3. BÖLÜM PEYAMĠ SAFA’NIN ROMANLARINDA HASTALIK
3.2. Unsur Olarak Hastalık
Desdobrando-se do modelo adotado na França, a estrutura orgânica do Ministério Público italiano vincula-se à do Judiciário do Estado186. De início, tal como no Estado francês, os órgãos do Ministério Público e do judiciário estavam equiparados, sendo permitida a transferência recíproca entre os seus integrantes, não obstante constituíssem carreiras paralelas. Mas, ao contrário dos magistrados, também na Itália os membros do Ministério Público não eram inamovíveis, com a subordinação direta ao Ministro da Justiça187.
O advento da ditadura fascista acirrou o controle do Executivo tanto sobre o Ministério Público como em relação aos integrantes do Judiciário; desde então, passou a haver uma estreita aproximação entre as duas carreiras. Até o ordenamento judiciário de 1941, o Ministério Público figurava como representante dos interesses do Executivo. Foi esse estatuto que afastou da instituição a realização das tarefas de advocacia dos interesses da administração estatal, afirmando, em contrapartida, a função de zelar pela fiel aplicação da lei. E a Lei 511, de 31 de maio de 1946, limitou o poder do Ministro da Justiça sobre a atuação do Ministério Público, ao restringir a possibilidade de transferência e remoção dos componentes de seu quadro.
Com o estabelecimento do regime republicano após a Segunda Guerra Mundial, a orientação do constituinte de 1947 foi no sentido de afastar qualquer ingerência do Executivo sobre os membros do Ministério Público, que passou a compor, em definitivo, o corpo do Judiciário188. Na França, as carreiras dos juízes e do Ministério Público são apenas correlatas, a despeito da possibilidade de transferência do representante de um órgão para o outro. Na Itália, trata-se de um só organismo que representa o judiciário do Estado, dotado de unidade e independência em relação às demais esferas do poder político.
Em vigor a partir de 1948, a Constituição da República consagrou o exercício da administração da justiça em nome do povo, com a submissão dos magistrados apenas à lei. E o Ministério Público foi definido como uma função do quadro da judicatura, permitindo aos seus componentes o exercício da função jurisdicional e das atribuições do Ministério Público, estas últimas destinadas basicamente à persecução criminal. Uma vez que os
186SACCO, Ricardo Ferreira. op. cit., p. 198 e ss; e KERCHE, Fábio. Controle democrático e o sistema
judicial: o Ministério Público brasileiro em perspectiva comparada, cit.
187Cf. AYARRAGARAY, Carlos A. op. cit., p. 68. 188Cf. GUARNIERI, Carlo. op. cit., p. 21 e ss.
membros do Ministério Público e os juízes pertencem a um só corpo, a passagem de uma a outra função costuma ser autorizada mediante pedido do interessado, podendo ocorrer várias vezes no decurso de sua carreira189.
Em 1959, com a criação do Conselho Superior da Magistratura, ficou sedimentada a independência do órgão do judiciário, notadamente em relação ao Executivo, conservando-se ao Ministro da Justiça apenas a faculdade de promover a ação disciplinar contra os magistrados, competência também atribuída ao Procurador-Geral em exercício no Supremo Tribunal Italiano, a denominada Corte de Cassação190.
A garantia institucional de inamovibilidade foi conferida a todos os magistrados, ficando a dispensa, suspensão e o remanejamento de pessoal, condicionados ao pedido do interessado ou à decisão motivada daquele Conselho Superior, que é o órgão de superior hierarquia na estrutura organizacional da magistratura191. Composto predominantemente por integrantes do Judiciário, o Conselho está encarregado da gestão de seus serviços, respondendo pelos procedimentos relativos a admissões, nomeações, transferências, promoções e faltas funcionais192.
A admissão dos membros do Judiciário italiano, incluindo os que deverão exercer as funções do Ministério Público, ocorre mediante concurso público. Durante o estágio probatório é dispensada para os novos magistrados uma formação específica e diferenciada, conforme o exercício das funções do Ministério Público ou jurisdicional do Estado193. Já o sistema de ascensão na carreira acontece principalmente por antiguidade, e
não se vincula à existência de cargos vagos de grau superior; pressupõe tão somente
189FABRI, Marco; CAVALLINI, Daniela. O Ministério Público em Itália. In: AZEVEDO, Rodrigo
Ghiringhelli de; DIAS, João Paulo (Coords.). O Papel do Ministério Público: estudo comparado dos países latino-americanos, cit., p. 177.
190Cf. GUARNIERI, Carlo. op. cit., p. 22-23.
191Cf. o que estabelece o artigo 107 da Constituição italiana, com a seguinte redação: “I magistrati sono
inamovibili. Non possono essere dispensati o sospesi dal servizio né destinati ad altre sedi o funzioni se non in seguito a decisione del Consiglio superiore della magistratura, adottata o per i motivi e con le garanzie di difesa stabilite dall’ordinamento giudiziario o con il loro consenso. Il Ministro della giustizia ha facoltà di promuovere l’azione disciplinare. I magistrati si distinguono fra loro soltanto per diversità di funzioni. Il pubblico ministero gode delle garanzie stabilite nei suoi riguardi dalle norme sull’ordinamento giudiziario” (cf. Costituzione della Repubblica Italiana. Parte II. Titolo IV. La Magistratura. Sezione I: Ordinamento giurisdizionale. ITÁLIA. Costituzione della Repubblica Italiana. Disponível em: <http://www.edscuola.it/archivio/norme/leggi/costituzione.html>. Acesso em: 24 nov. 2008.
192FABRI, Marco; CAVALLINI, Daniela. op. cit., p. 173. 193Id. Ibid., p. 187-188.
vantagens econômicas, não implicando necessariamente o desenvolvimento de outras atividades194.
A estrutura organizacional do Ministério Público compreende a existência de procuradorias de primeiro e segundo graus. No entanto, entre os integrantes dos correspondentes setores não se verifica nenhuma relação hierárquica195. Muito embora integre o Conselho Superior da Magistratura, o Procurador-Geral em exercício junto à Corte de Cassação não responde pela coordenação da instituição, principalmente no que diz respeito às diretrizes políticas incidentes sobre a primordial atividade de combate ao crime.
É preciso considerar que o regime jurídico italiano, inclusive no plano constitucional, submete ao Ministério Público a direção da polícia judiciária; os magistrados que exercem as atividades do Ministério Público controlam plenamente as providências investigatórias196. Na área cível, a atuação do Ministério Público acontece na qualidade de parte ou de fiscal da lei, em causas relativas ao estado ou à capacidade de pessoas e nos processos de falência. Pode também intervir em qualquer outro processo na defesa do interesse público. Tal atividade tem escassa relevância no âmbito das funções do Ministério Público, “seguramente mais empenhado nos processos penais”. Segundo alguns autores, como a proteção do interesse público já estaria assegurada pela presença do juiz, a intervenção do Ministério Público no processo civil poderia ser reduzida ou simplesmente eliminada197.
Por outro lado, segundo o teor do artigo 107 da Constituição da República, admite- se a possibilidade de que a legislação ordinária atenue o vínculo de equiparação entre os membros do Judiciário, tendo em vista aqueles que exercem a atividade jurisdicional e os
194FABRI, Marco; CAVALLINI, Daniela. op. cit., p. 182-184.
195É o que também se infere da norma do artigo 107 da Constituição, ao estabelecer que a distinção entre os
magistrados deve ocorrer apenas pela diversidades das funções.
196Nesse sentido, é a redação do artigo 109 da Constituição italiana: “L’autorità giudiziaria dispone
direttamente della polizia giudiziaria” (cf. Costituzione della Repubblica Italiana. Parte II. Titolo IV. La
Magistratura. Sezione I: Ordinamento giurisdizionale. ITÁLIA. Costituzione della Repubblica Italiana, cit. E o Código de Processo Penal de 1988 regulamentou o comando das investigações pelo Ministério Público: Art. 326 I. “Il pubblico ministero e la polizia giudiziaria svolgono, nell’ambito delle rispettive attibuzione,
le indagini necessarie per le determinazioni inerenti all’exercizio dell’azione penale”. Art. 327 I. “Il
pubblico ministero dirige le indagini e dispone direttamente della polizia giudiziaria (...)”. Art. 358 I. “Il
pubblico ministero compie ogni attività necessaria ai fini indicati nell’art. 326 e svolge altresi accertamenti su fatti e circostanze a favore della persona sottoposta alle indagini” (cf. Códice di Procedura Penale. Parte Seconda. Libro V: Indagini preliminari e udienza preliminari. Titolo I: disposizioni generali art. 326-329; e Titolo V: attività del pubblico ministero art. 358-378. ITÁLIA. Codice di Procedura Penale. Disponível em: <http://www.altalex/com/index.php/?idnot=2011>. Acesso em: 24 nov. 2008.
que desenvolvem as funções do Ministério Público198. Contudo, não se cogita de afastá–lo da esfera organizacional do Judiciário para reconduzi-lo à condição de um mero ofício do Ministério da Justiça, sob o controle do chefe da pasta. As eventuais distinções legais entre os membros do Judiciário devem se apresentar compatíveis com as garantias asseguradas constitucionalmente aos magistrados em geral, com destaque à posição de independência em relação aos demais organismos do Estado199.
A opinião dominante aponta para o vínculo existente entre a garantia de independência do Ministério Público e o princípio da obrigatoriedade da ação penal contemplado no artigo 112 da Constituição, que, por si só, implicaria a necessidade de preservação da independência necessária para a atuação do representante do Ministério Público no cumprimento de sua incumbência constitucional. Tendo em conta a relevância da atribuição de combate ao crime, conjugada à obrigatoriedade do exercício da ação penal, o profícuo desempenho das atividades do Ministério Público não poderia prescindir da manutenção de uma estrutura organizacional alheia a eventuais intervenções governamentais200.
Desse modo, a par do conteúdo da norma do referido artigo 107 da Constituição, pela qual se infere a introdução do quadro do Ministério Público no âmbito do Judiciário do Estado, o princípio da obrigatoriedade da ação penal é visto como um elemento essencial à garantia de independência dos procuradores italianos, abarcando, assim, a chamada magistratura requerente que não responde pelo exercício da função jurisdicional do Estado201. À mesma conclusão também conduz o teor do artigo 104 da Constituição, ao dispor sobre a composição do Conselho Superior da Magistratura pelo Procurador-Geral em exercício junto à Corte de Cassação202.
É de ter realmente evidenciada a independência do Ministério Público em relação ao Executivo, incluindo o que toca à organização burocrática de seus serviços e ofícios. Respeitado o comando constitucional, é nesse contexto que se admite a possibilidade de o legislador ordinário estabelecer garantias distintas aos membros da magistratura
198Recorde-se a redação de parte do art. 107 da Constituição: “(...) Il pubblico ministero gode delle garanzie
stabilite nei suoi riguardi dalle norme sull’ordinamento giudiziario”.
199Cf. ZANON, Nicolò. Pubblico Ministero e Costituzione. Padova: CEDAM, 1996. p. 5 e ss. Cf. também
FABRI, Marco; CAVALLINI, Daniela. op. cit., p.178-179.
200Assim dispõe o artigo 112 da Constituição italiana: “Il Pubblico ministero há obbligo di esercitare
l’azione penale” (cf. Costituzione della Repubblica Italiana. Parte II. Titolo IV. La Magistratura. Sezione
II: norme sulla giurisdizione. ITÁLIA. Costituzione della Repubblica Italiana, cit.
201Cf. ZANON, Nicolò. op. cit., p. 9. 202Cf. GUARNIERI, Carlo. op. cit., p. 27.
responsáveis pelo exercício das funções do Ministério Público à luz de sua natureza e especificidades203.
Por outro lado, a ausência de vínculos hierárquicos entre integrantes de ofícios diversos, aliada à inclusão do organismo no âmbito do judiciário, mantendo-o estranho às conjunturas políticas, põe em xeque a real possibilidade da definição de contornos precisos e uniformes para uma política estatal na área da segurança pública. E a existência de meios eficazes à aferição da responsabilidade no desempenho de suas funções vem sendo muito questionada204. Os critérios da atuação do Ministério Público variam de serviço para serviço, inclusive dentro de uma mesma procuradoria, “em flagrante contraste com o princípio da igualdade dos cidadãos perante a lei consagrado na Constituição (artigo 3º)”205. A impossibilidade de se cumprir plenamente o princípio da obrigatoriedade da ação penal permite uma ampla discricionariedade no exercício da função, sem que exista nenhum mecanismo de controle de responsabilidade e de visibilidade das escolhas efetuadas206.
Eclodiram, nesse passo, propostas dirigidas à alteração da organização do Ministério Público. Discute-se a criação de uma figura análoga ao Procurador-Geral da República brasileiro, que seria responsável pela atuação do órgão público perante o parlamento. Considerando o corpo de procuradores de superior instância, o agente poderia ser eleito pelo Legislativo para ocupar o vértice do aparato institucional, coordenando as atividades de seus membros. Callamandrei chegou a apresentar uma sugestão nesse sentido, durante os trabalhos da Assembleia Constituinte de 1947. O Procurador-Geral poderia ser nomeado pelo Presidente da República, escolhido em lista tríplice elaborada pela Câmara dos Deputados entre os magistrados integrantes das Cortes de Apelação ou de Cassação, munindo-se de poderes hierárquicos sobre toda a instituição207. Também não
203Cf. ZANON, Nicolò. op. cit., p. 4-5 e 10. 204Cf. GUARNIERI, Carlo. op. cit., p. 29 e ss.
205FABRI, Marco; CAVALLINI, Daniela. op. cit., p. 180. O Procurador da República responde pelas
atividades de sua procuradoria, também composta pelo Procurador-Adjunto e procuradores substitutos. Deliberações do Conselho Superior da Magistratura foram, no entanto, responsáveis pela redução dos poderes diretivos e organizacionais dos titulares das procuradorias, ampliando a autonomia dos procuradores substitutos na condução dos processos, inclusive mediante o reconhecimento do princípio do juiz natural. A redução do âmbito da coordenação hierárquica do Procurador da República acarretou a chamada personalização das funções exercidas por cada magistrado do Ministério Público, provocando reações tendentes a restabelecer certa unidade e coerência na prestação dos serviços, por meio da retomada da atividade diretiva do Procurador da República. Nesse sentido, estão as alterações da Lei 150 de 2005, cuja aplicação ainda é precária (FABRI, Marco; CAVALLINI, Daniela. op. cit., p. 186 e 214-217).
206Id. Ibsi., p. 180.
faltam adeptos da completa ruptura dos vínculos entre o Ministério Público e o Judiciário, para a recondução do primeiro à dependência hierárquica do Ministro da Justiça, conforme o modelo prevalente em grande parte dos sistemas políticos da Europa continental208.
De todo modo, eventual dificuldade na definição de uma política criminal de proteção à segurança pública não se viu com a conhecida Operação Mãos Limpas do início de 1990, comandada por magistrados do Ministério Público italiano, que desbarataram uma enorme rede de organização criminosa, envolvendo dirigentes econômicos, agentes políticos e servidores públicos em crimes de corrupção, abuso de poder, tráfico de influência, malversação do dinheiro público e lavagem de dinheiro, inclusive para fins de financiamento de campanhas das lideranças dos principais partidos políticos do país. A iniciativa emblemática, que originou uma gama de condenações de políticos e de expressivos representantes de grupos econômicos, constituiu o marco do chamado ativismo
judicial, provocando fortes reações dos que foram alvo das investigações. As críticas giraram em torno de uma inaceitável “politização” dos magistrados, contando, em contrapartida, com o pleno apoio da população209.
208Cf. GUARNIERI, Carlo. op. cit., p. 35.
209Cf. SACCO, Ricardo Ferreira. op. cit., p. 202 e ss. Junto à Procuradoria-Geral, desde 1992, está em
funcionamento a Direção Nacional Anti-Máfia (DNA); um serviço de âmbito nacional, especializado na coordenação dos inquéritos em matéria de crime organizado (FABRI, Marco; CAVALLINI, Daniela. op. cit., p. 201-202).