teması ve yolsuzluğu
artırmıştır. Yolsuzluğun artışı uluslararası alanda dikkati yolsuzluk üzerine çekmiştir. Mal ve hizmet üretiminde ihaleyi alan firmanın ihaleyi rüşvet ile alması ihtimali, bazı firmaların uluslararası alanda temaslarını azaltmasına veya durdurmasına sebep olmuştur.
Sivil toplum kuruluşları, yolsuzlukla mücadelede sivil toplum kuruluşları büyük rol oynamıştır. Sivil toplum kuruluşları (örneğin “Transparency International”
yani Uluslararası Şeffaflık Örgütü) yolsuzluğun sebep olduğu problemlerin tanınmasını sağlamıştır. Bu işlem yolsuzluğa karşı hareketlerin başlamasına katkıda bulunmuştur. Özellikle Uluslararası Para Fonu (International Monetary Found - IMF) ve Dünya Bankası (World Bank) gibi uluslararası finans kurumları; yolsuzluk karşıtı hareketlerin başlamasını sağlamıştır. Yolsuzluk alanında yapılan çalışmalar yolsuzluğu ve ekonomik açıdan yarattığı olumsuz etkiyi ortaya çıkarmıştır.
Pazar ve rekabet, kavramları bir ortam oluşturmuştur. Burada pazar kavramı
ekonomiyi yönlendiren kararların alınabilmesi; rekabet kavramı ise ihtiyaçlar ile ilişkilidir. Etkin, verimli olabilmenin önemi arttığında, eksiklikler de dikkat çekmiş, yolsuzluğun sebep olduğu olumsuz değişimlere ilgi artmıştır.
ABD ve uluslararası kurumlar arasındaki ilişki yolsuzluk konusuna olan
ilginin artmasına neden olarak gösterilebilir. ABD uluslararası kurumları yönlendirme ve etkileme konusunda büyük bir güce sahiptir. Yabancı görevlilere rüşvet verilmesi ABD kanunlarına göre yasaktır. Bu durum ABD’de ihracat yapan şirketlerin uluslararası iş antlaşmalarını kaybetmelerine sebep olmaktadır. Rüşvet vermenin suç sayılmadığı ya da göz yumulduğu ülkelerdeki şirketler iş antlaşmaları konusunda ABD’ ye nazaran avantaj sağlamaktadır. ABD’ de kurulan ve dolayısıyla ABD kanunlarına tabi olan şirketleri için yabancı görevlilere rüşvet vermek suç kapsamındadır. Bu sebeple şirketler verdikleri rüşvet için vergi indirimi talebinde de bulunamamaktadır. Bazı ülkelerde yabancı kamu görevlilerine rüşvet verilmesi suç kapsamında değildir. Kamu görevlilerine ödenen rüşvet şirket kayıtlarında işletme gideri olarak muhasebeleştirilebilmektedir. Benzer şekilde İktisadi İşbirliği ve Gelişme Teşkilatı (OECD) üyesi diğer ülkelerde de bu durum sorun teşkil etmemektedir. ABD’ nin rüşvet konusunda yaptığı düzenlemeler yolsuzluk konusuna olan ilgiyi arttırmıştır.
Yolsuzluk gerek kamu gerekse özel sektörde yaşanan ve toplumsal süreçte tüm alanlara yayılmış bir sarmaşık gibidir. Gümrük, lojistik, vergi idareleri, devlet alım süreçlerinde daha sık karşılaşılan yolsuzluğa, neden olan başlıca unsurlar bulunmaktadır. Bu unsurlar ekonomik ve siyasi özellik taşımaktadır ve şu şekilde sıralanabilir (Aydın, 2006: 14-15) ;
1. İş adamlarının ve kamu görevlilerinin kendi çıkarlarını arttırma eğilimi için birlikte hareket etmeleri (rüşvet alma – rüşvet verme v.b.),
2. Bu işbirliğinin sonucu olarak devleti zarara uğratarak iş yapma alışkanlığını meslek edinen bir kültürün bazı sektörlerde (iş kollarında) yerleşmesi ve yaygınlaşması, bu yönde toplumsal bir yozlaşmanın meydana gelmesi,
3. Devletin kaynaklarını çıkar aracı olarak gören bazı çevrelerle kamu görevlilerinin karşılıklı çıkar birlikteliğine yönelik ilişkileri,
4. Kamusal düzenin ve gücün iyi yapılandırılamamasından dolayı bir geçiş süreci yaşanması ve bazı kamusal görevlerin yasadışı faaaliyetlere yaptırılması, yine çözüm yollarının illegal yollardan aranması,
5. Yolsuzluğa karşı sağlıklı bir toplum bilincinin oluşturulamaması ve toplumun duyarsızlığı,
6. Kıtlık olgusu nedeniyle kayıtdışı ekonominin büyüklüğü,
7. Yasaların yetersizliği, adalet mekanizmasının ve yargının ağır çalışması, yasaların caydırıcılığını yitirmesi, yolsuzluk ve rüşvet olaylarını kovuşturmada yetersizlik,
8. Gelişme sürecinde ortaya çıkan sosyal değişme nedeniyle, ahlaki norm ve değerlerde farklılaşma ve bu süreçte sosyal fayda ve toplumun menfaati yerine, birey, parti, grup, firma, zümre ve cemaat menfaatlerinin öne çıkması,
9. Ülkelerin karşı karşıya geldiği ekonomik krizlerin artması,
10. Çok partili koalisyon hükümetleri dönemlerinde denge kurmada karşılıklı çıkar hesaplarının etkili olması,
11. Gelir dağılımındaki adaletsizlik ve yetersiz gelir seviyesi,
12. Ekonomik ve sosyal yapıda hızlı değişim ve geçiş dönemlerinin yaşanması ve yeni sistem ve kurumlaşmanın bu hıza ayak uyduramamış olması neticesinde ortaya çıkan boşluk ve istikrarsızlık,
13. Siyasi partilerin finansman arayışları, mali olarak saydam olmamaları ve yeterince denetlenememeleri,
14. Siyasi partilerin ve politikacıların kaynağı açıklanamayan seçim harcamaları, 15. Kamuda uygulanan düşük ücret politikası,
16. En önemli fonksiyonlardan birinin toplumu aydınlatmak ve bilgilendirmek olan medyanın üzerine düşen görevi yapamaması, ayrıca yolsuzluğa katkıda bulunması,
18. Bürokrasinin hantallığı,
19. Ekonomik gerçeklerle bağdaşmayan para cezaları,
20. Devlet tekelleri ve resmi işlemlerde yetki tekelinin yaygınlığı, 21. Ekonominin yönlendirilmesi veya ekonomiye müdahelenin derecesi
Treisman ise 2000 yılında yaptığı çalışmasında yolsuzluk seviyesinde değişim yaratan unsurları şu şekilde açıklamıştır (Akt. Ata, 2009: 166-167) ;
Şekil 1.2: Yolsuzluk Düzeyinde Değişim Yaratan Unsurlar
Kaynak: Yazar tarafından derlenmiştir.
Şekil 1.2’ye göre, hukuk sistemi gelişmiş olan ülkelerde cezai yaptırım düzenlemeleride mükemmele yakın olacağı için insanlar gayri resmi bir işlem (yolsuzluk, rüşvet v.s.) gerçekleştirirken bunun karşılığında alacağı cezayı düşünmektedir bu durumda yolsuzluk olgusunun yaşanmasını engeller. Basın özgürlüğü olan toplumda siyasiler oy maksimizasyonlarını kaybedecekleri düşüncesiyle yolsuzluk taleplerini azaltma eğilimine gitmektedir. Kişi başına düşen gelir seviyesi yüksek olan ülkelerde refah seviyesi iyi olan bireyler haksız kazanca yönelmemektedir. Rekabet ortamının olduğu ekonomilerde tekelleşme olgusu olmayacağı için yolsuzluk yine düşük seyretmektedir. Yolsuzluğu Azaltan Unsurlar Basın özgürlüğü ve Sivil Toplum Demokratikleşme Devletin Ekonomideki Mevcudiyeti Ülkelerin Gelişmişlik Düzeyi Devlet memuru maaşlarının yüksekliği Ticari Kısıtlamaların Azlığı Etkili Hukuk Sistemi
Yolsuzluk kavramı; 1980’li yıllara kadar akademik açıdan sosyoloji, politika, tarih, kamu yönetimi gibi alanlarda incelenmiştir. Daha sonra ekonomik performans ile ilişkili olması sebebiyle ekonomi alanında da incelenmeye başlanmıştır. Araştırmacılar çalışmalarında ilk başta kamu alanındaki etkilerine değinmiştir (Abed ve Gupta, 2002: 1-18). Çünkü kamu hizmetlerinin daha verimli sunulmasını amaçlayan bürokratlar bazı alanlarda boşluk bırakmayı ve yetkili kişilere karar alma hakkı tanımaya gitmişlerdir. Bu durumda yolsuzluk olgusunun toplumun tüm kesimini etkilemesinden dolayı kamu alanında incelenmesini kolaylaştırmıştır.
1990’lı yılların başından itibaren ise çalışmalar yolsuzluğun ekonomik boyutuna değinen yolsuzluk ekonomisi kavramına yönelmeye başlamıştır. İlk çalışmalar Sovyetler Birliği tarafından yapılmıştır. Yolsuzluğun ülkelere maliyeti, yolsuzluk tespitinde kullanılacak değişkenler çalışmalarda incelenmiştir (Shleifer ve Vishny, 1993: 599-617)
Özçelik v.d. (2006: 100)’ne göre yolsuzluk ekonomi sarmalı olarak üç temel unsurdan oluşmaktadır. Bunlar; siyasal yolsuzluk, ekonomik yolsuzluk ve küresel yolsuzluktur. Şekil 1.3’e göre yolsuzluk ekonomisinin temelini oluşturan bu üç unsur sosyal yapıyı oluşturmaktadır. Oluşan bu sosyal yapı ise tekrar yolsuzluk olgusunu etkilemektedir.
Şekil 1.3: Yolsuzluk Ekonomisi Sarmalı
Kaynak: Durusoy, 2003: 54, Özçelik v.d., 2006: 100
Yolsuzluk üzerine yapılan son çalışmalar, devletin ekonomi alanında üzerine düşen görevinde artış olduğunu göstermektedir. Hükümetler üzerlerine düşen bu görev artışlarını gerçekleştirebilmek için; vergi oranlarında, kamu harcamalarında, ekonomi alanındaki faaliyetlerde düzenleme ve kontrol eylemlerinde artış meydana getirmişdir (Tanzi, 2002:19-58).
Hükümetlere tanınan geniş takdir yetkisi bürokratlara rüşvet işlemi için fırsat veren bir ortam yaratarak, olumsuzlukla sonuçlanmaktadır. Öyle ki vergilerin yükselmesi, harcamaların artması, yeni düzenlemelerin yapılması; yolsuzluk eğiliminin artışında etkiye sahip olmuştur. Geleneksel olarak standart yapıya sahip hükümetlerde, hükümetin kamu görevlileri üzerindeki yetkileri sınırlıdır. Kamu görevlilerinin yolsuzluk eylemine bulaşıp bulaşmadıkları sorgulanmaz. Bazı ülkelerde; hükümetlerin vergileri yükseltmesi, kamusal harcamaları arttırması, geniş alanda yaptığı düzenlemeler
sivillerin yolsuzluk eğiliminide arttırmıştır. Şeffaflığın sağlanamaması, raporlama sisteminin iyi çalışmaması, kurumsal alandaki pozisyonlara yanlış personelin atamasının yapılmasıda; finansal politikayı olumsuz etkileyerek, yolsuzluğu arttırmıştır (Kopits ve Craig, 1998: 1).
Kamu görevlilerine rüşvet teklif edilmiş; kamu görevlilerinin teklif edilen rüşvet karşılığında zamanla kuralları esnetmesi veya çiğnemesi istenmiştir. Bazı kamu görevlileri rüşveti kabul etmiştir ve süreç artarak devam etmiştir. İlk başta hoş karşılanmayan bu durum zamanla kabul edilebilir hale gelmiştir. Bu durumun kabul edilebilir hale gelmesiyle hükümetler rüşvet alan kamu görevlilerini cezalandırmamaya başlamıştır. Hükümet tarafından hesap verilebilirlik mekanizması kontrol edilemediğinden, rüşvet süreci devam etmiştir (Tanzi, 2002:19-58).
Komisyon adı altında yapılan rüşvet ödemeleri çoğu zaman şirketlere fayda sağlamaktadır. Rüşvet veren şirketler elde ettikleri temaslar ile rakiplerinin bir adım önüne geçmekte ve bu durumdan fayda sağlamaktadır. Rüşvet; ticaret pazarlarına öncelikli erişim sağlanması, hatta vergi teşviki alınması şeklinde kullanılmaktadır. Rüşvet, yayılma özelliğine sahiptir, bulaşıcıdır. Bir ülkede rüşvetin yaygın olarak kullanılması, diğer ülkelerde de aynı rüşvetin kullanılması için etki oluşturmaktadır. Yolsuzluğu önleme adına hiç bir şey yapmamanın bedelide temasları kaybetmek olmuştur (Hines, 1995: 1-20 ). Son yıllarda iki etken yolsuzluğu etkilemektedir: İlki, uluslararası ticaretin artışı; İkincisi, özellikle geçiş ekonomisi ülkeleri başta olmak üzere bir çok ülkede yer alan siyasi değişimlerdir.
Soğuk savaşın sona ermesi ile Sovyetler Birliği dağılmıştır. Bölgesel alanda yaşanan çatışmalar azalmıştır. Gelişmekte olan ülkeler küresel jeopolitik alanda yer alan ayrıcalıklı pozisyonlarını kaybetmiştir. Küreselleşmeye ve özel sektöre yönelişin artış gösterdiği 1990’lı yıllarda gelişmekte olan ülkeler kendilerini rekabetçi bir ortamda bulmuşlardır. Bu ortamda yatırımın geri dönüşü oranında finansal akış gerçekleştirmiştir. Makroekonomik politikaların sağlam olması, sağlıklı ve düzenli bir ortamın varlığı, kamu kurumlarının şeffaf ve sorumlu davranması, malların ve yatırımcıların haklarının korunması; yabancı yatırımın gelmesini ve finansal pazara ulaşabilmek için temel gerekliliklerdendir (Abed ve Gupta, 2002: 1-18).
Sovyetler Birliği’nin dağılması 20.yy.da kapsamlı dönüşümlerin başlamasına neden olmuştur. Bu dağılma; ekonomi, politika ve sosyal alanda kaotik değişimlerin
başlamasına sebep olmuştur. Bu kaotik ortamda hukuk kuralları işlememiş, yönetim sistemi düzenli çalışmamıştır. Ülkelerde yolsuzluk ve hırsızlık davranışı ortaya çıkmıştır. Doğu Avrupa’da ki bazı ülkeler bu karmaşaya kurumsal ve politik yapılarını geliştirerek çözüm bulmuşlardır. Bu durum hükümetlerin yönetim ve yolsuzluk kavramları üzerinde araştırmalar başlatmasına neden olmuştur. Geçiş ekonomisi ülkelerindeki yolsuzluk ile gelişmekte olan ülkelerdeki yolsuzluk kavramları birbirinden farklıdır ancak aralarında kısmen de olsa ilişki mevcuttur. İkisinin de kökeni soğuk savaşa dayanmaktadır. İkisinde de jeopolitik-merkezli yapıdan ekonomik-merkezli yapıya doğru bir değişim mevcuttur. Bu değişim, çok uluslu şirketlerin (ÇUŞ) sermaye akışını kontrolüyle gerçekleşmiştir. Alınan risk karşılığında elde edilecek ödülün hesaplanması işlemi de aynı şekilde değişmiştir.
Ekonomi alanında yolsuzluk kavramına duyulan ilginin bir diğer sebebide, küreselleşme ve ekonomik bütünleşmedir. Ekonomik serbestlik ve uluslararası ticaret etkisi ile küreselleşme; ülkeleri ekonomik açıdan şeffaf olmaya ve sorumlu davranmaya zorlamaktadır. Bu durum uluslararası sermaye, teknoloji ve bilgi akışından fayda sağlamak isteyen politikacıları politika ve kurumsallaşma alanlarında reform yapmaya teşvik etmektedir. Fırsatları değerlendirmek isteyen ülkeler pazarlama ve yatırım alanlarına sahip olmak için arayış içine girmektedir (Abed ve Gupta, 2002: 1-18).
Ekonomik serbestlik, özelleştirme gibi ekonomik değişimler yoluyla yolsuzlukla ilişkilendirilmektedir. Kamu teşebbüsleri, yolsuzluk için özellikle siyasi alanda yolsuzluk için kullanılabilmektedir. Kamu teşebbüsleri; iktidardaki siyasi partilerin ya da siyasi grupların çıkarları doğrultusunda parasal kaynak sağlanması için kullanılabilmektedir. Kamu teşebbüslerinin özel şirketlere ihale edilmesi kapsamında yapılan özelleştirme tekelleşmeyi önlemektedir. Tekelleşmenin önlenmesi politik yolsuzluğun azaltılmasına katkıda bulunmaktadır. Ancak kamu teşebbüslerinin özelleştirilmesi esnasında bir sorun ortaya çıkmıştır. Kurum içindeki yöneticiler haliyle kurum dışındaki bireylerin ulaşamadığı bilgilere erişmiş, bu bilgileri kendilerine fayda sağlamak için kullanmıştır. Bu tarz sorunlar özellikle, geçiş ekonomisi ülkelerinde genel olarak karşılaşılan bir sorundur. Kamu teşebbüsleri suistimal edilmek suretiyle şahsi mülkiyete dönüştürülmüş. Bu dönüştürülme kapsamında ingilizcede ‘asset stripping’ olarak kullanılan ‘varlıkların soyulması’ kavramı ve ‘nomenklatura’ kavramı dikkat çekmektedir. Varlıkların soyulması; bir şirketin varlıklarının ucuza alınması ve daha
pahalıya başka bir şirkete satılması anlamına gelmektedir. Nomenklatura ise; (özellikle komünist parti üyesi olan) en üst düzey hükümet görevlerine atanan insanlar anlamına gelmektedir. Örneğin; Rusya’da yer alan ve tekel durumunda olan Gazprom şirketinin özelleştirilmesi, varlıkların soyulması kavramı ile ilişkilidir. Özelleştirmede; düşük fiyattan verme ve yüksek fiyattan geri alma işlemi yapılmış, aradaki fark tutarı kadar şahsi ve haksız kazanç elde edilmiştir. Ayrıca 1995 yılında başlatılan “Loans for share” programı, özelleştirmenin tersine işlediği bir programdır. Kamu hazinesi, merkez bankası yerine Kremlin Yönetiminin güvendiği özel bankalarda işletilmiştir (Tanzi, 2002: 19-24).
Yolsuzluğun ölçülebilme imkanının artması ile birlikte yolsuzluğun ekonomik etkileri ile ilgili çalışmalar artmaya başlamıştır. Evlerde yaşayan sivil halk, özel kuruluşlar ve kamu kurumları ile ilgili istatistiksel bilgi edinme olanağı ortaya çıkmıştır. Bu sayede ölçülebilir hale gelen yönetim kavramı ve yolsuzluk kavramı arasındaki ilişki araştırmacılar tarafından yapılan deneysel çalışmalarda incelenmiştir (Abed ve Gupta, 2002: 1-18). Yapılan araştırmalar şöyle özetlenebilir;
Tablo 1.2: Yolsuzluk ve Demokrasi Arasındaki İlişkiyi İnceleyen Çalışmalar
Yolsuzluk ve Demokrasi Değişkenleri Arasında İlişki Olmadığı Sonucunu Açıklayan Çalışmalar
Treisman (2000), Sayan ve Kışlalı (2004),Drurry v.d. (2006), Peyton v.d. (2012)
Yolsuzluk ve Demokrasi Değişkenleri Arasında İlişki Olduğu Sonucunu Açıklayan Çalışmalar
Campbell ve Saha (2013), Saha ve Su (2012), Nur-Tegin ve Czap (2012), Kotera v.d. (2012), Tiwari (2012), Kalenborn ve Lessman (2012), Dong ve Torgler (2011), Zakaria (2009), Emerson (2006), Rock (2007,2009), Bhattacharyya ve Hodler (2009), Pellegrini ve Gerlagh (2006), Shen ve Williamson (2005), Sung (2004),Moreno (2002), Broadman ve Recanatini (2000), Akçay (2000), Paldam (1999)
Kaynak: Yardımcıoğlu, 2013: 441-4451
Yolsuzluk ve demokrasi arasında ilişki olduğunu saptayan bir çok çalışma mevcuttur. Çalışmalarda ilişki olmadığını saptayan sadece dört yayın bulunmaktadır.
1 Detaylı bilgi için bkz.; Fatih Yardımcıoğlu, (2013), Türk Cumhuriyetlerinde Demokrasi ve Yolsuzluk
İlişkisi: Panel Veri Analizi, Abant İzzet Baysal Üniversitesi SosyL Bilimler Enstitüsü Dergisi, Yıl:13, Sayı:2, Bolu: ss. 441-445.
1.2.YOLSUZLUĞU ETKİLEYEN ETMENLER
Yolsuzluğu etkileyen etmenler iki kısımda incelenmiştir. Bunlardan ilki doğrudan etkileyen etmenler, ikincisi ise dolaylı yoldan etkileyen etmenlerdir (Tanzi, 2002: 26-27).
1.2.1. Yolsuzluğu Doğrudan Etkileyen Etmenler
Yolsuzluk kavramı takdir yetkisi ve tekelden yönetim yetkisi ile ilişkilidir. Takdir yetkisi devletin, kamu görevlileri aracılığıyla karar vermesini ifade ederken, tekelden yönetim yetkisi ise, devletin başka bir güç ile paylaşmadığı ve yönetim kontrolünü tekelinde tutmasıdır. Bu kapsamda, Becker’a göre yolsuzluğu sona erdirmek için devleti sona erdirmek gerekir (Becker, 1995: 26). Özel sektörde de yolsuzluk yer alsa da, devlette yer alan yolsuzluk ekonomiyi doğrudan etkilemektedir. Becker (1995)’in tezi, Tanzi’ye göre çelişkiler içermektedir. Kanada ve İsveç gibi ülkelerde; kamusal alanın yaygın ve geniş olmasına (merkeziyetçi yapının var olması) rağmen, yolsuzluk kavramı çok düşüktür. Belki de yolsuzluğun çözümünde kamu harcamalarının ya da verginin azaltılması tek çözüm değildir.
Yolsuzluğu doğrudan etkileyen etmenler şu şekilde sıralanabilir;
1.2.1.1. Mevcut Kanunlar ve Yetkilendirme
Bir ülkede devlet, kanunlar çerçevesinde yükümlülüklerini yerine getirir. Ülkede yapılan işlemler (sürücü belgesi almak vs.) devletin sınırlarını çizdiği izin ve yetkiler çerçevesinde yapılır. İşlemin yapılması kapsamında yetki alabilmek için devletin o işle ilgili görevlendirdiği birimlerle iletişime geçmek gerekir. Örneğin; araç sürme yetkisine sahip olmak amacıyla gerekli sürücü belgesinin temini için Emniyet Genel Müdürlüğü ile iletişime geçmek gereklidir. Devlet, kamusal alanda çalışan personeline işlemler için yetkilendirme (talep eden başvuru sahiplerine işlem yapabilmeleri için izin verme) ve denetleme yetkisi vermektedir. Kamu çalışanlarına verilen güç kötüye kullanabilir, yapılacak işlemler için rüşvet talep edilebilir. Bazı düzenlemeler şeffaf değildir ya da yetkilendirme tek bir yerden yapılmaktadır. Bu durum kamu görevlilerine (bürokratlara) rüşvet talep edebilmeleri için ortam yaratmaktadır. Yasal düzenlemeler sebebiyle vatandaşlar yapmak istedikleri işlemler
için devletin ilgili kurumlarından izin almak zorundadır. Müracaat esnasında vatandaş ile devleti temsilen yer alan kamu görevlileri temasa geçmektedir. Gelişmekte olan ülkelerde işlemlerin yapılması uzun sürmektedir. Ayrıca küçük işletmeler, büyük işletmelere nazaran daha fazla bürokrasi ile uğraşmaktadır. Bu sürenin kısaltılması ya da bürokratik engelin kaldırılması için işletmeler rüşvet verme eğilimi göstermektedir. Kağıda dayalı işlemlerin olması, hem işlem süresini arttırmakta hemde aradaki süreçte yüzyüze ilişkilerde illegal işlemlere yol açmaktadır. Bu nedenle, çoğu devlet günümüzde e-devlet uygulamaları ile şeffaf bir kamu yönetimi, kamu hizmetlerinde işlem maliyetlerini azaltma, bilgi sistemleri aracılığıyla kurumsallaşmayı arttırma ve katılımcı demokrasiyi geliştirme, ülke vatandaşlarının istek ve taleplerine göre yön vererek ülkede hükümet memnuniyetini arttırma, hizmetlere olan talebi hızlı bir şekilde gerçekleştirme, devlet bilgi sistemine kolay erişim sağlayabilmeyi (www.canaktan.org, 2017) amaçlamaktadır. Bu nedenle ülkede uygulanan kanun ve yetkilendirmelerde takdir yetkisinin ve yüz yüze işlemlerin azaltılması gerekmektedir. Çünkü bireylerin takdirine bırakılan işlemler yolsuzluğa doğrudan yol açmaktadır.
1.2.1.2.Vergilendirme
Vergilendirme işleminde; vergi verenler ile vergi memurları arasında başka bir bağlantı noktası olmadığı zaman ve vergiye ilişkin mevzuat açık bir şekilde belirlendiği zaman, yolsuzluk yapılma ihtimali çok azdır. Ancak aşağıda belirtilen durumlar ortaya çıktığında vergi ve gümrük idarelerinde sorunlar ortaya çıkmaktadır (Tanzi,2002: 28):
1. Vergi mevzuatının anlaşılmasının zor olması durumunda açıkça ifade edilmemesi sebebiyle yanlış anlaşılmalara neden olunmaktadır. Bu sebeple vergi mükellefleri kanunları anlamak için yardıma ihtiyaç duymaktadır. Bu durumda yolsuzluğa zemin hazırlamaktadır.
2. Vergi mükellefleri ile vergi memurları arasında bağlantı noktaları bulunması halinde yolsuzluk ihtimali artmaktadır.
3. Vergi memurlarının maaş-hayat standartları dengesinin iyi kurulmamış olması yolsuzluğa olan eğilimi arttırmaktadır.
4. Yolsuzluk yapan vergi memurlarının görmemezlikten gelinmesi; yolsuzluğun kolayca tespit edilebilmesini sağlayacak denetleme sisteminin yer almaması;
yolsuzluk yaptığı tespit edilen vergi memuruna verilen cezanın işlenen suça nazaran hafif olması, caydırıcı nitelikte olmaması; yolsuzluk eğilimini arttırmaktadır.
5. Devlet kurumunda işlerin nasıl yapılması gerektiğinin belirlendiği idari işlemlerin şeffaf olmaması (vergi denetimi yapacak memurların seçiminde uygulanacak usül ve esasların belirli olmaması); idari işlemlerin takip ve kontrolü konularında etkin olunmaması yolsuzluğa eğilimi arttırmaktadır.
6. Vergi memurlarının vergi işlemlerinde yetkilerini kötüye kullanmaları yolsuzluğa olan eğilimi arttırmaktadır. Şirketleri veya insanları ülke ekonomisine yardımcı olacak şeyler yapmaya teşvik etmek için üzerlerine terettüb eden vergiden düşülen vergi teşviklerinin belirlenmesi aşamasında; bir işyerinin veya bireyin mevcut vergi yasalarına göre ödemesi gereken vergi matrahının belirlendiği aşamada, birey veya işyeri hesaplarının bağımsız bir şekilde resmi denetimi; yasal işlem yapılması (dava açılması vs.) gibi süreçlerde, yetkilerin kötüye kullanılması yolsuzluğa olan eğilimi arttırmaktadır.
7. Devletin, üst düzey temsilcileri üzerindeki kontrolünün zayıf olması yolsuzluğa olan eğilimi artırmaktadır. Devlet başkanının, üst düzey bürokratların kendilerinin ya da akrabalarının işlerinde, politik yetkilerin kötüye kullanılması yoluyla, vergi ve gümrük idaresi kurumu görevlileriyle iletişime geçerek yolsuzluk yapılabilmektedir.
Devletlerin en büyük gelir kaynağı olan vergilerin, yolsuzluğu arttırmada önemli bir sebep olduğu düşünülmektedir.
1.2.1.3. Kamu Harcamaları
Kamu harcamalarıda yolsuzluğu doğrudan etkilemektedir. Yolsuzluk kamusal alanda mal veya hizmetin temin veya tedarik edilmesi sürecini olumsuz etkilemektedir. Kamusal alanda yolsuzluğa imkan veren durumlar şu şekilde özetlenebilir (Tanzi,2002: 29):
Yatırım yapılması esnasında yolsuzluk yapılabilmektedir. Kamu yatırımları yapılması aşamasında kamu görevlileri yetkilerini kötüye kullanmak suretiyle yolsuzluk yapabilmektedir. Yatırım kapsamında yapılacak mal ve hizmetin
tedariki ihalesi verilecek şirketten komisyon adı altında para talep edilmektedir. Bu durum süreci yanlış yönlendirmekte; mal ve hizmet tedariki ihalesinde firma seçimi esnasında, fayda-maliyet analizine göre değilde ödenen komisyon tutarına göre seçim yapılması sebebiyle kamu harcamalarının etkin yapılamamasına sebep olmaktadır. Bu durum harcamaların üretkenliğini azaltmaktadır.
Kamusal alanda mal ve hizmet alımı tedariki için ihale yapılmakta, ihaleyi kazanan yüklenici firmalara işin tamamlanması sonrasında ödeme yapılmaktadır. Yapılan bu ödemeler tedarik harcamaları olarak tanımlanmakta ve yolsuzluktan etkilenebilmektedir.
Birçok ülkede bütçe dışında kalan devlet banka hesapları mevcuttur ve belirli amaçlar için (emeklilik fonu vs.) kullanılmaktadır. Bütçe dışı hesaplar bütçe kanunu cetvelleri dışında yer almaktadır (ek ödenek, örtülü ödenek vs.). Bu hesaplar bütçe harcamalarında destek amacıyla da kullanılabilmektedir. Bazı ülkelere diğer ülkeler tarafından yardım maksadıyla kaynak aktarılmaktadır ya da ülkeler sahip olduğu doğal kaynakların (doğalgaz vs.) satışından gelir elde etmektedir. Elde edilen bahse konu parasal kaynaklar bütçede yer almayan özel hesaplara yatırılmaktadır. Bahse konu hesaplardaki paralar, bütçedeki paralar ile kıyaslandığında şeffaflığın sağlanması ve kontrol edilebilmesi zordur. Bu paranın yasadışı kullanımı ya da kişisel zimmete geçirilmesi olasılığı yüksektir.
1.2.1.4. Siyasi Partilere Parasal Kaynak Sağlanması (Partilerin Finansmanı)
İtalya’da “Tangentopoli Skandalı’’ nda ortaya çıkan konulardan birisi de siyasi parti çalışanlarının maaşlarının ödenmesi için gerekli kaynağın nereden sağlandığıdır. Siyasi partiler, mal üretimi gibi fiziki bir üretim yapmak yerine hizmet ürettikleri için gelir getirici parasal kaynakları yoktur. Siyasi partiler faaliyetleri için parasal kaynağa ihtiyaç duymaktadır. Bu nedenle partilerin finansmanı için yasalar çıkartılmış ve siyasi partilerin finansmanı denetleme altına aınmıştır. Özellikle seçim dönemlerinde yapılan faaliyetler için gereken parasal kaynağın sağlanması demokrasi ile yönetilen ülkelerdeki siyasi partiler için önemli bir durumdur. Örneğin, ABD’ de yer alan siyasi partilere yapılan siyasi bağışlar tartışma konusudur. Siyasi partilerin finansman kaynaklarının
belirlenmesi ve gerekli düzenlemelerin kanunlar çerçevesinde hazırlanması yolsuzlukların önüne geçilmesinde önemli bir düzenlemedir. Sonuç olarak; demokrasi ile yönetilen ülkelerde hükümetler seçimle işbaşına gelmekte ve yolsuzluk yapanlar görevinden alınabilmektedir. Bu nedenle demokrasi ile yolsuzluk arasında negatif bir ilişki olduğunu söylemek yanlış olmaz. Ancak yolsuzlukla mücadelede sadece demokraside tek başına yeterli değildir (Rose-Ackerman, 1997:40). Genel olarak siyasi yozlaşmanın önüne geçilmesiyle yolsuzluk seviyesinde bir azalış yaşanma ihtimali doğar (Çelen, 2007:64) .
1.2.2. Yolsuzluğu Dolaylı Etkileyen Etmenler
Yolsuzluğu dolaylı bir şekilde etkileyen etmenler aşağıda sıralanmıştır.
1.2.2.1. Bürokrasinin Kalitesi
Bürokrasinin işletilmesinde elde edilen başarı ülkeler arasında farklılık göstermektedir. Bürokrasi; devlet görevlileri tarafından önemli kararların verilebildiği hükümet sistemidir. Bazı ülkelerde devlet memurluğu görevindeki kişiler prestij2 ve
konum sahibidir. İdeal bürokrasinin özellikleri Alman Sosyolog Max Weber tarafından tarif edilmiştir (Weber, 1947). Devlet kurumunda çalışmanın gurur verdiği, her alanda şartların eşit olduğu bürokrasiler başarılıdır ve yolsuzluğa karşı daha güçlüdür. Rauch ve Evans; 1997 yılında devlet memurlarının işe alınmasında ve terfi ettirilmesinde liyakatin (sahip olunan niteliklerin) etkisini inceleyen, gelişmektede olan 35 ülkede bir çalışma yapmıştır. Çalışma sonucunda; işe alma ve terfi ettirilme işlemlerinde liyakatin önemi azaldıkça yolsuzluk oranı artmaktadır. Devlet kurumunda çalışacak personelin seçiminde; siyasi görüşe bakılmaksızın işlem yapılmalıdır. İktidarda yer alan partinin oluşturduğu hükümet, işe alımlarda kendi partisinin görüşünü destekleyenlere ayrıcalık sağlamamalıdır. İşe alım aşamasında verilen yetki; arkadaşlara veya akrabalara öncelik tanınacak şekilde kötüye kullanılmamalıdır. İşe alma ve terfi ettirilme işlemleri esasları açık bir şekilde belirlenmeli; işlemler eşitlik ilkesine göre yapılmalıdır. Bu şartlar yerine getirildiğinde bürokrasi yüksek seviyede bir başarı ile işletilecektir (Tanzi, 2002: 32-33).
1.2.2.2. Kamu Kesimi Ücretleri
Devlet memurlarına ödenen maaş miktarı yolsuzluğu etkileyen etmenlerden birisidir. Maaş miktarı ile yolsuzluk arasında ters orantılı bir ilişki bulunmaktadır. Maaş miktarı arttıkça yolsuzluk oranı azalmaktadır. Genel olarak yüksek maaş verilmesi yolsuzluk eğilimini azaltır gibi bir sonuç çıksa da, bazen yolsuzluk için teklif edilen rüşvet miktarı reddedilemeyecek kadar yüksek olabilir. Bu durumda da devlet görevlilerinin maaşları artsa da yolsuzluk eğilimi devam edebilmektedir. Yolsuzluk yaptığı tespit edilen kişinin işten çıkarılması durumunda maaşını ve diğer özlük haklarını kaybedeceğini bilmesi yolsuzluğu engellemede bir kalkan olabilir. Aynı zamanda maaşı yüksek olan bireyin işten atılması durumunda kaybı da yüksek olacağı için bahse konu kişi riske girmek istemeyecektir. Ancak kamu kaynaklarının sınırlılığı dolayısıyla kamu ücretleri belli bir seviyenin üstüne ne yazık ki çıkamamaktadır.
1.2.2.3. Cezalandırma Sistemleri
Becker’in (1968; 170) suçun önlenmesi hakkındaki çalışmasına göre bir kişinin suç işlemesi sonucunda; yakalanması ve cezalandırılması olasılığı, bahse konu kişinin suç işleme eğilimini önemli derecede etkilemektedir. Bu kişinin suç işlemesi durumunda yakalanabileceğini bilmesi, suç işleme eğilimini azaltır. Benzer şekilde kişi suç işlemesi durumunda; yakalanırsa verilecek ceza caydırıcı nitelikte ise suç işleme eğilimi azalmaktadır. Diğer değişkenlerin sabit olduğu (ceteris paribus) düşünüldüğünde; yolsuzluk yapan kişinin yakalanması durumunda verilecek ceza ağırlaştıkça, yolsuzluk eğilimi azalmaktadır. Cezanın ağırlaştırılması yolsuzluk sayısını düşürebilir, ancak rüşvet için ödenen para miktarı yolsuzluğun yine de yapılmasına sebep olabilir. Alınan rüşvet karşılığında yolsuzluk yapıldığında, yakalanınca alınacak cezanın ağır olması, yolsuzluk sayısını düşebilir. Ancak yolsuzluk yapılması için ödenecek rüşvet miktarının çok fazla olması, kişinin yakalanma ve cezalandırma ihtimali olsa bile rüşvet miktarının yüksek olması sebebiyle riske girme ihtimalini artıracak, cezalandırma sistemine rağmen yolsuzluğun yine de yapılmasına sebep olabilecektir. Bu durumda cezalandırma sisteminin yanında toplumda etik duygusunun gerekliliğine vurgu yapmaktadır.
