1
T.C.
SELÇUK ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ KAMU HUKUKU ANABİLİM DALI
KAMU HUKUKU BİLİM DALI
AZERBAYCAN HÜKÜMET SİSTEMİ
Sakhavat HASANOV
Yüksek Lisans Tezi
Danışman
Dr. Öğ. Üy. Özlem ÇELİK
iii
T. C.
SELÇUK ÜNİVERSİTESİ Sosyal Bilimler Enstitüsü Müdürlüğü
Ö ğr enc inin
Adı Soyadı Sakhavat HASANOV
Numarası 134234001006
Ana Bilim / Bilim
Dalı Kamu Hukuku
Programı Tezli Yüksek Lisans Doktora Tez Danışmanı Dr. Öğ. Üy. Özlem ÇELİK
Tezin Adı Azerbaycan Hükümet Sistemi ÖZET
Sovyetler Birliği’nin dağılmasının ardından 1991 yılında bağımsızlığına kavuşan Azerbaycan Cumhuriyeti, 1995 yılında Anayasasını yürürlüğe koymayı başarmıştır. Hükümet sisteminin detaylarını açıklayan 1995 yılı Anayasası, Cumhurbaşkanını çok önemli yetkilerle donatarak onu siyasal sistemin merkezine yerleştirmiş, devletin yönetim sistemini başkanlık olarak belirlemiştir. Bu, yasama, yürütme ve yargı kuvvetlerinin belirgin şekilde birbirinden ayrı olmasından, cumhurbaşkanının doğrudan halk tarafından seçilmesinden, yürütme gücünün tamamen cumhurbaşkanının kontrolünde olmasından ve hükümetin parlamentoya değil cumhurbaşkanına karşı sorumlu olmasından açıkça anlaşılmaktadır.
Çalışmanın konusu olan hükümet sistemleri, Anayasa hukuku açısından önemli olan ve çokça tartışılan bir konudur. Bu nedenle çalışmada ilk olarak hükümet sistemleri genel olarak ele alınmıştır. Daha sonra 1995 yılında kabul edilmiş ve 2002, 2009 ve 2016 yılında yapılan referandumlarla değişikliğe uğramış Azerbaycan Anayasası temel alınarak Azerbaycan’ın hükümet sistemi detaylı olarak incelenmiştir.
Anahtar kelimeler: Azerbaycan, Anayasa, Hükümet Sistemi, Bakanlar Kurulu, Meclis.
iv T. C.
SELÇUK ÜNİVERSİTESİ Sosyal Bilimler Enstitüsü Müdürlüğü
Ö
ğr
enc
inin
Adı Soyadı Sakhavat HASANOV
Numarası 134234001006
Ana Bilim / Bilim Dalı Kamu Hukuk
Programı Tezli Yüksek Lisans Doktora Tez Danışmanı Dr. Öğ. Üy. Özlem ÇELİK
Tezin İngilizce Adı Azerbaijan Governmental System
SUMMARY
After the disintegration of the Soviet Union, in 1991 gaining independence Azerbaijan Republic could put into effect its Constitution in 1995. Stating in detail governmental system of Azerbaijan Republic the Constitution dated 1995, puts the President onto the center of political system endowing it with very significant authorities and defines the government's management system as the presidency. It is understood of being apart of the legislative, executive and judicial powers, electing of president directly by people, being under control of the president of the executive power completely and the responsibility of the administration to the president, not to the parliament.
Being the topic of the study the governmental systems are important and much discussed subject in terms of the constitutional law. Therefore, firstly governmental systems are generally, then governmental system of Azerbaijan Republic in the bases of Constitution dated 1995 with 2002, 2009 and 2016 referendum amendments discussed in this study.
Key words: Azerbaijan, Constitution, Governmental System, Council of Ministers, Parliament.
v
İÇİNDEKİLER
BİLİMSEL ETİK SAYFASI... i
YÜKSEK LİSANS TEZİ KABUL FORMU ... ii
ÖZET ... iii
SUMMARY ... iv
KISALTMALAR ... vii
GİRİŞ ... 1
BİRİNCİ BÖLÜM KUVVETLER AYRILIĞI ve HÜKÜMET SİSTEMLERİ I. GENEL OLARAK KUVVETLER AYRILIĞI ... 4
A. Devletin Hukuki Fonksiyonlarının Maddi Bakımdan Tasnifi... 6
B. Devletin Hukuki Fonksiyonlarının Şekli ve Organik Bakımdan Tasnifi ... 8
II. KUVVETLER AYRILIĞI KURAMINA DAYALI OLARAK HÜKÜMET SİSTEMLERİNİN SINIFLANDIRILMASI ... 9
A. Genel Olarak ... 9
B. Meclis Hükümeti Sistemi ... 12
C. Parlamenter Sistem ... 14
a) Genel Olarak ... 14
b) Parlamenter Sistemin Tarihsel Gelişimi ... 15
c) Parlamenter Sistemin Özellikleri ... 18
d) Parlamenter Sistemin Güçlü ve Zayıf Yönleri... 22
1. Güçlü Yönleri ... 22
2. Zayıf Yönleri ... 23
D. Başkanlık Sistemi ... 25
a) Genel Olarak ... 25
b) Başkanlık Sisteminin Özellikleri ... 28
c) Başkanlık Sisteminin Tarihi Gelişimi ... 29
d) Başkanlık Sisteminin Güçlü - Zayıf Yanları ... 30
1. Güçlü Yanları ... 30
vi
E. Yarı-Başkanlık Sistemi 33
İKİNCİ BÖLÜM
1995 TARİHLİ AZERBAYCAN CUMHURİYETİ ANAYASASININ GENEL ÖZELLİKLERİ, ÖNGÖRDÜĞÜ KUVVETLER AYRILIĞI ve ANAYASAL
ORGANLARI
I. GENEL OLARAK AZERBAYCAN ANAYASASI ... 36
II.AZERBAYCAN ANAYASASININ ÖZELLİKLERİ ... 39
A. Temel Hak ve Özgürlükler ... 39
B. Katı Anayasa Olması ve Anayasanın Üstünlüğü Prensibi ... 41
C. Kazüistik Yöntemle Hazırlanmış Anayasa Olması ... 44
D. Azerbaycan Cumhuriyeti’nin Hedef ve Özelliklerini Belirtmesi ... 46
II YASAMA ORGANI ... 47
A. Azerbaycan Cumhuriyeti Milli Meclisi... 47
B. Milli Meclisin Kuruluşu ve Faaliyeti ... 50
C. Milletvekillerinin Seçimi ... 52
D. Milletvekili Seçilme Yeterliği ... 56
E. Milli Meclisin Görev ve Yetkileri ... 60
III. YÜRÜTME ORGANI ... 66
A. Genel Olarak ... 66
B. Cumhurbaşkanı ... 68
a) Konumu... 68
b) Seçilmenin Şartları... 69
c) Seçimi ... 70
d) Görev Süresinin Sona Ermesi ... 71
e) Görev ve Yetkileri ... 74
1. Yasama İle İlgili Görevleri ... 77
2. Yürütme İle İlgili Görevleri ... 79
3. Yargı İle İlgili Görevleri ... 79
C. Cumhurbaşkanı Yardımcısı ... 80
vii
a) Kuruluşu ... 81
b) Başbakan ... 82
c) Bakanlar ... 83
d) Bakanlar Kurulunun Görev ve Yetkileri... 83
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM ANAYASAL ORGANLAR ARASI İLİŞKİLER VE HÜKÜMET SİSTEMİNİN DEĞERLENDİRİLMESİ I. ANAYASAL ORGANLAR ARASI İLİŞKİLER ... 84
A. Genel Olarak ... 84
B. Başkanlık Sistemi ABD Örneği ve Azerbaycan ... 85
a) Başkanlık Sistemi... 85
b) ABD Örneği ve Azerbaycan ... 86
1. Cumhurbaşkanı ve Yürütme ... 87
2. Cumhurbaşkanı ve Yasama İlişkileri ... 90
3. Yasama-Yürütme Dengesi ... 91
C. Yarı Başkanlık Sistemi Fransa Örneği ve Azerbaycan ... 92
a) Yarı Başkanlık Sistemi ... 92
b) Fransa Örneği ve Azerbaycan ... 93
II. HÜKÜMET SİSTEMİNİN DEĞERLENDİRİLMESİ ... 96
SONUÇ ... 101
viii
KISALTMALAR
ABD : Amerika Birleşik Devletleri
AC : Azerbaycan Cumhuriyeti
ACAY : Azerbaycan Cumhuriyeti Anayasası ACMM : Azerbaycan Cumhuriyeti Milli Meclisi AHC : Azerbaycan Halk Cumhuriyeti
AİHS : Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi
AÜHFD : Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi AY : Anayasa
AYMHK : Anayasa Mahkemesi Hakkında Kanun
bkz : Bakınız
C : Cilt
CM : Cinayet Mecellesi (Kanunu)
Çev : Çeviren
Ed : Editör
İÜHF : İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi
m : Madde
MHHK : Mahkemeler ve Hâkimler Hakkında Kanun
MM : Milli Meclis
ix
s : Sayfa
S : Sayı
SBF : Siyasal Bilgiler Fakültesi
SM : Seçim Mecellesi Kanunu
SSCB : Sovyet Sosyalist Cumhuriyetleri Birliği TBB : Türkiye Barolar Birliği
TBMM : Türkiye Büyük Millet Meclisi
1
GİRİŞ
Azerbaycan tarihi ipek yolunun üzerinde yerleşmesi, güzel doğası, zengin yer üstü ve yer altı kaynaklarından dolayı devamlı dikkatleri üzerine çekmiş ve uzun yıllar değişik devletlerin baskısı ve sömürüsü altında yaşam mücadelesi vermiştir. Azerbaycan 1828 yılında 16 bölümden oluşan Türkmençay Antlaşması ile Rusya ve İran arasında Kuzey ve Güney Azerbaycan olarak ikiye bölünmüştür. Kuzey Azerbaycan tarihte daha çok Ekim Devrimi olarak anılan 1917 tarihli Bolşevik İhtilaline kadar Çarlık Rusya’sı boyunduruğunda Kafkas Azerbaycan’ı olarak varlığını sürdürmüştür. Bolşevik İhtilalinden sonra 28 Mayıs 1918 tarihinde, Azerbaycan Milli Şurası’nın devlet bağımsızlığına ilişkin beyannameyi kabul etmesi ile Türk Dünyası dahil Müslüman aleminde ilk kez Cumhuriyet yönetim formuna dayanan demokratik devlet, Azerbaycan Halk Cumhuriyeti (AHC) kurulmuştur1
. 23 aylık kısa süreli bağımsızlık döneminin ardından Sovyet Ordusunun işgaliyle Azerbaycan tekrar Rus hakimiyetine girmiş, Azerbaycan Sovyet Sosyalist Cumhuriyeti adı ile Sovyetler Birliği’ne bağlı cumhuriyetlerden biri olmuştur.
1991 yılında Sovyet Sosyalist Cumhuriyetleri Birliği’nin dağılmasıyla meydana gelen bağımsızlık hareketi sonunda yeni devletler ve bunların getirdiği “yeni demokrasiler” ortaya çıkmıştır. SSCB’nin dağılmasından sonra diğer birlik ülkeleri ile beraber Azerbaycan Cumhuriyeti de bağımsızlığına kavuşmuştur. Yeni kurulan bu Cumhuriyetlerin ortak bir sorunu vardı. Otoriter rejimlerden demokrasiye geçiş sürecinde oldukları, bağımsızlıklarına yeni kavuştukları için iyi bir Anayasaya ve hükümet sistemine sahip değildiler. Bu bakımdan Azerbaycan’ın da karşılaştığı sorunlar dikkate değer niteliktedir. 18 Ekim 1991’de bağımsızlığını ilan eden ve özgürlüğüne kavuşan Azerbaycan Cumhuriyeti demokratikleşme yolunda önemli adımlar atmıştır. Bunlardan en önemlisi yeni Azerbaycan Anayasası’nın yapılması olmuştur. Azerbaycan Cumhuriyetinin 1991 yılında kabul ettiği Bağımsızlık Beyannamesinden esinlenerek hazırlanan, bağımsızlığa vurgu yapan, temel hak ve özgürlüklerden siyasal haklardan bahseden 12 Kasım 1995 yılında referandum yoluyla kabul edilmiş Azerbaycan Anayasasının en önemli özelliklerinden birisi
2
“güçlü yürütme” ilkesinden hareket etmiş olmasıdır. Ülkenin başkanlık sistemi olduğu Anayasanın 7. 8. ve 99. maddelerinde açık bir şekilde gösterilmektedir. Ancak kuvvetler ayrılığı ilkesine göre kesin çizgilerle ayrılan başkanlık hükümet sistemi ile Azerbaycan'da uygulanan yönetim sistemi bazı farklılıklar taşımaktadır.
Çalışmamızda, 12 Kasım 1995 tarihinde yapılan halk oylaması ile kabul edilen ve 27 Kasımda yürürlüğe girmiş olan Azerbaycan Cumhuriyeti Anayasası’nın getirdiği hükümet sistemini inceleyeceğiz. Sovyetler Birliğinin dağılmasından sonra ortaya çıkan “yeni demokrasilerden” biri olan Azerbaycan’da, erkler ayrılığını anayasal bir kural haline getiren 1995 Anayasası, “Başkanlık” sisteminin özelliklerini taşımaktadır. Buna göre yasama yetkisi Azerbaycan Cumhuriyetinin Milli Meclisinindir. Yürütme yetkisi Azerbaycan Cumhuriyeti Cumhurbaşkanına aittir. Yargı yetkisi ise yasama ve yürütme organlarının etkisi altında kalmayan Azerbaycan Cumhuriyetinin bağımsız ve tarafsız mahkemelerince kullanılır. Anayasada, yasama yürütme ve yargı organlarının karşılıklı faaliyet gösterecekleri ve kendi yetkileri çerçevesinde bağımsız oldukları hükmü yer almaktadır.
Bu çalışmada, Azerbaycan’ın yanı sıra Batı ve Türk anayasa hukukçularının çalışmalarından da faydalanılacaktır. Ayrıca, incelememizin temelini Azerbaycan Hükümet sistemi oluşturduğu için, doğal olarak Azerbaycan Anayasasından, anayasal kanunlarından, Cumhurbaşkanının kararnamelerinden ve Anayasa Mahkemesi kararlarından faydalanılacaktır.
Sosyal bilimlerde ve özellikle hukukta yeni bir fikir söylemek veya iddia ortaya atmak hemen-hemen olanaksız denilecek kadar zordur. Genel olarak “hükümet sistemleri”, tarihin en büyük düşünürlerini uzun süre meşgul etmiş ve üzerinde çok şey yazılmış bir konu niteliğindedir. Bu nedenle baştan belirtelim ki, bu konuda yeni ve orijinal bir şey söylemek iddiasında değiliz. Yapmak istediğimiz, “hangisi daha iyidir” tartışmasına girmeden, Anayasa hukukunda kuvvetler ayrılığına dayanan hükümet sistemlerini incelemek ve bu hükümet sistemleri sistematiği içinde, Azerbaycan Cumhuriyeti hükümet sisteminin yerini tespit etmektir. Bunun için birinci bölümde, hükümet sistemlerinin temelinde yatan Kuvvetler Ayrılığı kuramını
3
inceleyeceğiz. Daha sonra ise, çeşitli hükümet sistemlerini unsurlarına ayırarak gözden geçireceğiz.
Çalışmamızın ikinci bölümünde, 1995 tarihli Azerbaycan Cumhuriyeti Anayasasının getirdiği temel kuruluşu ve anayasal organlarının fonksiyonlarını, işleyişlerini ve karşılıklı ilişkilerini ele alacağız.
Son olarak üçüncü bölümde ise ulaşılan veriler ışığında ortaya çıkan önemli noktalar bir araya getirilerek Azerbaycanda anayasal organlara arası ilişkiler ve siyasal sisteminin niteliğine ve işleyişine ilişkin bazı değerlendirmeler yapacağız.
4
BİRİNCİ BÖLÜM
KUVVETLER AYRILIĞI ve HÜKÜMET SİSTEMLERİ I. GENEL OLARAK KUVVETLER AYRILIĞI
Anayasa kavramı ile devlet iktidarının sınırlandırılması amacı arasında son derece yakın bir ilişki vardır. Hatta hükümetin elindeki güce aktif bir kısıtlama getirmeyen yasal metin, şeklî olarak olsa bile, işlevsel olarak anayasa değildir. Kuvvetler ayrılığı, yani hükümetin elindeki erkin farklı yönetim birimlerine paylaştırılması, anayasacılık dalgasının başından bu yana bu gücün kısıtlanmasının en dinamik yolu olarak tensip edilmektedir2.
İnsanlığın ilk günlerinden bu yana hassasiyetini koruyan mevzu, yönetim erkinin kullanılmasında diktatörlüğün engellenerek eşit idarenin temin edilmesidir. ‘’Devlet’’ isimli eserinde ideal yönetim şeklini ele alan Eflatun’un çizdiği yolda devam eden Aristoteles için ‘’adil olma’’ kuramı temel oluşturmaktadır3
. En iyi idare şeklinin her icraatın farklı bir kuruma verildiği sistem olduğunu belirten Aristoteles idare boyunduruğu ve zorbalığın engellenmesini arzulamıştır4
.
“İyi yasa” düşüncesinden filizlenen iki düşünceden biri; anayasacılığın normlarından kuvvetler ayrılığı, diğeri ise Aristoteles’in politik ulusun kuruluş şeklinin açıklayan anayasa algısıdır. Kişinin sahip olduklarına dokunulmasını ve namütenahi çokluğun egemenliğini engellemek üzere Aristoteles’in kuvvetler ayrılığı kuramı ortaya atılmış; bir diğer kısıtlama ise ekseriyet hükümlerinin üstünde bir yasallık temeline dayanan ‘’iyi yasa’’ ile sağlanmıştır5
.
2 Özbudun, Ergun, Anayasa Hukuku, (Ed.) Ergun Özbudun ve Bülent Yücel, Eskişehir, 2012, s. 25. 3 Akgül, M. Emin, “Kuvvetler Ayrılığı İlkesinin Dönüşümü ve Günümüz Demokratik Rejimlerindeki Anlamı”, Ankara Barosu Dergisi, Sayı: 4, 2010, s. 79 – 101, s. 82.
4 Teziç, Erdoğan, Anayasa Hukuku Genel Esaslar, İstanbul, 2012, s. 462.
5 Çelik İrfan, “Kuvvetler Ayrılığı Bir İndirgeme ve Dönüşüm”, Liberal Düşünce, Yıl 16, Sayı 64, 2011, s. 135 – 159, s. 136.
5
Siyasal düşünce tarihinde genellikle Montesquieu’nün ismiyle özdeştirilen kuvvetler ayrılığı kuramı 1789 Amerika ve 1791 Fransız Anayasalarından başlayarak pek çok pozitif hukuk belgesinde şu veya bu biçimde anlatımını bulmuş olmakla birlikte, bu teorinin hukuki olmaktan ziyade siyasal nitelik taşıdığını belirtmek gerekir 6. Montesquieu’nun kuramlaştırdığı bu teoriyi ilk olarak John Locke (1632-1704) anlatmıştır. O yönetim bünyesinde bulunan üç erkin (yasama-yürütme-federatif) paylaşılması gerekliliği iddiasına meşhur kitabı The Second Trealise of Civil Government’ta XII’nci bölümüde yer vermiştir. Federatif kuvvet savaş, barış ve ittifak yaparken yasama kanunları yapar yürütme ise uygular. Ayrıca John Locke’a göre “yargı” yürütme bünyesindedir; ayrı bir erk değildir7
.
“Yasaların Ruhu” kitabının girişinde kuralları şahsi kanaatlerinden değil metanın tabiatından aldığını ifade eden, müşahede ve sınama yöntemiyle insan ürünü kurum ve kuralları inceleyeceğini belirten Montesquieu yazılarıyla kuvvetler ayrılığı teorisinin temel biçimini oluşturmuştur8
. Montesquieu hürriyetle yasalar arasındaki hassas dengenin sağlanabilmesinin, yönetimin güçleri olan yasama, yürütme ve yargının farklı birimlerce kullanılması ile gerçekleşebileceğini iddia etmektedir 9
. Kralın idarede adaletli davranması gerektiğini ve adaletin temini içinde yargılama işini yargıçların üstlenmesi gerektiğini savunan Jean Bodin hâkim diktanın ilahi ve tabii hukuka ters düşen uygulamalar yapamayacağını pozitif hukukta ise hâkim diktaya engel olunamayacağını ifade etmiştir. Kralın yasama ve yürütmeyi üstlenmesini ancak yargının başka güçlere verilmesini söyleyen Bodin kanun koyucu ve yargı erklerinin tek elde bulunmasının dezavantajlarını dile getirmiştir10
. Mutlak monarşiyi savunan Bodin’in fikrinde usûlî biçimde olmasa da kuvvetler ayrılığı fikri aşikârdır11
.
6
Özbudun, Ergun, Türk Anayasa Hukuku, Ankara, 2014, s. 191.
7 Gözler, Kemal, Anayasa Hukukuna Giriş: Genel Esaslar ve Türk Anayasa Hukuku, Bursa, 2015, s. 74.
8 Akgül, M. Emin, s. 83. 9
Montesquieu, Kanunların Ruhu Üzerine, Çev: Fehmi Baldaş, İstanbul, 1998, s. 236. 10 Teziç, Erdoğan, s. 463.
11 Kızıler, Gülsen Kaçar, Hukuk Devleti Anlayışında Yargı Erkinin Olan ve Olması Gereken Durumu, Erciyes Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Yüksek Lisans Tezi, Kayseri, 2010, s. 68.
6
Kuvvetler ayrılığı, bazı çağlarda, ılımlı politika öğretisinin mahsulü olmakla birlikte, diktatörlüklerin boyunduruk yönetimleri karşısında, ferdi özgürlüklerin teminatı olmayı amaçlamaktadır. Aslında güçler ayrılığı bir politika sanatı ilkesi olup şu şekilde ifade edilir: “Yalnızca kamu çalışmalarının sağlıklı ilerlemesi adına değil iradenin ferdi özgürlükleri hiçe saymaması açısından da yasama, yürütme ve yargı erkleri, kendi içlerinde belirli egemenliğe sahip yapılarca kullanılmalıdır”12
.
Yasama devletin temel hukukî işlevidir çünkü siyasal toplumun birincil karar alma işini ifade etmektedir. Burada, “karar-almadan kasıt, bireysel veya özgül durumlarla ilgili somut kararların alınması olmayıp, devletin temel siyasetlerinin esaslarını belirlemektir. Bu kapsamda yasama, siyasal toplumda genel kural koyma işlevi olarak tanımlanabilir13. Yürütme ise bir yanı ile siyasî nitelikte olup hükümeti, öte yandan da, teknik nitelikte, “idare”yi kapsamaktadır14. Mantık olarak iktidarın kanun yapan ve uygulayan olarak iki erki vardır ve yargı işlevi anlaşmazlık durumlarında kanunun gereğini yapmaktan öte bir şey değildir. Bu yüzden yargıyı ayrı düşünmemek, yürütmenin unsuru kabul etmek gerekir. Yargının bağımsız bir erk olup olmadığı hukuken tartışma konusudur15
.
Aslında hukuken fonksiyonlar ayrılığı manasına gelen bu kuram için günümüzde kuvvetler ayrılığı ya da iktidarlar ayrılığı deyimleri kullanılmaktadır. Hukuki manada kullanılan fonksiyonlar ayrılığı iktidarın farklı işlevlerini, kendi içlerinde işbirliği olan farklı organların ifa etmesidir. Hukuki arenada, önemli olan iktidar eylemlerinin hukuk bakımından etki ve neticeleridir. Devletin hukuki işlevlerini oluşturan, iktidarın hukuki neticeye sebebiyet veren eylemleridir. Yasama, yürütme ve yargı fonksiyonlarının tanımlanması konusunda iki kriter bulunmaktadır. Maddî kriter ve biçimsel - organik kriter16
.
A. Devletin Hukuki Fonksiyonlarının Maddi Bakımdan Tasnifi
12 Teziç, Erdoğan, s. 463.
13
Erdoğan, Mustafa, Anayasa Hukuku, Ankara, 2005, s. 25. 14 Teziç, Erdoğan, s. 419.
15 Özbudun, Ergun (2012), s. 169.
7
Maddi kriter taraftarlarına göre yasama fonksiyonunun görevleri, kural koyma, yani sürekli, genel, objektif ve kişisel olmayan (gayr-ı şahsî) işlemleri yasalar aracılığıyla yapmaktır. Buna karşılık devlet yürütme veya idarenin eliyle herhangi bir sübjektif hukuki duruma neden olacak veya objektif bir hukuki durumun şartını oluşturacak bir işlem yapabilir. Yani devlet idari işlemle her zaman bireysel ve somut işlemler yapmaktadır. Ancak yasama faaliyetiyle her zaman genel ve soyut kurallar koymaktadır. Örneğin, yapılan bir atama işlemiyle atanan memura yetki verilmemektedir. Memurun yetkileri yasayla önceden belirlenmiştir. Atama işlemi yalnızca bu yetkilerin kim tarafından kullanılacağına belirlemiştir. Dolayısıyla idari işlemlerin bu türüne şart işlemler adı verilmektedir17
.
Maddi kritere göre, yasama fonksiyonunu yürütme fonksiyonundan ayıran yasama işleminin genelliğinden maksat yasama normunun yürürlükten kaldırılmadığı müddetçe her olaya ve kişiye uygulanabilir olması ve uygulanmasından sonra da normun sona ermemesi kastedilmektedir. Hâlbuki sübjektif işlemler bir kişi veya bir olaya uygulanır ve uygulandıktan sonra bir hükmü kalmaz. Yasama işlemi ise genellik özelliği nedeniyle aynı durumda olan tüm kişilere ve olaylara uygulanmaktadır. Hangi organ tarafından yapılırsa yapılsın genellik özelliği bulunan her düzenleme bir yasama işlemidir ve bir yasama fonksiyonu kullanılmıştır. Buna karşılık şayet bir işlemin genellik özelliği yoksa ve bir olaya veya kişiye uygulanması gerekiyorsa bu durumda bu işlem bir yürütme fonksiyonudur ve sübjektif bir işlemdir18
.
Görülüyor ki, maddi kriter taraftarlarına göre yasamayla yürütme işlemlerinde maddi mahiyet bakımından açık ve belli bir fark vardır. Yasamaya ait işlemler her zaman soyut ve genel, idarenin işlemleriyse her zaman somut ve bireyseldir. Yargı işlemleri ise hukuki bir uyuşmazlığın çözülmesinde uygulanan kendine özgü işlemler olarak yürütmeden ve yasamadan ayrılmaktadır. Doğrusu yargı işlemlerindeki kendine mahsus bu özellik maddi kriteri kabul etmeyen
17 Özbudun, Ergun (2012), s. 94; Atar, Yavuz (2014), s.163.
18 Arıkan, Cengiz, Türk Anayasa Hukukunda Yasama Yetkisinin Devredilmezliği İlkesi, Ankara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Yayınlanmamış Doktora Tezi, Y: 2011, s. 9 – 10.
8
yazarlarca da kabul edilmektedir. Dolayısıyla, burada yürütme ve yasamanın birbirinden nasıl ayırt edileceği tartışılmalıdır19
.
Maddî kriter, bazı işlemler bakımından yasama fonksiyonunu yürütme ve yargı fonksiyonlarından ayırmakta yetersiz kalmaktadır20
:
(1)Yürütme organı tarafından yapılan kanun hükmünde kararname, tüzük ve yönetmelik gibi işlemler de kural-işlem mahiyetinde olup, kanunlar gibi gayrişahsî, genel, soyut, sürekli ve objektif işlemlerdir. Maddî kritere açısından bunları yasama fonksiyonundan ayırmak mümkün değildir.
(2) Yasama organının, milletvekilliğinin düşürülmesi ve dokunulmazlığın kaldırılması gibi kararları genel, soyut ve objektif değil, somut ve bireysel mahiyettedir.
B. Devletin Hukuki Fonksiyonlarının Şekli ve Organik Bakımdan Tasnifi
Devletin hukuki fonksiyonlarının ayrılmasında kullanılan diğer bir teori de devlet işlemlerinin işlemin yapıldığı organa ve yapıldığı şekle göre ayrılmasıdır. Bu teoriye göre, yapılan hukuki işlemlerin niteliği ve hukuki değeri, bu işlemleri yapan organ ve işlemin yapılış şekline göre belirlenir. İşlemin genel işlem oluşu ya da bireysel işlem oluşunun bir önemi yoktur. Yasama organı tarafından yapılan her işlem, içeriğine veya maddi niteliğine bakılmaksızın kanun kabul edilir ve kanunla aynı güçtedir. Bununla birlikte yürütme organı veya yargı organı tarafından yapılan işlemler de maddi niteliği bakımından ve içerik bakımından kanunla aynı bile olsa hiçbir zaman kanun değildi ve kanun gücü taşımaz, çünkü kanun yapmaya yetkili organ tarafından yapılmamıştır21
.
En güçlü savunuculuğunu ünlü Fransız hukukçusu Carre de Malberg’in yaptığı bu görüş, devlet fonksiyonlarının ve bu fonksiyonların devletin fonksiyonlarını ve bu fonksiyonların icrasını sağlayan hukuki işlemlerin, yapılış
19
Özbudun, Ergun (2014), s. 195. 20 Atar, Yavuz (2014), s. 159.
21 Güneş, Turan, Parlâmenter Rejimin Bugünkü Manası ve İşleyişi, İstanbul, 1956, s. 26 – 27; Arıkan, Cengiz, s. 12.
9
şekline ve yapıldığı organa göre sınıflandırmaktadır. İşlemin niteliği itibarıyla objektif veya sübjektif olmasının hiçbir önemi yoktur. Yasama organı tarafından yapılan her bir işlem adı ne olursa olsun kanundur, kanun gücündedir. Diğer organların (yargı ve yürütme) yaptığı işlemle kanunlarla aynı sonucu doğursa bile kanun gücüne sahip değildir, kanun denilemez. Kısacası şeklî anlamda fonksiyonlardan, Devletin üç organı tarafından ve bu organlardan her birine özgü biçimde yerine getirilen çeşitli faaliyetleri anlamak gerekir; burada fonksiyonu belirleyen, onu icra eden ajan ve onun icra ediliş biçimidir22.
Şeklî ve organik kriterci Carre de Malberg’e göre, kanunlar ve idarî işlemler maddî mahiyetleri bakımından tanımlanamazlar ve mahfuz alanlara da sahip değildirler. Bununla birlikte, idare fonksiyonunun ayırıcı özelliği kanunlara bağımlı oluşudur. Bunun iki önemli sonucu vardır: Birinci olarak, idarî makamlar, bir kanuni dayanak olmaksızın genel veya bireysel ya da vatandaş haklarıyla veya idarenin iç işleyişiyle ilgili hiçbir işlem yapamazlar. İdarenin alanı sadece kanunların uygulanmasından ibarettir. İkinci olarak, mahfuz bir alanı olmamakla birlikte, idare, bir yasaya dayanmak ve yasalara aykırılık oluşturmamak kaydıyla her konuda her tedbiri alabilir. Dolayısıyla, yasama ve yürütme fonksiyonları arasındaki fark, kanunun üstünlüğüne ve idarenin kanuna tâbi oluşuna dayanan hiyerarşik bir güç farkıdır23. Şeklî ve organik kriter, yargı fonksiyonunu diğer fonksiyonlardan ayırmada yetersiz kalmaktadır. Bu kritere göre yargı organlarının yazı işleri ve idarî personelinin işlemlerini, yargı organının yargısal işlemlerinden ayırmak mümkün değildir.
II. KUVVETLER AYRILIĞI KURAMINA DAYALI OLARAK HÜKÜMET SİSTEMLERİNİN SINIFLANDIRILMASI
A. Genel Olarak
Hükümet sistemi kavramına geçmeden önce siyasal sistem kavramı hakkında bilgi verilmesi yararlı olacaktır. Toplumsal ve aynı zamanda siyasi bir varlık olan insan, tarihsel süreçte bireysel ve kolektif çeşitli ihtiyaçlarının
22 Özbudun, Ergun, (2014), s. 196. 23 Atar, Yavuz, s. 165.
10
karşılanması için toplumdaki diğer bireyler ile bir bütün oluşturmaya gereksinim duymuştur. Toplum hayatının bir üyesi olarak şahıslar, şahsi ve muhtelit taleplerinin mutlak bir düzende yerine getirilmesi, karşılıklı olarak yaratmış oldukları etkileşme eyleminin problemsiz olarak sürmesi, vazife ve mesuliyetlerin ifa edilmesi amacıyla işbölümü ve kompetan olma ilkelerine göre yaşantılarını devam ettirme gayret ve çabasında olmuşlardır. Bu durumun doğal bir sonucu olarak da siyaset kavramı ortaya çıkmıştır. Siyasetin devletle alakalı bir faaliyet olarak tanımlanmasının ve ağırlıklı olarak yönetim fonksiyona ilişkin kavram ve olgular ile açıklanmasının sebebi; devletin zamanla toplumsal ihtiyaçları karşılama konusunda yetersiz hale gelmesi ve bu bağlamda sosyal bilimlerin toplumsal olayları açıklanmakta daha çok siyasal analizlerden faydalanmasıdır24
.
Siyasal sistem kavramı, bir tanım olarak egemenliğin hangi organlarca nasıl kullanılacağını gösteren hükümet sisteminden kapsamlı manalar barındırır. Siyasal sistem kavramı, memleket toprakları içerisinde yönetim ve halkın irtibatını, bunun çeşidini, kaynak ve desteğini ifade eder25
. Siyasi gruplar, partiler, devlet, istibdat çeteleri, siyasilerin özellikleri, anayasa, bunlara yönelik doktrinler, sosyal ve uluslararası çevre gibi unsurlar başı çeken siyasal sistem kavramı unsurlarıdır26
. Dolayısıyla hükümet sistemi; içinde siyasi partiler, seçim sistemi, siyasi kültür, o ülkedeki tüm kurum, kural ve değerlerini içerisinde barındıran siyasal sistemden daha dar bir anlam ihtiva etmektedir. Bu bağlamda siyasal sistem; iktidarın ele geçirilmesi, kullanılması, denetimi ve paylaşımına ilişkin hukuki-gayri hukuki tüm kuralları bünyesinde toplamaktadır. Siyasal sistemler yukarıda saydığımız bu kurum ve kuralları bünyesinde toplamasının yanında bunların milletle olan ilişkisini düzenlerken, hükümet sistemi ise kuvvetleri (yasama, yürütme ve yargı) kullanan organlar ve aralarındaki ilişkiyi düzenlemektedir. Baktığımızda hükümet sisteminin siyasal sisteme göre kapsamının oldukça dar olduğu
24 Topbaş, Hasan, “David Easton’un Siyasal Sistem Kuramı Bağlamında Siyasal Katılma: Erzurum Seçmeni Üzerine Bir Araştırma”, İletişim Kuram ve Araştırma Dergisi, Sayı: 30, Y: 2010, s. 81 – 112, s. 82.
25
Hekimoğlu, Mehmet Merdan, Anayasa Hukukunda Karşılaştırmalı Demokratik Hükümet Sistemleri ve Türkiye, Detay Yayıncılık, Ankara - 2009, s. 6 – 7.
26 Eldem, M. Nedim, Anayasalarımızda Siyasal Rejim Arayışı ve Yarı Başkanlık Çözümü, Yüksek Lisans Tezi, Kırıkkale Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Kırıkkale, 2007, s. 1 – 2.
11
görülmektedir27
. Ancak yine de hükümet sistemi siyasal sistemin en önemli unsurlarındandır. Bu bağlamda genel kabul gören bir tanım yapmamız gerekirse hükümet sistemi, devletin sahip olduğu erklerin ayrışımı ve intizamı açısından demokratik yahut antidemokratik düzenlerde yürütülen nizam ve birlikler ifadesinin bütünüdür28
.
Siyasal sistem, bireylerin her birinin ve bireylerin meydana getirdiği toplumun amaçlarının ve ihtiyaçlarının karşılanması için oluşturulmuş bir bütünü ifade etmektedir. Bu bağlamda siyasal sistem, toplumun beklentilerinin bir girdi-çıktı sürecine göre karara bağlandığı, taleplerin mevcut kaynaklar sonucunda bir bölümünün ya da tamamının yerine getirilmesini içine alan bir siyasi süreci ifade eder. Dolayısıyla siyasal sistemin şekillenmesinde ülkelerin siyasi kültürlerinin, sosyo - ekonomik ve sosyo - kültürel yapılarının, geleneklerinin, tarihsel süreçte yüzleştiği sistemi şekillendiren olayların çok büyük rolünün olduğunu söylemek doğru bir yaklaşımdır29
.
Tüm demokratik hukuk devletlerinde yargı erki bağımsız, apayrı bir erk olarak kabul gördüğü için iktidar rejimlerinin belirlenmesinde diğer iki erkin (yasama-yürütme) münasebeti belirleyici olmaktadır30. Bu iki organ (yasamayla yürütme) arasındaki ilişki değerlendirildiğinde üç hükümet sisteminden söz edilmektedir.
(1) Meclis hükümeti sistemi; Güçler birliği ilkesine dayanan bu sistemde, yasama ve yürütme güçleri yasama organında toplanmaktadır.
(2) Başkanlık sistemi; Güçler ayrılığının sert bir şekilde uygulandığı sistemdir. Bu sistemde yasama ve yürütme gücü birbirinden bağımsız ve birbirine denk sistemler olarak düşünülmüştür.
27
Hakyemez, Y. Şevki, “Yeni Anayasada Türkiye’nin Hükümet Sistemi”, SDE Analiz, Y: Eylül 2011, s. 3 – 27, s. 4.
28 Korkmaz, Tuğrul, “Hükümet Sistemleri ve Türkiye Üzerine Bir Analiz”, Akademik Hassasiyetler Dergisi, Sayı:6, Y: 2016, s. 43 – 57, s. 44; Erdoğan, Mustafa ( 2005 ), s. 13.
29
Hekimoğlu, H. Birsen, Karşılaştırmalı Siyasal Sistemler, İstanbul Üniversitesi Açık ve Uzaktan Eğitim Fakültesi Ders Kitabı, İstanbul, 2010, s. 5.
30 Tunç, Hasan / Yavuz, Bülent, “Avantaj ve Dezavantajlarıyla Başkanlık Sistemi”, TBB Dergisi, Sayı: 81, Y: 2009, s. 1 - 39, s. 3.
12
(3) Parlamenter sistem; bu sistem, yumuşak güçler ayrılığı ilkesine dayanmaktadır. Yasama organına ve yürütme organına ayrı güçler verilmiştir ancak bu organlar birbirleriyle sıkı bir işbirliği içerisinde çalışmak zorundadır, bu nedenle birbirlerinden etkilenmeleri kuvvetle muhtemeldir31.
B. Meclis Hükümeti Sistemi
Anayasa hukukunda “konvansiyonel sistem” veya “meclis hükümeti sistemi” olarak adlandırılan bu sistem, yasama erkinin sahibinin hem kanun yapıp hem kanunları uyguladığı yani yasama ve yürütmeyi elinde bulundurduğu bir sistemdir32. Jean-Jacqucs Rousseau’nun teorisine göre hâkimiyet eşsiz ve bölünemez özelliktedir; eşsiz ve bölünmemiş bir biçimde yönetilmelidir. Buna göre bütün erkler bir elde toplanmalıdır. Tabii olarak bu da yasama, yürütme ve bütün alanlarda ulusal iradeyi açıklamaya yetkili, milletin vekillerinden oluşan meclistir. Özetle tüm erkler meclisin elinde toplanmalıdır33
.
Meclis hükümeti veya bir başka deyişle konvansiyonel demokrasinin kuramsal temellerinin Rousseau’nun ulus iradesinin ve egemenliğin bölünmezliği ilkesine dayandığı belirtilebilir. Egemenlik onu açıklayacak ve ifade edecek bir iradenin varlığını gerektirir. Gerçi ulus fizik bir varlığa sahip değildir; ama manevi bir fert oluşu hasebiyle şahsına münhasır bir diktası mevcuttur. Hâkimiyet bu diktanın elindedir. Rousseau’da egemenlik klasik anlayışa uygun olarak sınırsız, tek, bölünmez ve devredilemez bir niteliğe sahiptir. Yürütme özerk bir iktidar değil yasama erkinin bir aracıdır ki millet hâkimiyeti yasamayla mümkün olur34
.
Oybirliği neticesi ortaya çıkan “Sosyal Sözleşme” ile meydana gelen genel iradenin uygulanması yönetimde hâkimiyeti oluşturur35. Her zaman kendi iyiliğini isteyen ama bunun ne olduğunu kestiremeyen insanın kararları her zaman genel irade gibi doğru ve toplum faydasına yönelik olmayabilir. Asla bozulmayan halk kimi
31 Gözübüyük, Şeref, Anayasa Hukuku, Ankara, 2013, s. 75. 32 Gözler, Kemal (2015), s. 78.
33 Turhan, Mehmet, Hükümet Sistemleri, Ankara, 1993, s. 25; Gözler, Kemal (2015), s. 78. 34
Turhan, Mehmet, “Meclis Hükümeti (Konvansiyon Kuramı)”, Ankara Üniversitesi SBF Dergisi, Cilt:46, Sayı:1, 1991, s. 453 – 464, s. 455.
35 Gürbüz, Ahmet, “J. J. Rousseau ve Toplum Sözleşmesi Kuramı’nın Değeri”, Elektronik Sosyal Bilimler Dergisi, Sayı: 4, http://dergipark.ulakbim.gov.tr/esosder/article/view/5000067894
13
zaman aldatılabilir ve o zaman kötülüğe meyilli görünebilir. Millet iradesiyle genel irade çoğu zaman birbirinden oldukça farklıdır36
.
Genel irade kavramı, Rousseau’nun kastettiğinin aksine, bir siyasi baskı aracı olarak kullanılmaya yatkınlığı sebebiyle özellikle liberal düşünürler ve yorumcular tarafından şiddetle eleştirilmiştir. Bu eleştirmenlerin başında Fransız ve aynı zamanda Batı liberal düşünce geleneğinin öncülerinden Benjamin Constant gelir. Constant, genel olarak Jakobenizmi hedef alsa da Rousseau’nun Jakobenler üzerindeki etkisine dikkat çekerek onu da eleştirir. Constant’a göre, Rousseau’nun başlıca hatası genel irade ve egemenliği mutlak kılarak siyasi otoriteye birey üzerinde sınırsız yetki tanımış olmasıdır. Constant, Rousseau’nun savunduğu özgürlük anlayışının Eski Yunan ve Roma döneminin siyasi özgürlük anlayışı olduğunu ve bireyin ön plana çıktığı modern toplumlar için uygun olmadığının altını çizer37
.
İsviçre dışında, meclis hükümeti sistemi, olağanüstü ve krizli dönemlerde uygulanmıştır. Meclis hükümeti sistemini Avrupa’da ilk Fransa kullanmıştır. Meclis hükümeti sisteminin ilk uygulaması Fransa’da Konvansiyon döneminde (1792-1795) görülmüştür38. Bilindiği üzere, 1921 Anayasası kuvvetler birliği ve meclis hükümeti sistemine dayalı bir yapıya sahipti. Öte yandan, 20.04.1340 tarihli ve 491 sayılı Teşkilatı Esasiye Kanunu olarak yürürlüğe giren 1924 Anayasası, içerdiği hükümleri itibariyle tam anlamıyla kuvvetler birliği anlayışının etkisinden kopamayarak parlamenter ve meclis hükümeti rejimi ikileminde sentetik bir rejim kurmuştur39
. 1874 Anayasasından sonra, 18 Nisan 1999’da kabul edilip 1 Ocak 2000 tarihinde yürürlüğe giren İsviçre Anayasası da, meclis hükümeti rejimini önce olduğu gibi federal devlet içerisinde algılamaktadır. İsviçre’de yürütme organı Milli ve Devletler Meclislerinin oluşturduğu Federal Meclis tarafından seçilen Federal Konsey’dir. 4 yıl süreyle seçilen Federal Konsey’in yedi üyesinden biri konsey
36 Rousseau, Jean Jacques, Toplum Sözleşmesi, Çev: Vedat Günyol, İstanbul, 2006, s. 26.
37 Orhan, Özgüç, “J.J. Rousseau’da Genel İrade Kavramı”, Felsefe ve Sosyal Bilimler Dergisi, Sayı: 14, Y: 2012, s. 1- 25, s. 3.
38 Gözler, Kemal, Anayasa Hukukunun Genel Teorisi I, Ekin Basım Yayın, Bursa, 2010, s. 563. 39 Uyar, Cüneyt, Kuvvetler Ayrılığı İlkesi Açısından Yürütme ve İdari Yargı, Gazi Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Ankara, 2011, s. 66.
14
başkanlığına biri de yardımcılığına bir yıl süreyle seçilir. Ayrıca simgesel otoriteyle Cumhurbaşkanlığı görevini de yerine getirir konsey başkanı. Federal Konsey, içinde, başkanın, öteki bakanlardan, yetki ve görev bakımından bir farkı yoktur; “eşitler arasında birinci” durumundadır40
. Kuvvetleri yasama organında toplayan ve yasama kuvvetinin mutlak üstünlüğünü esas alan “meclis hükümeti”, günümüzde yaygın olarak uygulanan bir sistem değildir41.
C. Parlamenter Sistem a) Genel Olarak
Bir hususta karar vermek için toplanan heyet manasına gelen Latince parlamento sözcüğü Türkçedeki divan ve meclis sözcüklerinin karşılığıdır. Halkın kendisini temsil için seçtiği insanların oluşturduğu, kanun yapan ve devlet işlerinin görüşüldüğü heyet anlamına gelmekle birlikte her devlet görüşmesi yapılan heyet parlamento olmaz42. Halkın seçtiği ve kanun yapma ve önemli siyasi kararlar alma yetkisi heyetin parlamento olarak nitelenebilmesi için gereklidir.
Literatürde parlamentarizm, genellikle, kuvvetlerin yumuşak ayrılığına veya işbirliğine dayanan hükümet sistemi olarak tanımlanır. Burada kastedilen: karşılıklı birtakım etkileşme ve işbirliği mekanizması olmak şartıyla yasama ve yürütmenin hukuken bağımsız olması demektir. Bu nedenle, parlamentarizm erkleri katı biçimde ayrıştırmaz ve devletin işleyişinde ahengi sağlar. Sözü edilen uyum ve işbirliğinin nasıl sağlandığına gelince, bu hükümet sisteminde ilk önce mevcudiyetleri ve süreklilikleri için birbirine minnet duymayan yani hukuken bağımsız iki organa yasama ve yürütmenin verilmesi gerekmektedir. Yürütmeyi devlet başkanı ve bakanları kurulu, yasamayı parlamento üstlenmektedir43
.
Yumuşak kuvvetler ayrılığı sisteminde (systeme de separation souple des pouvoirs, flexible separation of powers system), erkler (yasama-yürütme) arası
40 Teziç, Erdoğan, s. 419.
41 Karatepe, Şükrü, “Hükümet Sistemleri ve Türkiye”, Yeni Türkiye Dergisi, Sayı:51, Y: 2013, s. 223 – 235, s. 223.
42 Öztürk, N. Kemal, Cumhurbaşkanı ve Parlamenter Sistem, Atilla Kitabevi, Ankara, 1999, s. 2 – 3.
15
ayrılık çok katı değildir. Yetkiler birbirine yer yer bağlı, iç içe geçmiş, karşılıklı hukuki mevcudiyetlerini ortadan kaldırabilecek ancak kural olarak farklı iki organa verilmiştir bu sistemde. Yumuşak kuvvetler ayrılığı sisteminde, bu organlar arasında karşılıklı işbirliği vardır. Umumiyetle “parlâmenter sistem (parliamentary system)” olarak adlandırılan sistem, organlar arasındaki işbirliği sebebiyle “güçlerin işbirliği (collaboration des pouvoirs)” diye de bilinmektedir44.
Daha öncede söğlediğimiz gibi, literatürde parlamentarizm, umumiyetle, işbirliği içinde erklerin yumuşak olarak ayrıldığı rejim şeklinde açıklanır. Bununla anlatılmak istenen, parlamenter sistemde yasama ve yürütme organlarının hukuken birbirinden bağımsız olmakla beraber, aralarında birtakım işbirliği ve etkileşim mekanizmalarının olmasıdır 45
. Parlâmenter hükümet sistemi, yasama ve yürütme kuvvetlerinin birbirinden “yumuşak” şekilde ayrıldığı bir hükümet sistemidir. Bu sistemde, yürütme organı “iki-başlı (bicéphale)”dır. Bir yanda “devlet başkanı”, diğer yanda ise “hükümet (bakanlar kurulu)” bulunur. Devlet başkanı sorumsuzdur. Hükümet ise parlâmento karşısında sorumludur. Hükümet parlâmentonun içinden çıkar ve onun güvenine dayanır46
.
b) Parlamenter Sistemin Tarihsel Gelişimi
Parlamenter rejim, belli koşullar içinde, Britanya’da 1700’lü yıllarda epey zaman alan bir gelişme sonucu tarihteki yerini almıştır. 1295’te “Model Parlamento” olarak bilinen Temsilciler meclisinin kurulması ilk parlamenter sistem kurumlarının temelini atmış ve Magna Carta’nın kabulü ile başlayan süreç 1700’lü yıllarda parlamenter monarşinin doğuşuna sebep olmuştur47. Feodal İngiliz toplumunun farklı kurum ve sınıflarının ananevi hak ve özgürlüklerinin güvencesi olan Magna Carta kralın yetkilerini sınırlayan ilk belge olarak da tarihteki önemli yerini almıştır. Bu sınıflar içerisinde en önemli olanının baronlar olduğunu söyleyebiliriz. Özgür köylüler ise hakları güvence altına alınan diğer bir sosyal sınıftır. Magna Carta’nın
44 Gözler, Kemal (2015), s. 91.
45 Erdoğan, Mustafa, Anayasa Hukukuna Giriş, Ankara, 2004, s. 19.
46 Gözler, Kemal, “Türkiye’de Hükümetlere Nasıl İstikrar ve Etkinlik Kazandırılabilir? (Başkanlık Sistemi ve Rasyonelleştirilmiş Parlâmentarizm Üzerine Bir Deneme)”, Türkiye Günlüğü, Sayı: 62, Y: 2000, s: 25 - 47, s. 26 – 27.
47 Asilbay, İ. Halil, “Parlamenter Sistem ve Türkiye Açısından Bir Değerlendirme”, TBB Dergisi, Sayı: 104, Y: 2013, s. 247 – 264, s. 251.
16
sözünü ettiği en önemli kurum ise, kilisedir. Kilisenin tam özerk olmasını sağlayan temel ayrıcalıklar burada tekrar ifade edilmiştir. Bunların dışında geleneksel uyruk hakları da ifade edilip güvence altına alınmıştır48
.
XII. yüzyıldan itibaren İngiliz kralları ülkenin yönetiminde “Magnum Concilium Regis (Büyük Kral Konseyi)” ve “Curia Regis (Kral Konseyi)” olmak üzere kendilerine yardımcı iki kuruldan yararlanıyorlardı. Magnum Concilium Regis, kralın, feodal beylerin ve din adamlarının rızasını almak üzere vergi alma ve toplama işlerinin görüşüldüğü toplantılara denilmekteydi. Zamanla kral, önemli bir karar alacağı ya da yeni bir düzenlemeye gideceği zaman Magnum Concilium Regis’e danışma gereği duymaya başlamış ve kurul giderek karar alma konusunda bir danışma organı haline gelmiştir. Kralın güvenini kazanmış feodal beylerden oluşan Curia Regis ise, krallığın idari, adli ve mali sorunlarıyla ilgilenmekteydi. Böylece İngiliz kamu hukukunda parlamento Magnum Concilium Regis’ten, kabine ise Curia Regis’ten doğacaktır49
.
XIII. yüzyıl içinde Magnum Concilium Regis’e, toplantı ve görüşme yapılan yer olmasından hareketle “parlamento” denilmeye başlanmıştır. 1265’te her vilayetten iki temsilci ve her kontluktan iki şövalye Magnum Concilium’a katılmak üzere Simon de Montfort tarafından davet edilmiştir. Böylelikle feodal beylerin ve ruhban sınıfının dışında, parlamentoda şehirler ve dolayısıyla halk da temsil edilmeye başlanmıştır. 1295 yılında, I. Edward tarafından toplanan parlamentoya daha geniş bir temsile dayanmasından ötürü “model parlamento” adı verilmiştir. Parlamentonun kuruluşu, 1295 tarihli bu model parlamentoya dayandırılabilir. Parlamento XIV. yüzyılda bugünkü görünümünü almaya başlamıştır. İlk olarak ruhban sınıfı kendilerine isabet eden vergiyi kilise bünyesinde tespit edip kararlaştırmışlar ve parlamento toplantılarına katılmamaya başlamışlardır. Daha sonra soylu olanlar kendileri gibi soylu olmayanlarla aynı salonda oturmak istememişler ve ayrı bir salonda toplanmaya başlamışlardır. Bununla parlamentoda,
48 Eroğul, Cem, Anatüzeye Giriş, Ankara, 2010, s. 38 – 39.
17
alt meclis ve üst meclis olarak iki meclisli bir yapı ortaya çıkmıştır. Birincisi Lordlar Kamarası; ikincisi ise, Avam Kamarası haline gelmiştir50
.
Feodal çıkarları gözeterek kaleme alınan Magna Carta kaleme alınış biçimindeki esneklikten dolayı daha sonra toplum menfaatine bir mekanizma halini almış ve âdilâne normların da ilk kaynağı olmuştur. Latince yazılmış olan Magna Carta XVI. yüzyılda İngilizceye çevrildikten sonra nihayet kitleye mal edilebilmiş; 1628 Haklar Dilekçesi ile 1689 İnsan Hakları Bildirisi gibi önemli İngiliz siyasi belgelerine temel teşkil edebilmiştir51. İlk başta çıkarları doğrultusunda soylular ve toprak zilyedi aristokratların krala imzalattıkları, sonrasında yazılırken esnek tutumu nedeniyle halkın yararına bir biçim alan ve demokratik normların kaynağı olan Büyük Şart modern manada insan hakları bildirgesi olarak kabul edilmez. 1628 yılında dilekçe hakkı, 1689 İnsan Hakları Bildirisi gibi önemli İngiliz siyasi belgelerinin de temelini oluşturmuştur52
.
Halkın seçtiği başkan sistemi, monarşilerin yokluğunda, II. Dünya Savaşı sonrası Avrupa’da meydana gelen ikinci demokratikleşme dalgası ile parlamento ve başkanlık hükümet sistemlerinden farklı yönetim şekillerinin gelişmesiyle ortaya çıkmıştır. Nihayetinde senatonun güvenoyunu alan hükümet ve halkın seçtiği başkandan oluşan sistem yaratılmıştır53
.
I. Charles’ın parlamentonun onayı olmadan vergi salmak istemesi ve Fransa’ya karşı yürütülen savaşta başarısızlığa uğraması parlamento tarafından sert bir şekilde eleştirilmiştir. Bu eleştiriler üzerine kral da parlamentoyu iki defa dağıtmıştır. Parlamento, üçüncü toplanışında, savaşa devam etmesi için krala gerekli ekonomik desteği vermeyi kabul etmiştir. Fakat bunun karşılığında kral da Petition of Rights’ı kabul etmek zorunda kalmıştır. Bu belgeyle eski özgürlükler tekrar tanınıp krallık yetkilerinin kötüye kullanılması engellenmiş özgür kişilerin can ve
50
Gözler, Kemal, “İngiltere’de Parlamento Neden ve Nasıl Ortaya Çıktı: Malî Hukukun Anayasa Hukukundan Eskiliği Üzerine Bir Deneme”, (Ed.) E. Akçaoğlu ve İ. S. Akman, Prof. Dr. Mualla Öncel’e Armağan (Cilt 1), Ankara Üniversitesi Yayınları, Y: 2009, s. 365 – 374, s. 367.
51 Çam, Esat, Devlet Sistemleri, İstanbul, 1993, s. 16 – 17. 52
Akgü, M. Emin, s. 92.
53 Yücel, Bülent, “Yarı-Başkanlık Sisteminin Hükümet Modeli Üzerine Karşılaştırmalı Bir Çalışma: Fransa Modeli ve Komünizm Sonrası Polonya”, Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, Cilt: 52, Sayı: 4, Y: 2003, s. 335 – 364, s. 337.
18
mal güvenliği kralların keyfi eylem ve işlemleri karşısında güvenceye bağlanmıştır. Ayrıca uyruklar, parlamento tarafından kabul edilmedikçe, krala vergi ya da yardım parası ödemeye zorlanmayacakları bir hak elde etmişlerdir54
.
Parlamenter sistem, Avrupa aydınlanma çağı ve İngiltere siyasal tarihindeki anayasalcılık hareketlerine paralel olarak ortaya çıkan bir sistemdir. Bu sistem önceden düşünülmüş akla dayanan bir planın zorlamasıyla veya insanların isteklerinden doğmamıştır. Uzun bir tarihsel evrimin sonucudur. Ortaçağ’da Fransa ve İngiltere’deki feodal monarşi parlamenter demokrasiye geçilirken her iki ülkede süreç birbirine zıt bir biçimde geliştiği söylenebilir. Fransa’da geçiş ihtilal ile olurken İngiltere’de geçiş evrimsel bir çizgi izlemiştir. Fransa’da önce feodal monarşi yerini mutlak monarşiye bıraktı. Mutlak monarşi ancak Fransız İhtilali ile yıkılabilmiştir55
. Sonuç olarak kuvvetler ayrılığı teorisinin ortaya çıktığı ilk dönemlerde yürütme organının hükümdara bağlı olması, yasama organının ise halkça seçilmiş temsilcilerden oluşması nedeniyle, bu iki organ arasında gerçek bir ayrılıktan söz etmek mümkündü. Ancak çağımızdaki demokratik gelişme, güçler ayrılığını suni bir şekle getirmiştir, özellikle parlamento sistemini tercih eden ülkeler bakımından. Zira hükümet parlamento karşısında sorumludur. Öte yandan, oy çokluğunu elinde tutan partinin kabineyi oluşturduğu çağımız demokrasisinde, bu iki organ, çoğunluk partisi aracılığıyla birbirlerine bağlanmaktadır. Dolayısıyla, çağdaş parlamenter rejimler açısından, bir yasama-yürütme ayrılığından değil, bu iki organ arasında sıkı bir işbirliğinin varlığından söz etmek daha doğru olur56
. c) Parlamenter Sistemin Özellikleri
Leon D. Epstein, parlamenter sistemi, yürütmenin yasamadan kaynaklandığı ve yürütmenin yasamaya karşı sorumlu olduğu bir anayasal demokrasi olarak
54 Barut, Ilgın, Parlamenter Sistemde Dönüşüm, Başbakanlık Hükümeti ve Türkiye, Muğla Sıtkı Koçman Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Muğla, 2012, s. 53.
55 Yıldız, Adem, Türkiye’nin Parlamenter Sisteminde Hükümet, Murat Kitabevi, Ankara, 2012, s. 49.
19
tanımlamaktadır57. Stepan ve Skach da parlamenter sistemin özelliklerini, yürütme gücü başının, parlamento çoğunluğunun desteğine ihtiyaç duyması, güvensizlik oyu alması durumunda düşmesinin gerçekleşmesi, yürütme gücünün parlamentoyu feshetme ve yeni seçimlere gitme iktidarının mevcut olması şeklinde ortaya koymaktadır58
. Parlamenter sistemler, kuvvetlerin birbirlerinden sert bir biçimde ayrıldığı başkanlık sistemi veya kuvvetlerin yasama organında birleşip özdeşleştiği meclis hükümeti sistemi değil, aksine bunların arasında yer alan, kuvvetlerin yumuşak ayrılığı ve işbirliğine dayanan hükümet sistemleridir. Yasama ve yürütme organları kural olarak ne kadar birbirlerinden bağımsız olsa da, kuvvetler arasında karşılıklı işbirliği de vardır. Parlamenter sistemin, parlamenter rejim, parlamenter demokrasi, parlamenter hükümet, parlamentarizm gibi farklı kavramlarla ifade edildiği de görülmektedir59
.
Sistemin tercih edildiği ülke ananeleri, politik, içtimai ve mali yapısı doğrultusunda devlet başkanı, hükümet veya parlamentodan birinin üzerinde yoğunlaşması farklı parlamenter rejimler meydana gelmesine sebep olmuştur. Devlet Başkanına tanınan yetkilerin artırılması, parlamenter sistemi, Başkanlık sistemine doğru kaydırmaktadır. Hükümete ağırlık verilmesi durumunda ise, Devlet Başkanının yetkilerinde bir azalma olmakta ve yetkileri sembolik bir duruma gelmektedir. Güç kazanan hükümet başkanı, hem hükümeti, hem de parlamentoyu yönlendirebilmektedir. Başbakanın hem seçimlerde çoğunluğu sağlamış olması, hem de parlamentoda çoğunluğa sahip olması, gücünü artırmaktadır. Parlamentoya ağırlık verilmesi durumunda ise, yine Devlet Başkanının güç yitirdiğini, eskiden Devlet Başkanında olan bazı yetkilerini Parlamentoya kaydığı görülür. Devlet Başkanının, meclisi dağıtma yetkisi ya yoktur, ya da çok kısıtlanmış, istisnai duruma getirilmiştir.
57
Epsteın, Leon D. (1968), "Parliamentary Government," SILLS, D.L. (ed.) International Encylopedia of the Social Sicences, (The Macmillan Companyand The Free Press, Volume 11) , “Aktaran; İbra, Şeref, “Türkiye de Parlamenter İşleyişi Açısından 3 Kasım 2002 Seçimlerinin Sonuçları”, Ankara Üniversitesi SBF Dergisi, C: 58, №. 02, Y: 2003, s, 97 - 116, s. 99”.
58
Stepan, Alfred / Skach, Cindy, Constitutional Frameworks and Democratic Consolidation: Parliamentarianism versus Presidentialism, World Politics, Vol. 46, No. 1 (Oct., 1993), pp. 1-22, s.11’den aktaran Hekimoğlu, Mehmet Merdan, s. 131.
20
Parlamento daima birinci planda, hükümet ise ikinci plandadır. Parlamenter sistemin bu türünü, “Meclis Hükümeti” sistemi ile karıştırmamak gerekir60
.
Parlamenter sistemlerde, başbakanlık ve bakanlık yapan kişiler önce siyasi partilerde ve daha sonra parlamentoda, uzun yıllar süren deneyimden geçerler. Parlamento deneyimini, genelde bir kabine görevi izler. Parlamenter sistemlerde ayrıca başbakanlar bir ekip içerisinde göreve gelirler ve ülke yönetiminde ortak sorumluluk üstlenirler. Bakanlar kurulu parlamentonun desteğini alarak ülke politikalarını birlikte belirler61
. Bir bakan meclis tarafından güvensizlik oyu ile düşürüldüğü takdirde hükümet görevine devam etmektedir. Bu durumda yalnız güvensizlik oyu verilen bakanın görevi sona ermektedir. Fakat başbakan bakanlar kurulunun politikalarına son şekli veren ve görüşleri de genellikle tüm kurul üyelerince kabul edilen bir kişi olduğundan, güvensizlik oyunun başbakan hakkında verilmesi hükümetin toplu sorumluluk ilkesinden dolayı düşmesini gerektirmektedir. Başbakanla görüş ayrılığına düşen bir bakanın ya istifa etmesi ya da sessiz kalarak başbakanın görüşünü kabul etmesi gerekmektedir. Çünkü hükümet siyasetini belirleyen kabine / bakanlar kurulu üyelerinin ortak bir görüşü temsil ettikleri varsayılmaktadır. Dolayısıyla bakanlar kurulu tarafından ortaklaşa alınan kararların sorumluluğu bütün bakanların omuzlarındadır62
.
Parlamenter sistemde yürütme iki başlıdır ve sorumsuz kanadını devlet başkanı, sorumlu kanadını ise başbakan oluşturur. Devlet başkanının sorumsuzluğu siyasal sorumsuzluktur. Devlet başkanının işlemlerine, sorumlu başbakan ve ilgili bakanlar katılır. Sorumlu kanadı oluşturan Bakanlar Kurulu, meclise karşı sorumludur. Devlet başkanı başbakan ve bakanları atarken meclis çoğunluğunu dikkate alarak bu atamayı yapar. Parlamenter sistemde hükümetin meclisteki çoğunluğa dayanması yasama ve yürütmenin arasında uyumun sağlanmasında etkilidir. Hükümet meclise karşı sorumludur. Bu sorumluluk hem bireysel sorumluluk olarak bakanlar için geçerli hem de ortak sorumluluk olarak bakanlar
60
Gözübüyük, Şeref (2013), s. 31.
61 Tanıyıcı, Şaban ve Akgün, Birol, Amerikan Başkanlığı Cumhuriyetten İmparatorluğa, Ankara, 2008, s.10 – 11.
21
kurulu için geçerlidir, yasama ve yürütme arasındaki ilişki karşılıklı etkileşime dayanır63
.
Parlamenter rejimin unsurları geleneksel olarak şöyle açıklanır:
Yürütmenin iki - başlı oluşu: Kabine ve devlet başkanı yürütme yetkisini paylaşırken, devlet başkanının cumhurbaşkanı ya da hükümdar olması rejimin cumhuriyet veya monarşi oluşuna göre belirlenir64. Mamafih yasamaya karşı sorumlu kabine yürütmede esas yetkili olarak görülür.
Başbakanın parlamenter olması: bakanların parlamento üyesi olma zorunluluğu yoktur ancak başbakanın üye olması parlamentarizmin koşuludur65
. Devlet başkanının siyasî sorumsuzluğu: Monarşi ve ya cumhuriyet hangisi olursa olsun devlet başkanı siyasi sorumluluğa sahip değildir ve görevine herhangi bir anayasal kurumca (parlamento vb.) son verilemez66. Nadiren de olsa tek istisna anayasa ihlali ve vatan ihanet gibi suçlar işlemesidir devlet başkanının.
Bakanlar Kurulunun parlamentoya karşı sorumluluğu: Kabinenin görevde kalma şartının parlamentonun güvenoyuna bağlayan bu ilkenin en mühim özelliği siyasi uygulamalar gereği bakanların bireysel ya da topluca yasama organına karşı sorumlu olması ve bu durumun yaptırımına tahammül etmek mecburiyetinde olmalarıdır67
.
Parlamenter sistemin yapısını oluşturan unsurlar; yürütmenin parlamento karşısındaki yetkileri (bilhassa fesih) parlamentonun yürütmeye karşı yetkileri (bilhassa siyasal sorumluluk) bir veya iki meclisten oluşan parlamento, devlet başkanı ve kabine şeklinde nitelendirilebilir68. Sistemin dayanak noktası olan denge sistemi ayakta güvene bağlı olarak gelişir. İktidarı siyasal kuvvetler arasında bölüştüren güçler (yumuşak) ayrılığı ilkesinin getirisidir denge unsuru. Uygulamada
63
Gözübüyük, Şeref (2013), s.31 - 32; Akgül, M. Emin, s. 92.
64 Erdoğan,Mustafa (2014), s. 213. Gözler, Kemal (2010), s. 589. Teziç, Erdoğan, s. 421. 65 Atar, Yavuz (2014), s.146. Erdoğan, Mustafa (2014), s. 214
66 Teziç, Erdoğan, s. 422. Gözler, Kemal (2010), s. 589. Erdoğan, Mustafa (2014), s. 214. Atar, Yavuz (2014), 146.
67 Gözler, Kemal (2010), s. 590, Teziç, Erdoğan, s. 427. Erdoğan, Mustafa (2014), s. 214.
68 Sezginer, Murat, Günümüz Demokrasilerinde Kuvvetler İlişkisi ve 1982 Anayasası’nda Sorunlar, Ankara, 2010, s. 37.
22
icra edilen sistemin uzun süre sonra yasallık kazanmasının sebebi yapısı gereği yavaş - yavaş münazaralı bir yol izleyen iktidarın tezahürünün geç gerçekleşmesidir69.
Parlamenter sistemin diğer bir niteliği yürütmenin iki başlı yapıda oluşudur. Bu başlardan biri devlet başkanı öteki de hükümet başkanıdır. Yürütmenin bir kanadı olan devlet başkanı sorumsuz kanadı, ikinci kanadı olan bakanlar kurulu/hükümet/başbakan da sorumlu kanadı oluşturmaktadır. Yasamaya karşı siyasi sorumlu kanat da yürütmenin sorumlu kanadı olan bakanlar kuruludur70. İlk olarak İngiliz içtimai şartları içerisinde geleneklerden kurumlaşan parlamenter sistem batı demokrasisinin gelişiminde büyük rol oynamıştır. Sistem dünyaya gözlerini İngiltere topraklarında açmıştır. Halkın seçtiği ve onu temsil eden parlamentoya karşı sorumlu bir hükümetin varlığı, yasama ve yürütme münasebetinin esnek erkler ayrımından kaynaklandığı bir sistem olması parlamenter sistemin ayırıcı özelliğidir71
. d) Parlamenter Sistemin Güçlü ve Zayıf Yönleri
1. Güçlü Yönleri
Yürütmenin yasamadan kaynaklanması ve onun güvenoyuna ihtiyaç duyması bu iki fonksiyon arasında kriz çıkma olasılığının düşürürken çıksa bile fesih ve güvensizlik oyu ile çözülebilir. Güvensizlik oyuyla hükümeti düşüren parlamentoyu hükümette fesih yetkisi ile iptal edebilir ve yeniden seçim yapılır. Sistemin tıkanması ya da kilitlenmesi olasılığının düşük olduğu parlamenter sistemde hükümet darbelerine başkanlık sistemlerine nispeten daha az rastlanır, zira hükümetle parlamento arası uyumsuzluk seçimle halk tarafından çözülür72
.
Parlamenter hükümet sistemin önemli avantajlarından biri, tıkanıklıkları giderici bir niteliğe sahip olmasıdır; Öncelikle yasamanın çoğunluk desteğiyle bir partinin hükümeti kurabilmesidir. Yasama organıyla, çoğunluğun desteğiyle kurulmuş hükümet arasında çıkmaza girecek bir sürtüşmenin olma olasılığı son
69 Yücel, Bülent, Parlamenter Hükümet Sistemin Rasyonelleştirilmesi ve Türkiye Örneği, Ankara, 2009, s. 59.
70 Derdiman, Cengiz, Anayasa Hukukunun Genel Esasları ve Türk Anayasa Düzeni, Bursa, 2006, s. 125.
71 Gözübüyük, Şeref (2013), s. 29.
23
derece düşüktür. Erkler arasında bir anlaşmazlık çıkması, bu anlaşmazlıktan kaynaklanan bir tıkanıklıkla karşılaşılması durumunda bile, sistem bir şekilde bu tıkanıklığı giderici yolu bulabilmektedir. Bu gibi durumlarda ya yasama organının yürütme organının görevine son verebilme, ya da yürütme organının yasama organını feshedebilme yetkisi devreye girmektedir73.
Parlamenter sistem savunucuları halkın desteğini kaybetmiş, iş göremez duruma gelmiş iktidarların başkanlık sistemindeki gibi 4 - 5 yıl beklemeye gerek kalmadan güvensizlik oyu ve fesih araçlarıyla değiştirilebileceği için parlamento ve iktidar arası politik sürecin donuk değil esnek olduğu fikrindedirler. İktidar değişikliği seçim dönemi içinde de gerçekleştirilebilir. Her şeyi kazan-her şeyi kaybet mantığı ile çalışan başkanlık sisteminde kazanamayan sistem dışında kaldığından kutuplaşma oluşacağı savı söz konusudur. Oysa sürekli parlamentonun güvenoyuna ihtiyacın olduğu parlamenter sistemde iktidar her şeyi kazanmış sayılmaz74
.
2. Zayıf Yönleri
Parlamentonun güvenine muhtaç iktidar her zaman parlamento tarafından görevden uzaklaştırılabileceği için istikrar hiçbir zaman teminat altında değildir. Oysa başkanlık sisteminde başkan, seçildiği süre içerisinde görevden alınamayacağı için istikrar teminat altına alınmıştır75. Tabi ki uygulanan seçim sistemi ve bazı diğer etkenlerde siyasal istikrarsızlığa sebep olabilir, bunun tek nedeni parlamenter sistem demek yanlış olur. Zira Türkiye Cumhuriyeti, partiler arası iletişim eksikliği nedeni ile koalisyonların kurulamadığı, kurulanların kısa ömürlü olduğu, nispi temsil sisteminin tesiriyle hiçbir partinin tek başına hükümet kuramadığı, Meclis başkanının
73 SUR, Süleyman Gürdal, Türkiye’de Parlamenter Sistem Uygulaması, Beykent Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Beykent Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi, İstanbul, 2013, s. 31.
74 Gözler Kemal (2010), s. 612. 75 Gözler, Kemal (2000), s. 27.
24
hatta cumhurbaşkanı seçimlerinin yapılamadığı yılları mazide kara sayfalar olarak bırakmıştır (1960-1980)76
.
En hassas niteliği erkler arasındaki denklik ve muvazene olan, siyasi partilerin bu iki fonksiyonu da işlemez hale getirerek denetlemeyi tamamıyla yok ettiği parlamenter sistem unsurları artık hiçbir ülkede işlememektedir. İktidarın direkt halk tarafından belirlenmemesi, teorik planda olsa bile, yasama önünde yürütmenin sorumluluğunun halk açısından dolaylı halde olması sistemin bir diğer dezavantajıdır. Umumiyetle tercih edilen nispi sistemin sonucu ortaya çıkan koalisyonlarsa bir diğer çıkmaz olarak sistemin dezavantajıdır77
.
Tarihe bakıldığı zaman Fransa, Almanya, İtalya ve Türkiye gibi parlamenter sistemin uygulandığı ülkelerde iktidarların vasati görevde kalma süresi, çok ender bir yılı geçebilmiştir. Danimarka, Hollanda, İsveç, Norveç, Finlandiya ve Belçika gibi diğer parlamenter rejim ülkelerinde de 22 ay gibi iktidar süreleri dikkat çekmektedir78
. Bazı yazarlara göre ise siyasal istikrar ile o ülkenin parti sisteminin çok yakından ilişkisi vardır. Öyle ki güçsüz ve istikrarsız, koalisyon ya da azınlık iktidarlarına sebep çok partili sistemdir. Oysa parti liderleri içtimai problemleri ve halkın faydasını göz önünde tutarak koalisyonlar için ılımlı ve anlaşmaya yatkın tutum sergilerlerse bu sorunun çözümü çok da zor değildir79
.
Parlamenter sistemde devlet başkanı denklik ve ahengi sağlamak yerine bozmayacak pozisyonda olması gerekirken bu makamın fren ve denge unsuru olarak kabul edilmesi sembolik ve etkisiz olma özelliğini ortadan kaldırarak parlamento ve kabine arasındaki ahengi alt üst edecektir. Bilhassa yürütmeyi zayıflatacak olan cumhurbaşkanının parlamento çoğunluğu ile farklı siyasi meyillere haiz olması durumudur ki bir çelişki ve anlaşmazlık ortamına imkân verecektir80
.
76
Aydınyurt, Serdar, Demokratik Bir Sistemde Parlamenter Sistem ve Başkanlık Sistemi ve Bu Bağlamda Türkiye’deki Sistem Tartışmalarının Analizi, Dumlupınar Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Yüksek Lisans Tezi, Kütahya, 2006, s. 61.
77 Alaca, Fatma, Başkanlık ve Yarı Başkanlık Sisteminin Türkiye’de Uygulanabilirliği, Beykent Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Yüksek Lisans Tezi, İstanbul, 2012, s. 84 – 85.
78 Gözler,Kemal (2000), s. 27. 79 Aydınyurt, Serdar, s. 62. 80 Asilbay, İ. Halil, s. 261.
25
Yukarıda da beyan edildiği gibi cumhurbaşkanının halkın oyuyla seçilmesi Türkiye Cumhuriyeti Anayasası 101 ve 102’nci maddelerinde 31.05.2007 tarih ve 5678 sayılı kanun değişikliği ile mümkün olmuştur. Bu değişiklik, yürütmenin sorumluluk üstlenmeyen birimi cumhurbaşkanlığı makamına verilen meşruiyetin, yürütme muvazenesini nasıl etkileyeceği, kuvvetler arasında yürütmeye ne gibi ayrıcalıklar yaratacağı sorusunu ve cumhurbaşkanının yetkilerinde bir değişiklik olasılığını gündeme getirse de yasama karşısındaki demokratik yasallığını kuvvetlendirecek, önceliğini arttıracak ve tesir alanını çoğaltacak olması su götürmez bir gerçektir81
.
D. Başkanlık Sistemi a) Genel Olarak
Etraftaki kişilerin yalnızca hükümleri hazırlayıp gerçekleştirdikleri karar verme sürecine dâhil olmadıkları, yürütme erkinin tek kişide toplandığı yönetim şekline monokrasi denir82. Üç tür monokrasiden ilki olan ve sözlükte monokrasi ile aynı manayı taşıyan monarşide daha çok babadan-oğula geçiş söz konusudur. Diktatörlük diye de adlandırılan ve yönetimin zapt ile elde edildiği monokrasi ikinci türdür. Başkanlık sistemi olarak isimlendirilen ve devlet başkanının yanı sıra parlamento ve yargının da olduğu üçüncü tür ise temsili yönetim esasına dayanmaktadır83. Monakrasinin bu üç çeşidinden ilk ikisi konumuzun dışında kalmaktadır. Konumuzla ilgisi dolayısı ile çalışmamızın bu kısmında monokrasinin son çeşidi olan Başkanlık Hükümeti Sistemini inceleyeceğiz.
“Başkanlık Hükümeti Sistemi” uygulamada genellikle “Başkanlık Sistemi” diye adlandırılır. Terim olarak “Başkanlık Sistemi”, Amerikan dahili harbinden önce, İngiliz gazetecilerin, Amerika Birleşik Devletleri (ABD) hükümet sistemini belirtmek üzere kullandıkları kısaltılmış bir ifadeden çıkmıştır84
. Başkanlık sistemi kuvvetler ayrılığı ilkesini en katı şekilde uygulayan ve kuvvetlerin birbirini
81 Akgül, M. Emin, s. 96.
82
Özer, Attila, Batı Demokrasilerinde ve Türkiye’de Hükümetin Kuruluş Yöntemleri, Ankara, 1981, s. 4.
83 Fendoğlu, Hasan Tahsin, Başkanlık Sistemi Tartışmaları, Ankara, 2010, s. 15. 84 Özer, Attila (1981), s. 17, Turhan, Mehmet (1993), s. 33.
