Yangın Önlemleri Bağlamında Uluslararası Koruma İlkelerinin İrdelenmesi

O segundo tipo de governança é a estatal legalizada. Semelhante ao tipo anterior, neste também a alocação econômica é mantida no âmbito da propriedade estatal. Sua diferença reside, no entanto, na estipulação do mandato político, que é estritamente confeccionado pelo parlamento. Por esta razão, o custo de transação política é consequentemente mais alto, enquanto o custo de agência é comparável ao anterior, já que o “agente” econômico segue sendo estatal. A vantagem comparativa é a possibilidade de maior porosidade democrática, garantida pela definição parlamentar dos objetivos de política – o “principal” é o parlamento. Há, entretanto, uma perda de flexibilidade institucional que é proporcional a maior complexidade imposta pelo aumento da participação e também pela legalização da definição da agenda.

A perda de flexibilidade diz respeito ao fato de que o mandato político é estabelecido por um outro poder, que não o Executivo. Comparativamente às ordens executivas infralegais, o mandato estabelecido em lei tende a ser mais rígido e menos dado a ajustes de conjuntura. Com isso, as possibilidades de alteração de rumo e de adaptação da agência estatal aos novos objetivos de política são mais restritos, já que dependem de uma alteração legislativa. A eventual alternativa de uma delegação aberta, em que uma lei medida84 atribui deliberadamente discricionariedade para o Executivo, desnatura o tipo de governança, reconduzindo-a ao tipo anterior, em que os comandos políticos substantivos ficam a cargo do Executivo.85

Se, por um lado, há perda de flexibilidade pela supressão de uma faculdade decisória do Executivo, há de outro possibilidades de participação democrática. O estabelecimento do mandato político pelo legislativo tem como pressuposto a possibilidade de participação dos grupos interessados e afetados na formulação da política plasmada em lei. A tramitação legislativa oferece uma arena para a disputa ampla dos sentidos e das opções do mandato em construção. Demais disso, sendo o parlamento o “principal” político, pode competir também às suas instâncias o monitoramento e o controle da execução da política, o que acaba por permitir uma relativa politização da agenda implementada pelo Executivo.

84 _{Grau, Eros Roberto. “Crítica da ‘Separação dos Poderes’: as funções estatais, os regulamentos e a} legalidade no direito brasileiro, as leis-medida.”, op. cit. pp. 240-255.

85 _{Como mencionado antes, a discricionariedade deliberada de que tratam Huber e Shipan acima} mencionados é exatamente a outorga de poder substantivo para o Executivo, o que pode ser feito por uma lei aberta ou lei medida, nos termos de Eros Grau. Ver Huber, John e Shipan, Charles. Deliberate Discretion – the institutional foundations of bureaucratic autonomy, op. cit, pp. 78-108.

A depender da forma de funcionamento e de envolvimento do Parlamento, a perda potencial do arranjo pode não ser apenas de flexibilidade, mas também de excessiva politização. A possibilidade de manejo orçamentário é nesse sentido um instrumento poderoso que pode dirigir a intervenção da agência estatal para finalidades de patronagem política. Essa possibilidade é conhecida pela literatura de regulação econômica, que aponta a barganha orçamentária como uma fonte potencial para a captura dos reguladores.86 Afinal, quanto mais dependente de recursos providos pelo Congresso vier a ser a atuação econômica do Executivo, mais vulnerável esta intervenção se torna aos interesses de grupos parlamentares.87 No caso de agências executivas que alocam recursos, como é o caso de bancos públicos, a exposição aos grupos de interesse reunidos no Parlamento pode ser até maior do que a vivenciada por agências reguladoras, cuja atuação concentra-se na edição de regras econômicas. Não por acaso, Alice Amsden88identifica a autonomia financeira e a independência dos recursos orçamentários como traços comuns a diversos bancos de desenvolvimento bem sucedidos. Em seus termos, tais bancos costumam ser off-

budget.89

A governança estatal legalizada caracteriza-se, portanto, como um modelo de legalização de uma administração pública empreendedora. A alocação de competências políticas para o parlamento tende a favorecer a participação política, por três razões principais: (i) pela forma da representação, que permite interação entre congressistas e grupos sociais; (ii) pelo modo da tramitação, porque uma deliberação legislativa permite maior escrutínio público do que decisões de gabinete; (iii) pelo manuseio de mecanismos de barganha política, como é o caso do orçamento. A

86 _{O trabalho referência para as análises de captura é Stigler, George. “The Theory of Economic} Regulation”, in: The Bell Journal of Economic and Management Science, n.º2, 1971.

87 _{Para uma análise relativa ao panorama norte-americano sobre a dominância do congresso na} definição da regulação, incluindo-se nisso sua preponderância orçamentária, ver Prado, Mariana. "Presidential Dominance: the Relationship between the Executive Branch and Regulatory Agencies in Brazil", in S. Rose-Ackerman and P. Lindseth (eds.), Comparative Administrative Law, Edward Elgar, 2010. Analisando o BNDES e a configuração brasileira, Colby avalia que uma das razões para a preservação tecnocrática do Banco tem sido a sua autonomia financeira, o que evita sua politização por meio de negociações orçamentárias com o Congresso. Ver Colby, Seth. Searching for Industrial Policy Solutions Searching for institutional solutions to industrial policy challenges: A case study of the Brazilian development bank, Tese de Doutorado, The Johns Hopkins University, 2013, pp.

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Amsden, Alice. The Rise of ‘the Rest’ – challenges to the West from late-industrializing economies, op. cit., pp. 125-153.

89 _{Nos termos de Amsden: “the public finance behind the ‘the rest’s’developmental banking (and other} dimensions of industrial policy) was often ‘off-budget’and related to nontax revenues (...) Off-budget items were under the controlo f the bureaucracy rather than the legislature, even if the legislature was popularly elected.” Amsden, Alice. The Rise of ‘the Rest’ – challenges to the West from late- industrializing economies, op. cit. p. 133.

desvantagem do modelo decorre da provável perda de flexibilidade institucional, em razão do aumento do custo de transação política expresso na maior legalização das atividades estatais. A depender ainda do tipo de engajamento desempenhado pelo “principal”, a perda de flexibilidade pode também ser acompanhada de maior exposição do agente estatal a fenômenos indevidos de patronagem política.