YY’ler arazi kullanım yönetimi, bina kontrolü ve sanayi bölgelerinde hizmet sunumu konularında üstlenmiş oldukları roller KTt’nin ekonomik kalkınmasına etki etmektedir. Maalesef, bu aktörlerden birçoğu YY’lerin bu açılardan yetersiz kaldığını göstermektedir. Örneğin, Gazimağusa’nın çok sayıda ziyaretçi çeken tarihi alanlar etrafında koordinat hizmeti veremediği söylenmektedir. Sanayi bölgeleri için de benzer şikayetler gelmekte-dir. Planlama onayı istenmesi ve verilmesi arasında geçen muamelelerin 40 gün, inşaat izni sürecinin de 30 gün sürdüğü düşünüldüğünde, YY’ler KTt’nin İş Yapabilirlik sıralamasında altlarda yer alması konusunda da sorumluluk üstlenmelidirler.
Kaynak: Dünya Bankası personeli.
Bu Nasıl Oldu?
Mali Yönetimin Yetersiz Olması
Sorunun bir kısmı YY’lerin kendilerinden kaynaklanmaktadır. YY’lerin mali yönetimleri ilkel olup, sağlam ve sürdürülebilir bir yerel maliye oluşmasına olanak tanımamaktadır. Yaygın bütçe hazırlama, uygulama, raporlama ve kontrol pratikleri YY’ler arasında önemli ölçüde farklılık gös-termekte olup, büyüklük ve endüstriyel kabiliyet farklılıklarını yansıtmaktadır. Bununla birlikte, yerel mali yönetim konusunda önemli zayıflıklar olması, özellikle de gelir tahminlerinin isabetli olmaması, harcamaların kontrol edilmemesi ve bağımsız takip ve denetim yapılmaması YY’lerin tamamında görülmekte olup, bunların birçoğundaki tekrarlı mali dengesizliklere kuşkusuz katkı-da bulunmaktadır.
YY bütçe hazırlama sürecinde gelir tahminlerinin isabetli olmasına ve harcama kontrollerinin etkili olmasına yönelik herhangi bir mekanizma bulunmamaktadır. Kendi kaynaklarından sağla-dıkları gelirler geçmiş trendleri üzerinde basit bir dış kestirim yoluyla öngörülmekte, makroeko-nomik görünüm hesaba katılmamaktadır. Merkezi idare bütçesinden gelen katkılar tahmin olma-yıp, bunun yerine merkezi idare bütçesi onaylandığında teyit edilmektedir, bu da yerel bütçelerin onaylanmasında sıklıkla gecikmelere neden olmaktadır. Bütçe uygulaması kayıtlarının nakit esaslı tutulmasından dolayı, YY’lerin yerel idarenin faaliyetlerini yürütürken fiilen yaptığı harcamaları değerlemek çok zordur. Bunun yerine, esasen önceki yıldan gelen uygulama rakamları ‘Devlet Planlama Örgütü’ tarafından çıkarılan resmi enflasyon tahminleri kullanılarak harcama tahsisle-riyle güncellenmektedir. Bu prosedür bütçeli harcamalar seviyesinde atalete neden olmaktadır.
Yerel bütçelerin hazırlanması ve uygulanması merkezi idare tarafından yine de çok az gözetime tabi tutulmaktadır. Merkezi idare YY bütçelerini yürürlüğe girmelerinden önce gözden geçirmek-tedir. Gelir ve harcama öngörülerini (geçmiş trendlere göre) mantıksız bulması halinde, düzeltme yapılması için bütçeyi iade etmektedir. Fakat YY’lere ilişkin yasal metin yerel maliye durumunun takip edilmesi için gereken bilgilerin, örneğin gecikmiş borç verilerinin istenmesi konusunda mer-kezi idare kurumlarına esasen hiçbir yetki vermemektedir. Benzer şekilde, yasal mevzuata uy-gunluğun belirlenmesi ve mali performansı etkileyen raporlanmamış faaliyetlerin tespit edilmesi amacıyla YY bütçeleri üzerinde düzenli ve bağımsız denetim ve teftiş yapılmamaktadır. ‘Sayıştay’
tarafından yapılan denetimler sıklıkla bütçe döngüsü sona erdikten birkaç yıl sonra gerçekleş-tirilmekte, bu da gerçek zamanlı kontrol yapılmasına yardımcı olmamaktadır. Merkezi idarenin yaptığı teftişler ise nadiren gerçekleştirilmekte olup, bunlar için yeterli personel yoktur.
Yerel Vergilerin İdaresinde Zaaflar Olması
Sorunun bir kısmı da yerel vergi idaresinin zayıflıklarından kaynaklanmaktadır. Örneğin meslek vergisi konusunda idari sorunlar bulunmaktadır. Bu vergiye tabi olanların bulunmaları kendi ken-dilerini beyan etmelerine bağlıdır; yani firmalar ve serbest çalışanların kendi mevcudiyetlerini YY vergi idaresine beyan etmesi ve kâr ve gelirlerine ilişkin verilerini vermesi gerekmektedir. Sonuç olarak, vergiler eksik tahakkuk ettiriliyor veya hiç ödenmiyor olabilir.
Gelirler Üzerindeki Dış Kaynaklı Kısıtlamalar
YY’lerin içinde oldukları mali güçlükleri arttıran dış kaynaklı faktörler de bulunmaktadır. Bu faktörlerden bazıları YY’lerin yeterli gelir yaratma kabiliyetlerini olumsuz etkilemektedir.
Bunlardan en önemlileri yerel meslek vergisi oranları üzerindeki merkezi kısıtlamalardır. Mer-kezi idare tarafından konulan mesleki vergi tavanları çok düşüktür. Şirketler, ortak girişimler, li-mite ortaklıklar ve serbest çalışanların tabi olduğu oran çok düşük olup, kârın yüzde 0,2’sidir. YY çalışanları dahil olmak üzere çalışanlar ve özel sektör firmaların tabi olduğu oran brüt kârın yüzde 0,2’sidir. Benzer olarak, merkezi idare tarafından kararlaştırılan diğer vergi oranları da son derece düşüktür.
Yasal düzenlemeler, yerel yönetimlere diğer vergi kategorilerinde daha yüksek oranlar uygulama-larına izin vermekte, fakat YY’ler bunu yapmamaktadır. Bu yasal düzenleme üzerine hiçbir zaman harekete geçilmemiştir, ve bu vergiler asgari oranlarda uygulanmaktadır.
Harcama Yönetimi Üzerindeki Dış Kaynaklı Kısıtlamalar
Yeterli gelir yaratma kabiliyetleri üzerindeki kısıtlara ilaveten, harcama yönetiminin verimsiz olmasında da birtakım dış kaynaklı faktörler rol oynamaktadır. Bu kısıtlar büyük ölçüde YY’lerin maaş harcamalarını kontrol etmede karşılaştıkları sınırlamalardan kaynaklanmaktadır.
İnisiyatiflerinde olmayan personel harcamaları YY birleşik bütçelerinin yaklaşık yarısını oluş-turmaktadır. Sosyal güvenlik primleri dahil olmak üzere ücretler ve maaşlar 2017 yılındaki top-lam YY harcamalarının neredeyse yarısını (yüzde 49’unu) oluşturmaktadır (Şekil 18). Lefkoşa’da personel harcamaları dörtte üçünü tüketmektedir.
Şekil 17: Personel harcamaları YY harcamalarının büyük kısmını oluşturmaktadır
Kaynak: ‘İçişleri Bakanlığı’.
Veri kısıtlarından dolayı, personel sayısının gereğinden fazla olduğuna ilişkin kanıt bulmak zor-dur. Bütçenin YY tarafından ücretler için harcanan bölümü, kısmen, YY’nin personel modelini, yani hizmetlerin YY’nin kendi daireleriyle mi sunulduğunu, yoksa özel şirketlere mi ihale edildi-ğini yansıtır. Örneğin, Lefkoşa’da 60.000 civarında nüfus vardır ve bunlara 825 personel hizmet vermektedir. Gazimağusa’da ise yaklaşık 40.000 nüfus için sadece 384 personel vardır. Lefkoşa hizmetleri kendi çalışanları ile verirken, Gazimağusa ihale etmektedir. Anlatıya dayalı kanıtlar bazı YY’lerin bütçe dışı kuruluşlar kurduklarını ve personellerini bunlar içinde tuttuklarını, bunu da aşağıda ele alınan mevzuat kısıtlamalarının üstesinden gelmek için yaptıklarını göstermektedir.
personel 49%
mal ve hizmetler 21%
faiz 2%
cari transferler 3%
öz kaynaklı sermaye yatırımları
2%
TC finansmanlı sermaye giderleri
7%
amortisman 3%
diğer 13%
YY'lerin Giderleri, 2017
Fakat yerel ücret yüklerini kontrol etmenin zor olduğu açıktır. Örneğin, personel sayısını azalt-mak zor olabilmektedir. Mevcut personele ilişkin yasal metinlerde üç adet yerel personel tipi tanımlanmış olup, bunlar (i) açık uçlu sözleşmelerle çalışan ve yönetsel görevleri yerine getiren
‘devlet’ memurları, (ii) mesleki ve idari görevleri yerine getiren ve süreli sözleşmelerle çalışan sözleşmeli personel ve (iii) yine süreli sözleşmelerle çalışan ve genelde mavi yaka işleri yapan işçilerdir. Memurları YY personele ilişkin yasal metin ile sağlanan güçlü bir hukuki iş güvencesine sahiptir. Bir çalışana performans düşüklüğü veya yasa dışı davranış dolayısıyla dava açılamadığı sürece, o çalışanı süresiz olarak çalışmaya devam eder. Sözleşmeli işçiler süreli sözleşmeyle ça-lıştırılırlarsa da bunların işleri fiilen koruma altındadır, zira bunlar genelde yerel idarenin normal çalışması bakımından elzem görevleri yerine getirirler. Her iki belediye çalışanı kategorisi de bü-yük oranda sendikalaşmış olup, baz maaşlar ve çalışma koşulları toplu sözleşmeye tabidir. Böyle olduğu için de, YY’ler sadece üçüncü kategorinin, yani işçilerin sayısında değişiklik yapabilirler.
YY’lerin kendilerinin münferit ücretler üzerindeki kontrolü sınırlıdır. Memurların maaşları mer-kezi seviyedeki idareye bağlı memurların ücretleri ile birlikte esasen mermer-kezi seviyede belirlen-mektedir. Bu arada, düşük ücretli işçilerin ücretleri asgari ücret değişikliklerinden etkilenmekte-dir.
Merkezi idarenin yasal metin yoluyla yerel personel sayılarını sınırlama girişimlerinin YY’ler tarafından uygulamaya konmadığı görülmektedir. Yönetmelikte YY’nin yetkisi altındaki nüfusun büyüklüğüne göre çeşitli pozisyonlara belirli tavanlar konulmak suretiyle YY’nin istihdam ede-bileceği memur sayısına sınır getirilmektedir. Yönetmelikte ayrıca memur sayısının diğer tipteki personel sayısına oranları belirlenmiştir. Ancak, uygulamada bu oranların takip edilmediği veya uygulamaya konmadığı görülmektedir. Bunun yerine, fiili oranların belirlenmesinde siyasi olaylar ve yapısal faktörler rol oynamıştır. Örneğin, Lefkoşa’da yaşanan anlaşmazlık sonrasında çalışanla-rın çoğu sözleşme durumları bakımından ‘yükseltilmişlerdir’. Mevcut durumda, personel memur ve sözleşmeli personel kategorileri arasına neredeyse yarı yarıya dağılmış durumda olup, hiç işçi yoktur. Turizm sezonunun hizmet sunum gerekliliklerinde değişimlere yol açtığı Gazimağusa’da personel yapısı oldukça farklı olup, memurların oranı yüzde 15’ten ibaret olup, sözleşmeli perso-nelin oranı yüzde 50, işçilerinki ise yüzde 35’dir.
Belediye yasal metninde getirilen personel harcamaları tavanı YY ücret yüklerinin azaltılma-sında etkili olmamıştır. Yerel seviyedeki ücret yüklerinin oldukça fazla olması karşıazaltılma-sında, 2015 yılında mevzuata yeni bir ‘mali kural’ getirilmiş olup, buna göre personel harcaması bir önceki yıl kaydedilen toplam gelirin yüzde 50’sini veya küçük YY’lerde yüzde 55’ini aşmamalı, söz konusu tavanların altına inilinceye kadar işe alımlar durdurulmalıdır. Tavanın altına inilmesi için getirilen son tarihler iki kez ertelenmiştir.
Asgari ücrette yapılan son ayarlamanın personel harcamalarının 2018 toplam harcamaları için-deki payını arttırması muhtemeldir. 2018 Mart ayında, merkezi idare asgari ücrete 190 TK zam yaparak 2.364 TL’ye çıkaracağını ilan etmiştir. Bu rakamda tekrar artış yapılarak 1 Eylül tarihinden itibaren geçerli olmak üzere 2.620 TL’ye çıkarılmış, böylece toplam artış yüzde 20’yi aşmıştır.
YY’ler de maaş yapılarını buna göre arttırmak zorunda olduklarından dolayı, 2018 yılındaki fiili ücret yüklerinin bütçeler hazırlandığı sırada planlamış rakamlardan çok daha fazla olması bek-lenmektedir.
Yine de, YY’lerin ücret yüklerini gönüllü olarak düşürebilecekleri düşünülebilir. Memurların iş-ten çıkarılması zor olmakla birlikte zaman içinde (yani emekli olmaları beklenerek) sayıları azaltı-labilir. Sözleşmeli personelin sözleşmeleri yenilenmeyebilir. İşçiler işten çıkarıazaltı-labilir. Asgari ücre-tin getirdiği sınırlamalara tabi olmak üzere, işçilerin ücretleri de azaltılabilir.
Önerilen Yasal Düzenlemelerin Faydası Olacak Mı?
Merkezi idare yasal metinlerde değişiklik yapma önerisinde bulunmuş olup, kısa bir değerlen-dirme yapıldığında bunların YY’lerinYY’lerin mali beklentileri üzerinde bir dereceye kadar iyi-leşme sağlayacağı görülmektedir. Bu öneriler aşağıda açıklanmıştır. Ancak, doğru yönde atılmış bir adım olduğu şüphe götürmez olmakla birlikte, daha kritik bir sorun vardır, o da mevcut yasal metinlerin YY’lerin gecikmiş borçlarını borç hesaplamalarına dahil etmelerini gerektirmemesidir.
Katı atık yönetimi, sokak aydınlatması ve haşere kontrolüne ilişkin önceki ücretlerin yerine yerel hizmetler vergisi geçecektir. Yeni vergi her konut ve işyerine uygulanacaktır. Merkezi idare verginin miktarını kontrol etmeye devam edecek, vergi miktarı Türk lirası cinsinden değil asgari ücrete oranı şeklinde ifade edilecek, böylece enflasyona karşı korunmuş olacaktır. Önerinin ekin-de kullanıcı tiplerine göre farklılaştırılmış belirli tavanlar belirlenmiştir. Örneğin, konut başına dü-şen hizmet vergisi asgari ücretin yüzde 10 ile yüzde 100’ü arasında belirlenecektir. Bu, mevcuttaki oranlara göre önemli bir artışı temsil etmektedir. Birlikte düşünüldüğünde temizlik, aydınlatma ve haşere kontrolü için alınan mevcut ücretler 38 TL ila 430 TL arasındadır. Bu değişikliklerle (mevcut asgari ücret düşünüldüğünde), yeni yerel hizmet ücreti 262 TL ila 2.620 TL arasında, mevcut aralığın kabaca altı katı olacaktır.
Meslek vergisi oranındaki tavan kısmen kaldırılacaktır. Şirketlere uygulanan oran kârın yüzde 0,2’sinde sabit kalmaya devam edecek; buna karşın, önerilen yasal metin değişiklikleri diğer vergi mükellefi tiplerine uygulanan mevcut tavanı kaldıracaktır. Bu değişiklik YY’lerin kurumsal olmayan vergi mükelleflerine yönelik oranlarını merkezi idarenin onayına tabi olmak üzere ken-dilerinin belirlemesine olanak sağlamaktadır. Değişiklikle icra konusunda da iki şekilde iyileşme sağlanacaktır. Birincisi, YY’lere kurumsal ve bireysel kârlar hakkında veri sağlamak için merkezi vergi dairesi olmasını gerektirecektir. İkincisi, bir işverenin çalışanlarının borçlu olduğu meslek vergisini ödememesi durumunda, merkezi vergi idaresinin ve sosyal güvenlik kurumunun YY’ye söz konusu çalışanları ve borçlu oldukları tutarları belirlemesini sağlamaktadır.
Önerilen değişiklikler mevcut borç tavanında değişikliğe neden olacaktır. Mevcut durumda, yerel yasal metni herhangi bir yerel yönetimin yılda borçlanabileceği tutarı yıllık gelirinin yüzde 20’si ile sınırlamaktadır. Kredi onayı almak için, YY’nin borç yönetim komitesine (BYK) talepte bulunması gerekmektedir. Söz konusu yasal metin değişikliği ile iki şey değişecektir. Birincisi, yeni tavan yeni borcu kontrol etmeyecek, önerilen yeni borçlanma dahil olmak üzere, toplam yerel yönetim borç stokuna sınır getirecektir. İkincisi, tavanı toplam yerel yönetim gelirinin yüzdesi olarak değil, merkezi idareden yapılan transferin (tam adıyla ‘devlet’ katkısının) yüzdesi olarak ifade edecektir. Borcun azami vadesi ‘belediye başkanının’ görev süresi ile sınırlı olmaya devam edecektir. Her türlü istisna üst düzey onayı gerektirecektir.
Bu önerilen değişiklikler şüphesiz iyileştirmelerdir. Toplam YY borç stoku, YY’nin borç ödeme kapasitesini görmek bakımından, önerilen yeni borçlanma tutarından daha iyi bir göstergedir.
Mevcut borç ödenmelidir. Toplam YY gelirlerinden ziyade merkezi idare katkısı değerinin kullanıl-ması, YY’lerin daha fazla borç alabilmek için kaynağı kendilerinde olan gelirlerini şişirme şansını ortadan kaldırmaktadır. Fakat birkaç nedenden dolayı bu yeterli gelmeyebilir. Birincisi, borcun gelire oranı borç ödeme kapasitesinin tek başına yeterli bir göstergesi değildir. Çift haneli faiz oranlarıyla, küçük bir borç stokunun bile ödenmesi güç olabilir. Bu sorunu aşmak için, bazı ülkeler biri borcun gelire oranına, diğeri ise ödenen borcun gelire oranına olmak üzere iki tavan uygula-maktadır.
Ama tek sorun bu değildir, hatta en önemli sorun da bu değildir. Kritik olan sorun mevcut yasal metinlerin YY’lerin gecikmiş borçlarını borç hesaplamalarına dahil etmelerini gerektirmemesidir.
Mevcut nakit esaslı YY gelir tabloları yıllık açıkları ortaya koymamaktadır. Ödenmemiş harcama yükümlülükleri bildirilmemektedir. Mevcut yasal metinler YY’lerin mevcut gecikmiş borç stokları-nı bildirmesini de gerektirmemektedir, ne eski vergi borçlarıstokları-nı veya sosyal güvenlik prim borçları-nı ne de yüklenici veya personellerine olan daha yeni gecikmiş borçlarıborçları-nı bildirmeleri gerekmek-tedir. Sonuç olarak, BYK’ye verilen bilgiler belediyenin borç ödeme kapasitesini bütünüyle eksik değerlendirilmesi potansiyelini taşımaktadır.
Daha Başka Ne Yapılması Gerekiyor?
Merkezi idare YY’lerin kaynağı kendilerinde olan gelirlerini arttırmak için birkaç adım atabilir-ler. Merkezi idare yerel yönetimleri çalışanlar üzerindeki meslek vergisi oranını arttırmaya teşvik edebilir. Daha önce ele alındığı üzere, önerilen değişiklikler çalışanlar üzerindeki meslek vergisi-nin mevcut tavanını kaldıracak, bu da YY’lere oranı merkezi idarevergisi-nin onayına tabi olmak üzere kendileri belirlemeleri imkanı sağlayacaktır. Oranın mevcuttaki yüzde 0,2’lik seviyenin üzerine çıkarılmasının sağlam bir dayanağı bulunmaktadır. Böyle bir artışın oluşturacağı yükün resmi ku-ruluşlarda öncelikle çalışanların omzuna bineceği, kayıt dışı sektörde çalışan işçilere hemen hiç dokunmayacağı doğrudur. Fakat bunu yapmanın pratik gerekçeleri bulunmaktadır. Kayıt dışı sek-tör işçilerinin gelirlerinin (aynı zamanda küçük işletmelerin kârlarının) belirlenmesi son derece güç olabilir.
Fakat yerelde alınan meslek vergisinin olduğu gibi terk edilmesi ve YY’lere merkezi kişisel gelir vergisinden pay vermenin de sağlam bir dayanağı bulunmaktadır. Birçok Avrupa ülkesi yerel gelirin vergilendirilmesinde farklı bir yaklaşım kullanmakta olup; yerel yönetimlere kendi bölgele-rinde toplanan merkezi kişisel gelir vergilebölgele-rinden (KGV) pay vermektedirler. Örneğin, Polonya’da merkezi idare KGV almaktadır. Belediyeler ise kendi bölgesinde toplanan KGV’nin yüzde 37’sini alma hakkına sahiptir. Ulusaltı yönetimlerin ara katmanları, ilçeler ve iller KGV’nin sırasıyla yüzde 10 ve 1,6’sını alma hakkında sahiptir. Şekil 18’da gösterildiği üzere, bu düzenleme Avrupa’nın diğer pek çok ekonomisinde önemli ölçüde yerel gelir üretmektedir. Bazı yerel beklenmedik kâr vergilerinin ortadan kaldırılmasının da gerekçesi olabilir (Kutu 5’e bakınız).
Şekil 18: Yerel KGV yerel idare gelirlerinin önemli bir kaynağıdır
Kaynak: Uluslararası Para Fonu.
0 2 4 6 8 10 12 14
İsveç Finlandiya
Belarus Norveç
LetonyaUkrayna İsviçre
KazakistanPolonyaSlovenya
Almanya İtalya KırgızistanMoldova
GürcistanRusya
AvusturyaBelçikaPortekiz İspanya Bosna Hersek
Fransa
Yerel KGV gelirleri, 2016 (GSYH’nin yüzdesi) (%)