KAMU MALLARI:
PİYASA BAŞARISIZLIĞI MI TEORİLERİN BAŞARISIZLIĞI MI?
Yrd. Doç. Dr. Meltem KayıranAnkara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi
● ● ●
Özet
Kamu malları genellikle bir piyasa başarısızlığı olarak ortaya konulan ve bu nedenle devlet müdahalesini gerektiren bir konu olarak görülmektedir. Fakat anaakım kamu malları teorileri derinlemesine incelendiğinde kamu mallarının devlet sunumuna gerekçe oluşturacak özellikleri konusunda bir uzlaşma olmadığı ve genellikle kamusal sunumun onaylanmadığı görülmektedir. Çalışmanın temel tezi, kamu malı kavramının malların kamusallığını açıklamada yetersiz olduğu ve kamu malı teorilerinin açıklamayı amaçladığı konularda bile yeterli bir açıklama getiremediğidir. Bu tezi araştırmak üzere, malların kamusallığı, kamu mallarının optimum üretim düzeyi, piyasa dışı karar alma süreçleri ve piyasa başarısızlıkları konularında kamu malları teorisinin yeterli açıklama getirip getirmediği incelenmektedir. Kamu malları konusunda katkıda bulunmuş olan farklı iktisat okullarının -geleneksel neoklasik iktisat, kamu tercihi okulu ve yeni kurumsalcı iktisadın- bu konulardaki yaklaşımları karşılaştırmalı bir şekilde ele alınmakta, son olarak da teorilerin ortaklaştığı temeller üzerinden eleştirel bir değerlendirme yapılmaktadır.
Anahtar Sözcükler: Kamu malları kavramı, bedavacılık, gönüllü katkı, piyasa başarısızlığı, kolektif karar alma
Public Goods: Market Failure or the Failure of the Theories?
Abstract
Public goods are generally perceived as market failure and consequently are thought to be subject to public intervention. However, when mainstream theories are closely examined, one can see that there is no consensus on the characteristics of public goods that would justify public provision, hence there are many objections to the public provision of such goods. The main thesis of this study is that the concept of public goods is inadequate to describe the publicness of goods, and corresponding theories also fail to clearly explain even what they themselves theoretically devised. To investigate this thesis, it is examined whether public goods theory has a satisfactory explanation about publicness of goods as well as optimal provision, collective decision making processes and market failure. These are comparatively studied by the views of main economic schools of thought that contribute to the theory of public goods - traditional neoclassical economics, public choice school and new institutionalist economics. Finally, the basis common to all these theories are critically evaluated.
Kamu Malları: Piyasa Başarısızlığı mı Teorilerin
Başarısızlığı mı?
Giriş
Kamu malları teriminin genellikle kamu kesiminin sunduğu, kişilerin bundan bedelsiz olarak yararlandığı kamu hizmetlerini ifade ettiği düşünülür. Savunma, güvenlik, adalet, yollar, köprüler ile eğitim, sağlık gibi kamu yararı için devletin üstlendiği birtakım faaliyetler kamu mallarının çağrıştırdığı şeylerdir. Fakat kamu malları, anaakım iktisatta daha dar bir çerçevede tanımlanmakta ve genellikle bir piyasa başarısızlığı olarak ele alınmaktadır. Kamu mal ve hizmetleri, sadece akademik değil, aynı zamanda pratik sonuçları olan ve politik bir konudur. Eğitim, sağlık ve sosyal güvenlik gibi alanlarda yapılan reformlar, geleneksel olarak kamu hizmeti olarak sunulan hizmetlerin özelleştirilmesi, katkı payları uygulamaları gibi politika değişiklikleri kamu malları teorileri çerçevesinde tartışılır. Kısacası kamu malları teorisi özel sektör ile kamu sektörünün sınırlarının belirlenmesi, özelleştirme, kamu hizmetlerinin piyasaya açılması ve kamu hizmetlerinin fiyatlandırılması tartışmalarında kritik bir öneme sahiptir.
Kamu malları kapitalist bir ekonomide devletin varlık nedenine ilişkin bir tartışmayı da beraberinde getirdiği için akademik alanda farklı iktisat okullarının en canlı tartışmalarına sahne olmuştur. İktisat Nobel ödülünü kazanan çok sayıda iktisatçının1 bu konuya doğrudan veya dolaylı şekilde
katkıda bulunmuş olması da konunun önemini göstermektedir.
Kapitalist bir sistemde sermaye birikim süreçlerine bağlı olarak dönemin egemen paradigması da belirlendiğinden, ön plana çıkarılan kuramsal analizler
1Nobel iktisat ödülü alanlardan kamu malları konusuna katkıda bulunanlar arasında P.
Samuelson, J. M. Buchanan, D. North, J. E. Stiglitz, D. Kahneman, V. L. Smith ve E. Ostrom sayılabilir.
zaman içerisinde farklılaşmaktadır. Bu açıdan en önemli devlet müdahalesi gerekçesi olarak görülen kamu malları konusunun ilk ortaya konulduğu zamandan günümüze kadar geçirdiği değişimi incelemek, sermayenin devletin dönüşümü konusunda anaakım paradigmayı nasıl belirlediğini ve sermayenin devlete biçtiği rolü göstermesi açısından önem taşımaktadır.
Kamu malları teorisinin tarihi çok eskilere dayandırılabilse de anaakım iktisatta konunun sistematik biçimde ilk olarak ele alınışının Samuelson’un 1950’li yılların ortalarında yazdığı makalelerle (1954, 1955) başladığı kabul edilir. Bu yıllar, ulusal ve uluslar arası düzeyde Keynesyen politikaların uygulandığı, işsizlik oranlarının çok düştüğü, hızlı büyüme artışlarının kaydedildiği, soğuk savaşın da etkisiyle refah devleti uygulamalarının yaygınlaştığı, gelişmekte olan ülkelerin kalkınma hamleleri yaptığı bir döneme denk düşmektedir. Genel olarak devletin ekonomideki rolünün ve kamu harcamalarının arttığı bu dönemde kuramsal analizlerin de kamu harcamalarını açıklamaya yönelmesi şaşırtıcı değildir. 1945-1970 yılları arasında akademik alanda yaygın biçimde kabul edilen Keynesyen makroiktisatla Marshall’cı mikroiktisadı birleştiren neoklasik sentezin, P. Samuelson’un ve R. Musgrave’in çalışmalarında somutlaştığı söylenebilir. Bu dönem, kamu malları konusunun piyasa başarısızlığı olarak ele alındığı ve “iyiliksever devlet”in bu piyasa başarısızlığını ortadan kaldırmak üzere kamu mal ve hizmeti üretmesi gerektiği konusundaki teorilerin egemen olduğu dönemdir.
1960’ların sonlarından itibaren kapitalist birikim rejiminin sorunları, iktisadi krizler, yüksek işsizlik ve kronik enflasyonla görünür olmuş, buna toplumsal, ideolojik ve siyasi krizler de eşlik etmiştir. Bu dönemde Keynesyen politikaların ve devlet müdahalelerinin etkinliğine olan inanç sarsılmış, sorunların kaynağı olarak aşırı genişlemiş kamu kesimi görülmeye başlanmıştır. Bunun sonucunda 1970’lerden itibaren akademik alanda Avusturya ve Chicago okulları hakim olmuş, devletin rolüne ilişkin tartışmalarda ise bu yaklaşım Kamu Tercihi Okulu’nda vücut bulmuştur. Knut Wicksell’in görüşlerini temel alarak J. Buchanan, G. Tullock, A. Downs, M. Olson gibi iktisatçıların geliştirdikleri kamu tercihi okuluna mensup iktisatçılar, devletin işleyiş mekanizmasını ve kamu harcamalarının artışını açıklamak üzere yola çıktıklarını iddia ederek, Keynesyen dönemin “iyiliksever devlet” anlayışının yerini “Leviathan devlet” anlayışının almasına yol açan teoriler ortaya koymuştur. Üretilen modellerde bireyler yalnızca piyasa alanında değil kamusal alanda da kendi çıkarını kollayan ajanlar olarak davranmakta, devlet de kendi çıkarını kollayan politikacı ve bürokratlardan oluşan bir yapı olarak kamu harcamalarının artmasının, etkinsizliğin ve istikrarsızlığın asıl nedeni olmaktadır. Kamu tercihi yazınının kamu malları teorisine ilişkin olarak ortaya koyduğu sonuçlar, oybirliği ilkesinin geçerli olmadığı durumda kamusal kararların olanaksızlığı/etkinsizliği ve kamu malları konusunda devletin
yapacağı müdahalelerin maliyetleri ve olumsuz sonuçları konularında yoğunlaşmış, Buchanan’ın geliştirdiği kulüp malları teorisi en çok tartışılan konulardan birisi olmuştur. 1970’lerin sonlarından 1990’lara kadar kamu harcamalarının kısıldığı, Kamu İktisadi Teşebbüsleri’nin özelleştirildiği, kuralsızlaştırma politikalarının uygulandığı, kısacası devletin alanının kısıtlanarak piyasaların önünün açılmaya çalışıldığı neoliberal dönemde akademik alanda bu bakış açısının ağırlık kazanması şaşırtıcı değildir.2
1980’ler boyunca uygulanan politikaların bir sonucu olarak ortaya çıkan istikrarsızlık, krizler, artan yoksulluk, işsizlik ve eşitsizlik, neoliberal politikalara güveni sarsmamış fakat küreselleşmenin sermaye için doğurduğu yeni ihtiyaçlar, daha farklı bir düzenlemeyi gerekli kılmıştır. “İyi yönetişim”, ve “kurumsal kapasitenin geliştirilmesi” konusu bütün alanlarda egemen olan bir anlayış halini almış, bu anlayışın devlete yansıması ise emreden veya dayatan değil sivil toplum kuruluşları ve piyasa aktörleriyle birlikte karar alan “yönetişimci devlet” olmuştur. Kuramsal alanda bu ihtiyaca cevap verecek çözüm, Chicago Okulu’nun temsilcilerinden R. Coase’ın mülkiyet hakkı, işlem maliyetleri ve özel piyasa çözümlerine dayalı çalışmalarını temel alan ve özellikle A. Alchian, H. Demsetz, D. North ve E. Ostrom’un katkılarıyla geliştirilen yeni kurumsalcı iktisatta bulunmuştur. Yeni kurumsalcı iktisat, bireylerin belirsizliği azaltmak ve kendi çevrelerini kontrol etmek için kullandığı yazılı ve yazılı olmayan kurallar, normlar ve sınırlamalar olarak tanımladıkları kurumları ve kurumların örgütsel düzenlemelerle ilişkisini inceleyen ve kamu tercihi, anayasal iktisat, mülkiyet hakları ve işlem maliyetleri okulu gibi iktisat okullarını bir araya getiren bir alandır. Yeni kurumsalcılar, anayasa, kanun, sözleşmeler gibi formel olan ve normlar, inançlar gibi formel olmayan kurumların nasıl ortaya çıktığını, nasıl işlediğini, değiştiğini ve bunların üretim ve mübadeleyi destekleyen farklı düzenlemeleri nasıl biçimlendirdiğini araştırmaktadırlar (Menard ve Shirley, 2005: 1-2). Bu açıdan işlem maliyetleri, mülkiyet hakları, örgütsel düzenlemeler, sosyal sermaye, yönetişim biçimleri, asimetrik bilgi, müşevvikler gibi konular en çok üzerinde durulan konulardır. Yeni kurumsalcı iktisat “kamu”yu firmalar, sivil toplum kuruluşları, devlet ve ailelerden oluşan bir topluluk olarak ele alarak, kamu mallarını kamusal alanda olan mallar olarak tanımlamakta, özel ile kamusalın sınırlarının muğlaklaştığı bu çerçevede devletin kamu malı sunumundan bahsetmek çok zor görünmektedir.
2Kamu hizmetlerinin kamusallığını azaltmak ve piyasa yanlısı reformlarla kamusal
alanı dönüştürmek üzere siyasetçilerin söylemleriyle, kuramsal yaklaşımlarla ve IMF Dünya Bankası gibi örgütler eliyle egemen paradigmanın nasıl belirlendiğini ve kamuya olan güvenin nasıl azaltıldığını kamu yönetimi çerçevesinde ampirik olarak açıklayan bir çalışma için bkz. Haque (2001).
Görüldüğü gibi kamu malları teorisi Samuelson’un bu teoriyi ilk ortaya koyduğu günden bu yana her zaman iktisatçıların ele aldığı bir konu olmuş, yaşanan tarihsel ve kurumsal gelişmelerle birlikte teorinin odak noktası değişmiştir. Kamu malları konusunda ilk ortaya konulan çerçevede devletin rolü konusundaki yaklaşım piyasa başarısızlığından devlet başarısızlığına ve yönetişimci devlete doğru bir değişim göstermiştir. Fakat, kamu malının tanımlanması, etkinlik koşulları ve kamusal karar mekanizmaları konusundaki temel çerçeve çok fazla değişmemiş, birçok eksikliği, yetersizliği ve tutarsızlığı günümüze kadar getirmiştir.
Bu çalışma, anaakım kamu malları teorilerinin başarısı veya başarısızlığını tartışmak üzere yukarıda söz edilen farklı iktisat okullarının konuya yaklaşımlarını belli sorunsallar çerçevesinde eleştirel bir değerlendirmeye tabi tutmayı amaçlamaktadır. Bu açıdan çalışmaya yön veren temel sorular şunlardır: Kamu malları teorisi malların kamusallığını ve buna bağlı olarak özel kesimle kamu kesiminin sınırlarını belirlemek açısından anlamlı bir ölçüt geliştirmiş midir? Kamu malları teorisi açıklamayı hedeflediği –kamu mallarının optimal düzeyi, piyasa başarısızlığı ve piyasa dışı karar süreçleri gibi- konularda başarılı olmuş mudur?
Bu çalışmanın temel tezi, kamu malları teorisinin hizmetlerin özel veya kamusal niteliklerini ayırt etmede ve açıklamayı amaçladığı diğer konularda başarısız olduğu ve üstelik, kamu mallarının özelleştirilmesi için ideolojik bir araç olarak işlev gördüğüdür. Kamu malları teorisi konusundaki eleştiriler genellikle bu teorinin kamusal sunumu meşrulaştırmak için yanlış bir şekilde kullanıldığı yönündedir. Oysa bu çalışma, tam tersi bir argümanı savunarak kamu malları teorisinin baştan itibaren kamu mal ve hizmetlerinin özelleştirilmesine ve ticarileştirilmesine zemin hazırlayacak şekilde tasarlandığını ve zaman içinde devlet sunumunu daha da sınırlandıracak şekilde dönüştürüldüğünü göstermeyi hedeflemektedir. Buna ek olarak, anaakım kamu malları teorilerinin açıklamayı hedeflediği konulardaki yetersizliği, tutarsızlığı veya yanlılığı gösterilerek bu teorilerin dayandığı liberal bakış açısının bu başarısızlıklardaki rolü sorgulanacaktır.
Bu amaçla planlanan çalışma, iki temel bölümden oluşmaktadır. Birinci bölümde farklı yaklaşımların ortaya koyduğu kamu malları tanımı ve bu tanımların özel olan ile kamusal olanı ayırt etmedeki açıklayıcılığı tartışılacaktır. İkinci bölümde kamu malları teorisinin açıklamayı amaçladığı konular olan etkinlik koşulu, piyasa başarısızlığı ve kamusal karar alma süreçleri konusunda yeterli bir açıklama getirip getiremediği araştırılacaktır. Sonuç bölümde ise farklı okulların görüşlerinin ortaklaşan yanları ele alınarak kamu malları teorilerinin başarısının değerlendirilmesinde genel bir sonuca ulaşılmaya çalışılacaktır.
1. Kamu Malları Kavramı
Kamu malları (public goods) terimi için başlangıçta Samuelson (1954), “kolektif tüketim malları”, Musgrave (1959) “sosyal ihtiyaçlar” ve “sosyal mallar” (1969) kavramını kullansa da zaman içinde bu kavram literatürde “kamu malları” olarak yerleşmiştir. Kavramı oluşturan mal sözcüğü iktisatta
goods sözcüğünün karşılığı olarak genellikle mal ve hizmetler yerine
kullanılmaktadır, fakat sözcük Türkçeye çevrilirken kamu hizmeti yerine kamu malı kavramı tercih edilmiştir.3 “Kamu” sözcüğü ise bir yandan bir ortaklığı,
kolektifliği, topluluğu, bir yandan da kamu kesimini ve devlet organlarını ifade etmektedir. Kamu sözcüğünün içerdiği bu ikili anlam kamu malları teorisine de yansımış, kamu kimi zaman devleti, kimi zaman -yeni kurumsalcı iktisatta olduğu gibi- bir kolektifliği ima etmiştir.
Kamu malları kavramının malların kamusallığını açıklamadaki yeterliliğini tartışabilmek için öncelikle kamu malını tanımlamak gerekmektedir. İktisat yazınında birbirinden çok farklı kamu malı tanımlamalarının mevcut olduğunu, fakat genelde kamu mallarının tanımlanmasında iki farklı yol izlendiğini söyleyebiliriz. Birincisi, malın özelliklerine bağlı olarak bir belirleme yapılmasıdır. İkinci yoldan giden iktisatçılar ise kamu mallarının belirlenmesinde kurumsal yapıların önemini vurgulamakta, toplumca kamusal olarak sunulmasına karar verilmiş olan malların kamu malı olduğunu iddia etmekte ve ne tür bir kurumsal yapının bu malların etkin sunumunu sağlayacağını araştırmaktadırlar.
1.1. Malların Teknik Özellikleriyle Açıklama
Kamu ekonomisi, kamu maliyesi ve mikroiktisat kitaplarında kamu mallarının standartlaştırılmış bir tanımı vardır. Neoklasik iktisatta mallar, teknik veya içsel özelliklerine göre bir sınıflandırmaya tabi tutulmakta ve belirlenen bu özellik veya ölçütler malların kamusallığını belirlemektedir. Kamu malları genellikle tüketiminde rekabet olmayan ve faydasından kimsenin dışlanamadığı mallar olarak tanımlanır. Fakat ders kitaplarının ötesine geçilip konuya katkıda bulunan iktisatçıların yayınları incelendiğinde kamu malını tanımlamak için çok sayıda özellikten bahsedildiği ve üzerinde uzlaşılmış net
3Çeviriyle ilgili bir başka tercih, “failure” sözcüğünün Türkçeye çevrilmesiyle ilgilidir.
Bu sözcük market failure için genellikle “piyasa aksaklıkları”, government failure için kullanıldığında ise “devlet başarısızlığı” şeklinde çevrilmektedir. Bu çalışmada failure sözcüğünün doğru karşılığı olması açısından piyasa başarısızlığı kavramının kullanılması tercih edilmiştir.
bir tanım bulmanın neredeyse olanaksız olduğu, teorinin sorunlarla dolu olduğu görülmektedir.
Kamu mallarını tanımlamak için farklı kaynaklarda saptadığımız özellikler arasında tüketimde rakip olmama, bölünemezlik, azalan üretim maliyetleri, toplu arz (joint supply), toplu tüketim (joint consumption), dışta tutulamama, bedavacılık, fayda yayılmaları, tıkanıklığa konu olmamak gibi özellikler sayılabilir. Bunun yanı sıra telafiye zorlanamama, dışsallıklar, reddetmenin olanaksızlığı, ölçek ekonomileri, sahiplenilememe, çok kullanıcılılık (multiple user) gibi bazen birbiriyle çelişebilen özelliklerden yola çıkılarak kamu mallarının tanımlandığı da görülmektedir. Farklı biçimde adlandırılan bazı özelliklerin aynı anlamda kullanılması söz konusu olabildiği gibi, aynı kavramın farklı şekilde tarif edilmesi durumuna da rastlanmaktadır.4
Bu nedenle kamu malının ayırt edici özelliğinin ne olduğunu saptamak, buna ilişkin net bir karar vermek olanaksız görünmektedir. Bu kavram bolluğuna ek olarak bazı iktisatçılar bir tek özelliğe vurgu yapmış, bazıları ise iki ya da üç özellik öne sürerek bunlardan birisinin daha önemli olduğunu iddia etmiştir. Bu durumda öncelikle kamu malları konusunu ilk geliştiren Samuelson ve Musgrave’in çalışmalarında kamu mallarının nasıl tanımlandığını incelemek anlamlı olacaktır.
Samuelson, bu konudaki ilk makalesinde özel tüketim malları ve kolektif tüketim malları şeklinde ikili bir ayrım yapmış, özel tüketim mallarını farklı bireyler arasında bölünebilen mallar olarak, kolektif tüketim mallarını ise “herkesin toplu olarak yararlandığı, bir bireyin bu maldan tüketiminin diğer bireyin tüketiminde bir azalmaya yol açmadığı mallar” olarak tanımlamıştır (Samuelson, 1954: 387). X1 özel malı için bu malın toplam miktarı 1 ve 2 nolu
bireyin tüketimlerinin toplamı iken (X1= X11 + X12) ; X2 kamu malı için bu
malın toplam miktarı bireylerin tüketimleri açısından eşitlik olarak ifade edilmektedir. (X2= X21 = X22 ) (Samuelson, 1955: 350). Bu tanımlama, kamu
mallarını eşit ve toplu tüketime konu olan mallar olarak ele almakta, dışlanamazlık özelliğinden bahsedilmemektedir.
Samuelson, ilk makalesinde hiç örnek vermediği kamu mallarına ikinci makalesinde (1955) açık hava sirki ve milli savunma örneklerini vermiş ancak örnekler üzerinden bir açıklama yapmamıştır. İlk makalesinde iki kutuplu bir ayrım yapması konusundaki eleştiriler doğrultusunda, 1955’te devlet faaliyetinin reel örneklerinin birçoğunun bu iki uç durum arasında kaldığını
4Kamu mallarının ayrıntılı bir analizi ve bu özelliklerden bazılarının açıklaması için
Head (1974)’e bakılabilir. Ver Eecke, (1999), Head’in kitabında en azından onüç tane özellik saydığını belirtiyor. Bu kavramların bir kısmının dökümünü yaptığı ve bir sınıflandırmaya tabi tutarak açıkladığı çalışması için bkz. Ver Eecke(1999).
belirtmiştir. Daha sonra yazdığı bir makalesinde, 1955’te yaptığı düzeltmenin “uygun bir semantik” olup olmadığından endişe duyduğunu ifade ederek başlangıçtaki iki kutuplu tanımını savunmuş, fakat bu kez tüketim dışsallıklarına vurgu yapmıştır (Samuelson, 1969: 108-109).
“Bir kamu malı, iki veya daha fazla kişinin faydasına giren bir maldır. Elimizde ne var? İki kutup ve bunlar arasında bir süreklilik mi? Hayır. Özel mallar için bir bıçak sırtı durum ve dünyanın geri kalanında “tüketim dışsallığı” içermesi dolayısıyla bir kamu malları alanı.
…
Bu yüzden, bu alandaki kullanışlı terminolojinin şu olduğunu düşünüyorum: piyasa mekanizmasının optimal işlediği özel mallar, ve …bunun karşısında bütün bir tüketim dışsallıkları veya kamu malları alanı.”
Görüldüğü gibi Samuelson kamu mallarını açıklarken konuyu tüketim yönden ele almakta, kamu mallarının ayırt edici özelliği olarak toplu tüketim, bölünemezlik ve tüketim dışsallıklarından bahsetmekte, aynı zamanda kamu mallarının eşit tüketime konu olduğunu belirtmektedir.
Samuelson (1954)’un kamu malları tanımında en çok eleştirilen noktalardan birisi eşit tüketim konusudur. Her ne kadar Samuelson eşit tüketimin bireylerin bundan eşit fayda elde etmesi anlamına gelmediğini, bireylerin o malla ilgili değerlendirmelerinin farklı olabileceğini, hatta o malı istemeyen kişilerin faydasının negatif olacağını belirtse de esas eleştirilen nokta eşit miktarda tüketim konusudur. Örneğin Buchanan (1999b) bir kamu malı sunulduğunda bireylerin bunu eşit tüketmesinin söz konusu olmadığını söyleyerek bireylerin bu maldan yararlanma miktarlarının, arz edilen malların mekânsal ve teknolojik özelliklerine bağlı olduğunu ifade etmektedir. Örneğin itfaiye merkezine daha yakın yerde oturan birisi yangından korunma hizmetinden daha çok yararlanacak, benzer şekilde karakola yakın yerde oturan kişinin evine hırsız girme ihtimali daha az olacaktır. Bu konuda Musgrave de ilk başta -kendi deyimiyle- sosyal ihtiyaçları “herkes tarafından eşit miktarda tüketilmek zorunda olan hizmetlerle karşılanan ihtiyaçlar” olarak tanımlamış (Musgrave, 1959: 8), fakat daha sonra (1969: 126) bir düzeltme yaparak herkes için “aynı ürün kalitesinin mevcut olmayacağını” savunmuştur.
Kamu mallarının ayırt edici özelliği olarak tüketimde rekabet olmaması ve bölünemezlik ölçütünü eleştiren iktisatçıların bir kısmı konunun tüketim değil, üretim yönünden ele alınması gerektiğini savunmaktadırlar. Örneğin Buchanan (1999b)’a göre “kamu malları teorisi ancak birimler, toplu arz edilen birimler olarak tanımlandığında, ve ‘eşit mevcudiyet’ ve, daha az doğrusu ‘eşit tüketim’ yalnızca topluca arz edilen üretim birimlerini veya girdilerini işaret ettiğinde, …. anlamlı bir şekilde tartışılabilir.” Fakat Head (1974:168), toplu
tüketimin toplu arzı5 işaret ettiğini, bu nedenle bu kavramlar arasında bir
çelişki olmadığını savunmaktadır. Aslında toplu tüketim ve toplu arzın bir arada mevcut olduğu durumlar söz konusu olabilir ancak her zaman bu özelliklerin aynı şeyi anlatmadığı durumlar da olabilir. Toplu tüketimin toplu arzı işaret etmesi, sunulan kamu mallarından topluca yararlanan kişilerin malın arzına da topluca katılması durumunda mümkündür6. Ayrıca ortak mallar
olarak kabul edilen hava, okyanus, vs. toplu tüketime konu iken burada bir toplu arz durumu söz konusu değildir.
Kısacası, Samuelson’un ortaya koyduğu şekliyle bile kolektif tüketim mallarının ayırt edici özelliğinin toplu tüketim mi, tüketim dışsallıkları mı olduğu belirli değildir. Üstelik, toplu arz yerine toplu tüketim açısından konuya yaklaşılması ve kamu mallarının eşit tüketimi ciddi biçimde eleştirilmiştir.
Samuelson, dışta tutulamama özelliğinden bahsetmemiş, kamu mallarının özelliklerine dışta tutulamamayı ekleyen, Musgrave (1959) olmuştur. Özel mallarda tüketiciler istedikleri mallar için bir ödeme yaparak bu mallar hakkındaki tercihlerini ortaya koymuş olurlar. Yani bir mal veya hizmet için ödeme yapmadıkça onun faydasının dışında kalırlar (dışlama ilkesi). Oysa sosyal ihtiyaçları karşılayan hizmetlerde bu hizmetler için ödeme yapmayanlar bu hizmetlerin faydasından dışlanamazlar; faydalardan dışlanamadıkları için de gönüllü ödemelere tabi tutulamazlar (Musgrave,1959: 8-9).
Musgrave (1959)’un kamu malları tanımında dışta tutulamazlık özelliğinin yanı sıra toplu tüketim özelliği de yer almakta, ancak toplu tüketimin kamu mallarını (Musgrave’in deyimiyle sosyal ihtiyaçları) kapsaması gerekmediği belirtilmektedir (Musgrave, 1959: 10):
“Bir sirk gösterisi buna katılanlar için toplu tüketim [özelliği] içerir. Fakat giriş ücreti uygulanabilir, farklı kişilerce farklı miktarlar tüketilebilir ve hizmet piyasa yoluyla sunulabilir. Talep eğrileri yatay olarak toplanabilir. Sosyal ihtiyacın ortaya çıkması için, ödeme yapsın-yapmasın eşit tüketim koşulu herkese uygulanmalıdır. Diğer bir deyişle, toplu tüketim koşulunu dışta tutma ilkesinin uygulanamazlığı ile birleştirmemiz gerekir.”
5Burada kastedilen toplu arz terimi, Marshall’cı anlamda bir üretim sürecinde birden
fazla ürün üretilmesi anlamına gelmemektedir. Bu iki terim arasındaki farkın ayrıntılı açıklaması için bkz. Sönmez (1987:111-113).
6Kamu malları teorisinde son dönemdeki tartışmalar bireylerin kamu malı
finansmanına gönüllü katkısı üzerinde yoğunlaştığından, toplu arz kavramının daha çok tercih edildiği görülmektedir.
Bu anlamda dışta tutulamama özelliği kamu malının ayırt edici özelliği olarak vurgulanmakta, dışta tutma sorununun toplu tüketimi içerdiği iddia edilmektedir. Musgrave (1969) daha sonra toplu tüketim yerine tüketimde rakip olmama7 (ve yararlı tüketim dışsallığı)8 kavramını kullanmış, yine dışta
tutulamamanın daha önemli bir özellik olduğunu belirtmiş, ancak bu kez rakip olmamanın dışta tutulamamaya yol açtığını savunmuştur.
Kısacası Musgrave kamu mallarını eşit tüketim, tüketimde rakip olmama, yararlı tüketim dışsallıkları ve dışta tutulamama özellikleriyle tanımlamakta, saf kamu mallarının, tüketiminde rekabet olmayan ve dışta tutulamayan mallar olduğunu ifade etmektedir. Buna ek olarak Musgrave (1969), Samuelson’un kolektif tüketim malları ve özel tüketim malları şeklindeki iki kutuplu tanımını genişleterek yarı kamusal malları da bu çerçeveye oturtmaya çalışmıştır. Mal ve hizmetlerin yarattığı pozitif dışsallıklar ve fayda yayılmalarına dayalı bir analiz çerçevesinde “karma durumlar” başlığı altında sınırlı yayılmalı sosyal mallar, ikame edilemeyen dışsallıklar ve karma faydalı mallar gibi kategoriler ortaya koymuştur.9
Şimdiye kadar kamu malları konusunda en çok referans verilen iki önemli iktisatçının bile kamu mallarını açıklamak için toplu tüketim, toplu arz, bölünememe, tüketim dışsallıkları, eşit tüketim, tüketimde rekabetin olmaması gibi çok sayıda kavram kullandığını göstermeye çalıştık. Üstelik Samuelson saf kamu mallarını tek bir özellikle açıklarken Musgrave iki özelliğin birden geçerli olması gerektiğini savunmuştur. Ancak, tanım çeşitliliği bu kadarla da sınırlı değildir. Örneğin Demsetz (1970), kamu malları ve kolektif mallar arasında bir ayrım yapmış; kamu mallarını maliyete yol açmadan ek alıcıların aynı birim kamu malından yararlanmasının mümkün olduğu mallar, kolektif malları ise malı satın almayanları onu tüketmenin dışında tutmanın olanaksız olduğu mallar olarak tanımlamıştır. Barr (1987: 83)’e göre kamu malları tüketiminde rekabet olmayan, dışta tutulamaz ve reddedilemeyen mallardır.
7Samuelson (1969), kendisinin “tüketim dışsallığı” olarak adlandırdığı özelliği
Musgrave’in şüpheli bir kavram olan tüketimde rakip olmama olarak adlandırdığını ifade etmiştir. (1969:110 dipnot)
8Musgrave (1969:126), “yararlı tüketim dışsallıklarının varlığı”nın (beneficial consumption externalities) “tüketimde rakip olmama”yla aynı şeyi ifade ettiğini ve
aynı fiziksel çıktıdan herkesin yararlanması anlamına geldiğini belirtmektedir.
9Buna ek olarak Musgrave’in ortaya koyduğu, tüketici tercihlerine göre arz edilmeyen,
empoze edilmiş tercihlere dayanan erdemli mallar kategorisinden de söz edilebilir. Fakat erdemli mallar, birçok iktisatçı tarafından tüketici egemenliği varsayımını ortadan kaldırması, paternalist devlet görüşüne dayanması gibi nedenlerle çok eleştirilmiş bir kategoridir. Bu konu, ayrı bir çalışmanın konusu olacak kadar geniş bir tartışmayı hak ettiğinden, burada üzerinde durulmayacaktır.
Çok kullanılan ders kitaplarından birisi olan Stiglitz’in Kamu Sektörü Ekonomisi kitabında saf kamu mallarının iki temel özelliği olduğu belirtilmiştir: “Birincisi, bunların kullanımını tayınlamak (rationing) mümkün değildir. İkincisi bunların kullanımını tayınlamak istenir değildir.” (Stiglitz, 1988: 119). Görüldüğü gibi kamu malını tanımlayan özelliğin ne olduğu, kamu malları için bir özelliğin mi birden çok özelliğin mi geçerli olduğu konusunda bir uzlaşma yoktur.
1.2. “Pozitif” Kamu Malları Teorisi
Geleneksel neoklasik kamu malı tanımını ve “hangi mallar kamu malı olmalı” sorusunun normatif karakterini eleştiren iktisatçılar, aralarında farklılıklar olsa da genel olarak konuya pozitif analiz çerçevesinde yaklaşılması gerektiğini savunmaktadırlar. Siyasi süreçlerin ve kamu tercihi konusunun kamu malları teorisine dâhil edilmesi gerektiğini savunarak kamu malları konusunda yazdığı bir kitapla kamu malı tartışmalarına katkıda bulunan J. Buchanan, bu çerçevede en çok referans verilen yazarlardan birisidir. Buchanan’ın çalışmaları, kamu tercihi, anayasal iktisat, hukuk ve iktisat ve yeni kurumsalcı iktisat okuluna dahil iktisatçıların çalışmalarında önemli bir etkiye sahiptir.
J. Buchanan’ın kamu malları konusunda esas olarak üzerinde durduğu konu mal ve hizmetleri özelliklerine göre sınıflandırmak değil, fiilen malların arz edilme tarzıdır. Bu yaklaşımda bir mal veya hizmeti kamu malı yapan şey onun teknik, fiziksel veya içsel özellikleri değildir. Örgütlenme biçiminin bizzat kendisi birçok mal ve hizmetin teknik özelliklerini belirlediği için kurumsal yapıdan bağımsız bir kamu malları tanımı yapılamaz. Buchanan (1999b: 49), malların özelliklerinden yola çıkarak bunların sunumunda –piyasa ve devlet gibi- farklı kurumsal düzenlemelerin uygunluğunu araştıran geleneksel modeli tersine çevirdiğini, herhangi bir nedenle kamusal olarak sunulan ve örgütlenen bütün mallar için bir kamu malları teorisi geliştirdiğini iddia etmektedir.
Buchanan, 1967’deki çalışmasında kamu mallarını “Bireyler grubu ya da topluluğunun herhangi bir nedenle kolektif örgütlenme yoluyla sağlanmasına karar verdiği herhangi bir mal veya hizmet kamu malıdır”10 (Buchanan, 1999a:
11) şeklinde tanımlamıştır. 1968 yılında yayınladığı “Kamu Malları Arz ve Talebi” adlı kitapta ise özel mallar ve kamu malları ayrımını benzer biçimde ortaya koymuştur: “Bireylerin belli mal ve hizmetleri piyasa kurumları aracılığıyla arz ve talep ettikleri gözlenmektedir. Bireylerin diğer mal ve
hizmetleri ise siyasi kurumlar yoluyla arz ve talep ettikleri gözlenmektedir. Birincisi özel mallar, ikincisi kamu malları olarak adlandırılır” (Buchanan, 1999b: 3).
Bir mal veya hizmetin kamusal olması siyasi süreçlerle belirlenmiş bir durumdur ve mal ve hizmetleri, kurumlardan ve örgütlenme yapısından bağımsız olarak ele almak mümkün değildir. Bu anlamda araştırılması gereken şey, hangi malların kamu malı olarak nitelendirilmesi gerektiği değil, kamu malı sunumundaki örgütlenme biçimleridir. Fakat Buchanan hangi malların kamusal sunuma konu olduğunu araştırırken geleneksel analizin kullandığı özelliklere başvurmakta, bölünemezlik derecesi ve -bölünemezliğin geçerli olduğu alan anlamında- grup hacmine bağlı olarak malların kamusallığını tartışmaktadır. Örneğin Buchanan’ın geliştirdiği kulüp malları, sınırlı sayıda kişi için tamamen bölünemeyen ve bu anlamda saf kamusal nitelik gösteren, ancak bu grubun dışına çıkıldığında kamusallık özelliğinin tamamen ortadan kalktığı mallar olarak tanımlanmaktadır11. Saf kamusal mallar ise sınırsız
sayıda üyesi olan bir grup için faydası tamamen bölünemez olan mallardır (Buchanan, 1999b: 164-167). Yalnız, bu sınıflandırmanın, hangi mal ve hizmetlerin kolektif olarak örgütlenmesi gerektiğini belirleyecek bir araç olarak ele alınmaması gerekiyor12. Bu yaklaşımda özel kesim ile kamu kesiminin
sınırlarının belirlenmesi, kamusal sunum ve finansman anayasal bir tercihtir; hangi mal ve hizmetlerin kamu tarafından örgütleneceği tercihi kesin değildir ve zaman içinde değişebilir. Bu konuda Marmolo (1999) da Buchanan’ı izleyerek kamu malları konusunu anayasal bir tercih süreci çerçevesinde ele almakta, fakat kamusal sunumun nedenini bireylerin faydalarının karşılıklı bağımlılığına veya bu inanca bağlamaktadır. Holcombe (1997) ise devletin kamu malı sunumunun devleti idare edenlerin özel çıkarlarını geliştirdiği için yapıldığını iddia ederek, savunma hizmetinin bile devlet tarafından sunulma nedeninin devleti yönetenlerin kendi refahlarını korumak ve geliştirmek olduğunu iddia etmektedir13.
11Buchanan, kulüp malları için üyelik esasına göre işleyen yüzme havuzu örneğini
vermektedir.
12Buchanan(1999b: 49), en azından kamu mallarının sunumu açısından böyle bir
ayrımdan kaçınılması gerektiğini açıkça ifade etmektedir.
13Kamu malları teorisinin en keskin eleştirisini libertarian iktisatçılar yapmaktadır. Bu
konuda Hoppe (1989:27)’un eleştirisi çarpıcıdır: “Birçok takipçisi olmasına rağmen bütün kamu malları teorisi yanlıştır, göz boyayan bir mantık yürütmedir, içsel tutarsızlıklar ve mantıksız sözlerle idare edilmekte, popüler önyargılar ve tahmini inançlar üzerinden oynamakta, fakat herhangi bir bilimsel değer içermemektedir.”
Yeni kurumsalcı iktisatçıların kamu mallarına bakış açısı, yine pozitif bir kamu malları teorisi ortaya koyma iddiasıyla Buchanan’ın çerçevesini daha da genişletmiştir. Geleneksel kamu malları teorisindeki “kamu” sözcüğü ile “devlet”in kastedildiği ve bu nedenle devletin bu malları sunmasının özendirildiği, bu iktisatçıların en önemli eleştirilerinden birisidir. Desai (2003), mevcut kamu malları teorisinin devletçi olduğunu, artık kamu ile özel arasındaki sınırların belirsizleştiğini, kamu-özel ortaklıklarının ve kamu mallarının özel ve gönüllü sunumunun daha yaygın olduğunu belirterek kamusal mal sunumuna devlet dışı aktörlerin de katıldığını belirtmektedir. Bu nedenle yeni kurumsalcı iktisadın çerçevesine uygun olarak kamusallık, artık devletle özdeşleştirilmemekte, kamusal alanın devlet, işletmeler, sivil toplum kuruluşları ve hanehalklarından oluştuğu savunulmaktadır (Kaul ve Mendoza, 2003).
Kaul ve Mendoza (2003), gerçek hayatta kamu malı olarak sunulan mallarla potansiyel olarak kamu malı olabilecek malları betimlemek üzere iki tür kamu malından söz etmektedir. Birincisi, “Dışta tutulamaz faydalara, rakip olmayan faydalara veya her ikisine sahip malların kamusal olması için özel bir potansiyeli vardır.” Burada yine geleneksel tanımdaki özellikler gündeme gelmekte fakat bu özelliklerin o malları otomatik olarak özel veya kamusal yapmadığı öne sürülmektedir. Ayrıca bu özelliklerin politika tercihine bağlı olarak biçimlendirilebileceği ve değişebileceği ifade edilmektedir. Kamu malları için ikinci tanım, “dışta tutulamaz ve herkesin tüketimi için mevcut mallar fiilen kamu malıdır” şeklindedir. Fiilen kamusal alanda olan malların da zaman içinde değişebileceği, kamusallığın esas belirleyicisinin kapsayıcılık olduğu belirtilmektedir. “Özetle, kamu malları teknik olarak dışta tutulamaz olduğu için, politika tercihi nedeniyle oraya yerleştirilmiş veya bırakılmış olduğu için, veya bilmeden orada olmasına izin verilmiş olduğu için kamusal alanda olan mallardır. Erişim sınırlamaları bu malların tüketimini kısıtladığı ölçüde bunlar kısmen kamusaldır” (Kaul ve Mendoza, 2003: 89). Görüldüğü gibi, kamusal alanda olan malların kamu malı olduğunu, ancak bu durumun da değişebileceğini söyleyen bir perspektifle konuya yaklaşılmaktadır.
Kısacası, kamu malları ve bunları tarif eden özelliklerinin, o malların içsel özelliği olmadığı, sosyal olarak inşa edildiği, genellikle politikalarla ve kolektif eylemlerle belirlendiği iddia edilmektedir. Bu anlamda yeni kurumsalcı iktisadın konuya yaklaşımı malların özelliklerine dayanarak bir tanım yapmadığını iddia etmesi, kamusallığı geniş anlamda ve anayasal seçim, siyasi tercih veya sosyal inşa süreci olarak açıklaması ve bu kamusallığın zaman içinde değişebileceğini vurgulaması açısından geleneksel kamu malları teorisinden farklılık göstermekte fakat konu, hangi malların kamusal olduğunu
tartışmaya gelince bölünemezlik, dışlanamazlık, faydaların karşılıklı bağımlılığı gibi tartışmalı özellikler tekrar gündeme gelmektedir. 14
1.3. Saf Kamu Malı Var mı?
Kamu mallarını tanımlamak için ister malların içsel-teknik özelliklerinden hareket edilsin, isterse pozitif bir yaklaşımla kamusallık tartışması yapılsın, mallar için öne sürülen özelliklerin kamusallık tartışmasında kritik bir öneme sahip olduğu görülmektedir. Bu nedenle öncelikle bu özellikler üzerinden bir tartışma yürütmek anlamlı olacaktır.
Eğer malların kamusallığını belirleyen şey, onların içsel veya teknik özellikleri ise hangi özellik veya özellikler kamu malını tanımlamaktadır? Tüketimde rakip olmama, toplu arz, toplu tüketim, fayda yayılmaları, sahiplenilememe,…vs. ölçütlerinden hangisi kamu malının ayırt edici özelliğidir? Bu konudaki kavram bolluğundan ve iktisatçılar arasında bir anlaşma olmadığından önceki bölümde söz etmiştik. Eğer ders kitaplarında yer alan standartlaşmış tanımı kabul edersek, tüketimde rakip olmama ve/veya dışta tutulamama özellikleri malların kamusallığını belirliyor mu? Bu soruya verilecek cevap aynı zamanda fiyat mekanizmasına ve piyasaya dayalı bir sunumun mümkün olup olmadığını göstereceğinden hangi malları kamu kesiminin, hangi malları özel kesimin sunacağını belirlemek açısından büyük önem taşıyor.
Tüketimde rekabetin olmaması, bir mal sunulduğunda herkesin bundan topluca yararlanması, o malı ek bir kişiye daha sunmanın marjinal maliyetinin sıfır olması ise15 bu özelliğe uygun bir mal veya hizmet var mıdır? Samuelson
(1955)’in verdiği açık hava sirki ve savunma örneğini ele alalım. Sirk gösterisini izlemekten elde edilecek fayda, bunu izlemeye gelen kişilerin sayısından bağımsız mıdır? Belli bir noktadan sonra ek izleyicilerin gelmesi bir kalabalığa, izdihama yol açıp diğerlerinin yararlanacağı miktarı azaltmaz mı? Aynı şey kalabalık yollar, köprüler, hastaneler, mahkemeler,…vs. için de geçerlidir. Aslında bütün kamu malları veya hizmetleri için bir kapasite sınırı vardır ve bu sınır aşıldıktan sonra, bir kişinin tüketimi diğer kişinin tüketimini (veya o hizmetten yararlanmasını) azaltacaktır. Tartışmasız şekilde saf kamu
14Cornes ve Sandler (1994), kurumsal yapılar kamu mallarının özelliklerini
belirlemede bir etkiye sahip olsa bile, bir malın kamusallığının her zaman sosyal olarak içsel olmadığını iddia etmekte, bu anlamda rakip olmama ve dışlanamama özelliklerinin hala geçerli ve önemli olduğunu savunmaktadır.
15Bu tanımın ilk kısmını konuyu tüketim yönünden, ikinci kısmının ise üretim
yönünden ele aldığına dikkat etmek gerekiyor. Ancak bu konuyu daha önce tartıştığımız için şimdilik bu ayrımın önemsiz olduğunu varsayıyoruz.
malı kabul edilen milli savunma için bile bu durum geçerli olabilir. Ülkenin topraklarının genişlediği, nüfusun öngörülemez oranda arttığı veya bir sınırda ciddi bir tehditle karşılaşıldığı örneklerde milli savunma hizmetinden yararlanmada kişilerin birbirine rakip olacağı açıktır.
Bu konuyu Samuelson kamu malları teorisini henüz ortaya attığında Margolis (1955), Colm (1956) ve diğer bazı iktisatçılar gündeme getirmiş, fakat dönemin iktisatçıları tarafından tartışma konusu bile yapılmamıştır. Margolis (1955: 347), bu konudaki görüşlerini şöyle açıklamaktadır:
“Kolektif tüketim malı var mıdır? Bunlar tipik kamu hizmetleri midir? (…) Samuelson kolektif malların tayınlanmayacağını, A’nın bir malı kullanmasının B’ye bir maliyet yüklemeyeceğini belirtmiştir. Açıkçası, bu durum, kapasite sınırlamaları ve tıkanıklığın gazetelere konu olduğu eğitim, hastaneler ve otoyollar gibi tipik kamu hizmetleri için geçerli değildir. Peki bu durum egemenliğe dayanan adalet ve polis gibi fonksiyonlar için geçerli midir? Mahkemelerin kalabalık takvimleri, A’ya sunulan bir hizmetin B’ye sunulacak miktarı azalttığını göstermektedir. Benzer şekilde polise yapılan bir şikâyet, memurları tartışmalar, doldurulacak formlar, katılınacak duruşmalarla bağlayacağından, diğerlerine sunulacak miktarı azaltacaktır.”
Benzer şekilde Colm (1956: 408) da “bölünebilirlik kriterinin ekonomideki özel sektör ve kamu sektörü arasındaki ayrımı ortaya koymadığını”, sadece üretim ve tüketimin belirlenmesinde fiyatların ne ölçüde kullanılabileceğini gösteren mal ve hizmetler hakkında bir ayrım yapıldığını belirtmektedir.
Bir kez sunulduğunda bundan herkesin eşit biçimde yararlanacağı bir kamu hizmeti var mıdır? Eşit tüketim konusunda gelen eleştiriler doğrultusunda genellikle eşit tüketim yerine “eşit mevcudiyet” (equal
availability) veya “eşzamanlı tüketim” (simultaneous consumption) gibi
terimlerin kullanıldığı görülmektedir. Fakat eşit mevcudiyet gibi başka bir kavram kullanılsa da optimalite için yapılan analizler eşit tüketime dayanmaktadır. Çünkü günümüzde hala geçerli olarak kabul edilen kamu mallarında optimalite koşulunun elde edilebilmesi için, açıkça ifade edilmese de X2= X21 = X22 denkliği kullanılmak zorundadır. Eşit mevcudiyet terimiyle
ifade edilen şey pek net olmamakla birlikte eğer bir mal veya hizmetin herkesin yararlanmasına açık olduğu kastediliyorsa, özel kesimin sunduğu çok sayıda hizmet bu kriteri karşılamaktadır. Radyo ve televizyon yayınları, sokaklara özel şahıs veya firmaların yaptırdığı çeşmeler, internette paylaşılan bilgiler…
Bu noktada Musgrave’den alıntıladığımız sirk örneğindeki gibi toplu tüketimin kendi başına kamu mallarını açıklamadığı, dışta tutulamama özelliğinin kamu malının ayırt edici özelliği olduğu düşünülebilir. Dışta
tutulamama özelliğinin, tüketimde rekabetin olmaması özelliğinden farklı olduğu, her zaman bu iki özelliğin bir arada bulunması gerekmediği genel kabul görmekte ve televizyon yayınlarının kablolu hale getirilerek veya sirk gösterisini izleyenlerden para alınması örneklerinde olduğu gibi tüketimlerinde rekabet olmayan bu iki maldan tüketicilerin dışlanabilmesi mümkün olabilmektedir. Fakat kamu mallarının tanımlanması konusunda bazı yazarların tüketimde rekabet olmaması bazılarının ise dışta tutulamama özelliğine vurgu yaptığı, bazılarının ise iki özelliğin birden geçerli olması gerektiğini savunduğu görülmektedir. Birinci özelliği taşıyan neredeyse hiç kamu malı olmadığına göre iki özelliği birden taşıyan bir kamu malından bahsetmek imkânsız görünmektedir. Bu durumda sadece dışta tutulamama özelliğini taşıyan bir kamu malı olup olmadığını tartışmak bile anlamlı olacaktır.
Dışta tutulamama özelliği bedelini ödemeyenlerin o mal veya hizmetin faydasından dışlanmasının mümkün olmaması veya çok maliyetli olması olarak tanımlandığına göre öncelikle dışta tutmanın olanaksız olduğu durumları ele almamız gerekiyor. Bu özelliği anlatmak için verilen klasik örnekler deniz feneri ve havai fişek gösterisidir. Deniz fenerinden yararlanmak için bir bedel ödemeyenler bile bu fenerin sağladığı ışıktan faydalanabilirler. Fakat, deniz fenerlerinin sunduğu hizmet bir yol yardımı olarak düşünüldüğünde artık bu yardımın GPS sinyalleriyle sadece o hizmet için ödeme yapanların yararlanmasına sunulmasının mümkün olduğu görülecektir16. Bu anlamda
havai fişek gösterisini sadece ödeme yapanların izleyebileceği bir teknoloji geliştirilmesi de çok uzak görünmemektedir. Bu örnekler geleneksel olarak kamu hizmeti olarak sunulan hizmetleri kapsamadığından, kamu kesiminin sunduğu hizmetlerden dışta tutmanın olanaksız olduğu bir kamu hizmeti olup olmadığına bakalım: Bir hırsızlık veya trafik kazası durumunda polis çağırmak için bir ödeme yapıldığı durumlar, mahkemelere dava açılması için yatırılması gereken dava harçları, okullara kaydolmak için yatırılan kayıt bedelleri, özel güvenlik şirketleri yoluyla verilen güvenlik hizmeti, parklara giriş ücreti konulması,…vs. mümkün olmayan uygulamalar gibi görünmemektedir. Dışta tutmanın çok maliyetli olması kriteri ise maliyetin yüksekliğini saptayacak bir kriter olmaması nedeniyle ve gelişen teknolojilerin her geçen gün dışta tutmaya olanak sağlayacak yeni araçlar geliştirmesiyle geçerli bir kriter olma özelliği göstermemektedir.
16Deniz feneri örneği konusunda Hoppe (1989) okyanusun belli bölgelere ayrılıp
buralarda mülkiyet hakkı kurulması durumunda deniz fenerinin sadece o bölgeden geçen gemilere hizmet verebileceğini ifade ediyor.
Dışta tutulamama özelliği için bir tek milli savunma örneği kalmış gibi görünmektedir. Bu konuda Malkin ve Wildawsky (1991: 363) savunmanın bile dışta tutulabilir olduğunu şu şekilde savunuyor:
“Birincisi, bir kişi, kendisini korumanın dışında tutabilir. Son zamanlarda San Francisco’lular bir zırhlının limanlarına bağlanmasına izin vermediklerinde benzer bir durum yaşanmıştı. İkincisi, birisi başka bir kişiyi korumanın dışında tutabilir. Örneğin ödeme yapmayanları ülkeden sınır dışı ederek dışta tutmak mümkündür. Üstelik, Mary Douglas’ın iddia ettiği gibi, ‘askeri tarih, savunma zorunluluklarına göre sınır bölgelerden korumanın çekildiği durumları kaydetmektedir’..”
Özetle, eğer dışta tutulamama kamu mallarının ayırt edici özelliği ise dışta tutmanın mümkün olmadığı bir kamu hizmetinden bahsetmek çok zor görünüyor. Ödeme yapmayanlar dışta tutulmak istenirse, birçok hizmet için dışta tutmaya olanak sağlayacak yöntemler geliştirmek mümkündür. Anaakım iktisat literatürü, özellikle kamu tercihi okuluna yakın iktisatçıların bu konuda verdiği tarihi, güncel veya olası örneklerle doludur.17
Kamu tercihi ve yeni kurumsalcı iktisat okullarına dahil iktisatçıların neoklasik kamu malları teorisine yönelttikleri en önemli eleştirilerden birisi, kamu malı-özel mal arasındaki ayrımın devletin geleneksel olarak sunduğu hizmetleri açıklamadığı yönündedir. Devletin sunduğu bazı hizmetlerin aslında özel mal niteliği gösterdiği, buna karşılık özel kesimce sunulan bazı hizmetlerin de kamu malı özelliği gösterdiği belirtilmektedir. Örneğin eğitim, kamu televizyonculuğu gibi hizmetler18 tüketiminde rekabet olmayan ve
dışlanabilir hizmetler olmasına rağmen devlet tarafından sunulmakta, bazı bilgisayar yazılımları19, internetten bedava indirilen müzikler… rakip olmayan
ve dışta tutulamaz olmasına rağmen özel kesim tarafından sunulmaktadır. Neoklasik kamu malları teorisini savunmak üzere geliştirilecek son bir argüman kamu mallarının kamusallık özelliğinin tüketim dışsallıklarından
17Farklı örnekler için bkz. Holcombe (1997), Block (1983), Malkin ve Wildavsky
(1991), Hoppe (1989).
18Kaul ve Mendoza (2003) bu örnekleri tablolar biçiminde göstermektedir. Aynı
tablolar için Göker (2008)’e de bakılabilir.
19Hoppe (1989:7), özel kesimin de kamu malı sunabilmesine örnek olarak bilgisayar
yazılımlarını göstermekte ve bu durumu şöyle ifade etmektedir: “Bir program yazıldığında ek kullanıcılar programı kopyalayabilir, bu mal mevcut kullanıcılara ek bir maliyet yüklemeksizin diğerleri için de mevcut hale gelir; böylece bilgisayar yazılımları Samuelson’cu kamu malıdır. Bu kopyalamayı önlemek çok maliyetli olduğu için aynı zamanda dışta tutulamaz. Fakat, Bill Gates bir kamu malı satarak yaklaşık 10 yıldır dünyanın en zengin adamı olmuştur. ”!
kaynaklandığı olabilir. Bu durumda bir kamu malının %100 dışsallık içermesinin (eşit tüketim) mümkün olmadığını gösterdiğimize göre, bir malın kamu malı olması için hangi düzeyde dışsallık içermesi gerektiği sorusu gündeme gelebilir. Bunu belirlemek olanaksız olduğu gibi özel kesim faaliyetlerinde de önemli ölçüde tüketim dışsallıkları veya fayda yayılmaları yaratan hizmetler söz konusu olabilir. Bu nedenle bu özellik de kamu mallarının ayırt edici özelliği olarak görülemez. Üstelik, elimizde sadece tüketim dışsallıkları kriteri kaldıysa piyasa aksaklıkları teorisinde dışsallıklar dışında ayrı bir kamu malları kategorisine neden gerek olduğu sorgulanmalıdır. Sonuç olarak neoklasik kamu malları teorisi kamu malı özel mal ayrımını bu malların içsel özelliklerine dayandırmış fakat kamu malları yazınında hangi özelliğin kamu malını tanımladığı konusunda bir anlaşma sağlanamamıştır. Bu özellikleri tüketimde rekabetin olmaması ve/veya dışta tutulamazlık olarak alsak bile bu özellikleri sağlayan saf bir kamu malı bulmak olanaksız görünmektedir. Genellikle kamu malları literatüründe bu özellikleri açıklamak için sirk, TV yayını, havai fişek gösterisi gibi gerçek anlamda kamu hizmetini yansıtmayan örneklerin verilmesi daha da büyük karışıklık yaratmaktadır. Hatta özel mal-kamu malı karşılaştırması yapılırken en temel kamu hizmeti sayılan savunma örneğinin verildiği durumda da bunun karşısına özel kesimin sunduğu bir hizmet değil, özel bir mal olan “ekmek” konulmaktadır. Hizmetlerle malları değil de kamu kesiminin sunduğu hizmetlerle özel kesimin sunduğu hizmetleri karşılaştırmaya çalışsak öne sürülen kriterlerin iyice anlamsızlaşacağı açıktır.
Kamu tercihi ve yeni kurumsalcı iktisat okuluna mensup iktisatçıların neoklasik kamu malları teorisinin malları özelliklerine göre sınıflandırma konusunda yaptıkları eleştirileri doğru olmakla birlikte, bu yaklaşımlara göre yapılan tanımlardan da kamu mallarının ne olduğu anlaşılamamaktadır. Kamu mallarını toplumun kamusal olarak sunulmasını istediği veya kamusal alanda olan mallar olarak tarif etmek totolojik bir ifade olduğu gibi, buradaki “kamu”yu da neredeyse herkesten oluşan bir grup olarak tanımlamak konuyu iyice bulanıklaştırmaktadır. Öyleyse toplum, neyin kamu malı olacağına nasıl ve neden karar vermektedir? Bunu açıklamak için toplu arz, bölünememe gibi kriterler ortaya konulduğu andan itibaren başlangıç noktasına dönmüş oluyoruz.
Bir kamu malları teorisinin kamusal olanla özel olanı ayırt etmesi, bazı hizmetlerin neden devlet, bazı hizmetlerin neden kamu kesimi tarafından sunulduğunu, kamusal faaliyetlerin en azından iktisadi temellerini açıklayabilmesi gerekir. Aynı zamanda bir kamu malları teorisinin bazı kamu hizmetlerinin neden zorunlu, tayınlanmış veya bedava sunulduğunu açıklaması beklenir. Oysa ne geleneksel neoklasik iktisat, ne kamu tercihi ne de yeni kurumsalcı iktisat malların kamusallığının belirlenmesi için anlamlı bir kriter
öne sürememiştir. Belirtilen özellikleri taşıyan saf bir kamu malı olmadığına veya “kamu” herkesi kapsayan bir kolektifliği temsil ettiğine göre kamu mallarını devletin sunması da gerekmemektedir. Bu durum, başlangıçta iddia ettiğimiz gibi kamu malları teorisinin kamusal sunuma bir gerekçe oluşturamadığını açık biçimde göstermektedir. Bu konudaki tartışmayı kamu mallarının belki de en önemli ortaya konuluş nedeni olarak gösterilen piyasa başarısızlıkları bölümünde detaylandıracağız. Bu noktada, kamu malları kavramlaştırmasının malların kamusallığını belirlemede başarısız olduğunu gördüğümüze göre, bu teorinin neden ortaya konulduğunu araştırmak anlamlı olacaktır.
2. Kamu Malları Teorisinin Amaçları
Kamu malları teorisinin ortaya konulma amacı nedir? Kamu malları konusunda bir milat kabul edilen Samuelson’un makalesinde ilk cümle optimal kamu harcamaları teorisinin ihmal edildiğini söyleyerek başlamaktadır: “Sax, Wicksell, Lindahl, Musgrave ve Bowen hariç, iktisatçılar optimal kamu harcamaları teorisini ihmal etmiş, enerjilerinin çoğunu vergileme teorisine harcamışlardır.” (Samuelson, 1954:387). Samuelson, buradan hareketle özel tüketim malları ve kolektif tüketim malları şeklinde bir ayrıma giderek Pareto optimumu çerçevesinde kamu malları için20 optimum koşulları ortaya
koyacağını ifade etmektedir. Gerçekten, Samuelson’un bu konudaki çalışmalarına bakıldığında kamu harcamaları veya kamu mallarını tartışmaktan çok optimal koşullar üzerinde yoğunlaştığı görülmektedir. Pickhardt (2006) da Samuelson’u bu makaleyi (1954) yazmaya iten nedenlerin, matematiğin iktisatta kullanışlı bir yöntem olduğunu göstermek, tercih açıklama sorunu hakkında Lindahl’in modelinin yetersizliğini göstermek ve daha önce çalışmasını yaptığı yeni refah iktisadı konusunu genişletmek olduğunu; Samuelson’un kamu harcamalarını açıklama gibi temel bir amacı olmadığını iddia etmektedir.
Zaman içinde gelişen kamu malları teorisini incelediğimizde kamu malları analizinin üç farklı amaçtan yola çıktığını söyleyebiliriz. Bunlardan
20Samuelson’un bu konudaki ilk makalesinin başlığı “The Pure Theory of Public Expenditure” yani Kamu Harcamalarının Saf Teorisi’dir. Samuelson, aslında kolektif
tüketim malları olarak adlandırdığı mal ve hizmet kategorisi için etkinlik koşullarını ortaya koymasına rağmen makalesinin başlığında kamu harcamaları kavramını kullanmıştır. Daha sonra bütün kamu harcamalarının kolektif tüketim harcamaları olmadığı yönünde gelen eleştiriler doğrultusunda bu konuda bir açıklama yapmış, fakat daha sonra bu konudaki çalışmalarının başlığında kamu harcamaları sözcüğünü kullanmaktan vazgeçmemiştir.
birincisi kamu mallarının normatif teorisini oluşturan kamu mallarının etkin sunum koşullarının belirlenmesine yöneliktir. İkincisi, piyasa aksaklıkları teorileri çerçevesinde, kamu mallarını piyasa mekanizmasının etkin olarak üretememe nedenlerinin araştırılmasıdır (Head, 1974: 69). Üçüncüsü ise piyasa dışı karar alma süreçleri ve kurumsal düzenlemelerle kamu mallarının nasıl sunulduğunun ve etkin sunumunu sağlamaya yönelik yöntemlerin araştırılmasıdır. İlk iki amaç refah iktisadı, üçüncü amaç ise kamusal tercih, kurumsalcı iktisat ve deneysel iktisat yoluyla incelenmeye çalışılmaktadır. Bu bölümde kamu malları teorilerinin başarısını değerlendirmek üzere bu üç konuda yeterli açıklama getirip getirmediği tartışılmaya çalışılacaktır.
2. 1. Optimum Üretim Koşulları
Neoklasik iktisadın piyasanın etkinliğini göstermede mihenk taşı kabul edilen Pareto optimumu, kamu malları konusunda da bir etkinlik kriteri olarak ele alınmaktadır. Pareto etkinlik kriteri tam rekabetçi piyasaların kaynak tahsisinde etkinliği sağlaması için gereken koşulları ortaya koymaktadır.
Pareto optimumunun elde edilebilmesi için çok sayıda varsayımdan yola çıkılmaktadır. Tam ve mükemmel rekabet, tam bilgi, üretim faktörlerinin ve malların tam bölünebilirliği, malların ve üretim faktörlerinin tam akışkanlığı, tüketici kayıtsızlık eğrilerinin orijine dışbükey olması, ölçeğe göre artan getirinin olmaması….vs. etkinlik koşullarının elde edilmesi için gerekli başlangıç varsayımlarıdır (Sönmez, 1987: 56-57). Buna ek olarak dışsallıkların ve devletin (dolayısıyla kamu mallarının) olmadığı bir ekonomide şu üç koşulun aynı anda yerine gelmesi durumunda “kimsenin durumunu kötüleştirmeden bir kişinin bile durumunun iyileştirilemeyeceği” Pareto optimumu elde edilir:
Mübadelede etkinlik: Bu koşul, X ve Y gibi iki malın A ve B gibi iki tüketici için marjinal ikame oranlarının (MRS) aynı olmasını gerektirir.
MRSA
xy = MRSBxy = Px/Py
Üretimde etkinlik: Bu iki malın üretimi için, K ve L gibi iki üretim faktörünün marjinal teknik ikame oranlarının (MRTS) aynı olması gerekmektedir.
MRTSX
LK = MRTSYLK = w/r
Üst düzey optimum: Bireylerin 2 mal için marjinal ikame oranlarının ekonominin tümü için üretim olanaklarını işaret eden marjinal dönüşüm oranına (MRT) eşitlenmesi, yani talep ve arzın eşitlenmesi gerekmektedir:
MRSA
xy = MRSBxy = MRTxy = Px/Py
Kamu mallarının optimum üretim koşullarını ortaya koyan Samuelson (1954) de bu çerçeveden hareket ederek kamu malları için Pareto optimumuyla uyumlu bir etkinlik koşulu geliştirmiştir. İlk makalesinde matematiksel
terimlerle ifade ettiği etkinlik koşulunu ikinci makalesinde (Samuelson, 1955) daha anlaşılır kılmak için grafiklerle açıklamıştır. Samuelson, daha önce Bowen’in kısmi denge modeliyle gösterdiği, Musgrave’in ve Lindahl’in gönüllü değişim modelleriyle ipuçlarını verdiği kamu mallarına ilişkin denge koşulunu, Pareto optimumu çerçevesine yerleştirmiştir. Samuelson’un denge koşulu günümüzde kamu malları için hala kullanılan bir etkinlik kriteridir. Özel (X) ve kamusal (G) iki mal ve A ve B gibi iki bireyin olduğu bir ekonomide kamu malları için etkinlik koşulu21:
MRSAXG + MRSBXG = MRTXG
olarak elde edilmektedir. Bunun anlamı, bireylerin özel ve kamusal mal arasındaki marjinal ikame hadleri toplamının bu iki mal arasındaki marjinal dönüşüm haddine eşit olmasıdır. Yani bireylerin ek bir birim kamu malı elde etmek için vazgeçmek isteyecekleri özel mal miktarlarının toplamı, ek bir birim kamu malı üretilmesi için vazgeçilmesi gereken özel mal miktarına eşit olmalıdır. Özel mal miktarlarını bir hesap birimi (numeraire) olarak ele aldığımızda marjinal ikame haddi, bireyin kamu malının bir birim artırılmasından elde edeceği marjinal faydayı vermekte ve optimalite koşulu bireylerin kamu malından elde ettikleri marjinal faydaların (MF) toplamının marjinal maliyete (MC) eşitlenmesi olarak karşımıza çıkmaktadır ( MFA
G +
MFB
G = MC).
Özel mallarda marjinal ikame hadlerinin birbirine eşit olmasını gerektiren koşulun burada bu hadlerin toplamı olarak karşımıza çıkma nedeni, kamu mallarının bölünemezlik özelliğidir. Kamu malları bir kez sunulduğunda bundan herkesin eşit olarak yararlanması bireylerin kamu malı miktarını veri olarak almasına ve bireyler için farklılaştırılmış bir fiyat uygulanması yoluyla dengenin sağlanmasına yol açmaktadır22. Oysa tam rekabetçi piyasaların
geçerli olduğu özel mallarda fiyat veri olarak alınmakta ve tüketiciler miktar ayarlaması yapmaktadır. İdealize edilmiş hayali bir dünyada özel mallar için gerekli olan koşul kamu mallarına çok benzer bir şekilde uyarlanmış, böylece sorun çözülmüş görülmektedir. Ancak esas sorun burada başlamaktadır.
Neoklasik iktisatta talep eğrilerinin veya bu eğrilerin elde edilmesini sağlayan kayıtsızlık eğrilerinin bireylerin o mal veya hizmete atfettikleri değeri gösterdiğini biliyoruz. Kamu mallarının olduğu durumda da denge, bireylerin
21Aynı koşul, Buchanan’ın analizinde refah bağlamında bir Pareto etkinlik koşulu
olarak değil, az sayıda kişiyle kamu malları için bir gönüllü değişim modeli olarak elde edilmektedir (Head, 1974:153).
22Samuelson (1955)’in kamu mallarını tanımlamak için kullandığı (X
2= X21 = X22 ) eşitliği, bu koşulun elde edilmesini sağlamaktadır.
kamu mallarından elde ettikleri marjinal faydalardan23 yola çıkılarak elde
edilmektedir. En basit biçimiyle bu analiz, bireylerin kamu mallarından elde ettikleri marjinal faydaları toplayıp marjinal maliyete eşitlediğimizde optimal kamu malı miktarını bulacağımızı söylemektedir.
Bu noktada bunun totolojik bir çözüm olup olmadığı sorusu bir yana, iki temel soruyla karşı karşıyayız: Birincisi kamu malları, tanımı gereği (toplu tüketim ya da dışlanamazlık özelliği nedeniyle) bireylerin tercihlerini açıklamadıkları mallar olduğuna göre, analizin bireylerin marjinal değerlendirmelerinden başlaması ne derece anlamlıdır? Diğer bir deyişle bireylerin taleplerini açıklamadıkları bir dünyada, kamu malları talebi belirliymiş gibi varsayıp sonra bunu arza eşitlemek bir çözüm müdür? İkincisi, piyasa fiyatlarının olmadığı bir durumda marjinal faydaları nasıl ölçeceğimiz ve bunlara göre bir ödemenin nasıl yapılacağı sorusudur. Sorunun çözümü, bireylerin kamu malları için gönüllülük esasına göre fiyat benzeri bir ödemede bulunmasını gerektirmektedir. Bireylerin kamu malları için kendi değerlendirmelerine göre bir fiyat belirlemeleri söz konusu olamayacağından her şeyi bilen bir hakemin veya plancının24 bu denge koşulunu sağlayacak
farklılaştırılmış bir vergi fiyatı uygulaması gerekecektir. Bu ise bireylerin yararlanma ilkesine göre vergi ödedikleri bir durumu işaret etmektedir. Bireylerin topluca yararlandığı ve tüketiminden dışlanamadığı saf kamusal mallarda, yararlanma ilkesi uyarınca vergi almak mümkün müdür? Samuelson (1954: 389)’un bu soruya cevabı, yararlanma ilkesine göre vergilemenin hesaplama problemlerini merkezi olmayan bir tarzda çözemeyeceği, fakat “ütopik oylama ve sinyal formları”nın düşünülebileceği şeklindedir. Samuelson, “çözüm mevcuttur; sorun bunu nasıl bulacağımızdır” diyerek ortaya koyduğu denklemin bir çözümü gösterdiğini, ancak bunun nasıl elde edileceğinin belirli olmadığını söylüyor. Musgrave (1969: 125-6) ise özel ve sosyal mallar arasındaki kaynak tahsisinin bireysel tüketici tercihlerine göre yapılması gerektiğini ve sosyal malların bireysel tercihlerle bağlantılı bir grup kararı gerektiren mallar olduğunu ifade ediyor. Musgrave (1969: 134), sosyal mallar durumunda fiyatlama kuralı uygulamak dışta tutulamazlık ve tercih açıklama sorunları nedeniyle zor olmasına rağmen bunun etkinlik için önemli
23Bireylerin özel mal ile kamu malı arasındaki marjinal ikame hadlerinin, bireylerin bu
mallara atfettikleri göreli değerleri yansıttığı kabul edilmektedir. Kayıtsızlık eğrilerinin miktar-fiyat eksenine aktarılmasıyla bireylerin talep eğrileri elde edilir. Talep eğrileri ise bireylerin o maldan elde ettikleri marjinal faydaları, dolayısıyla ödeme istekliliğini gösterir.
24Samuelson (1954:388)’un ifadesiyle “etik gözlemcinin memuru” (the servant of the
ethical observer) veya “planlama otoritesi tarafından atanan hakem” (Samuelson, 1969:103).
olduğunu, bu alandaki çalışmalar hakkında Samuelson kadar nihilist olmadığını belirtiyor. Samuelson (1969), daha sonraki bir makalesinde genel denge, talep, vergi fiyatı ve çözüm sözcüklerinin başına sahte, hayali, gölge anlamlarına gelen pseudo sözcüğünü ekleyerek bu konudaki karamsarlığını sürdürüyor. Hatta siyasi süreçlerin Arrow’un olanaksızlık teoremine takılacağını, oyun teorisinin ise sorunu çözmekten çok paradokslar yaratacağını öne sürüyor (1969: 106).
Sorun burada da bitmemektedir. Taleplerin açıklanması sorununu çözsek bile klasik Pareto optimumu analizinde olduğu gibi sonsuz sayıda Pareto optimum nokta karşımıza çıkmaktadır ve bunlardan birisini seçmek için bir kritere ihtiyacımız vardır. Samuelson, bunun için “tutarlı bir etik tercih kümesini yansıtan bir sosyal refah fonksiyonuna” ihtiyacımız olduğunu fakat bu tür bir fonksiyon oluşturmanın, iktisatçının “bilimsel” bir görevi olmadığını ifade etmektedir (Samuelson, 1954: 387). Böylece sorunun etikle, siyasetle ve bölüşümle ilgili kısmını bilimsel olmadığı ve iktisatçının işi olmadığı gerekçesiyle analizin dışına atmaktadır.
Kamu malları için özel malların bir tür hesap birimi olarak ele alınması, özel mallarla kamu malları arasında bir ikame ilişkisi kurulması konusuna da dikkatle yaklaşmak gerekir. Bu analizde kamu mal ve hizmetlerinin sunulmasının özel mallar açısından bir tür bedeli olduğu varsayılmaktadır. Daha açık bir ifadeyle eğer daha fazla adalet, güvenlik, savunma istiyorsanız daha az ekmek, giysi, otomobil gibi özel mal alabileceğinizi söyleyen bir mantık çerçevesinde kurgulanmış bir analiz söz konusudur. Neoklasik iktisadın piyasa-devlet ikiliği şeklindeki düşünce biçiminin bir yansıması burada da karşımıza çıkmaktadır. Oysa özel ve kamusal mallar arasında bir tamamlayıcılık ilişkisinin olduğu pek çok durum mevcuttur. Ayrıca bu mantık, her tür kamusal mal üretiminin özel piyasadan çekilecek bir kaynak olarak görüldüğünü göstermektedir.
Sonuç olarak, kamu mallarının optimal düzeyde üretimi için elimizde kamu malı tanımıyla çelişen bir varsayım yapılarak elde edilen ve çözümü olmayan bir formülden başka bir şey yoktur. Farklılaştırılmış fiyat uygulaması yapılamadığından ne kadar kamu malı üretileceği sorunu da çözülememektedir. Kamu malları için denge koşulu, hala bir etkinlik koşulu olarak varlığını sürdürmekte, Samuelson’un tahmin ettiği gibi oyun teorisi ve deneysel iktisat yazarları, gönüllü katkılara dayanan kamu malı sunumunun Samuelson’un formülündeki etkinlik koşulundan daha düşük düzeyde bir kamu malları sunumunu gerçekleştirdiğini kanıtlayan veya Buchanan’ın kulüp malları kategorisindeki gibi gönüllü katkılarla sunumun olanaklılığını araştıran
çalışmalar ortaya koymaktadır25. Hirschleifer (1983)’ün ortaya koyduğu kamu
malı sunum koşullarına ilişkin toplama (aggregation), en iyi vuruş (best shot) ve en zayıf halka (weakest link) teknolojileri konusundaki çalışmalarda da optimal çözümün elde edilemediği görülmektedir. Kamu malı sunumunda siyasi süreçleri ele alan kamu tercihi yazarları ise pozitif bir kamu malları analizi yaptıklarını iddia ederek devletin kamu malı sunumunun da etkinlik kaybına yol açtığını göstermektedirler.
2.2. Piyasa Başarısızlığı
Piyasa başarısızlıkları, Pareto optimumunun sağlanmasını engelleyen koşulların varlığında devlet müdahalesinin bir gerekçesi olarak ortaya çıkar ve kamu malları en önemli piyasa başarısızlıklarından birisi olarak görülür. Bu durumda öncelikle kamu mallarının neden bir piyasa başarısızlığı olduğuna, daha sonra ise bu durumda devletin rolüne ilişkin bir tartışma yürütmek gerekiyor.
Kamu mallarının piyasa başarısızlığı olması, taşıdığı öne sürülen özelliklerle ve tutuklunun çıkmazı oyunu çerçevesinde açıklanmaktadır. Kamu mallarının neden bir piyasa başarısızlığı oluşturduğunu tartışmak için bir zemine ihtiyacımız olduğundan kamu malı tanımındaki bütün karmaşıklığa rağmen en yaygın olarak kullanılan iki temel özelliği dikkate alacağız.
Toplu arz: Bölünememe, tüketimde rekabetin olmaması gibi birbirinden farklı ve tartışmalı kavramlar çerçevesinde ele alınsa da literatürde en çok kabul gören birinci özelliğin toplu arz (joint supply) olduğunu söyleyebiliriz. Genellikle “bir bireyin bu maldan tüketiminin diğer bireyin tüketiminde bir azalmaya yol açmaması veya ek bir maliyete yol açmaması” olarak tanımlanan bu özellik, kamu mallarından topluca yararlanıldığını belirtmektedir. Mal bir kez sunulduğunda bireylerin bundan eşit biçimde yararlanması, bireylerin taleplerini daha düşük göstererek “yanlış sinyaller vermesine” yol açmaktadır (Samuelson, 1954: 387). Tercih açıklamayla ilgili bu sorun nedeniyle bireylerin marjinal değerlendirmelerine bağlı, piyasa fiyatı benzeri farklılaştırılmış bir fiyat uygulanmasının imkânı yoktur. Bir kez bu malı sunduğunda bundan bütün bireylerin eşit bir biçimde yararlanacağını bilen ikinci bir üretici piyasaya girmeyecektir. Bu durum mümkün olsa bile mal hakkında daha yüksek marjinal değerlendirmeye sahip kişi, sürekli başka arz edicilere yönelecektir. Bu noktada tam rekabetçi bir piyasa işlemeyecektir. Bu kamu malının üretimini
25Bu konuda yapılmış çok sayıda çalışma mevcuttur. Bunlardan bazıları için
Hirschleifer (1983), Bergstrom, Blume, Varian (1986) ve Ledyard(1994)’e bakılabilir.
tek bir üreticiye vererek bir tekel oluşturulsa bile bu tekelcinin bireylerin marjinal değerlendirmelerini bilerek buna göre bir fiyat uygulaması, bilgi sorunları nedeniyle olanaksızdır (Head, 1974: 79).
Bir kişinin kamu malından yararlanmasının marjinal maliyeti sıfır olduğu sürece, bu hizmetten yararlanmaktan marjinal fayda elde edecek bir kişiyi dışlamak Pareto koşulunu ihlal edecektir. Bu nedenle toplu arz kendi başına Pareto optimumunu sağlamayı olanaksız kılan bir durum olarak görülmektedir.
Dışlanamazlık: Dışta tutulamama, dışsallık, fayda yayılmaları şeklinde ele alınan ikinci özellik, ödeme yapmayanların belli bir mal veya hizmetin faydalarının dışında tutulamaması olarak tanımlanmaktadır. Bu özellik, Musgrave (1959) tarafından tüketimden dışlamanın olanaksızlığı şeklinde ifade edilse de dışta tutmanın çok maliyetli olması da bu çerçevede ele alınmaktadır. Bir mal veya hizmet sunulduğunda bundan eşit bir biçimde yararlanacağını bilen bireylerin o mal veya hizmetin finansmanına katkı yapması için hiçbir neden olmadığı savunulmaktadır. Dışlanamazlık özelliği, bireylerin kamu mallarına olan taleplerini açıklamamalarına, bu mallardan kimin ne ölçüde yararlandığının bilinememesine ve bedavacılığa yol açmaktadır. Özellikle grup hacmi arttıkça bu sorun daha da çözülemez bir boyut almakta, dışlanamazlık özelliği gösteren malların bireylerin fiyat benzeri gönüllü katkılarına dayanan bir yöntemle sunulması olanaksız olmaktadır. Tam rekabetçi piyasalarda kişiler mallara olan taleplerini o mala bir bedel ödeyerek göstermekte, fiyatlar da malın azlığı, çokluğu ve kalitesi hakkında bir bilgi sunmaktadır. Tercihlerin açıklanmadığı ve fiyatlandırmanın yapılamadığı kamu mallarında Pareto etkinlik koşulları da ortadan kalkmakta, bir piyasa başarısızlığı ortaya çıkmaktadır.
Kısacası, her iki özelliğin de bir piyasa başarısızlığına yol açma nedeni esas olarak bireylerin tercihlerini açıklaması sorunuyla ilgilidir. Bireylerin kamu mallarına olan tercihlerini açıklamamaları, taleplerini belirleyecek bir mekanizma olmaması, kendi çıkarını düşünen bireylerin bedavacılık yapmasına neden olmakta, bu nedenle fiyat gibi gönüllü katkılara dayanan bir sistem işlememektedir. Sonuçta bu durum piyasanın saf kamu mallarını arz etmemesine, yarı kamusal malları ise etkin düzeyin altında arz etmesine yol açmaktadır. Samuelson (1954: 388)’un “adem-i merkezi, kendiliğinden bir çözümün olanaksızlığı” sonucuna varmasındaki neden de rasyonel ve kendi çıkarını düşünen bireylerin kamu malları konusunda tercihlerini açıklamamaları ve kamu mallarının finansmanına gönüllü katkıda bulunmamalarıdır. Musgrave (1969) ise rakip olamama ve dışta tutulamama özelliklerini bir arada ele almakta ve dışta tutulamama özelliğine vurgu yaparak bunun yol açtığı bedavacılık sorununun piyasa başarısızlığına neden olduğunu belirtmektedir.
