Türk Kamu Yönetiminde Sorunlar ve Reformlar Üzerine Değerlendirmeler görünümü

12

Uluslararası Akademik Birikim Dergisi

Yıl: 2020, Cilt: 1, Sayı:1, ss.12-31

Türk Kamu Yönetiminde Sorunlar ve Reformlar Üzerine Değerlendirmeler

Evaluations on Problems and Reforms in Turkish Public Administrations

Yusuf UYSAL Makale BaĢvuru Tarihi / Received: 29.12.2020

Dr. Öğr. Üyesi, Kütahya Dumlupınar Üniversitesi Makale Kabul Tarihi / Accepted: 30.12.2020 yusuf.uysal@dpu.edu.tr Makale Türü / Article Type: AraĢtırma Makalesi https://orcid.org/0000-0003-3872-3119

ÖZET

Kamu yönetiminde reformları zorunlu kılan faktörlerin başında yaşanan sorunlar gelmektedir. Bu nedenle, "sorun" ve "reform" birbirleriyle bağlantılı olan ve birlikte değerlendirilmesi gereken iki kavramdır. Bu iki kavram, Türk kamu yönetimi özelinde değerlendirildiğinde, bir yandan kökleri Osmanlı İmparatorluğu'na dayanan karakteristik sorunlar diğer yandan bu sorunların aşılması için sürekli bir reform çabası dikkat çekmektedir. Gerçekten Türk kamu yönetimi sisteminde aşırı merkeziyetçi yapı, örgütsel büyüme, yönetimde gizlilik, tutuculuk, sorumluluktan kaçma, siyasallaşma, bürokratik direnç gibi pek çok kökleşmiş sorun söz konusudur. Bunun yanında, 1980'lerden sonra yeni kamu yönetimi anlayışının etkisiyle başlayan ve 2000'lerden sonra yoğunlaşan reform girişimlerinin kamu yönetiminde yapısal ve işlevsel boyutta oldukça önemli değişimlere ve dönüşümlere sebep olması dikkate değer bir konudur. Bu bağlamda, çalışmanın amacı kamu yönetiminde temel sorunları ele almak ve sorunların çözümü için gerçekleştirilen reformları ve bu reformların etki düzeyini incelemektir. Çalışma üç bölümden oluşmaktadır. Birinci bölümde, kamu yönetiminde reform konusu kavramsal boyutta ele alınmaktadır. İkinci bölümde, Türk kamu yönetiminde öteden buyana farklı etki düzeylerinde devam eden sorunlar sıralanmakta ve açıklanmaktadır. Üçüncü bölümde ise, kamu yönetiminde yürütülen reformlar ve bu reformların, sorunların çözümünde etki düzeyleri incelenmektedir. Çalışmada, özellikle, 2000'lerden sonra yapısal ve işlevsel boyutta gerçekleştirilen reformlarla çok önemli değişimler ve dönüşümler yaşanmasına rağmen, kamu yönetiminin temel sorunları konusunda reform ihtiyacının devam ettiği sonucuna ulaşılmıştır.

ABSTRACT

In the public administration the most important factors that make reforms obligatory are the problems experienced. Therefore,"problem" and "reform" are two interrelated concepts that need to be evaluated together. When these two concepts are evaluated in the context of Turkish public administration, characteristic problems that have their roots in the Ottoman Empire on the one hand, and a continuous reform effort to overcome these problems on the other, draw attention. Indeed, in the Turkish public administration system, there are many deep-seated problems such as an over-centralized structure, organizational growth, secrecy in administration, conservatism, avoidance of responsibility, politicization, and bureaucratic resistance. In addition, it is noteworthy that the reform initiatives, which started after the 1980s with the effect of the new public administration approach and intensified after the 2000s, caused quite important structural and functional changes and transformations in public administration. In this context, the aim of the study is to deal with the basic problems in public administration and to examine the reforms carried out to solve the problems and the impact level of these reforms. The study consists of three chapters. In the first chapter, the issue of reform in public administration is dealt with conceptually. In the second chapter The ongoing problems in Turkish public administration at different levels of influence are listed and explained. In the third chapter, the reforms carried out in public administration and the effect levels of these reforms in solving the problems are examined. In the study, it has been concluded that although very important changes and transformations have been experienced with the structural and functional reforms after 2000s, the need for reform regarding the basic problems of public administration continues.

Anahtar Kelimeler: Kamu Yönetimi, Kamu Yönetiminde Sorunlar, Kamu Yönetiminde Reformlar, Keywords: Public Administration, Problems in Public Administration, Reforms in Public Administration,

13

1. GİRİŞ

Herakleitos’un “DeğiĢmeyen tek Ģey değiĢimin kendisidir” sözü, herkes ve herĢey için genel geçer bir ilke olduğu gibi kamu yönetim sistemleri için de kaçınılmaz bir gerçekliktir. Gerçekten, kamu yönetimlerin aksayan, tıkanan ve verimlilikten uzaklaĢan yapılarında ve uygulamalarında değiĢim, hem kamu hizmetlerinin sunulmasında sorumluluk sahibi olan hükümetler ve kamu yöneticilerinin hem de hizmetlerin muhatabı olan baĢta vatandaĢlar olmak üzere tüm paydaĢların gündemlerini sıklıkla meĢgul eden önemli olgulardan biridir. Kamu yönetimleri için “reform” olarak adlandırılabilen bu değiĢim ve dönüĢüm süreci biraz yavaĢ ve sancılı iĢlese de her Ģeyin az veya çok değiĢime uğradığı bir zamanda ve ortamda vazgeçilmez bir zorunluluktur.

Kamu yönetimleri için baĢka bir gerçeklik de küçük veya büyük, yapısal veya iĢlevsel, kısa vadeli veya kronikleĢmiĢ sorunların her zaman var olabilmesi ve sistemin etkili ve verimli çalıĢmasını engelleyerek kamu hizmeti çıktı performansına olumsuz anlamda etki etmesidir. Sorun olarak değerlendirilen faktörler ve sorunların aĢılması amacıyla uygulanan yöntemler, ülkelerin geliĢmiĢlik seviyeleri, devlet algısını etkileyen ideolojik yapı ve eğitim standartları gibi pek çok faktöre bağlı olarak değiĢse de çoğu zaman birbirlerine yakın özellikler arz etmektedir. Bu nedenle, kamu yönetimlerinde “sorun” ve “reform”, birbirleri ile çok yakın iliĢkisi ve bağı olan veya sebep sonuç iliĢkisi içinde olan kavramlardır.

Yukarıda ifade edilen hususlar çerçevesinde Türk kamu yönetimi sistemi incelendiğinde, bir yandan geçmiĢi Osmanlı Ġmparatorluğu’na dayan karakteristik, yapısal ve iĢlevsel sorunların varlığı diğer yandan bu sorunların aĢılması amacıyla teĢebbüs seviyesinde kalan veya uygulama aĢamasına geçen reform giriĢimleri göze çarpmaktadır. Bu bağlamda, aĢırı merkeziyetçi yapı, örgütsel büyüme, yönetimde gizlilik ve dıĢa kapalılık, tutuculuk, sorumluluktan kaçma, yönetimde siyasallaĢma, kayırmacılık, yolsuzluk, rüĢvet ve bürokratik direnç gibi kamu yönetiminin temel sorunlarına çözüm bulmak amacıyla 1930’lardan sonra çeĢitli reform hareketleri hayata geçirilmeye çalıĢılmıĢtır. 1980’lere gelinceye kadar fazla etkili olamayan reform giriĢimleri yeni kamu yönetimi anlayıĢının etkisi ile farklı bir boyut kazanmıĢ ve 2000’li yıllardan sonra yoğunlaĢmıĢ ve kamu yönetiminde köklü değiĢim ve dönüĢümlerin bir aracı olarak uygulanmıĢtır.

Bu çalıĢma, Türk kamu yönetiminde öteden buyana var olan ve karakteristik bir hal alan temel sorunları bir bütün olarak ele almak ve bu sorunlar karĢısında gerçekleĢtirilen baĢlıca reform çalıĢmalarını incelemek amacındadır. Kapsamın geniĢliği itibariyle çalıĢmada konuya genel çerçeve boyutundan yaklaĢılmaktadır. Bu bağlamda çalıĢma üç bölümden oluĢmaktadır. Birinci bölümde, “kamu yönetimi” ve “reform” konuları kavramsal çerçevede ele alınmıĢ ve kamu yönetiminde reformların amacı, kapsamı, sebepleri ve çeĢitleri açıklanmıĢtır. Ġkinci bölümde, Türk kamu yönetiminin temel sorunları literatürde ve uygulamada yapılan çalıĢmalardan faydalanılarak açıklanmıĢ ve kategorize edilmiĢtir. Üçüncü bölümde ise, Türk kamu yönetimi özelinde geçmiĢten günümüze reformlar incelenmiĢtir. Bu incelemede 1980’lerden sonra yeni kamu yönetimi ve sonrasındaki yaklaĢımların etkileriyle gerçekleĢtirilen reformlara değinilmiĢ ve özellikle 2000’lerden sonra uygulanan ve kamu yönetimine çok önemli yenilikler getiren yapısal ve iĢlevsel boyuttaki reformlara odaklanılmıĢtır.

2. KAMU YÖNETİMİ VE REFORM

Kamu politikalarının hayata geçirilmesi ve kamu hizmetlerinin sunulmasında ana yüklenici konumunda olan kamu yönetimlerinde zaman zaman aksama, etkisizleĢme ve amaçtan uzaklaĢma gibi durumlarda değiĢim kaçınılmaz olmaktadır. Kamu yönetimi reformu olarak adlandırılan söz konusu değiĢimler, kamu yönetiminin etkililiğinin artırılması amacıyla kültür, iĢlev, yapı, prosedür ve yönetim tarzının yeniden tasarlaması ve icat edilmesidir. Kamu yönetimi reformlarının her ülkenin kendi karakteristik yapısı ve iĢleyiĢine yönelik uygulamaya koyulan değiĢim hareketleri olarak tanımlanması da mümkündür (Önen ve Kurnaz, 2017: 54-66). Diğer bir tanımla kamu yönetimi reformları, kamu yönetim sistemlerinde meydana gelen sorunların aĢılması veya daha yüksek standartlarda kamu hizmetlerinin sunulması amacıyla gerçekleĢtirilen düzenlemeler ve yapılan yenilikler olarak da ifade edilebilir.

14

Kamu yönetiminde reform, sistemdeki kusur ve eksikliklerin giderilmesi, sistemin yeniden düzenlenip iyileĢtirilmesi, ülke kaynaklarının daha verimli bir Ģekilde kullanılması, kamu hizmetlerinin daha etkin bir biçimde sunulması amaçlarıyla yapılmaktadır (Polatoğlu, 2008: 141). BaĢka bir deyiĢle kamu yönetimi reformlarında amaç, aksayan ve iĢlevsizleĢen yapılara veya alanlara müdahale ederek siyaset kurumunun ve kamu yönetimin nihai amacı olan kamu hizmetlerinin halka en etkili ve sürekli bir Ģekilde ulaĢtırılmasıdır.

Kamu yönetimi reformlarının, ülkelerin geliĢmiĢlik ve kurumsallaĢma seviyelerine göre algılanmalarında farklılıklar göze çarpmaktadır. Reformlar geliĢmiĢ ülkelerde genel olarak kamu hizmetlerinin sunumunda, sosyal ve siyasal çevrenin beklentilerini karĢılamayan süreçlerin veya idari yapıların değiĢimi Ģeklinde algılanırken geliĢmekte olan ülkelerde sosyal ve ekonomik dönüĢümün etkisiyle toplumsal değiĢim ve modernleĢme anlamına gelmektedir (Temizel, 2010: 119). Örneğin bu kavram ABD’de “kamu harcamalarının kısılması”, Belçika ve Portekiz’de “kamu hizmetlerinde bürokrasinin azaltılması ve devletin kamu hizmetlerinden elini çekmesi”, Ġngiltere’de “kamunun fonksiyonlarının yeniden tanımlanması”, Ġrlanda’da stratejik yönetim yaklaĢımının tesisi”, anlamıyla değerlendirilirken Fransa’da “yetki devri” kavramı daha çok ön plana çıkmaktadır (Dinçer ve Yılmaz, 2003: 35). Bu durum, reformların kamu yönetimi sistemlerinde ülkelerin sorun olarak öncelediği alanlara odaklandığını ve bu alanların da her ülke için farklılık arz ettiğini göstermektedir.

Kamu yönetimi reformlarında her ülkenin kendine özgü algıları, öncelikleri ve yönelimleri söz konusu olsa da bu durumu reformların hiç ortak noktasının bulunmadığı Ģeklinde algılamak yanlıĢtır. Özellikle 20. yüzyılın son çeyreğinden itibaren gerçekleĢtirilen reformların bazı ortak özellikler taĢıdıkları görülmektedir. Bu özellikler, reformlarda küresel aktörlerin daha fazla rol üstlenmeleri, birey odaklı reformların artması, etkinlik ve verimlilik düĢüncesinin ağırlık kazanması, kamu örgütlerinde ve hizmetlerinde piyasa mantığı ve özelleĢtirmelerin benimsenmesi, özel sektör yönetim tekniklerine yer verilmesi, merkeze ait yetkilerin desantralizasyon (yerelleĢme) yoluyla azaltılması ve yerel yönetimlerin etkinliğinin artırılması, demokrasi ve insan haklarına yönelik düzenlemelerin artması, bilgi ve iletiĢim teknolojilerinden daha çok yararlanılması, açıklık, katılımcılık ve hesap verebilirlik gibi yeni ilke ve değerlerin uygulanması, örgütlerde sosyal ve beĢeri unsurların giderek önem kazanmasıdır (Önen ve Kurnaz, 2017: 63).

Kamu yönetiminde yeniden yapılanma çalıĢmaları yeni bir olgu değildir. Daha önceki çağlardaki reformlar dikkate alınmasa bile 20. yüzyıldaki kamu yönetimi reformlarının ve yeniden yapılanma çalıĢmalarının genel olarak üç aĢamada incelenmesi mümkündür. Ġlk dönem, "idari reform" kavramı etrafında Ģekillenen ve 1980'li yıllara kadarki dönemdir. Bu dönemde yapılan çalıĢmalar, daha çok gündelik sorunların çözümüne yönelik olarak örgütlenme yapılarının, süreçlerin ve prosedürlerin iyileĢtirilmesi amacıyla yapılan düzenlemelere odaklanmıĢtır. Ġkinci aĢama, 1980'li yıllarda devletin rolünü yeniden tanımlama, iĢlevlerini sınırlandırma, özel sektörün yönetim anlayıĢının esas alınması ve kamuda bu anlayıĢın yaygınlaĢtırılması üzerinde yoğunlaĢmaktadır. Üçüncü aĢama ise, 1990'lı yıllardan itibaren güçlenmeye baĢlayan ve kamu politikalarının tespitinde ve hizmetlerin sunumunda özel sektörün yanı sıra, sivil toplum örgütlerine de güçlü bir Ģekilde vurgu yapan ve kamunun tüm toplum ile etkileĢimini öngören “yönetiĢim” kavramıyla özetlenebilir (Dinçer ve Yılmaz, 2003: 32). BaĢka bir yaklaĢıma göre, 20. yüzyıl kamu yönetimi reformları beĢ dönemde ele alınabilir. Bu dönemlerden ilki, Ġkinci Dünya SavaĢı’ndan sonra az geliĢmiĢ ülkelerin idari kapasitelerinde, kapitalizmin öncüsü ülkelerin desteğinde oluĢturulan ve anti-komünist, anti-Sovyet ve emek karĢıtı politikalar ekseninde Ģekillenen reform hareketleridir. Ġkinci dönem, 1960’larda yine batı etkisiyle bürokratikleĢmiĢ toplumlara önemli bir güç sağlayan kurumların inĢa edildiği dönemdir. Üçüncüsü, 1970’lerdeki refah devleti anlayıĢının bir sonucu olarak, kamu sektörünün ve onun faaliyetlerinin çok daha geniĢlediği bir kamu idaresi reformları dönemidir. Dördüncüsü,1980’li yıllarda belirgin olarak baĢlayan özelleĢtirme, ticarileĢtirme, piyasalaĢma, hükümetin masraflarının kısılması gibi idari reformlar dönemidir. Sonuncusu da 1990’lı yıllardaki piyasa temelli felsefenin geliĢtiği ancak devlet fonksiyonlarının yönetiminin ve özel sektör iĢletmeciliğinin bu geliĢmelerden uzak kaldığı kamu yönetimi reform çabalarının olduğu dönemdir (Temizel, 2010: 124 vd.)

15

Bu dönemlerden özellikle 1980 sonrası, iç ve dıĢ faktörlerin etkisi ile kamu yönetimlerde büyük değiĢim ve dönüĢümlerin baĢladığı bir süreç olarak dikkat çekmektedir. Bu süreçte, kamu yönetimlerinde günü kurtarmaya yönelik kısa vadeli çözümlerin ötesinde yapısal ve iĢlevsel boyutlarda gerçekleĢtirilen kalıcı reformların hayata geçirilmesi amaçlanmıĢtır. Bu reformların odaklandığı temel konular, kamu kurumlarının sorumluluğunda olan hizmetlerin özel sektöre devredilerek devletin küçültülmesi, özel sektör yönetim model ve ilkelerine kamu yönetimlerinde daha fazla yer verilmesi, kamu yönetiminin hantal ve iĢlevsiz yapısının dönüĢtürülmesidir.

Kamu yönetiminde reformu zorunlu kılan çok sayıda faktörden söz edilebilir. Özellikle 1980’lerden sonra genel olarak geliĢmekte olan ülkelerin içinde bulunmuĢ oldukları bazı durumlar hükümetleri reform yapmaya zorlamıĢtır. Bu bağlamda, kamu yönetiminde değiĢim ve dönüĢümü zorunlu kılan faktörler iç ve dıĢ faktörler olarak iki ana baĢlıkta incelenebilir. Reformu zorunlu kılan dıĢ faktörler, küreselleĢmenin hükümetler üzerinde oluĢturduğu değiĢim baskısı; bilgi ve iletiĢim teknolojileri ile ulaĢım imkanlarında meydana gelen olağanüstü ilerlemeler; OECD, Dünya Bankası, IMF ve Avrupa Birliği gibi uluslararası kuruluĢların ve yapıların reformları teĢvik etmeleri ve ülkelere finansman sağlama konusunda zaman zaman kamu yönetiminde değiĢim yapılmasını bir ön Ģart olarak dayatmaları; küresel ölçekte meydana gelen ekonomik dalgalanmalar; geliĢmiĢ ülkelerin kamu hizmet standartlarına ulaĢma konusunda kamu yöneticilerinin üzerlerindeki baskı ve yabancı yatırımcıları ülkede tutma isteği olarak sıralanabilir.

Reformu zorunlu kılan iç faktörler ise vatandaĢların kalite odaklı kamu hizmeti ve açıklık, Ģeffaflık ve hesap verme sorumluluğunun iĢletilmesi yönündeki beklentilerindeki artıĢ; nüfus artıĢı ve kentlerin kontrol dıĢı büyümeleri; kamu bütçe açıklarının mevcut idari ve ekonomik yapı ile kapatılmasındaki güçlükler; sivil toplum kuruluĢlarının kamu politikalarının oluĢturulmasına veya yönetime katılma taleplerindeki artıĢlar; kamu yönetim sistemlerindeki değiĢime direnen, hantal, aĢırı kuralcı ve verimsiz bürokratik yapı; yeni kamu yönetimi ve yönetiĢim gibi yaklaĢımların dayandığı temel ilkeler üzerinde literatürde ve uygulamada yoğun olarak yapılan çalıĢmalar ve kamuoyunda bu ilkeler doğrultusunda yeni düzenlemeler yapılması gerektiği fikrinin yaygınlaĢması ve kamu bürokrasisi ile siyaset kurumu arasında zaman zaman ortaya çıkan uyuĢmazlıklardır.

3. TÜRK KAMU YÖNETİMİNDE KARAKTERİSTİK SORUNLAR

Türk kamu yönetimi anlayıĢının kökleri Osmanlı Ġmparatorluğu dönemine kadar uzanmaktadır. Osmanlı’da kamu yönetimi anlayıĢının en tipik özelliği yetkilerin merkezde toplandığı ve kararların baĢkentte alındığı merkeziyetçi bir yönetim anlayıĢıdır. Yasaların sıkı bir Ģekilde uygulandığı kuralcı bir yapıya sahip olan Ġmparatorluk yönetim sistemi, idari geleneklere bağlılığın önemsendiği, yeniliklerin kolayca kabullenilemediği ve mevcut sistemi korumak konusunda direnç gösterilen gelenekselci bir yapıya sahipti. Ayrıca, sadece okumuĢ olanların devlet memuru olabildiği seçkinci bir anlayıĢ da Osmanlı’nın öne çıkan idari özelliklerindendir (Yılmazöz, 2009: 295). Cumhuriyet döneminde de kamu yönetiminin benzer özelliklere sahip olduğu, özellikle merkeziyetçi yapı, bürokratik sorunlar ve dıĢa kapalılık gibi sorunların Türk kamu yönetiminin karakteristik sorunları haline geldiği görülmektedir. Kamu yönetimi sorunlarıyla ilgili literatürde ve uygulamada birçok çalıĢma yapılmıĢ ve bu çalıĢmalarda benzer sorunlara iĢaret edilmiĢtir.

Örneğin, 2001’de TESEV tarafından yapılan çalıĢmada kamu yönetiminin temel sorunları olarak, liyakate ve katılımcılığa önem verilmemesi, saydamlık, hesap verebilirlik, stratejik planlama gibi etkin ve çağdaĢ yönetim ilkelerinden yoksun olunması sayılmıĢtır (TESEV, 2001: 134). 2002’de Adalet ve Kalkınma Partisi’nin ilk seçim beyannamesinde de kamu yönetimi ile ilgili temel sorunlar merkeziyetçi ve hiyerarĢik yapı, toplumsal denetime ve katılıma kapalılık, kırtasiyecilik, Ģekilcilik ve verimsizlik, hızla büyüme ve hantallaĢma, yolsuzluğa açık olma ve siyaseti yozlaĢtırma olarak sıralanmıĢtır (Adalet ve Kalkınma Partisi, 2002: 31). Yılmaz ve Kılavuz’a göre, kuralcılık ve sorumluluktan kaçma, yönetimde siyasallaĢma, yolsuzluk, rüĢvet, kayırmacılık ve aracılık kamu yönetimde öne çıkan sorunlardır (Yılmaz ve Kılavuz, 2002: 18-27) Gökçe ve ġahin de kamu yönetimi sorunlarını, yönetimde merkeziyetçilik, örgütsel büyüme, yönetimde gizlilik ve dıĢa kapalılık, değiĢime ayak uyduramama, kuralcılık ve sorumluluktan kaçma, kayırmacılık, aracılar yoluyla

16

iĢlemlerin yürütülmesi, yolsuzluk ve rüĢvet, siyasallaĢma, bürokratik yetersizlik, topluma hakim olma düĢüncesi, halk ile yönetici kesim arasındaki iletiĢimsizlik ve yabancılaĢma, yetki devri konusunda isteksizlik, yeterli iletiĢimin olmayıĢı ve koordinasyonsuzluk olarak tespit etmiĢlerdir (Gökçe ve ġahin, 2002: 11-18). Eryılmaz ise, kamu yönetimi sorunlarını örgütsel sorunlar ve iĢlemsel sorunlar olarak ayırmaktadır. Buna göre, örgütsel anlamdaki sorunlar merkeziyetçilik, örgütsel büyüme, yönetimde dıĢa kapalılık ve gizlilik, yönetimde tutuculuk olup; yönetimde siyasallaĢma, kuralcılık ve sorumluluktan kaçma, kayırmacılık, rüĢvet, yolsuzluk ve aracılar yoluyla iĢlemleri yürütme ise iĢlemsel sorunlardır (Eryılmaz, 2003: 234-239). Acar ve Sevinç’e göre, kamu yönetiminde baĢlıca sorunlar, merkeziyetçilik, örgütsel büyüme, yönetimde gizlilik ve dıĢa kapalılık, tutuculuk, kuralcılık ve sorumluluktan kaçma, yönetimde siyasallaĢma, kayırmacılık, yolsuzluk ve rüĢvettir (Acar ve Sevinç, 2005: 21-23). Yüksel, Çevik ve Ardıç da kamu yönetimi sorunlarını yerel yönetimler özelinde özerklik, kapalı sistem ve merkeziyetçi yapılanma, uzun vadeli planlama eksikliği, bürokratik direnç ve personel ve yönetici sorunları baĢlıklarında ele almıĢlardır (Yüksel, Çevik ve Ardıç, 2008: 2-8). Parlak ve Sobacı’ya göre de kamu yönetiminin temel sorunları merkeziyetçilik, yönetimde gizlilik ve dıĢa kapalılık, kırtasiyecilik, yönetsel yozlaĢma ve üç açık olarak ifade edilen bütçe açıkları, performans açığı ve güven açığıdır (güven bunalımı) (Parlak ve Sobacı, 2012: 354-358). Akçakaya’ya göre de kamu örgütlerinin yapısal sorunları merkeziyetçilik, örgütsel büyüme, yönetimde gizlilik, dıĢa kapalılık, yeterince Ģeffaf olmama, yönetimde tutuculuk ve değiĢime ayak uyduramamaktır (Akçakaya, 2016: 16). Bunlar gibi yapılan çok sayıda çalıĢmada Türk kamu yönetiminin karakteristik sorunları dile getirilmiĢ ve bazı çalıĢmalarda çözüm önerileri sunulmuĢtur. Tüm bu çalıĢmalar ıĢığında Türk kamu yönetiminin karakteristik sorunları aĢağıdaki gibi sıralanabilir:

3.1. Merkeziyetçilik

Yönetimde merkeziyetçilik, Türkiye’nin Tanzimat’tan bu yana devam eden en önemli sorunlarından biridir. Cumhuriyet döneminde yetki geniĢliği, özerklik ve yerel yönetimlerin yetki ve görevlerinde artıĢ öngören yasal düzenlemelere rağmen üst kademe yöneticiler politika belirleme ve karar alma konusunda tekelci bir anlayıĢa sahip olmuĢlardır (Yılmaz, 1997: 402). Bu bağlamda, merkeziyetçilik, merkezi yönetimin taĢra kuruluĢlarına ve yerel yönetimlere karar alma ve uygulama noktasında yeterli yetki verilmemesi veya kısıtlı yetki verilmesi Ģeklinde ortaya çıkan coğrafi merkeziyetçilik ve karar alma ve uygulama yetkilerinin örgütün en tepesinde bulunan yöneticilerde toplandığı örgütsel merkeziyetçilik olmak üzere iki Ģekilde ortaya çıkmıĢtır (Özer, 2000: 95). Gerçekten, Türkiye’de kamu harcamalarının sadece %17’sinin merkez dıĢı yönetim kurumları tarafından gerçekleĢtiriliyor olması, söz konusu merkeziyetçi yapı konusunda önemli bir gösterge niteliğindedir (Yüksel, Çevik ve Ardıç, 2008: 3).

Bu örnekte olduğu gibi kamu yönetiminde merkeziyetçilik özellikle kamusal kaynakların tahsis edilmesinde kendini göstermektedir. Kaynakların çoğunlukla bir merkezden dağıtılması, harcamaların yapılması konusunda maliyet hesaplarının gerçekçi bir biçimde tespit edilememesine sebep olmuĢtur. Bu durum da tam anlamıyla maliyet-fayda ve maliyet-etkinlik analizlerinin yapılamamasına veya göstermelik olarak yapılmasına yol açmıĢtır (Sakal, 1997: 453). Ayrıca, güçlü merkeziyetçilik anlayıĢı, kamu hizmetlerinde kırtasiyeciliğe ve gecikmelere sebep olmuĢ, merkezi yönetim tarafından belirlenen politikalar ve gerçekleĢtirilen uygulamalar yerel ihtiyaçların etkin bir Ģekilde karĢılanmasında sıkılıkla baĢarısız sonuçlar elde edilmesine yol açmıĢtır.

Merkeziyetçilik anlamında en önemli hususlardan birini vesayet denetimi oluĢturmaktadır. Yönetimin bütünlüğünün sağlanması amacıyla merkezi yönetimin yerinden yönetimlerin bazı iĢlem ve eylemlerini denetleyebilmek konusunda sahip olduğu yetki anlamına gelen idari vesayete (Ekici ve Toker, 2005: 8), 1982 Anayasası ve ilgili mevzuatta yer verilmiĢtir. Buna göre, merkezi yönetimin yerel yönetimler üzerinde oldukça geniĢ bir idari vesayet yetkisinin olduğu söylenebilir. Anayasanın 127. maddesine göre, merkezi idare, yerel yönetimler üzerinde, yerel hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun Ģekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve yerel ihtiyaçların gereği gibi karĢılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller doğrultusunda idari vesayet yetkisine sahiptir. Ġdari vesayet, idarenin bütünlüğünün ve yerel hizmetlerde ortak standartların

17

sağlanması konusunda önemli ve geniĢ kapsamlı bir denetim mekanizması oluĢturmakta ve kamu yönetimin merkeziyetçi yapısının daha da kuvvetlenmesine sebep olmaktadır.

3.2. Örgütsel Büyüme

Örgütsel büyüme, bir kurumun bütçe, personel sayısı, araç-gereç, hizmet üniteleri ve hizmet alanları bakımından sayısal olarak geniĢlemesi anlamına gelmektedir. Türkiye’de kamu kurumlarının kalite odaklı ürün ve hizmet sunma kaygısı taĢımaları yerine örgütsel yapılarını, bütçelerini, personel sayılarını, sosyal tesislerini, hizmet araçlarını sayısal olarak artırmaya ve bu konuda diğer kurumlarla rekabete öncelik vermeleri kamu yönetiminin önemli bir sorunudur (Acar ve Sevinç, 2005: 21). Ülkede bakanlıklar, genel müdürlükler ve diğer idari birimlerin sayılarında hızlı artıĢlar görülmüĢ, bu birimlerin iĢlevleri belirsizleĢmiĢ ve birbirleri ile koordinasyon sağlama noktasında zafiyetler oluĢmuĢtur. Kamu bürokrasisinde birçok idari birim bir fayda-maliyet analizi, kamu yararı, yerindelik tespiti veya yöneylem araĢtırması yapılmadan ihdas edilmiĢlerdir. Bunun ötesinde, bazı kurum ve kuruluĢlar ideolojik yaklaĢım veya bürokratlara mevki sağlamak ve siyasilere prestij kazandırmak amacıyla kurulmuĢtur (Yılmaz, 1997: 402). Bu durumun en tipi örneklerinden birini 61. Hükümet döneminde kaldırılıncaya kadar zaman zaman abartılı bir Ģekilde uygulanan “devlet bakanlığı” uygulaması oluĢturmaktadır. Ġcracı bakanlıklara ilave olarak sayıları zaman zaman 20’ye yaklaĢan devlet bakanlığı kurulmuĢ, bazı devlet bakanlıklarına bir veya birkaç kurum bağlanarak bürokraside örgütsel büyümeye sebep olunmuĢtur.

3.3. Personel Rejimi Sorunları

Türk kamu yönetiminin baĢta gelen sorunlarından biri personel rejimi ile ilgili sorunlardır. Yılmazöz’e göre, kamu personel sistemi verimsizlik, sınıflandırma ve statü karmaĢası, liyakat (yeterlik) ilkesinin çökmesi ve yolsuzluk olmak üzere dört temel sorun alanına sahiptir (Yılmazöz, 2009: 300). Dinçer ve Yılmaz’da çalıĢmalarında personel rejimi ile ilgili sorunları altı baĢlıkta toplamaktadırlar. Bu sorunlar: liyakat sisteminin kurulamaması ve gereği gibi iĢletilememesi, performansa dayalı olmayan çalıĢma ve ücret sistemi, verimliliğe dayalı olmayan haksız ücret farklılıkları, ayrı ve dengesiz personel yapısı, hizmet içi eğitime gereken önemin verilmeyiĢi, personel konusunda aĢırı ve karmaĢık mevzuat düzenlemeleridir (Dinçer ve Yılmaz, 2003: 101).

Türk kamu yönetiminde istihdam politikası esaslarının belirlenmesinde, kamu görevlilerinin iĢe alınmasında, verilecek yetki ve sorumlulukların belirlenmesinde, yükseltilmelerinde ve ücret esaslarının belirlenmesinde hizmet gerekleri, iĢlevsellik, etkinlik, baĢarı ve yerindelik gibi değerlendirme ölçütleri beklenen oranda göz önünde bulundurulamamaktadır. Bunlar gibi baĢarısı genel kabul görmüĢ kriterler yerine diploma, kadro ve unvan dağılımı, kıdem, süre Ģartı gibi biçimsel ve katı ölçütler esas alınmaktadır. Bu durum, sürekli bir koruma kalkanına sahip kamu görevlilerinin verimlilikten uzak performans değerleri üretmeleri, hiyerarĢik derecelere ve kadro unvanlarına göre ücretlendirmelerin yapılması, aynı veya benzer iĢleri yapan kamu görevlileri arasında bile mali haklar yönünden kurumlar arasında ciddi dengesizliklerin olması ve dengeli bir istihdamın sağlanamaması gibi yeni sorun alanlarına yol açmaktadır (Yılmazöz, 2009: 301).

3.4. Yolsuzluk ve Rüşvet

Kamu kaynaklarının ve imkanlarının Ģahsi çıkar ve menfaatler doğrultusunda kullanılması olarak tanımlanabilecek yolsuzluk, özellikle az geliĢmiĢ ve geliĢmekte olan ülkelerde kamu bürokrasisinin en ciddi sorunlarından biridir. Türkiye’de özellikle 1980’li ve 1990’lı yıllarda kamuda çok sayıda yolsuzluk ve rüĢvet olayıyla karĢılaĢılmıĢtır. Örneğin 1980’li yıllardan sonra banker skandalları, banka yolsuzlukları, Ġski ve Civangate skandalları gibi pek çok yolsuzluk olayı yaĢanmıĢtır.

3.5. Yönetimde Gizlilik ve Dışa Kapalılık

Türkiye’de kamu bürokrasisinin öne çıkan özelliklerinden biri, “gizlilik” ve “devlet sırrı” esaslarına göre örgütlenilmiĢ olmasıdır. Gizlilik ve devlet sırrı genel bir kural, açıklık ise istisnadır (Eryılmaz, 1995: 84). Kamu bürokrasisinde açıklık ve Ģeffaflık yerine gizliliğin esas alması, günümüze kadar gelen önemli bir sorun olarak durmaktadır. Örneğin son dönemlerde büyük altyapı yatırımlarının

18

gerçekleĢtirilmesi ve kamu hizmetlerinin sunulmasında sıkça tercih edilen bir model olan kamu-özel iĢbirliği modeli uygulamalarında kamuoyu yeterince bilgi sahibi olamamaktadır. Özel sektör giriĢimcileri ile yapılan sözleĢmelerin içeriği ve giriĢimcilere ödenen bedellerin yeterince açık olmaması yoğun olarak eleĢtirilen konulardan biridir.

Yönetimde gizlilik ve kapalılık konusunda dıĢarıya karĢı olduğu gibi kurum içinde de benzer durumlarla karĢılaĢılmaktadır. Bu konuda yaygın olan bir davranıĢ Ģekli, tecrübeli kamu görevlilerinin sahip oldukları bilgi ve becerileri kendilerinden daha alt derecedekiler ile genellikle paylaĢmama eğiliminde olmalarıdır. Gelecek kaygısı veya bulunduğu konumu kaybetme endiĢesi, yıllar içinde edinilmiĢ bilgi ve tecrübelerin yeni kuĢaklara aktarılmasının önündeki en büyük engel olarak durmaktadır.

3.6. Aşırı Kuralcılık ve Sorumluluktan Kaçma

Türkiye’de detaylı prosedürlere sıkı bağlılık, iĢ ve iĢlemlerdeki ayrıntılı süreçler, kamu yönetimi sisteminin ağır iĢlemesine ve kırtasiyeciliğin artmasına sebep olmaktadır. Bu konuda kamu görevlileri kendileri için belirlenen çerçevenin dıĢına çıkamamakta veya çıkmak istememektedir. ĠĢ süreçlerinin ve prosedürlerinin detaylı olması bir yandan vatandaĢların kamu kurumlarına olan güveninin sarsılmasına yol açarak algılarını olumsuz yönde etkilemekte diğer yandan kamu görevlilerinin hata yapma endiĢesi ile sorumluluktan kaçmalarına sebep olmaktadır. Ayrıca, kamu yönetiminin, ayrıntılı mevzuat kurallarına boğulmuĢ olması, söz konusu düzenlemelerin çağın gereklerine cevap verme konusunda yetersiz kalmalarına ve sık sık değiĢtirilmek zorunda kalınmasına yol açmaktadır.

3.7. Yönetimde Tutuculuk/ Değişime Ayak Uyduramama

Yönetimde tutuculuk, her kademedeki kamu görevlilerinin yürüttükleri iĢ ve iĢlemleri alıĢtıkları yöntemlerle sürdürmeleri, yeni geliĢmelere uyum sağlamaktan kaçınmaları, eski yöntem ve uygulamalara sıkı bir biçimde bağlı olmaları durumunu ifade etmektedir. Geleneksel olarak yürütülen faaliyetleri yeni durumlara uyarlama konusundaki isteksizlik yaygın bir yaklaĢımdır (Acar ve Sevinç, 2005: 22). Bürokrasi kendi içinde değiĢmeye kapalı olduğu gibi, dıĢarıdan gelen değiĢme ya da değiĢtirme giriĢimlerini de her türlü yönteme baĢvurarak engellemeye çalıĢmaktadır (Gökçe ve ġahin, 2002: 13 ).

Türkiye’de geleneksel kamu yönetimi düĢüncesi, çalıĢanların gerektiği durumlarda inisiyatif almaktan çekinen Ģüpheci ve doğal olarak değiĢime kapalı bir yapıya bürünmelerine sebep olmuĢtur. Ayrıca, iletiĢim kanallarının yeterince geliĢtirilememesi ve teknolojik imkanlardan yararlanma oranlarının henüz istenilen seviyelere ulaĢamaması gibi faktörler de değiĢime karĢı güçlü bir direncin ortaya çıkmasına sebep olmuĢtur. Bürokratik örgütlenme yapısının, çalıĢanların kiĢisel geliĢimlerine katkı sağlayacak tarzda yeterince teĢvik edici olmaması, hatta buna izin vermemesi ve hiyerarĢik yükselmelerin daha çok kıdem doğrultusunda gerçekleĢmesi gibi nedenlerle kamu yönetiminde değiĢim, kamu görevlileri tarafından genellikle ya gereksiz ve boĢuna katlanılmak zorunda olunan bir macera olarak görülmekte ya da risklerden uzak durmanın bir yolu olarak değerlendirilmektedir (Yüksel, Çevik ve Ardıç, 2008: 5). Ayrıca, kamu görevine atanan çalıĢanların yürütülen iĢ ve iĢlemlerde mevzuat hükümlerini inceleme veya daha etkili çözümler arama yerine kendisinden önce kamu görevine atanmıĢ daha tecrübeli görevlilerin gösterdikleri yöntemleri kullanma yönünde hareket etmeleri, değiĢimden uzak ve tutucu bir anlayıĢın kamu bürokrasisine hakim olması sonucunu doğurmaktadır.

3.8. Yönetimde Siyasallaşma

Seçim yoluyla iktidara gelen siyasiler kendi politika ve programlarını uygulayabilmek için bürokrasi üzerinde denetim kurmak ve bürokrasinin imkan ve kabiliyetlerinden azami derecede faydalanmak isterler. Ancak, bürokrasinin siyasi iktidara kendi yöntemlerince direnç gösterme yolunu tercih etmesi durumunda kamu yönetiminde ciddi sorunlarla karĢılaĢılabilmektedir. Siyasal iktidarların kendi programlarını uygulayabilmek amacıyla bazı idari kadrolara kendi görüĢünden olanları getirmeleri bir dereceye kadar normal karĢılanmakla birlikte bu yöndeki uygulamalarda aĢırılığa kaçılmaması gerekmektedir (Acar ve Sevinç, 2005: 22). Kamu hizmetine giriĢte merkezi bir sınavın olmaması veya

19

hizmete giriĢ kriterlerinin net olmaması durumunda yönetimde siyasallaĢma, artması beklenen bir durumdur.

3.9. Performans Yönetimi Sorunları

Kamu kuruluĢlarının amaçlarının karmaĢık olması ve kamusal mal ve hizmetlerin belirsizliği, kamunun fiilen gerçekleĢen verimliliğini ölçme ve nesnel olarak belirleme çabalarını güçleĢtiren iki temel faktördür (Efe, 2012: 126). Kamu kuruluĢlarının performans ölçümlerini olumsuz anlamda etkileyen bu güçlüklerin üstesinden gelmek amacıyla 5018 sayılı Kanun kabul edilmiĢ olsa da uygulama sürecinde bir takım olumsuzluklarla karĢılaĢılmaktadır. ĠĢlemler ve süreçlerle ilgili kamuoyunun yeterince bilgilendirilmemesi, zaman zaman karĢılaĢılan bürokratik tepki, ağırlık verilen performans yönetiminin tam anlamıyla uygulanamaması ve performans ölçümü sürecinin zor olması karĢılaĢılan en önemli sorunlardır. Ayrıca, performans yönetimine direnç gösterilmesi, performans değerleme sürecinde harcama birimlerindeki personellerin sıklıkla değiĢmesi ve bilgilerin güvenilir olmaması gibi durumlarla da karĢılaĢılmaktadır. Siyasi, teknik ve yönetsel sorunlar da performans yönetimini ve ölçümünü olumsuz bir Ģekilde etkilemektedir (Karasoy, 2014: 270).

Ayrıca, bütçe yönetiminde ve insan kaynakları yönetiminde karĢılaĢılan sınırlamalar, maddi varlıkların yönetiminde sınırlamalar, hesap verme sorumluluğu sisteminde yetersizlikler, stratejik yönetim yaklaĢımından kaynaklanan sorunlar ve performans esaslı bütçe uygulamasındaki yetersizlikler de kamuda performans yönetimini güçleĢtiren sorunlar arasında sayılabilir (Efe, 2012: 134vd.)

3.10. Kalite Odaklı Hizmet Beklentilerindeki Artışlar

Özellikle 1980’lerden itibaren ulaĢım ve iletiĢim olanaklarında meydana gelen geliĢmelerin ve küreselleĢmenin etkisi ile ülkeler arası etkileĢim oldukça artmıĢtır. HaberleĢme kaynaklarının oldukça çeĢitlendiği bu dönemde vatandaĢlar kendilerine sunulan kamu hizmetlerinin nitelik ve niceliği ile diğer ülke vatandaĢlarına sunulan hizmetleri her zaman kıyaslama imkanına sahip olmaktadırlar. Özelikle, geliĢmiĢ ülkelerin kamu hizmetlerindeki yüksek kalite standartlarının diğer ülkelerdeki vatandaĢlar tarafından kolaylıkla gözlemlenebilmesi, kendilerine sunulan kamu hizmetlerinin de benzer standartlara sahip olması yönünde bir beklenti oluĢturmaktadır. Bu durum kamu hizmetlerinin nihai tüketicisi konumunda olan vatandaĢların kamu hizmetlerinde kalite standartlarının yükseltilmesi yönünde bir beklenti içinde olmalarına sebep olmaktadır. Elbette sınırlı bütçe imkanlarına sahip olan az geliĢmiĢ ve geliĢmekte olan ülkeler için söz konusu beklentileri karĢılamanın güçlüğü önemli bir sorun oluĢturmaktadır. Türkiye’de de halkın hizmet kalitesindeki artıĢ beklentilerine rağmen kamu kurumlarının bu beklentileri karĢılama noktasında kısıtlı bütçe imkanlarına sahip olmaları, kurumların hareket kabiliyetini sınırlandıran bir sorun olarak değerlendirilebilir.

Türk kamu yönetiminde yukarıda sıralananlardan baĢka sorunlar da söz konusudur. Bu sorunlar, Türkiye’nin sürekli olarak terör örgütleriyle mücadele etmek zorunda kalması ve uzun yıllardır mücadele edilen ekonomik sorunlardır. Özellikle, yüksek enflasyon, kurlardaki dalgalanmalar, yetersiz üretim, aĢırı ithalat, iĢsizlik gibi ekonomik sorunlar hayatın her alanında olduğu gibi kamu yönetimini de olumsuz anlamda etkilemiĢlerdir. Ayrıca, hizmetlerdeki gecikmelerin vatandaĢlarda oluĢturduğu memnuniyetsizlik de kamu yönetiminin sorunları arasında sayılabilir (Çevik, 2010: 90).

4. TÜRKİYE’DE KAMU YÖNETİMİ REFORMLARI

Kamu yönetimi reformları Türkiye özelinde değerlendirildiğinde genel olarak 1923-1960, 1960-2000 ve 2000 sonrası dönem olarak üç döneme ayrılarak incelenmesi mümkündür. 1923-1960 dönemi kamu yönetiminde reform çalıĢmalarının en belirgin özelliği bu reformların yabancı uzmanlar tarafından hazırlanmıĢ raporlar Ģeklinde olmaları ve özellikle 1930’lu yıllardan sonra gerçekleĢtirilmeleridir. Bu raporlar genel olarak idari yapının geliĢtirilmesi, yetki devirleri, personel rejimi düzenlemeleri ve hukuki düzenlemelere odaklanmıĢlardır. Reformlar, hangi yabancı uzman tarafından hazırlanmıĢsa onun adıyla anılmıĢlardır. Bu reform çalıĢmalarına baĢlıca örnek olarak Thornburg Raporu, Hines Raporu, Barker Raporu, Neumark Raporu, TODAĠE’nin Kurulması, Gıyas Akdeniz Raporu, Martin-Cush Raporu, Gruber Raporu, F. Baade Raporu ve Podol Raporu sayılabilir. 1960-2000 dönemi baĢlıca kamu yönetimi reformları ise DPT’nin kurulması, Ġdari Reform ve Reorganizasyon Hakkında

20

Ön Rapor, MEHTAP, Ġdarenin Yeniden Düzenlenmesi Ġlkeler ve Öneriler, KAYA Raporu, bağımsız düzenleyici kurumların kurulması ve insan kaynakları yönetimi uygulamaları olarak sayılabilir (Dinçer ve Yılmaz, 2003: 12-13; Önen ve Kurnaz, 2017: 54; Göçoğlu ve Gündüz, 2020: 13).

Reformlar, kamu yönetimi sistemlerinde değiĢiklik yapılarak modern yapılar kurulması ve halkla devlet arasında iliĢkilerin geliĢtirilmesine hizmet etmek amacıyla yapılmalarına rağmen bazı durumlarda reformlar ya yapılamamakta ya da yapıldıktan sonra somut olarak hayata geçirilememektedir. Hayata geçirilemeyen reformların en tipik örnekleri özellikle 1960’a kadar daha çok yabancı uzmanlara hazırlatılan raporlarda görülmektedir. Gerçekten bu raporlarda yapılan tespitler ve önerilerin tam olarak uygulanması amacıyla önemli adımların atıldığını söylemek zordur.

Söz konusu giriĢimlerin baĢarıya ulaĢmasını engelleyen en önemli faktörlerden biri, kamu yönetimi reformlarının metin olarak hazırlanmasının ve ilan edilmesinin ötesinde bir zihniyet değiĢimini gerektirmesi dolayısıyla gerçekten zor bir iĢ olmasıdır. Ayrıca Türk kamu yönetimine özgü bazı özellikler de reformların etkisiz kalmalarında rol oynamıĢtır. Bu özellikler, kamu yönetiminde reform yapmak konusunda siyasilerin isteksizliği, reformların belli bir strateji ile gerçekleĢtirilmemiĢ olmaları, model eksikliği ve uygulama ve izleme eksikliğidir (Parlak ve Sobacı, 2012: 367).

Türkiye’de 1980 sonrası yeni kamu yönetimi anlayıĢı ve sonrasındaki yaklaĢımların etkisiyle gerçekleĢtirilen reform çalıĢmaları ise özellikle belli baĢlı bazı konulara ve alanlara odaklanmıĢtır. Kamu yönetimi reformlarının en çok gündeme geldiği konulardan biri merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasında görev ve yetki paylaĢımıdır. Genel olarak merkezi yönetimlerden yerel yönetimler veya sivil toplum gibi aktörler lehine yetki ve görev aktarımının söz konusu olduğu bu konu kamu yönetimi reform çalıĢmalarının en yoğun görüldüğü alanların baĢında gelmektedir. Bunun haricinde kamu yönetimi reformlarının kamu personel rejimi, kamu sektörünün sunduğu hizmetlerin nitelikleri ve niceliklerinin iyileĢtirilmesi, kamu örgütlerinde denetim yöntemleri, internet ve biliĢim araçlarının kamu yönetiminde ve kamusal hizmetlerin sunumunda daha yoğun kullanımı, kamu yönetiminde çok aktörlü yapıya geçiĢ, bürokrasi ve kırtasiyecilik gibi kamu hizmetlerindeki tıkanıklıkların aĢılması ve açıklık, hesap verebilirlik ve performans yönetimi gibi ilkelerin uygulanması konularına odaklandıkları görülmektedir.

Türkiye’de kamu yönetimi reformlarına etki eden en önemli dıĢ faktörler olarak küreselleĢme, uluslararası kuruluĢların etkisi ve Avrupa Birliği’ne adaylık süreci ön plana çıkmaktadır. Kamu yönetimleri çok boyutlu bir olgu olan küreselleĢmeden birbirleriyle etkileĢimin ve benzeĢmenin daha fazla artıĢı Ģeklinde etkilenmiĢlerdir. Ayrıca, kamu yönetimi reformlarında bu dönemde görülen artıĢta OECD, IMF ve Dünya Bankası gibi uluslararası kuruluĢların önemli etkisi olmuĢtur. Bu kuruluĢlar, özellikle geliĢmekte olan ülkelerde reformların uygulanmasında ısrarcı olmuĢlardır. Bu tutum hem reformların yapılmasında hem de hızlı bir Ģekilde yayılmasında etkili olmuĢtur. Türkiye’de ise 2000’lerden önceki dönemlerde IMF ile yürütülen iliĢkiler kamu yönetimi reformlarına etki eden bir faktör olmuĢtu

Ancak, kamu yönetimi reformlarına etkisi bakımından Türkiye ve Avrupa Birliği iliĢkileri, reformlara çok daha fazla yön veren bir faktör olmuĢtur. Türkiye’nin altmıĢ yıla yaklaĢan Avrupa Birliği serüveninde Birlik müktesebatına uyum çalıĢmaları kamu yönetimi reformlarının önemli bir itici gücünü oluĢturmuĢtur. Bu uzun süreçte, özellikle Türkiye'nin AB'ye tam üyeliği için adaylığının resmi olarak kabul edildiği 1999 Helsinki Zirvesi ve 2005’te tam üyelik müzakerelerinin baĢlaması AB’nin tavsiyeleri doğrultusunda kamu yönetimindeki reformların ivmelenmesine sebep olmuĢtur. Her ne kadar son dönemlerde iliĢkilerde bazı sorunlar yaĢansa da genel olarak AB’ye tam üyelik hedefi Türkiye’de kamu yönetiminin değiĢmesi ve dönüĢmesi konusunda en etkili faktörlerden birini oluĢturmaktadır.

Türkiye’de kamu yönetimi reformlarının dayanağı 1980’lerden sonra kamu yönetimlerini etkisi altına alan yeni kamu yönetimi yaklaĢımıdır. Bu yaklaĢım anti-bürokratik yapıyı öngörmekte, bürokrasi temelli rasyonellik anlayıĢı yerine, piyasa mekanizmalarına dayalı yeni bir rasyonellik anlayıĢını tercih etmektedir (Eryılmaz, 2008: 34). Yeni kamu yönetimi, sadece bu alanlarla sınırlı kalmayıp kamu yönetimin tüm boyutlarına yeni bir bakıĢ açısı getirmiĢ ve uygulamaları etkilemiĢtir. 2000’li yıllardan

21

sonra kamu yönetimin gerek iĢlevsel gerekse yapısal yönünde aksayan yönlerin düzeltilmesi amacıyla ve baĢta merkezi yönetim, yerel yönetimler, kamu bürokrasisi, gibi konulara odaklanan çok sayıda yasal düzenleme yapılmıĢtır. Getirdikleri yeni idari yapılar, ilkeler, kurallar ve uygulamalar itibariyle her biri birer reform niteliği taĢıyan bu kanunların (kararnamelerin) önemlileri Ģu Ģeklide sıralanabilir:

• 09.10.2003 tarih ve 4982 sayılı Bilgi Edinme Hakkı Kanunu

• 10.12.2003 tarih ve 5018 sayılı Kamu Yönetiminin Temel Ġlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Kanunu,

• 25.05.2004 tarih ve 5176 sayılı Kamu Görevlileri Etik Kurulu Kurulması ve Bazı Kanunlarda DeğiĢiklik Yapılması Hakkında Kanun,

• 08.06.2004 tarih ve 5176 sayılı Kamu Görevlileri Etik Kurulu Kurulması ve Bazı Kanunlarda DeğiĢiklik Yapılması Hakkında Kanun,

• 15.07.2004 tarih ve 5227 sayılı Kamu Yönetiminin Temel Ġlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Kanun (CumhurbaĢkanı tarafından veto edilmesiyle yasalaĢmadı)

• 23.07.2004 tarih ve 5216 sayılı BüyükĢehir Belediye Kanunu, • 04.03.2005 tarih ve 5302 sayılı Ġl Özel Ġdaresi Kanunu,

• 11.06.2005 tarih ve 5355 sayılı Mahalli Ġdare Birlikleri Kanunu, • 13.07.2005 tarih ve 5393 sayılı Belediye Kanunu,

• 08.02.2006 tarih ve 5449 sayılı Kalkınma Ajanslarının KuruluĢu, Koordinasyonu ve Görevleri Hakkında Kanun,

• 03.05.2011 tarih ve 6223 sayılı Kamu Hizmetlerinin Düzenli, Etkin ve Verimli Bir ġekilde Yürütülmesini Sağlamak Üzere Kamu Kurum ve KuruluĢlarının TeĢkilat, Görev ve Yetkileri ile Kamu Görevlilerine ĠliĢkin Konularda Yetki Kanunu,

• 29.06.2012 tarih ve 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu, • 19.10.2012 tarih ve 6085 sayılı SayıĢtay Kanunu,

• 12.11.2012 tarih ve 6360 sayılı On dört Ġlde BüyükĢehir Belediyesi ve Yirmi Yedi Ġlçe Kurulması ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde DeğiĢiklik Yapılmasına Dair Kanun,

• 21.02.2013 tarih ve 6428 sayılı Sağlık Bakanlığınca Kamu Özel ĠĢbirliği Modeli ile Tesis Yaptırılması, Yenilenmesi ve Hizmet Alınması Hakkında Kanun,

• 1, 2, 3, 4 ve 5 Nolu CumhurbaĢkanlığı Kararnameleri (2018),

4.1. Kamu Yönetiminin Yapısal Boyutu ile İlgili Reformlar

Türkiye’de 1980’lerden sonra kamu yönetimi sisteminde yapısal anlamda gerçekleĢtirilmeye baĢlanan reformların 2000’lerden sonra ivmelendiği görülmektedir. Kamu yönetiminin Ģekilsel yapısını ve iĢleyiĢ tarzını değiĢtiren çok sayıda reform gerçekleĢtirilmiĢ olsa da kamu yönetimini değiĢtirme ve dönüĢtürme gücü dikkate alındığında bazı reformlar diğerlerine göre daha fazla dikkat çekmektedirler. Bu bağlamda, yapısal kamu yönetimi reformları, merkezi ve yerel yönetimler arasındaki iliĢkiler ve merkezden yerele yetki aktarımı, 5227 sayılı Kamu Yönetiminin Temel Ġlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Kanunla amaçlanan kamu yönetimi modeli, bağımsız idari otoriteler ve kalkınma ajanslarının kurulması, 6360 sayılı Kanun temelinde yeni büyükĢehir belediyelerinin kurulması ve yeniden yapılandırılması, Kamu Denetçiliği Kurumu’nun kurulması ve CumhurbaĢkanlığı hükümet sistemine geçiĢ baĢlıkları altında toplanabilir.

2000’li yıllardan sonra Türk kamu yönetiminin yapısal boyutunda gerçekleĢtirilen reformların en çok yoğunlaĢtığı alanlardan biri merkezi yönetim ve yerel yönetimlerin görev yetki ve sorumlulukları ile bu iki yönetim kademesi arasında yetki ve görev paylaĢımıdır. Bu reformlar, kamu yönetim sistemine

22

en çok yöneltilen eleĢtirilerden biri olan kamu yönetiminin merkeziyetçi yapısıyla doğrudan ilgili olan yasal düzenlemeler Ģeklinde gerçekleĢmiĢtir. Bu dönemde yerel yönetimlerle ilgili yapılan reformlar çoğu zaman daha fazla yerelleĢme, kamu harcamalarında azalma ve merkezi yönetimin yerel yönetimler üzerindeki finansal denetiminde artıĢlarla sonuçlanmıĢtır. Türkiye’nin idari yapısıyla ilgili öteden bu yana eleĢtiri konusu olan aĢırı merkeziyetçilik ve yerel sorunlara hızlı ve zamanında çözüm bulmakta yetersiz kalınması bu reformların hayata geçirilmesinde en önemli faktörler olmuĢtur. Ayrıca, daha etkin ve verimli kamu hizmeti sunumunun gerçekleĢtirilmesi amacına yönelik olarak yerel yönetimler reformu siyasetin gündemine girmiĢ ve bazı kamu hizmetlerinin yerel yönetimlere bırakılması tartıĢılmıĢtır (Akçakaya, 2017: 70).

Merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasındaki iliĢkileri köklü bir Ģekilde düzenleme amacında olan giriĢimlerden biri 5227 sayılı Kamu Yönetiminin Temel Ġlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Kanundur. CumhurbaĢkanınca veto edildikten sonra kanunlaĢma sürecini tamamlayamayan bu Kanun’da merkezi yönetim ile yerel yönetimlerin görev alanları ile yetki ve görev paylaĢımları yeniden düzenlenmiĢtir. Kamuda merkeziyetçi anlayıĢın değiĢtirilmesi amacında olan bu Kanun’un 5. maddesinde kamu yönetiminin kuruluĢ ve iĢleyiĢinde, idarenin bütünlüğünün esas olduğu vurgusu yapıldıktan sonra görev, yetki ve sorumlulukların, hizmetten yararlananlara en uygun ve en yakın birime verileceği belirtilmiĢ ve yerel yönetimlerin etkinliği artırılmak istenmiĢtir. Ayrıca, 6. maddede merkezi idarenin genel yetkileri altı baĢlık olarak sayılmıĢ ve 7. maddede merkezi yönetim tarafından yürütülecek görev ve hizmetler on bir maddede sıralanmıĢtır. Böylece, merkezi yönetimin yetki ve görevleri sayılmak suretiyle sınırlar belirlenmiĢtir.

Bu durum merkezi yönetim tarafından yerine getirileceği belirtilen yetki ve görevlerin haricinde kalanların yerel yönetimler veya diğer idari birimler tarafından yerine getirileceği anlamına gelmektedir. Ayrıca, Kanun’da mahalli müĢterek ihtiyaçlara iliĢkin her türlü görev, yetki ve sorumluluk ve hizmetlerin yerel yönetimler tarafından yerine getirileceği belirtilmiĢ ve merkezi yönetimin, yerel yönetimlerin sorumluluk alanlarına giren görev ve hizmetler için yerel düzeyde teĢkilat kuramayacağı, doğrudan ihale ve harcama yapamayacağı belirtilerek merkezi yönetimin ve yerel yönetimin yetki ve görevlerinin sınırı net bir Ģekilde belirlenmiĢtir. Tüm bu düzenlemelerden anlaĢılmaktadır ki 5227 sayılı Kanun Türk kamu yönetiminde merkezi yönetimin güçlü bir Ģekilde hissedilen ağırlığını azaltmak ve yerel yönetimlere daha fazla yetki ve sorumluk vermek amacındadır. Daha önceden merkezi otorite tarafından yürütülmekte olan bazı alanlarda düzenleme ve denetleme yetkisinin 1990’lardan sonra ve özellikle 2000’lerin baĢında kurulan bağımsız idari otoritelere devredilmesi Türk kamu yönetimi sisteminde gerçekleĢtirilen köklü değiĢim ve dönüĢüm hamlelerinden biridir. 1980’lerden sonra yaygın olarak uygulanmaya baĢlanan neoliberal politikalar sonucu devletin özel sektöre bıraktığı alanlardaki olası boĢlukların önüne geçmek amacıyla kurulan bu otoriteler, ekonomik ve toplumsal hayatın önemli ve hassas alanlarında düzenleme ve denetleme yapma yetkileri ile donatılmıĢlardır. Bağımsız idari otoritelerin hayata geçirilmelerinde 1980’lerden sonraki devletin küçültülmesi ve özel sektörün kamu hizmetlerine daha etkin müdahale etmesi anlayıĢının yanında IMF ve Dünya Bankası ile yapılan görüĢmeler ve bu kurumların yönlendirmeleri de etkili oluĢtur.

Anayasanın 123. ve 127. maddelerinde, Türkiye’de merkezi idare, yer yönünden yerinden yönetim (yerel yönetimler) ve kamu kurumları (hizmet yönünden yerinden yönetim) Ģeklinde üç tür teĢkilatlanmanın olabileceği hüküm altına alınmıĢtır. Bu nedenle, bağımsız idari otoritelerin bu üç kategorinin dıĢından konumlanmaları mümkün değildir. Merkezi yönetim ve yer yönünden yerinden yönetim kuruluĢları içinde yer alamayacağı açık olan bağımsız idari otoriteler, hizmet yönünden yerinden yönetim kuruluĢları olarak da nitelendirilemezler. Bu otoritelerin sahip oldukları kamu tüzel kiĢiliği, organik ve iĢlevsel bağımsızlıkları gibi özellikleri nedeniyle merkezi idare ve yerel yönetimler içerisinde düĢünülemeyeceğine ve hizmet yerinden yönetim kuruluĢlarına dahil edilemeyeceğine göre, mevcut yapı içerisinde; yerel yönetimler, hizmet yönünden yerinden yönetim kuruluĢları ve kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluĢları yanında yerinden yönetim yapısı içinde dördüncü bir kategori veya model olarak kabul edilmelidir (Sobacı, 2006: 171).

23

Türkiye’de “özerk kurullar”, “üst kurullar”, “düzenleyici ve denetleyici kurullar” gibi isimlerle de anılan bağımsız idari otoritelerin kurulması kamu yönetimde önemli bir algı ve anlayıĢ değiĢimine sebep olmuĢtur. Otoritelerin kurulması ile ilk olarak, sermaye, radyo televizyon, rekabet, bankacılık, telekomünikasyon, enerji, tütün, alkol, ihale gibi alanlarda düzenleme ve denetleme yapma yetkisi merkezi yönetimden bağımsız otoritelere devredilerek bir yetki aktarımı gerçekleĢmiĢtir. Bundan baĢka, otoriteler, kendilerine özgü yapıları itibariyle de kamu yönetiminde yeni ve bağımsız yapılar olarak ortaya çıkmıĢlardır. Ayrıca, otoritelerin kendilerine özgü yapısı ve iĢleyiĢ tarzlarıyla kamu yönetiminde denetim ve düzenleme faaliyetlerine yeni yöntemler kazandırılmıĢtır.

Türkiye’de yukarıda ifade edilen özellikleri taĢıyan bağımsız idari otoriteler olarak, Sermaye Piyasası Kurulu (1981), Radyo ve Televizyon Üst Kurulu (1994), Rekabet Kurumu (1994), Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu (1999), Telekomünikasyon Kurumu (2000), Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu (2001),Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurulu (2002), Kamu Ġhale Kurumu (2002), Kamu Gözetimi, Muhasebe ve Denetim Standartları Kurumu (2011), KiĢisel Verileri Koruma Kurumu (2016) sayılabilir.

Türk kamu yönetimi teĢkilatında 08.02.2006 tarih ve 5449 sayılı Kalkınma Ajanslarının KuruluĢu, Koordinasyonu ve Görevleri Hakkında Kanunla idari ve mali özerkliğe sahip, tüzel kiĢiliğe haiz bir idari yapılanmaya gidildiği görülmektedir. Bu Kanun’la istatistiki bölge birimleri sınıflandırmasına göre tanımlanan “Düzey 2” bölgesinde 26 adet Kalkınma Ajansı kurulması öngörülmüĢtür. Kalkınma kurulu, yönetim kurulu, genel sekreterlik ve yatırım destek ofisleri olarak dört organdan oluĢan kalkınma ajansları, doğrudan yatırım yapan uygulayıcı kurumlar olmayıp kamu, özel ve sivil toplum kaynaklarını harekete geçirerek bölgesel kalkınmaya katkı sağlamaları amacıyla kurulan bir örgütlenme biçimidir.

Kalkınma Ajansları ile Türkiye’nin merkeziyetçi yönetim anlayıĢında önemli bir reform gerçekleĢtirilmiĢ, bölgesel kalkınmanın sadece merkezi anlayıĢla gerçekleĢtirilmesi yerine özel sektör ve sivil toplum dinamikleriyle birlikte bir kalkınma modeli geliĢtirilmeye çalıĢılmıĢtır. BaĢlangıçta merkezi yönetimin inisiyatifiyle kurulan ancak bölgesel kalkınmada merkezi yönetim dıĢında örgütlenerek önemli rol üstlenmesi planlanan kalkınma ajansları, Türk kamu yönetiminde merkeziyetçi anlayıĢının esnemesinde bir kilometre taĢı niteliğinde özerk yapılar olarak idari teĢkilat içinde yerlerini almıĢlardır.

2012 yılında yerel yönetimlerde en köklü reformlardan biri olan 6330 sayılı On dört Ġlde BüyükĢehir Belediyesi ve Yirmi Yedi Ġlçe Kurulması ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde DeğiĢiklik Yapılmasına Dair Kanun yürürlüğe girmiĢtir. 6330 sayılı Kanun’un genel gerekçesinde sanayileĢme, ulaĢım ve çevre gibi artan sorunların hizmet üretme kapasitesi ve yeterli mali kaynaktan yoksun küçük ölçekli yerel yönetimlerce çözülmesinin mümkün görünmediği ve yönetim, planlama ve koordinasyon açısından belediye sınırı mülki sınır olacak biçimde optimal ölçekte hizmet üretebilecek güçlü yerel yönetim yapılarının varlığına ihtiyaç duyulduğu ifade edilmektedir. Buna göre, söz konusu yapısal reformun temel amacı çeĢitli faktörlerin etkisi ile görev ve sorumlulukları artan küçük ölçekli belediyeler yerine daha merkezi ve daha güçlü belediyelerin kurulmasıdır.

Bu Kanun ile on dört ilde büyükĢehir belediyesi kurulmuĢ ve toplam büyükĢehir belediyesi sayısı otuza ulaĢmıĢtır. 6360 sayılı Kanun’la büyükĢehir belediyelerinin görev ve sorumluluk alanları il mülki sınırlara geniĢletilmiĢtir. Bütün büyükĢehirlerde köy ve belde belediyelerinin tüzel kiĢiliği kaldırılmıĢtır. Bu yerlerdeki köyler mahalle olarak, belediyeler ise belde isimleri ile tek mahalle olarak bağlı oldukları ilçenin belediyesine katılmıĢtır. BüyükĢehir belediyesi bulunan 30 ilde il özel idarelerinin tüzel kiĢiliği kaldırılmıĢtır. Geri kalan ve il belediyesi bulunan 51 ilde ise il özel idarelerinin tüzel kiĢiliği korunmuĢtur. Ayrıca, daha önce kurulmuĢ olan ve yeni kurulan büyükĢehir belediyelerinin bulunduğu illerde valinin baĢkanlığında Yatırım Ġzleme ve Koordinasyon BaĢkanlığı adında yeni bir birim kurulmuĢtur.

Bu Kanun yerel yönetim ve mülki yönetim sisteminde ciddi ve kapsamlı değiĢimler getirmiĢtir. Büyük Ģehir belediyelerinin sınırlarının il sınırı olarak değiĢmesi, bu illerde il özel idarelerinin kaldırılması, köy idarelerinin mahalleye dönüĢmesi öncelikle “optimal ölçek” konusunda geliĢmiĢ ülke belediyeleri

24

ile uyumlu bir yapıdır. Bunun yanında, köyden mahalleye dönüĢen yerlerin altyapı hizmetleri için belediyelerin yatırım bütçelerinin %10’unu 10 yıl süreyle ayırma zorunluluğunun getirilmesi kırsal kalkınmaya önemli katkı sağlayacaktır. Ayrıca Kanun, il genelinde imar bütünlüğünün sağlanmasında da önemli bir etkiye sahip olacaktır (Parlak, 2020: 187).

Bu yapısal reformlar baĢta büyükĢehirler olmak üzere yerel yönetimler algısında önemli bir değiĢikliğe sebep olmuĢtur. BüyükĢehir belediyelerinin Ģehir merkezlerinin yanında dağ köylerine de hizmet götürme yükümlüğü, bu belediyelerin yeni bir organizasyon yapısına ve hizmet anlayıĢına sahip olmalarını gerektirmiĢ ve yerelde merkezileĢmenin artmasını beraberinde getirmiĢtir.

Türkiye’de kamu yönetiminin denetimi konusunda gerçekleĢen önemli geliĢmelerden biri 14.06.2012 tarih ve 6328 sayılı Kanun ile Kamu Denetçiliği Kurumu’nun kurulmasıdır. Kanun’da Kurum’un amacı “Kamu hizmetlerinin iĢleyiĢinde bağımsız ve etkin bir Ģikâyet mekanizması oluĢturmak suretiyle, idarenin her türlü eylem ve iĢlemleri ile tutum ve davranıĢlarını; insan haklarına dayalı adalet anlayıĢı içinde, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araĢtırmak ve önerilerde bulunmak” olarak belirtilmiĢtir.

Ġyi yönetiĢim ilkeleri çerçevesinde faaliyet yürüten Kurum, vatandaĢların kamu kurumları ile olan iliĢkilerinde eĢitlik ve dengeli söz hakkı tanıyan, yönetimden kaynaklanan yolsuzlukları önleyen, hem kamusal alandaki etkinliği hem de halk tabanındaki memnuniyeti çoğaltan bir yapıya sahiptir (Zeren, Tekin ve Özdek, 2020: 44). Aynı zamanda “arabulucu” olarak da adlandırılan Kamu Denetçiliği Kurumu’nun, kamu kurumları ile vatandaĢlar arasında çıkan uyuĢmazlıklarda arabuluculuk görevini üstlenmesi öngörülmüĢtür. Kamu yönetimin denetimine farklı bir boyut kazandıran Kurum, özerk yapısıyla kamu yönetiminin daha hesap verebilir olması anlamında kritik bir rol üstlenmekte ve önemli bir değiĢim ve dönüĢüme iĢaret etmektedir.

2017 yılına gelindiğinde ise Türkiye’de yapılan en önemli yapısal değiĢimlerden biri olan CumhurbaĢkanlığı Hükümet Sistemine geçiĢ gerçekleĢtirilmiĢtir. Yürütmenin baĢının CumhurbaĢkanı olduğu yeni sistem merkezi yönetimde birçok reformu beraberinde getirmiĢtir. CumhurbaĢkanlığı teĢkilatlanmasında da Türkiye’de yeni olan Ofisler ve Kurullar gibi birtakım yeni idari birimler kurulmuĢtur. TeĢkilatın içerisindeki en önemli oluĢumlar olan Ofisler, kamu politikalarının oluĢturulması için kendi uzmanlık alanlarında bilgilerin toplandığı, ilgili uygulamaların kontrol edildiği ve değerlendirildiği yapılardır. Politika kurulları ise, politika üretimi ve geliĢtirilmesi için danıĢma ve tavsiye birimleri olarak görev yapmaktadır (Sobacı, MiĢ ve Köseoğlu, 2018: 3).

4.2. Kamu Yönetiminin İşlevsel Boyutuyla İlgili Reformlar

Özellikle 2000’li yıllardan sonra Türk kamu yönetiminin katılımcılık, Ģeffaflık, hesap verebilirlik, stratejik yönetim, esneklik, sonuç ve performans odaklı yönetim gibi ilkesel boyutlardaki sorunlarına ve tıkanıklıklarına çözüm arayıĢlarının hızlandığı görülmektedir. Kamu yönetiminin iĢlevselliğinin geliĢtirilmesine odaklanan bu reformların hem merkezi yönetim hem de yerel yönetim kademelerinde hayata geçirilmesi amaçlanmıĢtır.

Bu dönemde reform çalıĢmalarının en önemlilerinden biri 2003 yılında çıkarılan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile hayata geçirilen düzenlemelerdir. Türkiye’de daha önceden çalıĢmalar yapılmasına rağmen 5018 sayılı Kanunla kamu performans yönetiminin araçları olan, stratejik plan, performans esaslı bütçeleme, faaliyet raporları, hesap verebilirlik, saydamlık gibi kavaramlar kamu yönetiminde zorunlu hale gelmiĢtir. Yapısal reform niteliğindeki bu Kanunla kamu performans yönetimine çok ciddi önem verilmiĢtir. Bu kanunla etkili, kaliteli ve aynı zamanda hukuka bağlı, açık, Ģeffaf katılımcı, hesap verme ilkelerine uygun hizmetler öngörülmüĢtür (Karasoy, 2014: 270).

Kanunun gerekçesinde, mevcut yönetim sisteminde kalkınma planları ile bütçeler arasında sıkı bir bağın kurulamadığı, mevcut bütçe sınıflandırması ve muhasebe sisteminin kamu gelir ve giderleri konusunda, hem mali yönetime hem de kamuoyuna istenilen bilgilerin ayrıntılı olarak sunulmadığı ifade edilmektedir. Bunlar gibi olumsuzlukların önüne geçilmesi, bütçe hazırlama ve uygulama sürecinde etkinliğin arttırılması, mali yönetimde Ģeffaflığın sağlanması, sağlıklı bir hesap verme

25

mekanizması ile harcama sürecinde yetki ve sorumluluk dengesinin yeniden kurulması, etkin bir iç kontrol sisteminin oluĢturulması ve bu suretle çağdaĢ geliĢmelere uygun yeni bir kamu mali yönetim sisteminin oluĢturulması gibi amaçlarla 5018 sayılı Kanun kabul edilmiĢtir.

Bu Kanun ile analitik bütçe sınıflandırmasına geçilmiĢ ve bütçe kapsamı geniĢletilmiĢtir. Ayrıca, Kanun ile kamu kurum ve kuruluĢlarında stratejik yönetim ve performans yönetimi uygulamaları baĢlatılmıĢ, kamuda harcama ve denetim sistemi yeniden yapılandırılmıĢtır. 5018 sayılı Kanun’la kamu hizmeti sunucularının performanslarını ve hesap verebilirliklerini öne çıkaran, kaynak kullanımında disipline önem veren bir mali yönetim ve denetim yapısı oluĢturulmak istenmiĢtir. Böylece yetki ve sorumluluk sahibi yöneticilerin yönetmesine ve girdi ve süreç odaklılıktan sonuç odaklı yönetime geçilmeye çalıĢılmıĢtır (Lamba, 2014: 140).

Söz konusu ilkelerin yerel yönetimlerde de uygulanması amacıyla çeĢitli düzenlemelere gidildiği görülmektedir. 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 38 inci maddesinde belediye baĢkanının görevleri sayılmıĢtır. Bu görevler, belediyeyi stratejik plana uygun olarak yönetmek, belediye idaresinin kurumsal stratejilerini oluĢturmak, bu stratejilere uygun olarak bütçeyi, belediye faaliyetlerinin ve personelinin performans ölçütlerini hazırlamak ve uygulamak, izlemek ve değerlendirmek, bunlarla ilgili raporları meclise sunmak Ģeklinde sıralanmaktadır. Kanun’un “stratejik plan ve performans programı” baĢlığını taĢıyan 41. maddesinde ise belediye baĢkanının stratejik plan ve performans programı hazırlama görevi düzenlenmiĢtir. Buna göre, belediye baĢkanı, yerel yönetim genel seçimlerinden itibaren altı ay içinde stratejik plan ve ilgili olduğu yılbaĢından önce de yıllık performans programını hazırlayarak belediye meclisine sunmalıdır. Ayrıca, stratejik planın, varsa üniversiteler ve meslek odaları ile konuyla ilgili sivil toplum örgütlerinin görüĢleri alınarak hazırlanması gerektiği ifade edilmektedir.

Belediyeler her ne kadar stratejik plan ve performans programı hazırlama konusunda bilgi ve tecrübe eksikliği gibi zorluklarla karĢı karĢıya olsalar da belediye baĢkanlarına verilen bu görev yerel yönetimlerin bir stratejik yol haritasına sahip olmaları konusunda önemli bir reform niteliği taĢımaktadır. Kanun’un 38. maddesinde belediye baĢkanının belediyeyi yönetirken stratejik plana bağlı kalması gerekliliğinin ifade edilmesi ve 41. maddesinde stratejik planın ve performans programının bütçenin hazırlanmasına esas teĢkil edeceğinin belirtilmesi kanun koyucu tarafından bu planların sadece kağıt üzerinde kalmasının istenmediği ve belediye yönetiminde temel belgelerden biri olarak değerlendirilmesi istendiği anlamına gelmektedir.

Türkiye’de kamu kaynaklarının verimli kullanılması ve kamu hizmetlerinin daha etkili bir Ģekilde sunulmasına iliĢkin beklentiler stratejik yönetim sistemi modelinin uygulamaya koyulması ile sonuçlanmıĢtır. Bu model, stratejik planlama temelinde bir performans yönetimi anlayıĢını kamu kurum ve kuruluĢları için gerekli kılmıĢtır. Ancak, kamu mali yönetimi reformu çerçevesinde yapılan uygulamaların tam anlamıyla baĢarı ile gerçekleĢtirildiğinden söz edilemese de kamu kuruluĢlarında önemli bir bilgi ve tecrübe birikimi oluĢturdukları söylenebilir. Kamu yönetiminde performans yönetiminin beklenen sonuçları vermesi kamunun yapısal özelliklerinin gereği olarak uzun bir öğrenme ve uyum sürecine ihtiyaç duymaktadır (Efe, 2012: 139).

Kamu yönetimine katılma konusunda da önemli düzenlemelerin yapıldığı görülmektedir. Bu düzenlemelerden biri stratejik planlama uygulamalarıdır. BaĢka bir katılım Ģekli, halkın yerel yönetimlerin komisyon toplantılarına katılıp görüĢlerini açıklayabilmelerine imkan verilmesidir. Belediye Kanunu’nun 77. maddesinde de bir katılım uygulamasına yer verilmektedir. Buna göre, belediyelere beldede dayanıĢma ve katılımı sağlamak, hizmetlerde etkinlik, tasarruf ve verimliliği artırmak amacıyla; sağlık, eğitim, spor, çevre gibi hizmetlerin yapılmasında gönüllü kiĢilerin katılımına yönelik programlar uygulama yetkisi verilmektedir. Bu uygulama ile yerel yönetimlerin yükünün hafifletilmesi ve kentte sakinlerinin sorumluluk bilinçlerinin geliĢtirilmesi hedeflenmiĢtir (Çetin, 2010: 28).

Katılım konusunda baĢka bir düzenleme de kent konseyleridir. 5393 sayılı Kanun’un 76. maddesiyle kent konseyleri hayata geçirilmiĢtir. Buna göre, kent konseyleri, yönetime katılım ilkesinin yanında kent vizyonunun ve hemĢehrilik bilincinin geliĢtirilmesi, kentin hak ve hukukunun korunması,