Zamanaşımı

O planejamento urbano já é uma ocasião para instituir as regras negociadas, as interações entre os diferentes agentes que dessa maneira são interligados tanto a nível nacional como local, e as interdependências que intervirão na conduta pública de agentes não- estatais (GAUDIN, 1999: 278).

O direito à cidade é a imposição colocada neste início do Século XXI, pressupondo boas condições ambientais, democráticas, de moradia, segurança, mobilidade, lazer, etc., para todos os habitantes da cidade. A luta para tornar o espaço urbano um bom lugar para se viver envolve todos os atores nele atuantes. Nesse sentido, Lerner (2001: 45) coloca que as estratégias de mudança das cidades têm sua parcela de co-responsabilidade entre os diversos atores envolvidos; segundo o autor “com equações de co-responsabilidades bem montadas entre governo, iniciativa privada, entidades públicas e comunidade é possível encontrar soluções”.

A participação social nas décadas de 60 e 70 entrou em declínio, devido, principalmente, às forças de mercado, que produziram as renovações urbanas. Contudo, atualmente o envolvimento da comunidade voltou a ser visto como um fator importante para o planejamento urbano (GOSLING, 2001: 172). As políticas públicas, num Estado democrático como o Brasil, só serão legítimas quando elaboradas com o envolvimento da sociedade. É possível perceber em alguns governos locais, que a comunidade, quando participa do processo de discussão e de estabelecimento de regras, pode se tornar uma grande aliada. Raquel Rolnik afirma que a política urbana deve ser elaborada em conjunto com a comunidade, para que se seja firmado um pacto com a mesma. Dessa forma, assumiria outros papéis, como o de fiscalizadora do cumprimento das regras estabelecidas em conjunto. As questões da participação popular e da democracia estão ligadas à intenção de se criar um espaço mais humano e socialmente justo.

O envolvimento da comunidade no processo de discussão, debate, formulação e fiscalização das ações exige a realização de um acompanhamento desse processo pelo Poder Público e quando envolvem as políticas de patrimônio cultural a questão se torna mais delicada, pois abrange também a consciência cultural. Para formar uma base de conhecimento das questões envolvidas nessas políticas, na tentativa de igualar os conhecimentos básicos, podem ser

viabilizadas apresentações e discussões prévias com a comunidade, com o objetivo de facilitar a percepção da identidade do local e as possíveis direções da política de preservação. Segundo Pires (2002: 145) a cultura “há de ser componente indispensável e estratégico no sistema de gestão urbanística, sem que implique a opção o acolhimento da idéia da cidade empresa projetada sobre a égide das cadeias produtivas mundiais”.

Os municípios configuram-se como as melhores instâncias de Poder Público para o desenvolvimento de uma política democrática da cidadania. Esse fato justifica-se pela proximidade entre governo e cidadãos, facilitando o acesso a informações e a força da manifestação popular. No caso da política urbana, o município ganha outras conotações além dessas, pois tem a competência de gerir o uso do solo urbano, elaborando e revisando a legislação urbana e fiscalizando suas determinações, além de outras ações, nas quais atua de maneira mais pontual. O Estatuto da Cidade contribui para o fortalecimento e regulamentação das ações urbanas e dá ao município ampla possibilidade de gestão, mas não o obriga a aplicar todos os instrumentos, deixando a seu critério a definição de quais instrumentos serão implementados pela legislação municipal. A forma de aplicação também pode ser diferenciada de um município para outro, variando de acordo com a formação, cultura e estrutura administrativa.

A implementação da participação popular faria com que a sociedade saísse da condição de ator passivo para se tornar propositiva, sendo um agente de mudanças nas políticas. A discussão comunitária dos pontos coletivos, que são a base da legislação permite obter consenso a respeito da mesma, que, dessa maneira, deixam de ser vistos como algo impositivo para se tornarem uma construção coletiva, isso possibilita uma mudança na interpretação da legislação: o que se julgava como uma restrição de direitos poderá ser melhor aceito, pois a noção de coletividade e do porquê de cada determinação legal será conhecido e compreendido por todos.

Os indivíduos podem exercer dois papéis distintos, o da representação ou da participação direta. A representação é obtida por eleições, nas quais o candidato eleito representa o povo. O processo representativo é necessário, já que não é possível realizar as discussões globais com toda a comunidade. Contudo, não impede a existência da participação direta, que pode ser realizada,

por exemplo, na forma de consultas públicas. As decisões centrais podem ser debatidas e socializadas, dando à população o novo e importante papel de formuladora das políticas e ações. O espaço urbano é o local onde as lutas por essa participação se dão explicitamente. A segregação espacial e social gera insatisfação, que por sua vez é uma das causas da violência urbana. A cidade se configura como uma arena, na qual vários agentes atuam, tais como: o Estado, o mercado (o especulador ou o empreendedor) e a sociedade civil. Porém, da forma como está organizada atualmente, a sociedade não assumiu ainda o seu papel de co-responsável na construção e controle da cidade. Com isso o Poder Público e o mercado continuam a ditar as regras, fato que só mudará quando a sociedade assumir sua responsabilidade no planejamento e na gestão do espaço urbano, debatendo sobre sua renovação e transformação, tornando possível avançar sobre patamares mais justos e igualitários para a cidade (CERQUEIRA, 2004).

Castells (2000) discute o termo “urbano” ligando-o a uma determinada cultura, a qual denominou de cultura urbana. Para o autor ela não é uma oposição ao rural e sim uma manifestação num espaço específico, onde a organização social está diretamente ligada à industrialização capitalista. Chama atenção para as relações entre o urbanismo e as configurações sociais e culturais. Acredita que essas relações interferem umas nas outras e que não se pode analisar o espaço urbano sem considerar os outros dois aspectos. Pereira (2000: 223) discute as práticas e formas de negociação e como os valores culturais e simbólicos passaram a ser respeitados após estas práticas:

com a inclusão de valores diferentes daqueles individuais, econômicos e centrados no custo/benefício, amplia-se a análise das negociações. A estratégia passa, agora, a considerar também os constrangimentos culturais e simbólicos, e a negociação vai depender da possibilidade dos sujeitos de internalizar, escolher e transformar alguns dos símbolos disponíveis (a escolha das preferências).

A abertura para a prática das negociações urbanas foi um importante passo ao diálogo entre os diversos atores que produzem o espaço, com isso, muitas vezes, se torna possível alcançar uma opção mediana entre os interesses em jogo. A utilização do instrumento de negociação gera polêmica entre os diversos atores, que discutem se ela deve ou não ser utilizada. A maior controvérsia está ligada às contrapartidas dissociadas do local ou do elemento no qual se concentra a negociação. Nesse caso, abrir mão de condicionantes não

significa obter melhorias ou preservação daquele contexto em questão, pois a concessão do benefício dada pelo Poder Público está dissociada da contrapartida oferecida pelo investidor, daí a existência de um conflito aberto entre os vários atores envolvidos. As negociações urbanas armam um campo de conflito, porém com o objetivo de se chegar a um consenso dentre as diferentes posições. Essa nova possibilidade nas políticas urbanas das últimas décadas é muito interessante, pois abre diálogo entre os diversos atores, não partindo de um parecer técnico fechado e indiscutível.

A inovação ao nível da análise e da leitura do território estará, por um lado, na capacidade em ouvir e integrar todos os interesses em presença (os atores fortes assim como os atores fracos) identificando tendências e procurando cenários de evolução alternativos, e construindo, por outro lado, um quadro adequado das capacidades de intervenção do setor público (PORTAS, 2003: 209).

As negociações são feitas caso a caso, analisando a característica de cada área, de cada empreendimento e de cada contrapartida oferecida. Porém, uma decisão pode acabar abrindo precedentes para outro empreendimento, já que não se têm definidas todas as regras antes de dar início ao processo de negociação. A falta de definições específicas para a negociação urbana precisa ser debatida, pois na medida em que é melhor definida restringe-se seu campo. Antes de determinar as regras seria interessante pesar os prós e os contras dessa atitude.

A realização das negociações demanda um espaço específico no qual os atores possam expor suas necessidades e propor as contrapartidas, e que o Poder Público tenha a possibilidade de discutir se elas são realmente benéficas ou não e a comunidade presente possa compreender os fatores e os atores em jogo e também ter direito a voz nestas discussões. Atualmente, os Conselhos Municipais têm exercido este papel, Andrade (2002: 174) assinala

a relevância do Conselho como arena pública para a resolução desses conflitos. Trata-se de uma nova modalidade de administração do patrimônio, que permite, na forma de seções públicas, a expressão e a negociação de concepções e interesses antagônicos.

Com o exposto acima, nota-se que os conselhos municipais são espaços configurados como democráticos. A composição dos conselhos, normalmente envolve o Poder Público e a sociedade civil, com cadeiras destinadas a técnicos, investidores, gestores e comunidade. Essas pessoas,

muitas vezes, não são especialistas na área de foco do conselho, e dessa forma, analisam cada caso de acordo com sua experiência pessoal e com base nas informações obtidas no próprio conselho. Andrade (2002: 176-177), discutindo a política de preservação do patrimônio em Belo Horizonte, aponta algumas críticas feitas pelos empreendedores às negociações urbanas e ao Conselho Deliberativo do Patrimônio Cultural:

quanto ao instrumento, eles criticam a falta de definição das negociações; e, em relação ao Conselho, criticam a morosidade e a subjetividade do processo (...). No que se refere à subjetividade, critica- se a inconstância e a incoerência das decisões tomadas. Critica-se também a falta de consonância entre os órgãos afins da administração municipal, uma vez que ocorre, com uma certa freqüência, que deliberações do Conselho entrem em choque com outras políticas municipais.

Essas críticas podem ser tomadas de forma mais genéricas, apesar de serem específicas de um município, pois existem fatores gerais que causam os mesmos tipos de problemas diante de outras realidades. A morosidade da tomada de decisões do conselho é comum em quase todos os municípios, pois, em geral, se reúnem mensalmente e normalmente os casos voltam a ser debatidos na outra reunião. No entanto, ampliar o número de reuniões, para diminuir os intervalos, é complicado, pois seus membros não são remunerados.

A crítica à subjetividade é compreensível, pois a maioria dos membros do conselho não é especialista, nem conhecem todas delineações das outras políticas municipais. Esse é um dos motivos que ocasiona choques entre os diferentes setores. Para minimizar tal situação poderia ser implementado um curso básico para todos os conselheiros, no qual seriam apresentadas e discutidas as outras políticas municipais, bem como o conceito de patrimônio e sua forma de gestão. Outra possibilidade, que embasaria a tomada de decisão seria a existência de um parecer técnico sobre cada caso. Esse parecer facilitaria uma tomada de decisão mais consciente dos fatores técnicos envolvidos.

No nível da gestão ainda são tênues as condições para o envolvimento e participação dos vários grupos, que possuem diferentes interesses sociais e econômicos. Portas (2003: 196) acredita que o conceito da governança se insere nesta gestão de conflitos:

as questões da governabilidade traduzem-se, tradicionalmente, na gestão dos conflitos de interesse entre o público ou coletivo e o privado ou individual e, conseqüentemente, na procura de consensos e na negociação de parcerias e em última análise na própria legitimação das políticas. [...] o conceito de governância tem sido utilizado para definir formas de governo mais abertas e participadas, e relações de cooperação entre Estado e parceiros econômicos ou cívicos.

Diante da crescente modificação das últimas décadas ligadas às políticas mundiais adotadas e aos avanços tecnológicos, o associativismo ganha força, os governos locais reconhecem sua importância. A sociedade civil desenvolve suas relações construindo espaços públicos de participação. Com a globalização esses espaços podem se ampliar, pois o crescimento da sociedade civil internacional implica em três fatores: (1) no adensamento do associativismo, (2) numa autoridade pública capaz de aplicar uma legislação e (3) no desenvolvimento de uma esfera pública a nível internacional. (TEIXEIRA, 2001).

Mudar os rumos apontados pela política internacional atual só será possível se as pessoas retomarem as suas identidades, se unirem cultural e socialmente na luta por um novo sistema. Para isso, os movimentos sociais urbanos são fundamentais. Eles são as formas de ligações horizontalizadas, que lutam por uma real apropriação dos recursos e do espaço. Segundo Castells (1999: 79)

os movimentos urbanos (processos de mobilização social com finalidade preestabelecida, organizados em um determinado território e visando objetivos urbanos) estariam voltados a três conjuntos de metas principais: necessidades urbanas de condições de vida e consumo coletivo; afirmação da identidade cultural local; e conquista da autonomia política local e participação na qualidade de cidadãos.

Castells (1999) acredita que na transição da década de 70 para a de 80 os movimentos sociais estavam ganhando força, e se tornando fontes de resistência à lógica unilateral do capitalismo, estadismo e informacionalismo. Com a crise da sociedade civil e do Estado-Nação, os movimentos seriam as principais fontes de mudança social. Teriam como tarefa fornecer novos códigos pelos quais a sociedade pudesse ser repensada e restabelecida legitimamente.

No caso brasileiro, nas últimas décadas, ocorreram grandes mudanças nas formas de governança, que hoje pode ser considerada mais democrática. É notável a tentativa do Poder Público de discutir com a comunidade vários pontos de sua administração. Um exemplo disso é a realização do Orçamento Participativo (OP) em alguns municípios brasileiros. Essa prática tem sido

amplamente debatida, no intuito de analisar as diversas experiências mundiais para então aprimorar seu sistema. As implementações desse tipo de ação ainda atingem proporções pequenas, porém vão incorporando as ações políticas e abrindo espaços para novas propostas e ajustes.

Portas (2003: 203) acredita que o conceito de governança já traz a idéia da participação, e define este conceito “como o processo em que agentes, grupos e indivíduos chegam a consenso sobre a realização de atividades com vantagens mútuas e que se justificam na base dos interesses públicos ou coletivos”. Atualmente, as pessoas têm se organizado mais nas lutas pela participação direta e por seus direitos aos bens de consumo coletivo. Cada vez mais, o Estado tem sido cobrado pela comunidade a agir eficazmente. Castells aponta três pontos para atender essa demanda: (a) recriação do Estado local, que busque a descentralização e a participação da sociedade civil; (b) utilização da comunicação eletrônica para ampliar o processo de participação popular; (c) desenvolvimento da política simbólica e de sua mobilização, para que a sociedade influencie na gestão local. Nesse contexto, os movimentos sociais ganham peso, e passam a exercer pressão para a criação de um Estado mais descentralizado e democrático, além disso, mobilizam a sociedade na luta por uma causa comum.

Uma das finalidades do planejamento urbano é o ordenamento da cidade, o que implica definir áreas de crescimento e expansão urbana. Em geral, ao se direcionar o crescimento, influencia-se o valor de mercado da terra urbana, assim o cuidado ao se estabelecer as novas zonas de crescimento é de não considerar somente as características econômicas e financeiras, mas todas as questões envolvidas. O momento é de traçar caminhos para que os processos atuais de ocupação dos espaços comecem a se modificar, respeitando mais os significados sociais e culturais de cada comunidade, além de respeitar cada pessoa como um cidadão. Pereira (2000: 225) aponta que isso já começou a se realizar:

As negociações e as parcerias ampliam-se numericamente e adquirem formas explícitas. As comunidades assumem papel propositivo e muitas vezes são convidadas a participar da definição conjunta de projetos e programas de obras públicas, bem como de sua fiscalização, exclusão e financiamento.

Várias são as formas com que a democratização está começando a se desenvolver. A ação coletiva surge com a emergência de novos agentes e movimentos sociais organizados, principalmente na área urbana, na qual a condição de vida é muito precária. Sabe-se que não é possível fazer discussões com os habitantes da cidade como um todo; porém, todos têm o direito de saber o que está sendo debatido e acompanhar o processo. Desta forma, um grupo menor poderia ser eleito para tomar as decisões finais, que considerariam os interesses em jogo dos vários atores.

Parece que para se consolidar uma participação cidadã de forma ampla, várias estruturas de poder teriam que se modificar. As instituições, por exemplo, tentam aperfeiçoar as suas competências e recursos, mas, para tanto, deveriam ser discutidos meios para efetivá-la. Em geral, as Organizações Não Governamentais (ONGs), os conselhos e os colegiados atuam amplamente em busca da democratização, junto ao governo e às associações, tentam flexibilizar a relação existente entre a sociedade civil e o Estado. Porém, as lógicas com que cada um atua são muito diferentes dificultando a interação e a implementação das políticas.

O primeiro passo é regularizar e institucionalizar a participação direta da sociedade, como já é realizado no caso do Orçamento Participativo (OP) em alguns municípios, e com o Estatuto da Cidade, nas políticas urbanas. O avanço jurídico neste contexto é muito importante, dando garantias às comunidades de exercerem o seu direito de atuarem no espaço público, – debatendo, fazendo manifestações, etc.