Küresel/Evrensel Kamu Etik Sisteminin Temel Unsurları: Etik Standartların (Kodlar) ve Bu Standartlarla İlgili Kurumsal Standartların (Kodlar) ve Bu Standartlarla İlgili Kurumsal

Yapılanmaların Oluşturulması

Küresel/evrensel kamu yönetimi etiğinin olmazsa olmaz unsurlarının başında etik standartlar ya da kodlar gelmektedir. Yazılı hale getirilip sistemleştirilen davranış kodları, günümüzde etik davranış hakkında minimum beklentileri açıklamak ve aydınlatmak açısından en çok kullanılan araç haline gelmiştir (Lewis, 1993: 136).

En genel ifadeyle, etik ilke ve standartlar (codes of ethics), doğru davranışları tanımlamak amacıyla yapılan sistematik çabaların bir ürünüdür. Temel hedef, iyi ve doğru davranışta bulunma ve kötü ve etik dışı davranışlardan kaçınma konusunda, kamu görevlilerine rehberlik ederek, değerlerin çatıştığı durumlarda karar vericilere yol göstermektir (Plant, 2001: 309). Bu bağlamda, hukuk kuralları çerçevesinde her kamu çalışanı için uyulması gereken temel kurallar belirlenirken, etik standartlar ile daha spesifik durum ve koşullarda kamu görevlilerinden beklenen doğru davranışlar ayrıntılı şekilde tanımlanmaya çalışılmaktadır.

Etik davranış kodları, Amerika’da “Uluslararası Şehir Yöneticileri Derneği”

tarafından 1924 yılında yayımlanan ilk kodların 1942 yılında yeniden düzenlenerek kabulünden itibaren kamu yönetiminin bir parçası haline gelmiştir (Plant, 2001: 309;

Cohen ve Eimicke, 101). İlk kodlar kamu görevlilerinin mesleki dernek ya da kurumlar tarafından tanımlanan doğru davranış standartlarına uygun olarak hareket

160

etmelerini düzenleyen kodlardır. American Society for Public Administration (ASPA)’ın oluşumu ile birlikte etik konusu daha da gündeme gelmiş, 1984 yılında ASPA kabul ettiği etik kodları yayımlamış, 1994 yılında da bu kodları revize ederek yeniden düzenlemiştir (Bowman, 2001: 336-341). “Uluslararası Şehir Yöneticileri Derneği” ve ASPA tarafından oluşturulan etik kodlar, Amerikan federal hükümeti tarafından geliştirilerek farklı yıllarda kamu görevlileri için etik davranış kodlarının hazırlanmasında temel olarak kullanılmışlardır. Etik konusunun popülerlik kazanmaya başladığı yıllardan itibaren de ABD dışında diğer ülkeler ve uluslararası kuruluşlar da etik kodlar oluşturma konusunda çeşitli çalışmalar ve düzenlemelerde bulunmuşlardır.

Süreç içerisinde kamu yönetimi etiğindeki dönüşüme paralel olarak doğru davranış kurallarının (codes of conduct) etik kodlara (codes of ethics), başka bir ifade ile daha açıklayıcı, düzenleyici ve itaate dayalı kurallardan, profesyonel etiğin temelinde yatan genel, yüksek seviyeli etik standartlara dönüşmesi söz konusu olmuştur. Bu anlamda, doğru davranış kuralları gerçekçi koşullar altında bir kurumun tercih ettiği ya da iş için gerekli gördüğü ve uygulanmasını beklediği temel değer ya da ilkeleri ayrıntılı olarak tanımlarken, etik standart ya da kodlar hesapverebilirlik, sorumluluk, güvenilirlik, dürüstlük gibi genel nitelikli ilkeleri belirlemekte, ancak bu ilkelerin belirli koşullara ya da durumlara nasıl uygulanacağı konusunda herhangi bir açıklamada bulunmamaktadırlar (Whitton, 2001: 3).

Özellikle 1990’lı yıllardan itibaren doğru davranış kuralları ve etik kodlar arasındaki ayrımın gittikçe belirgin hale gelmesinde kamu yönetimi ve kamu görevi anlayışındaki değişimin etkisi büyüktür. Yeni kamu işletmeciliği ve devamında yönetişim yaklaşımlarının ön plana çıkardığı şeffaflık, hesap verebilirlik, açıklık,

161

sorumluluk, güvenilirlik gibi ilkeler kamu kesimine ilişkin her alan için vazgeçilmez ilan edilince, doğru davranışın nasıl olması gerektiğinden çok bu ilkelerin hayata geçirilmesi gözetilmeye başlanmıştır. Dolayısıyla, etik kodlar özünde söz konusu ilkeleri düzenleyen, ayrıntıya inmeden genel hatları ile etik ilkeleri sıralayan bir unsur olmaktan öteye gidememektedirler.

Sözü edilen etik kodlar, yazılı ya da yazılı olmayan bir şekilde oluşturulabilmektedirler. Yazılı kodlar, ihlalleri çeşitli şekillerde yaptırımlara tabi olan ve kamuya hesap verebilirlik şartı üzerinden yükselen unsurlarken; yazılı olmayan kodlar ise kamu yönetimlerinde ve kamu kurum ve kuruluşlarında egemen olan etik kültürün uygulamaya yansıyarak ifade edilmiş biçimi olarak karşımıza çıkarlar. Yazılı olan etik kodlar, bir yargı organı, devletin herhangi bir kademesi, bir kurum ya da belli kurumları temsil eden kuruluşlar tarafından yürürlüğü konarak ilan edilebilmekte hatta söz konusu kodlara uygun davranılıp davranılmadığı yine bu kurum ya da kuruluşlarca denetlenebilmektedir (Benson, 1991; Plant, 2001: 309).

Kamu yönetimindeki etik davranış kodları işlevsel anlamda yasama ve yargı erklerinden farklılıklar arz etmesinin yanı sıra; özel sektör, kar amacı gütmeyen kuruluşlar ve ticari birlikler için hazırlanan kodlardan da ayrı tutulmaktadırlar. Kamu yönetiminde etik davranış kodları, kamunun adaletli, dürüst ve liyakatli bir şekilde işlemesi ve demokratik değerlerin uygulanarak toplumun devlete karşı duyduğu güveni arttırılmasında önemli bir unsur olarak görülmektedir. Kamu görevlilerinden beklenen toplumdaki diğer kimselerden daha yüksek standartlara sahip olduklarını garanti etmeleridir ki etik kodlar bu garantinin sağlanması noktasında bir güvence unsuru olarak görülmektedir (Chandler, 1989; Rohr, 1990: 98-99). Ancak unutulmaması gereken, etik kodların etkili bir şekilde uygulanabilmesinin kamu

162

görevlilerinin etik bir sorunu ya da bu sorunun neden kaynaklandığını tanımlama konusunda teknik bir yetkinliğe sahip olmalarının gerektiğidir. Kamu görevlileri bağlı oldukları kamu örgütlerinin kendilerinden ne tür standartlara uygun davranmaları gerektiğini beklediğini bilmiyorlarsa ya da daha da kötüsü bu durumu umursamayıp kişisel ya da profesyonel anlamda doğruluk ve dürüstlüğü savunup, yolsuzluk ve yozlaşmalara karşı bir tavır takınmıyorlarsa, etik kodların varlığının pek de bir önemi veya etkisi olmamaktadır (Whitton, 2001: 3).

Etik kodların kamu yönetiminde etik davranışın sağlanması noktasında faydalı olup olmayacağı konusu, kamu etiği alanında yapılan çalışmalarda da tartışılmaktadır. Etik ilke ve standartlarının en hararetli savunucuları bile, söz konusu kuralların, tek başına etik dışı davranışların önlenmesinde kesin bir çözüm olmadığını kabul etmektedirler. Bu anlamda etik kodların etkinliğine ilişkin eleştirilerin başında söz konusu kodların zorlayıcı oldukları ve kamu yöneticilerinin hareket alanlarını azaltıp pratik olanakları kısıtladıkları gelmektedir. Ayrıca, yaptırımı olmayan kodların zayıf bir mesaj niteliği taşıyan temenniler bütünü olmaktan öteye geçemediği de vurgulanan noktalardandır (Yüksel, 2010: 77).

Bunlara ek olarak, etik ilke ve standartlarının çoğununu, genel nitelikli olması ve spesifik durumlara uygulanmasının zorluğu; kamu yönetimi örgütlerinin karmaşık yapısı dikkate alındığında, bütün kurum ve birimlerde etkin ve adilane bir biçimde uygulanabilecek etik ilke ve standartlar hazırlama konusunda yaşanan sıkıntılar; etik ilke ve standartların, kamu görevlilerinin ötesinde, onların yakınlarının bireysel haklarını ve özel yaşamlarını olumsuz bir biçimde etkilemeleri ve son olarak da kabul edilen ilke ve standartların kurum içi uygulamalarla çeliştiği ve kurum içi uygulamaların etik standardını ihlal etmeyi teşvik ettiği durumlarda, söz konusu

163

standart ya da kodların bu durumla etkin bir şekilde mücadele edememesi eleştirilen diğer noktaları oluşturmaktadır (Kernaghan, 1993: 19). Tüm bu eleştirilere ek olarak söz konusu kodların nadiren karar alma sürecinde kullanıldığı ya da tartışıldığını ve kamu yöneticileri tarafından her zaman ciddiye alınmadıklarını gösteren ampirik çalışmaların varlığı da söz konusudur (Bowman, 2001: 338).

Günümüzde gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerin çoğunda kamu görevlilerinden beklenen doğru davranışlar hukuk kurallarına ek olarak, etik standartlar aracılığıyla tanımlanmaktadır. Etik kodlar, kanunların kimi zaman düzenlemekte yetersiz kaldıkları öznel durumları düzenleme görevini üstlenerek belli bir statüye tabi olan görevlilerin nasıl davranmaları gerektiği yönünde kurallar koymakta ve bu kurallara uyulmasını gözetmektedir. Bunda yönetim sürecinde yaşanan dönüşüm ile birlikte yükselen günümüz etik anlayışı ile bu anlayışa hizmet eden ideoloji, kuram ve kuruluşların payı oldukça büyüktür. Bu anlamda etik kodlar, farklı ve yerel ahlak türlerini aşarak, ahlaka tek ve evrensel bir zemin bulmak çabasının en önemli unsurlarından biridirler.

Küresel/evrensel kamu yönetimi etiğinin temel çabası genel geçer, dünyanın her yerinde uygulanabilecek etik standartlar oluşturmak ve bu standartların içini kendi belli başlı değerleri ile doldurmaktır. Bunu yaparken de, oluşturduğu etik kodları; kusursuz, evrensel ve temelleri sarsılmaz olarak nitelendirmektedir.

Uluslararası kuruluşların etiğe ilişkin çabaları ile kabul ettikleri etik standartlar hep bu anlayışın göstergesidir. Kamu kesiminde yaşanan yolsuzlukların ve etik dışı faaliyetlerin faturası devlete ve bencil kamu görevlilerine kesilirken, söz konusu kuruluşlar tarafında belirlenen etik ilke ve kodların benimsenmesi ve bunlara uygun

164

düzenlemelerin yapılması bu durumun çözümü olarak sunulmaktadır. Böylece, kamu yönetimi etiği daha da önem kazanır hale gelmektedir.

Esasen hiçbir etik kod kusursuz, evrensel ve temelleri sarsılamaz olarak kabul edilemez. Ahlak için belirlenebilecek hiçbir standart yoktur. Ahlakta karşılıklılık yoktur. Karşımızdaki insanın bize uygun biçimde karşılık vermesi için ahlaki davranamayız. Benzer şekilde, ahlak sözleşmesel değildir. Rasyonel olmadığı için hesaplanabilir de değildir. Ahlak gayri şahsî ya da evrenselleştirilebilir kuralları izlememektedir. Ahlaki çağrı kişisel olup bireyin sorumluluğuna seslenmektedir. Bu anlamda bireyler, eylemlerinde “sorumluluk” esasına göre hareket etmelidirler.

Dolayısıyla, bireylerin yaşamlarını daha ahlaki kılmak için kendi bireysel vicdanlarından ve sorumluluk duygusundan başka bir şeye ihtiyaçları olmamaktadır (Bauman, 1998: 79; Bauman, 2001: 354-357).

Genel olarak değerlendirildiğinde, farklı ülke ya da kuruluşlar tarafından kabul edilmiş olan etik kodların ortak noktası kamu görevlilerine görevlerini yerine getirirken kanunlara uymaları, kanunun açık olmadığı ya da açıkça düzenlemediği durumlarda da doğru şeyi yapmalarını önermeleridir. Bu açıdan bakıldığında, “doğru şey”in ne olduğunun, kişiden kişiye ya da toplumdan topluma değişebilmesi söz konusudur. Yine bu “doğru şey”in belirlenmesi kişinin hayat görüşüne, dini inanışına, vicdanına, kültürel birikimine ve buna benzer pek çok unsura da bağlıdır Dolayısıyla, kamu görevlilerine yol göstermek açısından etik kodlar oluşturmak kimi faydalar arz etse de etik kodların varlığı tek başına yeterli olmamaktadır. Kodlar kamu görevlilerine sıkıntılı durumlarda nasıl davranmaları gerektiğine ilişkin çok çeşitli ipuçları sağlasalar da, kamu yönetiminde var olan ya da olması gereken yüce değerleri uygulama veya hayata geçirme konusunda yeterince ayrıntılı bir yol

165

gösterici olamamaktadırlar. Benzer şekilde, temel amacı kamu görevlilerine yol göstermek olan kodların belirli bir ideoloji ya da kuramın savlarına hizmet eder şekilde oluşturulması ya da içlerinin doldurulmasının da kamu görevlilerinin daha etik davranmaları konusunda yol gösterici olmayacağı da açıktır. Zira, böyle bir uygulama, kamu kesiminde etik davranışı yaygınlaştırmaktan çok, kamu yönetimlerinin belirli bir ideoloji ve bu ideoloji ile uyumlu kuramlar çerçevesinde yeniden yapılanmasına hizmet eden bir anlayışın egemen olmasını beraberinde getirecektir.

Evrensel olarak nitelendirilen ya da nitelendirilmek istenen etik kodların varlığı üzerinden yükselen küresel/evrensel etik sistemi, söz konusu kodların yaygınlaşmasını, devamlılığını ve uygulanmasını da sağlamak ihtiyacını duymaktadır. Bu amaç için de çeşitli kurul ya da kurum tarzı yapılanmaların oluşturulması desteklenmekte ve hatta uluslararası kuruluşlar aracılığıyla kimi zaman bu tarz yapılanmaların hayata geçirilmesi adeta bir ön koşul olarak öne sürülmektedir. Dolayısıyla günümüzde pek çok ülke, kendi isteği ya da çeşitli mekanizmaların etkileri ile kamu yönetimi etik davranış kodlarının idaresi ve uygulanmasını gözetmek, kamuda etik davranış ilkelerini yerleştirmek ve belirlenen ilkelere uygun davranılıp davranılmadığını denetlemekle görevli kılınan merkezi kurumsal yapılar oluşturmaktadırlar. ABD’de “The Office of Government Ethics”, İngiltere’de “The Committee on Standards in Public Life”, Kanada’da “The Office of the Ethics Counselors”, Japonya’da “National Public Service Ethics Board”, Avustralya’da “The Public Service end Merit Protection Commission” ve Türkiye’de

“Başbakanlık Kamu Görevlileri Etik Kurulu” bu kurumsal yapılara verilebilecek örneklerdir. Bu bağlamda etik ilkelerin ihlali halinde yaptırımın vicdani olması

166

konusu ortadan kalkmış, hukukun yanında somut yaptırım mekanizmaları da oluşturulmuştur.

Bu kurumsal yapılanmaların işleyişleri, görev ve yetkileri ya da kapsamları ülkeden ülkeye farklılıklar gösterse de genel anlamda varlık sebepleri aynıdır. Bu sebepler; kamu kesiminde etik davranış kurallarını belirlemek, bu kuralların uygulanmasını gözetmek ve etik kültürün egemen olduğu bir yönetim yapısı oluşması açısından gerekenleri yerine getirmektir. Görüldüğü üzere, etik standartlarla bu standartlara ilişkin kurumsal yapılanmaların oluşturulması küresel/evrensel kamu yönetimi etiğinin temel unsurlarından olmakta, sistem kendi devamlılığını söz konusu standartlar ve kuruluşlar üzerinden gerçekleştirmektedir. Bu noktadan hareketle de, Türkiye’de oluşturulan kurumsal yapılanma “Başbakanlık Kamu Görevlileri Etik Kurulu”dur. Bu anlamda sözü edilen Kurula ilişkin ayrıntılı bir değerlendirme çalışmanın üçüncü bölümünde yer almaktadır.