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A promulgação do Estatuto da Cidade, Lei Federal nº 10.257/2001, fez renascer a esperança de um processo de urbanização mais justo. Essa lei foi discutida desde a Constituição de 1988. Foram treze anos de luta para legitimar a tentativa de construção de uma cidade mais democrática e igualitária. A aprovação da lei não garante, no entanto, modificação rápida da situação, mas é um pilar no qual a população, organizada em movimentos sociais, pode se apoiar. O Estatuto foi um passo importante para uma melhor concepção de cidade, porém, seu objetivo não será atingido enquanto a sociedade não se conscientizar das possibilidades e da importância de sua real implementação. A luta dos cidadãos pelo seu direito a um meio ambiente construído e natural que tenha condições de lhes proporcionar melhor qualidade de vida é que poderá modificar a situação atual das cidades brasileiras. Nesse sentido, compreender o significado da legislação e as novas oportunidades criadas pode ser um importante passo para isso.

As inovações contidas no Estatuto situam-se em três campos: um conjunto de novos instrumentos de natureza urbanística voltados para induzir – mais do que normatizar – as formas de uso e ocupação do solo; a ampliação das possibilidades de regularização das posses urbanas, até hoje situadas na ambígua fronteira entre o legal e o ilegal; e também uma nova estratégia de gestão que incorpora a idéia de participação direta do cidadão em processos decisórios sobre o destino da cidade (BRASIL, 2001: 37).

Uma das maiores qualidades que o Estatuto da Cidade trouxe às políticas urbanas foi a obrigatoriedade da participação popular e os vários instrumentos que a tornam efetiva. A participação da sociedade no processo de decisão e implantação das políticas urbanas é importante, porque são os cidadãos que vivenciam o lugar conhecendo seus problemas, necessidades e qualidades. Além disso, como a comunidade é o principal ator não adianta criar leis “de cima para baixo”, pois as pessoas têm que compreender as finalidades das legislações para as respeitarem.

Com o Estatuto da Cidade, surgem novas possibilidades e novas exigências. Ele obriga a elaboração do Plano Diretor, no prazo de cinco anos, em municípios com maior urgência de um planejamento urbano consciente, e também exige sua revisão, no máximo, de dez em dez anos. Dessa forma, o Plano Diretor, com um novo status, passa a ser o instrumento básico da política

de desenvolvimento e expansão urbana. Contudo, para atingir seus objetivos a legislação precisa ser elaborada ou revista a partir da compreensão dos fatores econômicos, políticos, financeiros, culturais, ambientais, institucionais e sociais que caracterizam o município.

Contudo, os planos diretores não são auto-aplicáveis, e portanto sua implementação não garante totalmente a execução da política urbana indicada ao município. Uma das melhores maneiras de viabilizá-lo praticamente é constituir um pacto entre sociedade civil, técnicos e Estado para que as diretrizes não sejam apenas normas jurídicas e possam, de fato, ser implementadas. A participação da sociedade civil como formuladora e inspetora das ações previstas no Plano Diretor é fundamental. Na verdade, o próprio Estatuto da Cidade fornece instrumentos que viabilizam a tomada de decisão da população, tais como: órgãos colegiados de política urbana; debates, audiências e consultas públicas; conferências sobre assuntos de interesse urbano. A gestão democrática das cidades é fundamental para que as decisões respeitem a cultura e os valores das comunidades. Assim, cabe à população de cada município lutar pela normatização, por meio do Plano Diretor e desses instrumentos de participação, para que sejam realmente aplicados. Pereira (2002: 59) afirma que

As possibilidades do exercício da democracia local no mundo contemporâneo se ligam diretamente às políticas de planejamento urbano, dado que as cidades são o ‘locus’, por excelência de novas formas de movimentos sociais e de ação política certamente da sua eclosão, ampliação e evidenciamento.

O Estatuto avança também quando define a importância da função social da propriedade e da cidade – um dos principais pontos que demanda discussão e rápida implementação. No Brasil, é urgente a mudança no conceito de propriedade privada, de forma a subvertê-la à qualidade de vida da comunidade e aos direitos coletivos. Para concretizar essas idéias, o Estatuto oferece instrumentos como: parcelamento, edificação ou utilização compulsórios; IPTU progressivo no tempo; desapropriação com pagamento em títulos da dívida pública; usucapião especial de imóvel urbano; concessão de uso especial para fins de moradia; instituições de zonas especiais de interesse social.

Nesse contexto, é interessante entender a cidade como suporte espacial onde ocorrem processos de produção, circulação e consumo – constituindo-se como a base material de sustentação da sociedade capitalista. O

mercado imobiliário das terras urbanas dá às mesmas um valor de troca, que interfere significativamente no valor de uso específico, já que a apropriação das terras é um processo privado. É com o reconhecimento desse processo que se pode compreender o porquê de vários terrenos e imóveis desocupados, em geral aguardando a valorização, enquanto o problema de falta ou inadequação de moradia se expande.

Quanto aos avanços mais específicos da questão patrimonial, se destaca a inserção do instrumento da transferência do direito de construir, que é um mecanismo compensatório das restrições impostas a um proprietário particular, em função do interesse público / coletivo da preservação. No entanto, na maioria dos municípios ainda não se tem definições de como aplicar a transferência do direito de construir. Ele é aferido quando se constata uma parcela de perda do poder econômico da propriedade urbana. O município consegue então resolver dois possíveis pontos de choque com isso: o primeiro, assegurar a proteção do bem patrimonial e o segundo, não correr o risco de processos indenizatórios pelos proprietários que se sentirem lesados com a preservação se seus imóveis.

O Estatuto da Cidade não associou o instrumento da transferência do direito de construir à idéia da compensação urbanística, porém é isso que ocorre na maioria dos casos. Em geral, o Poder Municipal concede ao proprietário uma forma de renda sobre o potencial construtivo permitido pela Lei de Uso e Ocupação do Solo e não utilizado no objeto de tombamento. É importante destacar que as formas de concessões e compensações urbanísticas figuram-se como um ponto positivo à melhor aceitação da preservação do patrimônio. Porém, sua preservação é obrigação dos proprietários e do Estado, independente da utilização destes instrumentos.

Segundo Gaio (2002: 86), em Porto Alegre a possibilidade de aplicação da transferência do direito de construir, com o objetivo de proteger o patrimônio cultural, existe desde 1987. Isto mostra que alguns instrumentos regulamentados pelo Estatuto da Cidade poderiam ser utilizados antes da sua publicação. Porém, sua promulgação além de tornar mais fácil para o Poder Público conseguir inserir estes tipos de instrumentos no Plano Diretor ainda tornou obrigatória a elaboração e revisão dos planos diretores seguindo os seus preceitos. Neste contexto, caberá

a cada município, no momento de elaboração ou revisão do Plano Diretor, eleger e discutir técnica e comunitariamente os melhores instrumentos a serem aplicados de acordo com a realidade municipal.

No caso de Porto Alegre é interessante observar, conforme Jardim (1996: 53), que alguns dos instrumentos de gestão urbana foram incorporados à Lei Orgânica, em 1990. A partir de então se começaram a aprovar as legislações específicas, regulamentando-as. Este fato mostra a importância da Lei Orgânica, a qual pode ser considerada uma Constituição Municipal. Segundo Saule Júnior (1998: 37) “a Constituição de 1988, ao resgatar a autonomia política do Município, conferiu à Lei Orgânica Municipal o papel de dispor sobre a organização política, jurídica e administrativa desse ente federado”. Desta forma, as diretrizes gerais da política urbana são determinadas a princípio por esta lei; o Plano Diretor vem em segunda instância detalhar as diretrizes de desenvolvimento urbano e propor instrumentos, programas e projetos para direcioná-la.

Pode-se observar que antes da promulgação do Estatuto da Cidade a Lei Orgânica era a base para o estabelecimento de prazos, formas e determinações diversas quanto à elaboração e/ou revisão do Plano Diretor, sendo responsável por estabelecer a necessidade da participação popular e os procedimentos e mecanismos adotados para tanto. Isto pode ficar mais claro com as palavras de Saule Júnior (1998: 38)

O Município, através da Lei Orgânica, deve dispor sobre o Plano Diretor, definindo as responsabilidades do Poder Executivo e Legislativo, em especial sobre o processo legislativo: prazo para sua elaboração e aprovação, procedimento nas Comissões permanentes, quorum para deliberação, mecanismos de participação popular (por exemplo, audiências públicas e iniciativa popular). A Lei Orgânica deve traçar as diretrizes gerais do Plano Diretor como normas condicionantes para sua instituição e execução. O princípio da participação popular reforça esta posição, pois será através da Lei Orgânica que serão estabelecidos os mecanismos e instâncias democráticas que deverão ser utilizados para a instituição e execução do Plano Diretor, uma vez que o respeito a esse princípio constitucional é requisito obrigatório para o plano ser legítimo e válido.

Outro incentivo para se preservar os imóveis em Curitiba foi criado em 1982, por meio de lei municipal que permitia um maior uso do potencial construtivo no terreno do imóvel tombado, desde que ele não interferisse demasiadamente na edificação (GAIO, 2002: 86). Esse tipo de incentivo é interessante, pois viabiliza com menores conflitos a gestão municipal e a preservação de bens tombados. Porém, sua concessão implica em verificar a

disponibilidade de infra-estrutura na região, capaz de suportar a nova demanda, bem como a estrutura funcional do local, para não sobrecarregá-la. Gaio (2002: 87) comenta ainda sobre uma solução interessante para se estabelecer parâmetros permissivos para o aumento do potencial construtivo do terreno, na qual se teria uma comprovação da preservação do bem em troca do benefício concedido.

Interessante a solução encontrada pela Comissão de Avaliação do Patrimônio Cultural (CAPC), no sentido de autorizar a transferência do potencial construtivo por etapas, desde que se comprove, sucessivamente, a existência de um projeto de restauração e a comprovação da execução das obras referentes à parcela liberada anteriormente.

A transferência do direito de construir está associada à noção de solo criado, que recebeu o nome de outorga onerosa do direito de construir no Estatuto da Cidade. Melo (2002: 108) define o solo criado como “resultado da criação de áreas adicionais utilizáveis, não apoiadas diretamente sobre o solo natural”. E afirma que posteriormente surgiu um conceito ainda mais apropriado: “resultado da construção praticada em volume superior ao permitido nos limites do coeficiente único de aproveitamento”. Desta forma, pode-se compreender que um instrumento funciona praticamente agregado ao outro, sendo que o proprietário transfere o direito de construir para outro que utiliza o solo criado para poder construir uma área superior à permitida. Tanto a utilização de um instrumento quanto a do outro deverão ser estabelecidos no Plano Diretor, bem como na Lei de Ocupação e Uso do Solo Urbano, que delimita as áreas doadoras e as receptoras.

Segundo Ancona (1996: 150) existe um problema quanto à aplicação da transferência do direito do construir em municípios que possuem o instrumento das operações urbanas interligadas. O último se torna mais atrativo que o primeiro. Isto porque, nas operações interligadas, as exceções das determinações dos zoneamentos já são permitidas e, além disso, o Poder Público, em geral, oferece um maior potencial construtivo por um valor inferior ao de mercado, para tornar o investimento atraente ao empreendedor. Uma sugestão para a resolução deste impasse é o município, ao disponibilizar os dois instrumentos, determinar uma contrapartida das operações interligadas à preservação dos bens patrimoniais.

Vários são os pontos preocupantes na utilização do instrumento da transferência do direito de construir, tais como a deficiência do sistema de fiscalização dos governos locais, a ineficácia do sistema atual de registros e a especulação imobiliária, que acabará criando outros valores para a questão. O instrumento é muito útil à proteção das áreas de interesses históricos e naturais. Porém, apresenta limites para sua aplicação; por isso sua correlação e inserção numa política associada a outros instrumentos urbanos pode ser mais eficaz. Este é um meio de tentar manter ou melhorar a qualidade de vida de alguns setores da cidade sem que isto degrade outras áreas.

A Constituição Federal de 1988 pode ser considerada como marco da discussão sobre democratização e participação da sociedade civil nas discussões e implementações de políticas urbanas no Brasil, porém apesar de abrir brechas à participação não a regulamentou. A promulgação do Estatuto da Cidade, em 2001, fez renascer a esperança de um processo aberto e democrático de urbanização. Segundo Fernandes (2002: 32) com o Estatuto da Cidade a “proposta é de que descentralização e democratização caminhem juntas para garantir a plena legitimidade social dos processos de planejamento urbano, formulações de políticas públicas, aprovação de leis urbanísticas e gestão de cidades”. Fernandes (2002) destaca ainda a importância e a competência do governo municipal em promover o controle jurídico do processo de desenvolvimento e organização do território urbano, priorizando os interesses coletivos. O autor coloca também as amplas possibilidades que se abrem com a integração de novos e velhos instrumentos para a criação de uma política mais justa e uma economia mais eficiente, que respeite as questões sociais e ambientais.

O Estatuto foi um passo importante para a construção de uma concepção melhor de cidade. Porém, não se pode pensar somente em termos de lei, mas também, e principalmente, de cultura, pois para alterar as formas de atuação política e o modo como a sociedade civil se comporta diante dos acontecimentos urbanos e políticos, é imprescindível que haja uma modificação cultural. Uma possibilidade para se obter isto é trabalhar conjuntamente com a comunidade, convidando-a a participar, mostrando as possibilidades que se

abrem quando se exerce a cidadania. Nesse sentido, Pereira (2000: 233) afirma que “é preciso avançar no sentido de reforçar os aspectos jurídicos institucionais e dar maiores garantias às comunidades para atuarem no espaço público”. De fato, a participação cidadã, embora importante, não garante continuidade e implementação das políticas adotadas. Contudo, a adoção de uma metodologia de ação que amarre as políticas do Estado às tomadas de decisões públicas traria alguma garantia nesse sentido. Para tanto, o incentivo à organização e à manutenção da força e da legitimidade da sociedade civil é fundamental. Solidificar os primeiros passos é condição necessária para se construir o caminho em direção à democracia participativa e à justiça social.

Segundo Fernandes (2002: 34), o avanço com o Estatuto da Cidade foi grande, mas ainda é preciso institucionalizar o direito urbanístico, pois hoje quem atua no tratamento jurídico da gestão urbana é o direito administrativo, que tem um enfoque muito restritivo sobre a questão. Porém, essa é uma luta ampla, na qual a união das classes profissionais pode pressionar a mudança de postura da instituição e das forças dominantes. A implementação institucional do direito urbanístico é fundamental, pois é o reconhecimento do Brasil urbano existente: não se pode ignorar o aumento do índice de urbanização, que “de 36,16% em 1950, subiu para 81,5% em 2000” (LEROY et al, 2002: 32).