Özel Riskler Nedeniyle Taşıma Operatörünün Sorumluluktan Kurtulması

O planejamento das áreas urbanas e o planejamento físico / territorial devem acolher as exigências da conservação do patrimônio arquitetônico e cultural e não considerá-las de uma maneira parcial ou como elemento secundário (ARAÚJO et al, 2002: 131).

Para que se consiga uma real preservação do patrimônio cultural é necessária a utilização de instrumentos legais que poderão ser de preservação ou não. As legislações urbanas – Lei Orgânica, Plano Diretor, Lei de Parcelamento, Ocupação e Uso do Solo Urbano e Código de Posturas – podem auxiliar nesta tarefa. A união destas legislações com as de caráter preservacionista amplia a possibilidade de garantir a preservação, além de ligar a questão do patrimônio cultural a outras relacionadas à cidade como um todo. Segundo Gaio (2002: 88)

não se pode dissociar as políticas de preservação do patrimônio cultural e natural das políticas de desenvolvimento urbano da cidade, principalmente quando a preservação dos bens protegidos é realizada por meio de incentivos construtivos, tais como a transferência de potencial construtivo e o solo criado.

No trecho acima perceber-se que a política urbana, principalmente depois do Estatuto da Cidade, apresenta novas possibilidades, como o instrumento da transferência do direito de construir, o qual auxilia diretamente as políticas de preservação. A política urbana ganhou maior peso para auxiliar a política do patrimônio cultural, porém para que isto se viabilize as duas necessitam de uma interface clara, para seguirem as mesmas diretrizes. Uma boa metodologia que pode ser utilizada na elaboração destas legislações e na discussão sobre os caminhos a serem seguidos pelas ações do Poder Municipal e do Órgão de Preservação é aquela que escuta e debate com a população local, como ela vê e o que deseja da sua cidade. A comunidade é a maior usuária do espaço e tem o direito de participar dessas discussões e da elaboração de propostas.

A Constituição de 1937, incluiu os municípios como responsáveis pela proteção dos monumentos históricos, artísticos e naturais, contudo pode-se dizer que foi a descentralização administrativa da Constituição de 1988, possibilitou maior autonomia da gestão patrimonial, reforçando a competência comum na proteção do patrimônio cultural, ligada aos órgãos preservacionistas e à União, aos Estados e aos Municípios. As administrações municipais representam muito nesse contexto, na medida em que definem as legislações com foco específico no

território. Entretanto, segundo Féres (2002: 16), “apesar dos avanços das legislações, principalmente das leis municipais de uso e ocupação do solo, que passam a incorporar mecanismos de preservação, o patrimônio urbano ainda é frágil frente às ameaças especulativas”. A idéia da legislação urbana é exatamente inversa. Ela estabelece as normas visando o interesse coletivo, sendo um exemplo disso as limitações impostas ao uso e ocupação do solo, que restringem o direito individual em favor do coletivo.

Segundo Melo (2002: 104) a Constituição de 1988, no capítulo sobre a política urbana, avança em três pontos: “a) reconhece o papel fundamental dos municípios na determinação das políticas de ordenação territorial; b) determina um novo conceito para a propriedade imobiliária urbana; c) cria um novo direito coletivo: o direito ao planejamento urbano”. Esses avanços são muito importantes na medida em que é no território municipal que se consegue identificar os problemas devido a um determinado tipo de ocupação, para então criar regras para modificá-la. Além disso, a fiscalização não tem como ser realizada fora da esfera municipal, pois necessita-se para isso de recursos humanos fixos no local e de um trabalho sistemático e cotidiano. A importância e autonomia do município para instituir a legislação urbanística municipal fica clara com a colocação de Saule Júnior (1998: 35), que data de três anos antes da promulgação do Estatuto da Cidade (2001):

Por ser o principal ente federativo responsável pela execução das missões sobre a política urbana, o Município não só pode como deve elaborar o Plano Diretor, independente da existência da lei federal que institua as diretrizes gerais de desenvolvimento urbano, para não incorrer em inconstitucionalidade por omissão e no sentido de conferir a maior eficácia possível a esse preceito constitucional.

A necessidade de se regulamentar o uso do solo decorre principalmente do início do processo de industrialização brasileira, quando as cidades cresceram de maneira rápida. A legislação urbanística é também uma forma de legitimação da ordem política e econômica, desempenhando um papel ideológico, pois difunde os valores dominantes. Aos poucos, vai moldando o espaço físico e social das cidades, ampliando seu ambiente estatal na gestão da produção do espaço urbano e limitando os direitos individuais associados à propriedade privada. O redirecionamento da política urbana, na busca de limitar

os abusos do poder econômico e promover a justiça social nas cidades, é muito lento.

O Poder Público é um ator muito importante dentre as forças que constroem a cidade, pois é responsável pela oferta de infra-estrutura e serviços, pelo planejamento e pela definição das regras urbanísticas. Assim, suas ações causam alterações na valorização do solo urbano, isto é, na propriedade urbana, que, em geral, é privada. Dessa forma, por exemplo o proprietário pode ter seu terreno valorizado sem ter investido para tanto.

O mercado também é um dos atores principais do espaço urbano. Se não for regulamentado e direcionado pelo Poder Público, acaba configurando a cidade de acordo com os interesses do capital. Isso é prejudicial, pois o poder econômico não está preocupado com o bem estar da sociedade e nem com seus valores culturais e ideológicos. Para o patrimônio cultural, as regras do jogo nunca podem ser dadas apenas por este ator, pois, comumente, as edificações a serem preservadas estão em locais muito valorizados dentro das cidades.

Várias são as legislações que interferem no espaço urbano, dentre elas a Lei de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo é a que regula os parâmetros urbanísticos da cidade, estabelecendo a área máxima que poderá ser construída, os afastamentos permitidos, a altura máxima da edificação, o tamanho máximo e mínimo dos lotes, etc. Todas estas determinações são variáveis de acordo com a zona da cidade; dessa forma podem-se ter áreas mais ou menos permissivas, o que provoca valorização diferenciada dos terrenos. Contudo, essa lei só cumpre seu papel quando demarca as diferentes zonas da cidade de acordo com os vários parâmetros envolvidos.

As legislações têm que prever e direcionar o crescimento urbano, para que ele não ocorra de maneira desordenada. Uma forma de acompanhar o crescimento é controlar a densidade dos espaços. A legislação urbana municipal é uma ferramenta de controle urbano relevante, pois permite prever o atendimento da infra-estrutura, dos serviços e dos equipamentos públicos de acordo com o número de habitantes ou usuários que o local poderá atingir durante um período determinado. A aplicação do controle de densidade é difícil, mas direciona as ações do poder público.

Outra possibilidade da legislação urbana para a proteção do patrimônio é a delimitação de uma Área de Diretrizes Especiais (ADE). Esse instrumento possibilita criar uma área diferenciada dentro de um determinado zoneamento, onde as regras podem ser outras, com o objetivo, por exemplo, de preservar as características patrimoniais, ambientais e/ou sociais do local. Elas são delimitadas e têm suas regras gerais definidas por lei, sendo propostas quando a área necessita de intervenções diferenciadas do Poder Público. A ADE, por exemplo, pode ter como finalidade garantir o desenvolvimento do potencial de seu patrimônio; para isto pode ser necessária a conservação dos bens ou a recuperação das áreas degradadas. O importante, neste contexto, é ter em mente o que cada uma das possibilidades implicará em termos físicos e sociais, para que se possa antes da intervenção conseguir prever seus resultados. Araújo et al (2002: 134) afirmam que existem muitos mecanismos que podem ser utilizados numa ADE cultural, como:

isenção de impostos; permissão especial de usos diferenciados para edificações culturais; possibilidade de utilização de potenciais construtivos mais permissivos em caso de preservação da edificação de valor cultural; financiamentos em condições mais favoráveis para os proprietários, locadores ou arrendatários que desejem manter, restaurar ou preservar edificações protegidas.

Dessa forma, percebe-se que a ADE é um zoneamento especial, que permite uma maior diferenciação nas formas com que a área será tratada. Segundo Mancuso (1996: 27-28) a teoria e a prática do zoneamento têm sido, desde os anos 70, alvo de uma crítica profunda ligada à esquematização da legislação e sua rigidez, bem como à sua origem ideológica, voltada às relações de poder. Contudo Mancuso (1996: 29-31) acredita que não se trata somente de substituir o instrumento, buscando outros mais ágeis e modernos, e sim de criar um conjunto multiforme de ações. Aponta, como um exemplo, as seguintes ações realizadas na Itália: forte responsabilização do governo municipal, correlação entre o instrumento urbanístico local e a ação direta que o condiz, necessidade de projeção das indicações urbanísticas, introdução de fortes instrumentos urbanísticos ambientais, “compreensão no âmbito da ação urbanística municipal, de uma multiplicidade de instrumentos, desde aquele que opera a nível local, destinado à definição do conjunto territorial urbano”.

Outros autores também fazem esta crítica ao instrumento de zoneamento, como Portas (2003: 198), que discorre sobre a necessidade de alterações na prática do zoneamento e em suas normas e parâmetros, pois eles têm se demonstrado muito rígidos e não adaptados aos locais. O autor acredita que a ordenação do território pode ocorrer de maneira flexível ou indicativa, de acordo com a estratégia definida. É importante comentar que Portas discorre sobre o caso de Portugal, que apresenta características diferentes do Brasil. Talvez no Brasil ainda não se possa ter uma lei muito flexível, pois o território ainda é coordenado, em grande parte, pelas leis de mercado. Nesse sentido, concorda-se com a seguinte afirmação de Cambraia (2000: 31): “ao município, como principal interessado na ordenação do uso do solo em seu território, cabe a função de complementar as normas de acordo com suas peculiaridades e necessidades, assim como a tarefa de fiscalizar seu cumprimento”. Desta forma, percebe-se que não se trata de modificar o instrumento e sim de aprimorá-lo de acordo com a especificidade de cada município.

O foco deste estudo recai, principalmente, sobre o Plano Diretor, por ser o principal instrumento de política urbana no âmbito municipal. Em geral, o Plano Diretor começa a estabelecer o planejamento de ocupação e utilização do solo, que terão seus parâmetros definidos na Lei de Parcelamento, Ocupação e Uso do Solo (LPOUS). Dessa forma, percebe-se que as legislações são correlacionadas e que a existência de uma não supre a necessidade da outra. A LPOUS é uma maneira de se aplicar as diretrizes do Plano Diretor, pois infelizmente ele não se constitui como uma lei auto-aplicável, demandando outras legislações por meio das quais possa se materializar.

O Plano Diretor não se caracteriza como uma legislação de proteção ao patrimônio, uma vez que é muito genérico e não chega ao controle da edificação, o qual é necessário à preservação do patrimônio cultural. No entanto, o Plano Diretor é a base da preservação do patrimônio, na medida em que estabelece diretrizes e fecha os parâmetros urbanísticos da área, na qual será aplicado o regime urbanístico de qualificação especial de proteção, específico em uma determinada zona na cidade. Também ajuda na preservação ao direcionar o crescimento da cidade para a área mais favorável ao patrimônio. Ao discutir esta questão, Carvalho (2005: 8) afirma:

A especialização no tratamento do regime urbanístico ao patrimônio cultural é comando normativo inserido como estratégia de desenvolvimento do planejamento urbano na condição de diretriz principiológica. A preservação entendida não apenas como a manutenção da edificação classificada pelo seu interesse cultural, propriamente dito, mas a preservação estendida à paisagem identificada pelo olhar do cidadão, do morador, de quem reconhece o ambiente a partir da sua vivência, da sua memória, da leitura que faz da cidade.

Outro ponto fundamental do Plano Diretor é o fato de apontar programas e projetos a serem realizados, isto permite, por exemplo, indicar programas na área de patrimônio, como educação patrimonial, cursos de qualificação da mão-de-obra para restauro, dentre outros. A escolha dos programas e projetos depende das necessidades colocadas pelo município, de acordo com suas características patrimoniais e da própria população.

O Plano Diretor é uma das principais legislações de âmbito municipal, podendo-se dizer que suas determinações são inferiores somente à Lei Orgânica. O orçamento e os planos plurianuais têm que respeitar o estabelecido no Plano Diretor. Desse modo, a flexibilização do Plano Diretor pode ser uma estratégia para permitir o tratamento de soluções específicas para cada caso, não engessando a cidade; isto é, dá diretrizes para o desenvolvimento do espaço urbano, mas permite que o mesmo seja tratado com maior proximidade por meio de outros instrumentos.

Para exemplificar as possibilidades de conceituações e determinações no Plano Diretor sobre a área de patrimônio, foi escolhido um trecho da legislação proposta para o município de Ouro Preto-MG, na revisão realizada em 2003/2004, já com o objetivo de atender à determinação do Estatuto da Cidade. O texto dedicou um capítulo somente à Proteção do Patrimônio. Cabe lembrar que Ouro Preto possui tombamento nacional e internacional, fazendo parte da Lista do Patrimônio Cultural da Humanidade da Unesco. Com isso, percebe-se a relevância de tal assunto para a cidade. O texto proposto pela equipe consultora e discutido conjuntamente com vários atores foi o seguinte:

Art. 55 – A preservação do patrimônio cultural e ambiental é considerada fator de crescimento e desenvolvimento sócio-econômico do Município, devendo suas ações estarem articuladas e em consonância com as demais ações previstas para a política urbana do Município.

Art. 56 – São diretrizes da política de preservação do patrimônio cultural: I - tratar o espaço urbano como patrimônio cultural dinâmico, no qual os bens naturais e culturais se relacionam entre si;

II - proteger o patrimônio cultural do Município, propiciando o desenvolvimento de estudos, pesquisas, inventários, registros,

tombamento, desapropriações além de outros meios e instrumentos previstos em Lei, destinados ao acautelamento, preservação e repressão aos danos e às ameaças a este patrimônio;

III - considerar na gestão do meio ambiente urbano, a percepção e representação dos moradores e usuários sobre os espaços cotidianamente utilizados;

IV - criar mecanismos que permitam efetiva participação dos usuários e demais agentes envolvidos, na elaboração, implantação e gestão de projetos relativos à proteção do patrimônio cultural;

V - garantir a permanência da população residente nas áreas de preservação, priorizando o bem estar dos moradores e usuários.

VI - consolidar o Arquivo Público Municipal como referência documental à identidade, à ação e à memória do Município. (TECTRAN: 2004).

O texto, no artigo 55, afirma que a preservação do patrimônio cultural e ambiental é necessária ao crescimento e ao desenvolvimento do município e que suas ações devem ser conjugadas com as demais ações de políticas urbanas. O artigo 56 estabelece as diretrizes da política de preservação do município. Dentre os cinco incisos, três tratam da população local. Isso é respeitável, já que a comunidade local foi quem realmente preservou o patrimônio e muitas vezes acaba sendo afastada dele ou ignorada quanto às decisões a cerca do assunto. Por isso é importante abrir caminhos e implementar medidas para que a comunidade possa compartilha a gestão patrimonial. A população local tem o direito de permanecer no centro histórico que preservou, e que em geral é onde a memória está mais expressa. Quando as decisões são compartilhadas, respeitando a forma como a comunidade vê e interage com os bens patrimoniais pode-se dizer que a verdadeira noção de patrimônio cultural está se concretizando, atrelada não só às edificações e à conformação urbana, mas à vida da cidade.

É importante ressaltar que cada cidade tem sua especificidade, e não se pode desenvolver uma legislação como essa para ser aplicada em vários municípios. Desta forma, a proposta da legislação para Ouro Preto foi apresentada apenas como um exemplo. Ela diz respeito diretamente à realidade desse município, que já desenvolve, há alguns anos, a atividade turística, além de outras, associadas ao patrimônio cultural.

Diante do exposto acima, percebe-se que o Plano Diretor trata do município de maneira geral, observando sua trajetória de crescimento e de desenvolvimento, para então estabelecer normas que as direcione. Nesse sentido, nota-se que essa legislação urbana não é feita somente para a cidade,

núcleo urbano, e muito menos para uma parte isolada do mesmo. Existem outros instrumentos que viabilizam normatizar e elaborar diretrizes para áreas específicas da cidade. No caso de zonas de interesse patrimonial é possível utilizar, por exemplo, a LPOUS, a ADE, o plano de preservação ou de conservação ou normas específicas para a área, definidas pelas instituições de preservação, e não, necessariamente, pelo Poder Público Municipal. Também foi inaugurado pelo Estatuto da Cidade uma gama de instrumentos que poderão ser aplicados com a finalidade de se proteger o patrimônio histórico.

A legislação de proteção ao patrimônio cultural vai além do nível do IPHAN, estando disponível também para a Administração Pública Municipal, que, por meio dela, pode direcionar sua atuação e o exercício do poder de polícia. Infelizmente ainda é preciso ter uma forte ação fiscalizadora e se utilizar do poder de polícia, pois as pessoas muitas vezes, até mesmo por sentirem seus direitos lesados, burlam a legislação, e transformam o espaço urbano sem respeitar os direitos coletivos. Uma alternativa para auxiliar a mudança de postura da população em relação às legislações, poderia ser tratá-la como parceira no processo de formulação, discutindo os parâmetros estabelecidos. É importante difundir que a cidade é uma aglomeração urbana e que para ser um local agradável à vivência de todos cada cidadão tem que seguir normas e regras; somente dessa forma a cidade cumprirá sua função social.

A preservação do patrimônio urbano depende das pessoas que dele usufruem, seja residindo ou mantendo uma atividade de comércio ou serviço. Pois são seus usuários que o mantêm, muito mais do que as instituições ou o Poder Público. Estes criam normas para garantir legalmente a preservação. Porém, é possível notar que o patrimônio é mais bem preservado quando seus usuários o vêem de maneira especial, considerando sua conservação um motivo de orgulho e não de sentimento de perda. Os cidadãos que vivenciam a cidade dão vida à mesma, dando sentido à verdadeira idéia de preservação, como identidade e memória.