Tifo

Como foi ressaltado, de uma maneira geral, é comum relacionar a origem do Ministério Público ao Antigo Regime da França, quando da unificação das funções de advogado e procurador do rei (avocat du roi e procureur du roi)168. A figura de procuradores do rei remonta aos oficiais chamados saïon ou graffion existentes nos cantões no século VII. Eles exerciam atividades fiscais e de administração dos bens do coroa, além de outras funções administrativas. As atribuições fiscais revestiam-se de natureza repressiva, inclusive pelo fato de ser a maior parte dos delitos punida por meio da

165_{COMPARATO, Fábio Konder. A afirmação histórica dos direitos humanos, cit., p. 154.} 166_{Cf. MONTESQUIEU, Charles de. op. cit., livro VI, cap. VIII, p. 209.}

167_{Cf. RASSAT, Michele-Laure. Le ministère public entre son passé et son avenir. Paris: Librairie Générale}

de Droit et de Jurisprudence, 1967. p. 54-62 e ss.

aplicação de penas pecuniárias169. No curso da Idade Média, a defesa dos interesses do rei perante os tribunais competia a advogados comuns que assumiam o perfil de mandatários, com o monarca ocupando uma posição de destaque entre a sua clientela.

Com a formação dos Estados nacionais, houve a absorção do poder jurisdicional pelo monarca. O poder secular afirmou-se sobre a jurisdição da igreja, das corporações e sobre os juízos locais dos senhores feudais. Na medida em que avançava o fortalecimento do poder real, o exercício da jurisdição passou a ser visto como a extensão do poder soberano170.

A partir do século XIV, os ramos das atividades de procurador e advogado do rei, embora diversos, acabaram se dirigindo essencialmente à defesa dos interesses do soberano incorporados aos do Estado. Os advogados, pouco a pouco, foram abandonando a sua clientela para a defesa exclusiva dos interesses do monarca. A ordenação de Felipe, o Belo, unificou as funções de advogado do rei, relativas à defesa de seus interesses em juízo, às de procurador do rei, ligadas à administração de seu patrimônio, que se confundia com o do Estado. Além da proteção de outros interesses do monarca, com a extinção das acusações privadas, os procuradores do rei investiram-se no ofício da persecução penal, emergindo a moldura do Ministério Público afirmada em nossos dias171.

Como já disposto, no período da Revolução Francesa, houve a extinção dos oficiais do Ministério Público, em virtude de sua correlação com o regime monárquico. Eles eram conhecidos como gens du roi, apesar do reconhecimento pelos cahiers doléances de 1789 de que aqueles oficiais do Antigo Regime, em algumas ocasiões, foram capazes de manter certa independência, deixando de executar ordens por as entenderem contrárias ao bem do reino172.

De todo modo, o desenvolvimento das atividades que lhes competiam foi transferido a comissários do soberano encarregados de fiscalizar a aplicação da lei e a execução das decisões judiciais. A Constituição do ano III da Revolução (1795) distinguiu

169_{Uma correlação direta entre as funções de procurador do rei e dos saïon ou graffion da Idade Média é}

questionável, pois, com a extinção do poder real no século X, as atribuições desses oficiais foram transferidas integralmente aos soberanos locais. (cf. RASSAT, Michele-Laure. op. cit., p. 18-19).

170_{SALLES, Carlos Alberto. Entre a razão e a utopia: a formação histórica do Ministério Público. In:}

VIGLIAR, José Marcelo Menezes; MACEDO JR., Ronaldo Porto (Coords.). Ministério Público II: democracia. São Paulo: Atlas, 1999. p. 17.

171_{Id. Ibid., p. 19. Cf. também CÉDRIC, Trassard. O Ministério Público em França. In: AZEVEDO, Rodrigo}

Ghiringhelli de; DIAS, João Paulo (Coords.). O papel do Ministério Público: estudo comparado dos países latino-americanos. Coimbra: Almedina, 2008. p. 125-128.

172_{RASSAT, Michele-Laure. op. cit., p. 31. Cf. também SALGADO, J. A. César. O Ministério Público e os}

o acusador público dos comissários do rei. O acusador público ficou incumbido de sustentar as práticas delituosas perante os tribunais e, ao contrário dos comissários, não era escolhido pelo monarca, mas em eleições populares, vinculando-se ao parlamento. Em seguida, a Constituição do ano VIII (1799) concentrou o exercício das duas funções nos comissários do rei, definindo a promoção da acusação pública junto aos tribunais por um agente do governo173. Germinavam, assim, as atribuições de dominus litis e custos legis nas intervenções processuais do Ministério Público.

Todavia, a consolidação da organização do Parquet deu-se apenas no Império, a partir do movimento de codificação levado a efeito por Napoleão Bonaparte. Na ocasião, foi instituído um sistema de grande hierarquia, com a responsabilidade dos comissários em exercício nos tribunais superiores pela fiscalização dos trabalhos dos que atuavam nos juízos de grau inferior. E, mediante a edição da Lei de 20 de abril de 1810 (Código de Instrução Criminal), foram regulamentadas as funções de representação do executivo junto à autoridade judicial e de promoção da ação penal.

Considerada o embrião do Ministério Público no Estado moderno, sua origem na França é vinculada a períodos de indiscutível concentração do poder político. Sob o comando de Bonaparte, a centralização de poder do Antigo Regime restaurou-se provisoriamente no país, quando o Ministério Público, dispondo de uma estrutura unitária, estabeleceu-se institucionalmente, subordinado ao Ministério da Justiça174. Suas atribuições no Estado francês compõem um complexo conjunto de ordenamentos jurídicos, alguns oriundos do período imperial, como a mencionada Lei de 20 de abril de 1810 (Código de Instrução Criminal) ainda em vigor, dificultando uma precisa delimitação de seu perfil institucional175.

De um modo geral, trata-se de um organismo encarregado de zelar pela aplicação da lei no que concerne à manutenção da ordem pública. Sob o império do princípio da

oportunidade, o Ministério Público intervém no curso de toda a persecução penal, incluindo a fase de execução das penas, além de dirigir e coordenar as atividades da polícia judiciária. Cabe-lhe ainda a proteção de interesses governamentais e de outros órgãos

173_{Cf. RASSAT, Michele-Laure. op. cit., p. 32-33. As figuras de comissário do rei e de acusador público}

foram definidas por um decreto de 1790.

174_{GUARNIERI, Carlo. op. cit., p. 87-88.}

175_{Cf. GOYET, Francisque. Le ministère public en matière civile et en matière répressive et l’exercise de}

públicos, a atuação em algumas hipóteses de interesses da sociedade junto à jurisdição civil e a defesa de incapazes176.

Conquanto se afigurem dois órgãos distintos, os mesmos requisitos para o exercício da judicatura são reclamados para o desempenho das atividades do Parquet, que é tido, na França, como uma espécie de magistratura (Magistrature du Debout ou Magistrature du

Parquet), com a possibilidade da transferência recíproca entre os membros do judiciário e do Ministério Público177. Como ocorre com os juízes integrantes da Magistrature du Siège ou Magistrature Assise, os representantes do Ministério Público ingressam na carreira por meio de processos seletivos que, desde 1959, reclamam a conclusão de um curso promovido pela Escola Nacional da Magistratura (Ecole Nationale de la Magistrature), controlada pelo Ministério da Justiça (Garde de Sceaux)178.

No ápice do sistema organizacional do Ministério Público francês está o Ministro da Justiça, com poderes de controle sobre toda a instituição, tanto na esfera administrativa como na seara funcional. A supervisão dos trabalhos do Ministério Público pelo Ministro da Justiça pode incidir sobre a própria atuação de seus membros, mediante a expedição de

instruções gerais e impessoais de política criminal a todos os magistrados do Ministério Público e também por meio de ordens individuais aos procuradores-gerais, que devem transmiti-las aos procuradores da República que as repassam aos seus substitutos. Nesse caso, os comandos são apensados aos processos respectivos e não podem envolver a

176_{Pelo princípio da oportunidade, o Ministério Público pode decidir não iniciar um procedimento}

investigatório, mesmo diante de fatos que constituam uma infração penal e do conhecimento da autoria. O arquivamento dos inquéritos é considerado uma decisão administrativa, em que pesem alguns limites à discricionariedade do Ministério Público no desenvolvimento desta atribuição; de um lado, avulta a estrutura hierarquizada do órgão, com a faculdade de que dispõe o Ministro da Justiça para ordenar as acusações; de outro, tem-se a possibilidade de a própria vítima instá-las. Existem também as formas de

arquivamento condicional, a mediação para a reparação do dano e o acordo penal em alguns delitos, sob a proposta do Ministério Público antes do início da ação para homologação judicial, condicionada ao reconhecimento da autoria dos crimes. Nos casos de infrações de maior gravidade, o Ministério Público deve, obrigatoriamente, recorrer ao juízo de instrução para aprofundar as investigações. Nessa hipótese, sob controle judicial, a persecução desdobra-se nas etapas de instrução e de julgamento; as cours d’assises julgam os crimes; e o Ministério Público está encarregado das iniciativas correspondentes às duas fases, por via de requerimento e de ação. Nas matérias cíveis, o Ministério Público atua como parte ou fiscal da lei em causas de estado civil (filiação, casamento, etc.), interesses de incapazes e envolvendo interesses econômicos e comerciais de empresas, procurando salvaguardar direitos trabalhistas de índole coletiva. Interessante é a atribuição denominada política da cidade. que consiste na participação do Ministério Público em ações locais (contratos locais de segurança) integradas conjuntamente por outros órgãos públicos e governamentais, além de associações civis, visando a medidas de cunho social, como nas áreas da educação, trabalho, infância e juventude, para a redução dos índices de criminalidade e da violência urbana em regiões mais sensíveis (cf. CÉDRIC, Trassard. op. cit., p. 147-162). Mais especificamente sobre as funções criminais de origem mais remotas, cf. também AYARRAGARAY, Carlos A. op. cit., p. 56-57.

177_{Cf. GUARNIERI, Carlo. op. cit., p. 88-89; e RASSAT, Michele-Laure. op. cit., p. 48.} 178_{Cf. GUARNIERI, Carlo. op. cit., p. 88-89.}

interrupção de investigações já iniciadas. É possível a solicitação de que se adote perante os tribunais uma determinada posição em temas de interesse do Estado, identificados com a política governamental179.

Ante a Suprema Corte da França, o Tribunal de Cassação (Cour de Cassation), oficiam o Procurador-Geral e alguns advogados-gerais. Nos tribunais de segunda instância, as Cortes de Apelação (Cours d’Appel), o Ministério Público se faz representar por procuradores-gerais, advogados-gerais e substitutos. E, nos juízos de primeiro grau, atuam os procuradores da República, sempre sob a supervisão dos agentes em exercício nos tribunais superiores.

Ao contrário dos juízes, os representantes do Parquet não são inamovíveis. A transferência, em tese, pode ocorrer por determinação de seus superiores hierárquicos ou pelo Ministro da Justiça, que é o responsável pela composição dos quadros da carreira, dispondo de certo grau de discricionariedade180.

Até a alteração do regime jurídico disciplinar de 1993, o Ministro da Justiça dispunha de plena autoridade sobre os membros do Ministério Público. Atualmente, antes da aplicação de qualquer penalidade, o Ministro deve contar com o parecer do Conselho Superior da Magistratura que pode ser precedido de um inquérito administrativo. Caso ele pretenda impor sanções de maior gravidade, o Conselho deve ser compelido à elaboração de um novo parecer, não obstante não haja nenhuma vinculação ao entendimento emitido pelo órgão colegiado181_.

Como se vê, trata-se de um quadro burocrático de escalonamento hierárquico inserido no âmbito do Executivo do Estado182. A despeito da relação de dependência ao Executivo do Estado, a estrutura hierárquica, que envolve a carreira do Ministério Público, não chega ao ponto de possibilitar a avocação dos processos pelas autoridades

179_{Cf. CÉDRIC, Trassard. op. cit., p. 141; e GUARNIERI, Carlo. op. cit., p. 96-97.}

180_{Para a nomeação do Procurador-Geral da Corte de Cassação e dos procuradores-gerais junto aos tribunais}

de recurso não existe a interferência da comissão do Conselho Superior da Magistratura afeta à carreira do Ministério Público. Já as nomeações aos postos de procuradores da República são precedidas de listas tríplices elaboradas por aquela comissão (CÉDRIC, Trassard. op. cit., p. 136-137). Cf. também AYARRAGARAY, Carlos A. op. cit., p. 48-49.

181_{CÉDRIC, Trassard. op. cit., p. 138-139.}

182_{Segundo Cédric Trassard, o domínio do Poder Executivo é insignificante na grande maioria dos casos,}

mesmo porque as orientações gerais do Ministro da Justiça são normalmente observadas. E, não obstante, ao contrário dos juízes, os magistrados do Ministério Público não sejam inamovíveis, as transferências, na

prática, não sendo por sanções disciplinares, ocorrem a pedido do interessado (cf. CÉDRIC, Trassard. op. cit., p. 141-143 e 146).

superiores183. Um procurador-geral em exercício na respectiva Corte de Apelação não pode avocar nenhum processo de atribuição do ocupante de cargo de inferior hierarquia. Tampouco há de fazê-lo o Procurador-Geral do Tribunal de Cassação em relação aos feitos em trâmite nos tribunais de recurso, ainda que não seja seguida a sua orientação sobre os casos. O poder de substituição dos magistrados do Ministério Público circunscreve-se à organização interna de cada ofício. Por essa razão, em princípio, os membros do Ministério Público poderiam resistir às instruções provenientes de seus superiores na condução de seus casos, deixando de propor uma ação penal, malgrado a existência de uma recomendação em sentido oposto.

Além disso, a doutrina que sustenta a admissibilidade do modelo institucional adotado na França chama atenção à liberdade de opinião do membro do Ministério Público durante a instrução da causa no juízo competente. Na audiência, quando de suas conclusões orais, o magistrado do Parquet pode “dar ouvidos ao que lhe dita a consciência”, sendo livre para atuar conforme a sua convicção sobre o caso184. No entanto, as possíveis represálias no âmbito administrativo e disciplinar são capazes de inviabilizar o advento de uma atuação independente. O eventual raio de autonomia funcional não condiz com a hipótese de substituições e de iniciativas disciplinares por parte do Ministro da Justiça, a quem compete, em última instância, o controle sobre todo o aparato institucional, incluindo o sistema de ascensão aos seus patamares mais elevados.

Mesmo pressupondo uma atuação uniforme na seara de repressão à criminalidade, sobretudo em função do princípio da oportunidade na promoção das acusações, questiona- se a possibilidade de conciliar os papéis de funcionário do Ministro da Justiça e de magistrado especial. Muito embora as funções não sejam executadas simultaneamente pelos representantes do Ministério Público, a conclusão é de que, na maioria das vezes, não é possível alcançar as finalidades a que se voltam de forma satisfatória185.

Nessas condições, sob o predomínio dos postulados da harmonia e homogeneidade do período das grandes codificações, o Ministério Público francês consolidou o papel de responsável pelo exercício de uma parcela das funções estatais no âmbito do Poder Executivo do Estado.

183_{Cf. GUARNIERI, Carlo. op. cit., p. 97.}

184_{“Si la plume est serve, la parole est libre” (cf. CÉDRIC, Trassard. op. cit., p. 142).} 185_{Cf. RASSAT, Michele-Laure. op. cit., p. 250 e ss.}