Yeni Kamu Yönetimi Yaklaşımı ve Etik

Amerikan kamu yönetimi disiplininde 1960’ların sonlarında ortaya çıkan kuramlardan birisi de yeni kamu yönetimi yaklaşımı ya da hareketi (YKYH)’dir⁹. Geleneksel kamu yönetimi anlayışının o dönemin koşullarına cevap verecek düzeyin gerisinde kaldığı ve kavramlarının disiplin açısından yetersiz olduğu vurgusundan hareketle kuramsal çerçevesini oluşturan bu akım/hareket, köklerini Dwight Waldo¹⁰ ve onun öğrencilerinden oluşan bir grup akademisyenden almaktadır. Diğer kamu yönetimi kuram, yaklaşım ve akımlarının çoğundan farklı olarak, YKYH’nin doğuşunu nispeten kesin bir tarihe ve etkinliğe bağlamak mümkündür.

Rasyonalizme, modernizme, pozitivizme, kısmen liberalizme ve faydacı ahlaka karşı

9 Yeni kamu yönetimi hareketi (new public administration movement) hakkında daha ayrıntılı bilgi için bakınız: Hüseyin Özgür, (2003) “Yeni Kamu Yönetimi Hareketi”, Çağdaş Kamu Yönetimi I, Editörler: Muhittin Acar ve Hüseyin Özgür, Nobel Yayın Dağıtım, Ankara, ss. 183-224; Hüseyin Özgür, (2009) “Amerikan Yeni Kamu Yönetimi Hareketinin (YKYH) 40 Yıllık Serüveni: 1968 Minnowbrook Konferansından 2008’e YKYH’nin Dönüşümü”, VI. Kamu Yönetimi Forumu (KAYFOR –IV) 18. Yüzyıldan 21. Yüzyıla Kamu Yönetiminde Reform Bildiriler Kitabı, TODAİE Yayınları, Ankara, ss. 169-192; Mısra Ciğeroğlu ve Hüseyin Özgür (2011) “H. George Frederickson ve Kamu Yönetimi Disiplinindeki Yeri”, Dumlupınar Üniversitesi Sosyal Bilimler Dergisi, Sayı. 29, Nisan, ss. 279-290.

10 Dwight Waldo hakkında ayrıntılı bilgi için bakınız: Mehmet Atalay, Kamu Yönetimi Disiplininde Dwight Waldo Düşüncesi, Ankara Üniversitesi, SBE, Basılmamış Doktora Tezi, 2008; Mehmet Atalay, “Dwight Waldo ve The Administrative State”, Kamu Yönetimi Dünyası, Yıl 7, Sayı 27, Ekim, 2006; Coşkun Sayman, Dwight Waldo ve Yönetim Yazını, Ankara Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü, Basılmamış Yüksek Lisans Tezi, 2006.

121

tavır almış gözüken ve akademik yazında adı sıklıkla Minnowbrook Konferanslarıyla birlikte anılan YKYH, egemen kamu yönetimi anlayışından farklı düşündüğüne inanan genç kamu yönetimi akademisyen ve uygulamacılarının 1968 yılında Syracuse Üniversitesi’nde gerçekleştirdikleri Minnowbrook Konferansıyla doğmuştur (Marini, 1971: xiii; Özgür, 2003: 184).

Hareketin ortaya çıkmasına neden olan dönemsel koşulların başında ABD’de 1945 ile 1960’lar ortası arasındaki iyimserlik döneminin 1960 ortalarından itibaren belirginleşen olumsuz nitelikteki büyük sosyal, ekonomik ve idari değişikliklerle kaybolmaya başlaması yer almaktadır. Watergate Skandalının ortaya çıkması ve ilk defa bir ABD başkanının istifa etmesi ve bu durumun ülkedeki tüm kurumlara, özellikle de devlete karşı, büyük bir umutsuzluk beslenmesine neden olması Amerikan kamu yönetimi disiplini için sıkıntılara neden olmuştur. Bunlara ek olarak;

eğitim, refah, ırk ayrımcılığı, cinsiyet temelli eşitsizlik gibi toplumsal sorunların varlığı da dönemin bu “umutsuz” havasını destekler bir nitelik göstermiştir. Bu noktadan hareketle bürokrasinin ve kamu yönetimi disiplininin güncel toplumsal sorunlarla yakından ilgilenmesini arzulayan ve disiplinin 1970 sonlarına kadarki mevcut statükocu, rasyonalist ve pozitivist anlayışından rahatsızlık duyan Amerikalı kamu yönetimi ve siyaset bilimi akademisyenleri çeşitli alternatif arayışları içine girmişlerdir (Frederickson, 1976: 565).

YKYH, Dwight Waldo’nun “toplumsal sorunlara çözüm arayan sorumlu kamu yönetimi ve yöneticisi” görüşü üzerinden yükselmiş, demokrasi ve kamu yönetimini yeni ve etkin bir biçimde bağdaştırmaya çalışan tutumunu ve siyaset-yönetim ayrılığı öğretisinin reddini benimsemiştir. YKYH’nin kurucu isimlerinden olan Frederickson (1971); klasik kamu yönetiminin; mevcut kaynaklarla daha çok ve

122

daha iyi nasıl hizmet sunulabileceği, daha az para harcayarak hizmet kalitesinin nasıl yükseltilebileceği sorularına yanıt aradığını belirterek, YKYH ile bu sorulara ek olarak yeni bir soruya, “sunulan hizmetler sosyal adaleti ve eşitliği sağlıyor mu?”

sorusuna cevap arandığını vurgulamıştır. Klasik anlamda kamu yönetimi tanımına giren verimli, ekonomik ve eşgüdümlenmiş hizmetlerin sevk ve idare edilmesine sosyal adaletin sağlanması amacının da eklenmesi ile YKYH, kendi meşruiyetini

“sosyal adalet” kavramı üzerinden kurmaya çalışmaktadır. Bunu yaparken, iyi yönetim, verimlilik, ekonomiklik gibi amaçları da göz ardı etmemektedir. Bu anlamda YKYH, bu amaçları da kapsayacak bir dönüşüm arayışı olup bunlara ek olarak sosyal adalet ve eşitliği de merkeze oturtmaktadır. Bu bağlamda da YKYH kamu yönetiminin “yönetim” kısmına değil “kamu” kısmına ağırlık verilmesi gerektiğini savunmaktadır. (Frederickson, 1978: 428; Frederickson, 1971: 311).

Sosyal adalet ve eşitliğin sağlanması YKYH için ne kadar önemliyse bunu sağlayacak idari yapılanmanın oluşturulması da bir o kadar önemlidir. Klasik akımların bunu araştırmak yerine örgütler üzerine giderek, örgüt davranışı ve örgüt içindeki bireyin davranışını incelemelerini eleştiren yaklaşım; mevcut toplumsal yapının sözü edilen konulara ek olarak ekonomiklikten ve verimlilikten farklı sorunlarının da bulunduğunun altını çizmektedir. Bu bağlamda da yeni bürokratik/kurum ya da yapılar oluşturulmasının yerine sosyal sorunların çözümüne odaklanılmalıdır. Amaçlanan kamu yönetimi; her anlamda eşitliği sağlamaya yönelen ve daha fazla “şeffaflık”, “daha az bürokrasi” ve toplumsal gereksinimlere “daha fazla duyarlılık” içeren bir kamu yönetimidir. Bu çerçeve içinde yeni bir bürokrasi ve güçlü hükümet gerekliliği üzerinde duran ve toplumun daha geniş kesimleri için daha kaliteli yaşam sunmak amacıyla daha etkili ve uygulayıcı olacak yönetimin

123

sağlanması için çalışan YKYH’nin kendini diğer akımlardan ayırmakta kullandığı bazı özellikleri bulunmaktadır. Buna göre YKYH’nin temel özellikleri aşağıda sıralanmaktadır;

1. Disiplininin ilgi alanının kamu kurumlarından kamu politikasına kaydırılması;

2. Kamu politikalarıyla ilgili kararların alınmasında etkinliğin yanında eşitliğin de bir ölçüt olarak alınması;

3. Etik, dürüstlük ve sorumluluk gibi bazı normatif kavramaların disipline geri kazandırılması;

4. İşlevini kaybetmiş örgüt birimlerinin ve örgütlerin kapatılması;

5. Büyümeye odaklı bir örgütlenme anlayışının yerine değişime odaklı bir örgütlenme anlayışının ikame edilmesi;

6. Kamu kuruluşlarının etkililiklerinin yurttaş katılımıyla arttırılması;

7. Kararların uygulanmasıyla ilgili güçlüklerin tanınması;

8. Rasyonel modelin ve katı hiyerarşi kavramının sorgulanması;

9. Çoğulculuğun uygulamada tek standart olmaktan çıkarılmasıdır (Frederickson, 1989: 97).

1930’ların ortaları itibariyle devlet büyümeye başlamış ve 1950’lerle birlikte kamu hizmeti devletin en önemli unsurlarından biri olarak görülmüştür. 1980’lerde bürokrasi büyük devletin simgesi haline gelmiş ve asıl önemli konuyu oluşturmuştur.

Bu tarihlerden itibaren bürokrasi fazlaca eleştirilmeye başlanmış ve devletin bozulması eskisinden farklı olarak yeniden gündeme gelmiştir. Şimdiki tepkiler, bürokrasi, büyük devlet ve yüksek vergi karşıtı olanların birleştiği eleştirilerden oluşmaktadır. Artık siyasi bozulma değil bürokrasideki bozulma hedef alınmıştır. Bu

124

bozulmayla birlikte de kamu yönetiminde “etik” kavramı tartışılır hale gelmiştir (Frederickson, 1997: 159-160). YKYH teorisyenlerinden olan Harmon (1971:

179)’un da belirttiği üzere kamu yönetimindeki normatif teorilere ilişkin yeni bir yaklaşım kamu yöneticilerinin değerlerini ve güdülerini karşılayacak yönetsel sorumluluk teorilerini de içermelidir. Bu bağlamda YKYH bunu amaçlayarak 1970’lerin başında kamu yönetiminde etik alanında önemli ve belirgin çalışmaların yapılmasını tetiklemiştir.

Sosyal adaleti ve eşitliği temel savunularının merkezine yerleştiren YKYH’nin tetiklediği önemli çalışmalardan birisi, 1974 yılında ana tema olarak John Rawls’ın sosyal adalet kavramını kabul eden “Sosyal Adalet ve Kamu Yönetimi Sempozyumu” (Symposium on Social Equity and Public Administration)’nun Public Administration Rewiev dergisinde yayınlanması olmuştur. Bu yayında bulunan David K. Hart’ın “Social Equity, Justice, and the Equitable Administrator” isimli makalesi ile Michael Harmon’un “Social Equity and Organizational Man: Motivation and Organizational Democracy” isimli makaleleri etik konusunu ele almıştır. Hart ile benzer şekilde Harmon da çalışmalarında kamu yönetiminde var olan mevcut etik çerçevenin artık miladını doldurduğunu belirterek kamu yönetiminin yeni bir yaklaşıma ihtiyaç duyduğunu vurgulamış ve sosyal adalet nosyonunun işlevsel bir hale getirilmesi ile etiğin disiplin içinde önem kazanacağını belirtmiştir. George Graham ise Hart ve Harmon ile aynı tarihte yazdığı “Ethical Guidelines for Public Administrators: Observation on Rules of the Game” isimli makalesinde, kamu yöneticilerinin sahip oldukları gücü iyi niyetle kamu yararı için kullanmaları gerektiğinin altını çizmiş, kamu görevlilerinin kamu gücünün sahibi değil vekili olduklarının ve devletin kamuya ait olduğunun farkında olmaları gerektiğini ifade

125

etmiştir (Graham, 1974: 92). Görüldüğü üzere, YKYH teorisyenleri, kamu yönetimi etiğine ilişkin düşüncelerine basit ve işlevsel bir kavramlaştırma oluştururken Rawls’ın adalet teorisinden oldukça beslenmişler ve kamu yararı nosyonunu ön planda tutmuşlardır.

YKYH’nin beslendiği bir diğer düşünür olan Waldo ise, değerleri kamu yönetiminin merkezine koymaktadır ve bu bağlamda da etik konusuna oldukça önem atfetmektedir. Waldo’ya göre sosyal bilim olarak yönetim alanı, “düşünme” ve

“değer yükleme” özellikleri ile tanımlanabilecek “insan” unsuru ile ilgilenmektedir.

Düşünme, yaratıcılık ve özgür irade anlamına gelir. Değer yükleme ise doğru ve yanlışın kavranması ile ilgili etik bir özelliktir (Waldo, 1948: 181). Dolayısıyla, ekonomi ve verimliliğe odaklanarak çıkabilecek etik sorunlardan kaçınmaya çalışan bir kamu yönetimi anlayışı “değerleri” göz ardı etmektedir. Demokrasi ve bürokrasinin bir şekilde uzlaşması gerektiğine inanan Waldo, demokrasinin gerçek anlamının etikte, bir değerler dizgesinde aranması gerektiğini söylemektedir (Waldo, 1952: 81).

Waldo gibi “değerler” (values) konusuna çok önem veren ve özellikle 1990’lı yıllardan itibaren etik konusu üzerinde daha fazla çalışmalar veren Frederickson, değerlerin kamu yönetiminin ruhunu oluşturduğunu belirtmekte; kamu yönetiminde çalışan herkesin değerler üzerinde önemle durması gerektiğini vurgulamaktadır.

“Kanuna bağlılık, dürüstlük, ahlakın profesyonel düsturlarını izlemek, kişisel ahlak ve anayasal prensiplere bağlılık” gibi değerler kamu yöneticisinin hizmetlerini yürütürken nasıl davranması gerektiğini ortaya koymaktadır (Frederickson, 1997:

161). YKYH’ne göre; kamu yöneticisi hem teknik olarak yeterli olmalı, hem de kendini ahlaki anlamda sorumluluk içinde hissetmelidir. Bu hisle birlikte ulusun

126

temel değerlerini tüm yurttaşlara yaymak için demokrasiyi bir araç olarak kullanmalıdır. Kamu çalışanları, insanları temsil ettiklerinin bilincinde ve başlangıçtaki değerlere bağlılıktaki zorunluluğun farkında olarak, kendi kendilerinin gardiyanı olmalıdırlar. Dolayısıyla eğer toplumsal değerler yeniden gözden geçirilecekse bu, kamu yöneticisinin sorunu olmalıdır (Frederickson, 1997: 21-49).

Bunlara ek olarak; kamu yönetimindeki yozlaşmanın ve etik dışı uygulamaların artmasındaki temel nedenlerden biri olarak son dönemde “devlet”

algısında yaşanan değişimi gösteren Frederickson; devletin özel bir şirket gibi algılanmaya başlanması ile birlikte etik dışı faaliyetlerin de artmaya başladığını belirtmektedir ve bu noktada yeni kamu işletmeciliği yaklaşımını da eleştirmektedir.

Son dönemde devlet karşıtlığı ve hizmetlerin özel sektör tarafından yürütülmesinin moda bir anlayış haline gelmesiyle birlikte, devlet tarafından yürütülen hizmetlerin özele devri halinde yozlaşmanın ve bozulmanın artacağından da şüphe duymamaktadır. Kamu-özel sektör ayrımından yola çıkarak, devlette çalışanlarla özel sektörde çalışanlar arasında belirgin farklar olduğunu vurgulamakta, devlette çalışanların devletin etiğine bağlı olacaklarını ve kamu çıkarını daha çok gözeteceklerine inanmaktadır. Böylece yozlaşma ve bozulmanın da çok daha az olacağını belirtmektedir. O’na göre; özel sektörde çalışanlar daha esnek, daha az kurallara bağlı, daha az liyakat temelli insanlar oldukları için onların devlette çalıştırılması başarısızlık ve yolsuzluklara neden olacaktır. Kamuda ortak çıkar gözetimi varken özeldeki hâkim düşünce kârlılıktır. Dolayısıyla, devletin özele müdahalesine ve hatta devlete karşı olan insanların kamu sektöründe istihdamı, devlet etiğinden uzak tutumları da beraberinde getirecektir (Frederickson, 1997: 177-181; 1999).

127

Bu noktada YKİ, yönetimin yeniden icadı (reinventing government) gibi işletmecilik temelli yaklaşımlara mesafeli yaklaşan Yeni Kamu Hizmeti (YKH) Yaklaşımına da değinmek gerekmektedir. YKYH’nin bir devamı olarak görülebilecek YKH yaklaşımı da YKYH gibi işletme tekniklerinin ve değerlerinin kamu yönetimlerince kabul edilerek uygulanması konusuna eleştirel yaklaşmaktadırlar. Geleneksel kamu yönetimi ve yeni kamu işletmeciliği arasında gözlemlenen dikotomide üçüncü bir alternatif olarak Denhardt ve Denhardt tarafından sunulan YKH yaklaşımı, tepeden aşağıya doğru kontrol edilen ve büyük oranda vatandaşlarına kapalı olan geleneksel bürokrasilerin yerine, kamu görevlilerinin birincil rolünün toplum üzerinde kontrol kurma girişimi yerine vatandaşların dertlerine tercüman olma ve ortak çıkarlarını karşılama amacı güttüğü yeni mekanizmaları önermektedir. “Dümen tutmak yerine hizmet etmek”

anlayışından hareket eden bu yaklaşım etik açıdan kamu görevlilerinin vatandaşlara karşı sorumlu olması üzerinden yükselmektedir (Denhardt ve Denhardt, 2000: 549).

Müşterilere değil yurttaşlara hizmet etme; kamu çıkarını bulmaya yönelik çaba sarf etme; yurttaşlığa, girişimcilikten daha üstün değer verme; stratejik düşünme, fakat demokratik biçimde hareket etme; basit sorumluluk yerine kapsamlı sorumluluk;

dümen tutmak yerine hizmet etmek; verimliliğe değil insanlara öncelik verme (Denhardt ve Denhardt, 2003: 42-43) gibi temel düşünceler üzerinden yükselen YKH yaklaşımı, kamu etiği açısından da yurttaşlığı ön plana çıkarması ve yurttaşa karşı sorumlu olunmasının altının çizilmesi noktasında önem arz etmektedir.

Görüldüğü üzere YKYH, kamu yönetimi disiplini içinde “değer”lere önem vermesi ve sosyal eşitlik konusunu merkezine alması noktasında kamu yönetimi etiği açısından önem arz etmektedir. YKYH’nin geleneksel kamu yönetiminde egemen

128

olan ve kamu yönetimi etiği içinde yer alan bürokratik ethos yaklaşımının bazı temel unsurlarından olan verimlilik ve ekonomikliğin ön planda olduğu anlayıştan, demokratik ethosun temel değerlerinden olan sosyal eşitlik, adalet ve kamu yararının ön planda olduğu bir anlayışa geçişte önemli bir rolü olmuştur. Yaklaşım, sosyal adaletin ve eşitliğin kamu yöneticilerinin görev yükümlülüklerinde yer alması gerektiğinin altını çizmiş; Rawls’ın çalışmalarından da referans alınarak “sosyal adalet” kavramının etik bir değer olarak benimsenmesi noktasında alana katkısı söz konusu olmuştur. Ancak, kolektif faydanın, bireysel faydanın önünde olması gerektiği noktasından hareket eden yaklaşım, etiği kamu yararı ile eş anlamlı görmesi noktasında sıkıntıları da beraberinde getirmiş; etik açık bir şekilde kamu yararı duygusu ile sınırlı hale getirilmiştir (Okcu, 2002: 101-102). Buna ek olarak YKYH’nin temel etik ilkelerinden olan eşitlik konusu yaklaşımı savunanlar tarafından kapitalizmin yarattığı sistemsel bir sorun olarak algılanmamaktadır.

Yaklaşım, nereden kaynaklanırsa kaynaklansın eşitsizlik sorununun kapitalizm içinde çözülebileceğini düşünmektedir. Dolayısıyla eşitlik konusu yalnızca insanlık düzeyinde ele alınmakta, kapitalizmin neden olduğu eşitsizlikler göz ardı edilmektedir (Yalçın, 2010: 249). Bu bağlamda, YKYH kapitalizmin devamlılığı ve bunun için gerekli olan küresel/evrensel kamu yönetimi etiği için önem arz etmiştir.

Geleneksel yaklaşımın eleştirilerek yeni bir kamu yönetimi anlayışının ortaya çıkması kamu yönetimi etiğinde de değişimi beraberinde getirmiş ve YKYH kamu yönetimi etiği alanındaki çalışmaları farklı bir boyuta taşımıştır. Bu bağlamda da YKYH günümüz küresel/evrensel kamu yönetimi etiğinin beslendiği kaynaklardan birisidir.

129