A Lei 9.433/97 previu seis instrumentos de gestão (art. 5o) para operacionalização do conteúdo da Política Nacional de Recursos Hídricos, enumerados na seguinte ordem: os planos de recursos; o enquadramento dos corpos de água em classes, segundo os usos preponderantes da água; a cobrança pelo uso de recursos hídricos; a compensação a municípios; o Sistema de Informações sobre Recursos Hídricos. Na prática, em razão do veto presidencial ao art. 24 da referida Lei, concernente à compensação financeira aos municípios, os instrumentos restringiram-se aos cinco restantes.
Alguns autores sustentam que a fiscalização é um outro instrumento da PONAREH pois, apesar dessa atividade não estar especificamente caracterizada como tal pela Lei 9.433/97, configura-se em um importante mecanismo para efetivação da política de comando-e-controle (CHAVEZ et al., 2002).
Adiando a discussão de questões mais específicas sobre os referidos instrumentos para os subitens seguintes, cabe apenas ressaltar, neste momento, a existência de uma importante complementaridade entre os mesmos. A Lei das Águas contemplou ambas as etapas de gestão – planejamento e administração – com instrumentos apropriados para sua efetivação, disponibilizando tanto instrumentos de caráter normativo e de controle, quanto do tipo indutor, via incentivo econômico.
Há, naturalmente, um encadeamento mais apropriado ou uma interdependência seqüencial para aplicação desses instrumentos de gestão. Inicia-se pelo sistema de informações, que deve dar suporte ao planejamento e às decisões administrativas, até que, por fim, estabeleça-se a cobrança pelo uso da água, que depende da instituição e adequado funcionamento de todos os demais instrumentos da PONAREH (Figura 3.6).
3.5.2.1.Informação para a gestão dos recursos hídricos
O Sistema de Informações de Recursos Hídricos pode ser considerado o instrumento primário para a implementação da PONAREH, do qual depende a aplicação de todos os demais instrumentos de gestão.
Essa percepção é compartilhada por NEVES e CORDEIRO NETTO (2004) ao afirmarem que o sistema de informações é o instrumento de base da gestão de recursos hídricos, devendo ser estabelecido, preferencialmente, antes da elaboração dos planos de bacia.
A Lei 9.433/97 prevê a colaboração de todos os órgãos partícipes do SINGREH (art. 25, parágrafo único, e art. 26, I) para o funcionamento do Sistema de Informações de Recursos Hídricos, o qual estará submetido a uma coordenação unificada (art. 26, II).
Cabe destacar que o texto da referida lei primou por garantir o amplo acesso às informações produzidas (art. 26, III), preocupação bastante pertinente haja vista a recorrente falta de comunicação entre os próprios órgãos da administração e o usual descompromisso desses para com o esclarecimento da sociedade.
Assim, oportunamente, transcreve-se a declaração de SETTI et al. (2001): “Em qualquer
circunstância, a informação ao público dos conflitos potenciais quanto ao uso dos recursos hídricos é fundamental para a motivação política à discussão e participação nos processos gerenciais de tomada de decisão de uma dada região”.
3.5.2.2.Planejamento da utilização dos recursos hídricos
Havendo informação adequada e suficiente para a gestão das águas, identificando-se os conflitos existentes e potenciais, é preciso disciplinar o aproveitamento hídrico de forma a equacioná-los. Planejar a utilização dos recursos hídricos é o passo seguinte para alcançar a almejada “sustentabilidade”, e seus produtos serão os planos de recursos hídricos.
Infelizmente, na prática, devido às deficiências no processo informativo no Brasil, é comum o planejamento ocorrer pari passu com o mesmo, sem tempo hábil para recolher e trabalhar apropriadamente todas as informações necessárias. Dessa forma, a Lei 9.433/97, ao explicitar um conteúdo mínimo para os planos de recursos hídricos (art. 7o), buscou garantir uma qualidade mínima aos mesmos, evitando-se que esses se tornem meros relatórios ou estudos sobre os recursos hídricos.
A operacionalização dos instrumentos da outorga e da cobrança está condicionada ao conteúdo dos planos de recursos hídricos. Nos planos de recursos hídricos, constarão as prioridades para outorga de direitos de uso de recursos hídricos (art. 7o, VIII) e as diretrizes e critérios para a cobrança pelo uso dos recursos hídricos (art. 7o, IX).
Os planos de recursos hídricos também subsidiam o enquadramento e a sua efetivação, entendidos como “estabelecimento do nível de qualidade” e “conjunto de medidas necessárias para alcançá-lo ou mantê-lo”, respectivamente (Resolução CONAMA 20/86, art 2o, b, d).
O enquadramento depende do balanço entre as disponibilidades e demandas de água (art. 7o, III) e das metas de racionalização de uso, aumento da quantidade e melhoria da qualidade (art. 7o, IV), enquanto a efetivação do enquadramento deve se dar pelas medidas, projetos e programas previstos nos planos (art. 7o, V).
Os planos de recursos hídricos, na medida em que se estabeleceu a gestão por bacia hidrográfica, também são comumente denominados planos diretores de bacia hidrográfica ou, simplesmente, planos de bacia. A “inter-conectividade hídrica” que une bacias e sub-bacias adjacentes, bem como a previsão legal dos planos estaduais e nacional de recursos hídricos (art. 8o), exigirá uma difícil “costura” dos planos de recursos hídricos de domínios distintos.
3.5.2.3.Enquadramento: zoneamento das águas
Até a instituição da Política Nacional de Recursos Hídricos, o enquadramento era uma prerrogativa exclusiva da gestão ambiental. Apesar de não haver menção explícita ao enquadramento entre os instrumentos previstos para implementação da PNMA, esse corresponde à aplicação combinada de dois deles aos sistemas hídricos: os padrões de qualidade ambiental e o zoneamento ambiental (Lei 6.938, art. 9o, I e II).
A Resolução CONAMA 20/86 é o diploma legal que definiu o enquadramento das águas no país, prevendo nove classes e os respectivos padrões de qualidade a serem alcançados ou mantidos no corpo d’água.
Considerando a possibilidade de divisão dos sistemas hídricos em diferentes trechos para aplicação do enquadramento, conforme as demandas de qualidade estabelecidas, MACIEL JÚNIOR (2000) compara os trechos dos corpos hídricos às zonas ambientais, entendendo que tal instrumento de gestão equivale ao “zoneamento das águas”.
MACIEL JÚNIOR (2000) identifica três fases para consecução dos objetivos do enquadramento: (1) fase normativa, com definição de objetivos de qualidade; (2) fase qualitativa, na qual se verifica o distanciamento entre as metas de qualidade e a real condição do corpo d’água; e (3) fase operativa, definido-se as ações e medidas necessárias para corrigir os desvios anteriormente verificados.
Na primeira e última das fases mencionadas, é imprescindível uma visão holística da questão hídrica e uma dinâmica de gestão integrada e participativa, exigências compatíveis com as diretrizes da Política Nacional de Recursos Hídricos.
Segundo a PONAREH, o enquadramento das águas no Brasil deverá ser efetivado a partir das propostas das Agências de Água (art. 44, XI, a), as quais serão encaminhadas para apreciação nos respectivos Comitês e deliberação nos Conselhos (art. 35, IV), garantindo-se, dessa forma, a participação social e a consideração dos diversos interesses de uso e de preservação ambiental.
A Lei 9.433/97 não subtraiu competências dos órgãos ambientais, reafirmando que a classificação dos corpos d’água continua sendo prerrogativa dos órgãos ambientais (art. 10).
3.5.2.4.Outorga: efetivação dos direitos de uso da água
O sistema de direitos de uso da água no Brasil, diferentemente do sistema “tipo cartorial” vigente nos Estados Unidos, origina-se a partir da negociação social, com a definição de critérios e diretrizes gerais.
Contudo, conforme previsto pela PONAREH (Lei 9.433/97) a efetivação desses direitos, respeitadas as orientações estabelecidas nos fóruns competentes – comitês e conselhos – e expressas nos planos de bacia, somente ocorrerá por meio de autorização por órgão do poder público (art. 14) – da União (art. 29, II) ou dos Estados (art. 30, I) – para apropriação de uma parcela da disponibilidade hídrica. Oportunamente, é válido lembrar que a Constituição estabeleceu a competência da União para definir critérios de outorga de direitos de uso das águas (CF/88, art. 21, XIX), mas não a inclui no rol de suas competências privativas (CF/88, art. 22).
A outorga de direito de uso da água é o instrumento de gestão através do qual o poder público se manifesta para assegurar o acesso sustentável e socialmente justo dos recursos hídricos, respondendo às demandas específicas em concordância com os objetivos maiores acordados
com a sociedade. Nesse sentido, MACHADO (2002) ressalta que a competência de outorga é restrita ao poder público, sendo intransferível para a gestão privada.
A concessão da outorga deve estar suportada por uma consistente análise técnica e econômica, considerando-se as informações disponibilizadas em cadastros e por estudos hidrológicos, de impacto ambiental e outros.
A outorga é um ato administrativo precário pois, a qualquer momento, se constatados riscos de indisponibilidade hídrica para atendimento das demandas outorgadas, poderá ser suspensa pelo poder público outorgante na medida da conveniência coletiva, considerando-se as prioridades para abastecimento humano e animal e outras previstas no plano diretor da bacia (art. 15).
A concessão da outorga de direito de uso da água, apesar de ser uma atribuição exclusiva do poder executivo, de forma alguma se caracteriza como um ato administrativo arbitrário, dissociado de critérios previamente acordados. O instrumento da outorga sujeita-se, obrigatoriamente, ao disposto no plano de bacia e ao enquadramento dos corpos d’água (art. 13) e, por conseguinte, ao interesse majoritário representado nos fóruns competentes.
3.5.2.5.A cobrança pelo uso da água
Na Lei da PONAREH, o instituto da cobrança está atrelado, mais diretamente, ao instrumento da outorga e, subsidiariamente, aos planos de recursos hídricos.
No modelo de gestão de águas adotado no país, a relação entre os instrumentos de cobrança e outorga é bastante estreita. Somente os usos outorgados podem ser cobrados (art. 20) e, por ocasião de uma suspensão da outorga, deve ficar também suspensa a cobrança. A aplicação de ambos os instrumentos configuram-se em atos administrativos e respondem pela efetiva regulação do uso da água, via política de incentivo econômico e de comando-e-controle, respectivamente.
A cobrança pelo uso da água, ao ser definida pelo volume constante nos termos da outorga, e não pelo volume efetivamente utilizado, desestimula o usuário a declarar uma demanda superior às suas necessidades reais e presentes, para assegurar uma reserva mais apropriada às condições futuras ou se resguardar de um eventual racionamento. Tal prática, se não coibida, poderia levar a uma restrição injustificada das demandas presentes, antecipando-se
Por sua vez, os planos de recursos hídricos devem prever as diretrizes e critérios para a aplicação da cobrança (art. 7o, IX) e os recursos obtidos devem se destinar aos programas e intervenções contemplados nos planos de bacia (art. 19, III). Dessa forma, não há modo legal para aplicação dos recursos da cobrança sem a existência do plano de recursos hídricos (MACHADO, 2002).
A aplicação do instrumento da cobrança pelo uso da água, independentemente do uso em questão, tem por objetivo reconhecer a água como bem econômico, incentivar seu uso racional e disponibilizar recursos para investimentos necessários nas bacias (art. 19).
Contudo, pode-se distinguir entre as motivações para a cobrança pela derivação, captação ou extração de água e pelo lançamento de cargas poluentes: garantir a alocação eficiente e justa dos recursos disponíveis e inibir a poluição hídrica, respectivamente (MACHADO, 2002).
Por isso, previu-se que, no primeiro caso, o valor cobrado dependerá do volume e do seu regime de variação (art. 21, I), enquanto no segundo, importará, além do volume e do regime de despejo do efluente no corpo d’água, as suas características físico-químicas, biológicas e de toxicidade (art. 21, II).