iyileştirilmesi, risk alma ve yönetme sürecinin ve yönteminin değişmesi, sorunlu
aktiflerin tanınması ve azaltılması, sermayenin güçlendirilmesi, bankacılık sistemine
siyasi müdahalenin ortadan kaldırılması ve iyi yönetişim yer almaktadır. Oysa son
dönemlerde hızla bozulan makro dengesizliklerin giderilmesi için gerekli kararlar ya
alınamamış ya da kararlılıkla uygulanamamıştır. Aksine dengesizliklerin daha da
büyümesi pahasına sorunlar ile yaşamanın yolları bulunmaya çalışılmıştır. Bu da
sistemin özündeki sorunlara çözüm bulmak yerine yıllardır göze batan çarpılıklara
karşın yeni düzenlemelerle adeta uçuruma sürüklenen bir sistemin önüne set çekilmiştir.
Fakat zeminin kayganlığı hala giderilememiştir. Yapılmak istenen regülasyonlar birden
olabilecek ve sistemdeki çarpıklıkları sihirli değnekle hemen yok edecek değildir ama
sağlam temellere dayandırılmış olmalıdır. Yapılan düzenlemeleri teoride ve pratik
alanda incelemekte ve yeni önerileri tartışmakta yarar vardır.
3.1. Teorik olarak Bankaların Yeniden Yapılandırılması
Geleneksel Bankacılıktan Kopuş: günümüz bankacılık sistemlerinde finansal
liberalizasyon uygulamaları ile mevduatın bankalar için kaynak olma özelliği aşınırken, kredi kullanıcılarının da alternatif finansman araçlarına yönelmeleri, kredilere olan talebi azaltmaya başlamıştır. Krugman 2001’de şu şekilde vurgulanmaktadır.“Bankaların sermayenin toplam
sosyal döngüsünde, döngünün sorunsuz biçimde işlemesi anlamında, kritik olan yer ve işlevleri, sermaye birikiminin dünya genelindeki gelişme eğilimlerine göre farklılaşmaktadır.”
Bankaların geleneksel finansal aracılık rollerinin değiştiği yıllar 1980’ler olmuştur. Geleneksel bankacılık, daha önce de belirtildiği gibi, basit anlamda, toplanan mevduatlar ile kredilerin fonlanmasının aracı olarak tanımlanabilir(Krugman;2001,69).
Anlaşılacağı gibi, finansal liberalizasyon uygulamaları bankaların karşısına ciddi rakipler çıkartmıştır. Bu rakiplerden en önemlileri yatırım fonlarıdır. Sözkonusu fonlar, küçük tasarrufları bir araya getirerek yönetimini üstlenmektedir. Bu gelişmeler, yatırımcıların
mevduat hesaplarından uzaklaşmasına yol açarken, bankaları kaynak toplamada yükselen maliyetlerle karşı karşıya bırakmıştır. Öte yandan, hisse senedi ve tahvil piyasalarının gelişmesi ve menkulleşmenin yaygınlaşması da bankaların geleneksel faaliyetlerinden olan kredi verme avantajını büyük oranda ortadan kaldırmıştır. Firmaların, hükümetlerin ve kamu kuruluşlarının doğrudan tahvil ve/veya hisse senedi ihraç ederek finansman sağlama olanaklarının artması, yatırımcıların teknolojik gelişmeler sonucunda sermaye piyasası araçlarına ulaşabilmelerinin kolaylaşması ile birleşince, dolaşımda olan sermaye piyasası araçlarının banka kredilerine oranı yükselmiştir (Edwards ve Mishkin, 1995: 31).
Bu gelişmeler sonucunda, bilançolarının hem aktifinde hem de pasifinde yaşanan olumsuzlukların telafisi ve kâr oranlarının yeniden yükseltilmesi için bankalar ya geleneksel olmayan faaliyetlere ağırlık vererek faiz dışı gelirlerle kârlılıklarını arttırmaya çalışacak ya da geleneksel bankacılık faaliyetlerine devam ederek daha riskli alanlara yönelik kredi kullandırmaya başlayacaklardı (Edwards ve Mishkin, 1995: 1).
İlk yol olan geleneksel olmayan faaliyetlere yöneliş, banka bilançolarında menkul kıymetlerin artan ağırlığı ve banka gelirlerinde faiz dışı gelirlerin katkısının yükselmesiyle kendini göstermektedir.
İkinci yol ise, kredibilitesi daha düşük olan firmalara piyasa fiyatlarının üzerinde faiz oranlarıyla kredi kullandırılmasıydı. ABD'de bankalar bu süreç içerisinde özellikle gayrimenkul piyasasına yönelik ticari kredilerini arttırmışlardır. Bankaların daha yüksek risk almaya başladığı tek ülke ABD değildi. Norveç, İsveç ve Finlandiya’da da bankalar deregülasyon karşısında, ticari gayrimenkul kredilerini yüksek oranlarda arttırdılar. Bu emlak piyasasında müthiş bir genişleme, ardından da çöküşü getirdi ve birçok banka iflasa sürüklendi. Türkiye de ise son zamanlarda emlak piyasasındaki hareketlenme ve bankaların kredi olanaklarının bu paralelde kullandırılması aynı riski arz etmektedir( Köne;2003,233).
Banka kredileriyle finanse edilen spekülasyona dayalı finansal genişlemenin, sorunlu kredilerin artışıyla birlikte sürdürülemez hale gelmiştir. Gerçekten de krizler bu sürecin sonunda, ilk olarak bankacılık sektöründe ortaya çıkmakta, daha sonra da ekonominin diğer kesimlerine yayılmaktadır. Güneydoğu Asya ekonomilerinde olduğu gibi yurtdışından sağlanan sermaye girişleri kredilerin genişlemesine yol açmıştır. Kredilerin büyük çoğunluğu, günümüzde olduğu gibi gayrimenkul spekülasyonu ve hisse senedi spekülasyonu alanında kullanılmıştır.
Yoğunlaşma Eğilimi: 1980’li yıllardan başlayarak dünya genelinde bankacılık sisteminde
birleşme ve satın almalar ile yoğunlaşma eğilimi hız kazanmıştır. Group of Ten tarafından yürütülen ve on üç gelişmiş ülkenin bankacılık sektörünü kapsayan bir araştırmanın sonuçlarına göre, incelenen ülkelerin hemen hepsinde yoğunlaşma oranları 1980–1999 döneminde anlamlı bir biçimde yükselmiştir. Yoğunlaşma eğiliminin bir sonucu olarak, yine aynı ülkelerin büyük ticari bankalarının yılsonu aktiflerinin Gayrisafi Yurtiçi Hâsıla (GSYİH)ya oranının arttığı da
görülmektedir (Group of Ten, 2001: 447–448, 452).
Bu noktada yoğunlaşma oranlarındaki artışı, teknolojik gelişmeler, finansal deregülasyon ya da küreselleşme sürecinin etkileri gibi nedenlerle açıklamaya çalışmak, sürecin tam olarak anlaşılmasını engellemektedir. Sermaye birikiminin en temel özelliklerinden olan sermayenin merkezileşme-yoğunlaşma eğilimleri kriz dönemlerinde hız kazanmaktadır. Bu açıdan bakıldığında, yoğunlaşma bankacılık sisteminin krize verdiği bir tepki olarak ortaya çıkmaktadır. Türkiye de yaşanan son krizden sonra bankacılık kesiminde görülen devir ve birleşmeler bunun en canlı örneğidir.
Dünya genelinde geleneksel bankacılıktan kopma ve yoğunlaşmanın artması olarak karşımıza çıkan değişim eğilimlerinin, Türkiye'ye ilişkin çözümlemesine bakıldığında bankaların finans kesimi içindeki payı 1971 yılında %63.7 iken 1981 yılında %87'ye yükselmiştir (Artun, 1987:
43). Daha yeni tarihli bir araştırmada ise, son yıllarda banka dışı finansal kurumların sayı ve büyüklüklerinin artma eğilimlerine karşın, bankacılık sektörünün, toplam finans sektörü aktifleri içinde %75 civarında bir paya sahip olduğu belirtilmektedir (BDDK, 2002: 1).
Banka dışı finansal kurumların önemli bir kısmının bankaların iştiraki olduğu dikkate alındığında, bankaların ağırlığının gerçekte daha da yüksek olduğu ortaya çıkmaktadır. Bu rakamların da
ortaya koyduğu gibi, bankalar Türkiye'de para-sermayenin en önemli kurumu olmaya devam etmektedir. (Köne;2003,236).
Gelişmekte olan ülkeler açısından bilimsel risk yönetimi: bu ülkeler sermaye açığı içinde
bulunduklarından ekonomiyi canlandırmak için dış sermaye akışına ihtiyaç duymaktadırlar. İhtiyaç duyulan kredilerin bir kısmı bankalarca yurtdışından borçlanılarak karşılanmaktadır. Kredi talebi yüksek olduğu için faizler de yüksek olmakta ve yurtdışından yabancı para cinsinden borçlanıp, yurtiçinde yerli para cinsinden kredi vermek oldukça cazip hale gelmektedir. Eğer ülkede sabit kur rejimi uygulanıyorsa kur riski de en azından görünürde ortadan kalktığı ya da bu risk Hazine garantisi yoluyla devlete yüklendiği için, yabancı fon akışı büyük boyutlara ulaşmaktadır. Böylece, açık pozisyon olarak adlandırılan bankaların döviz yükümlülüğü ile döviz varlığı arasındaki fark büyümektedir. Gelişmekte olan ülkelerde bankacılık düzenlemeleri de yeterli ve etkin olmadığı için, bu tür kaynak akışına yeterli sınır konamadığı gibi, birçok ülkede yabancı alacaklarına devlet garantisi sağlanmaktadır. Ayrıca, ekonomi canlanma döneminde ise bazı sektörlere aşırı yatırım yapılarak sektör karlılığı düşmekte ve kredilerin ileride geri dönmeme riski artmaktadır. Canlanma döneminde bilimsel risk yönetimi kavramı da neredeyse unutulmaktadır(Ataman;2001;31-37).
“Bu ülkelerde uygulanan mevduat güvencesi, etkin yönetimi önlemekte ve bankalar arasında haksız rekabet yaratmaktadır. Bütün bu sorunlara bankaların kötü yönetimi, bağımsız denetimden ve şeffaflıktan yoksunluk, siyasi müdahale, yolsuz krediler ve kamu bankalarının sektör içindeki ağırlığı da eklendiğinde bankacılık kesimi aşırı kırılgan
hale gelmektedir.”
(http://www.dtm.gov.tr/ead/ekonomi/tr2000/yapisal.htm)
3.2. Türk Bankacılık Sektörünün Kriz Sonrası Yeniden Yapılandırılması
Teorik çerçevede kriz öncesinde ve sonrasında ifade edilmeye çalışılan yeniden yapılandırma olgusunu pratikte uygulanma sahasında araştırmak ta da yarar vardır. Mayıs 2001’de uygulamaya konulan Bankacılık Sektörü Yeniden Yapılandırma Programı’nın temel hedefi; etkin, uluslararası ölçekte rekabet edebilir ve sağlıklı bir bankacılık sistemine geçişi sağlamak olarak belirlenmiştir.
Yeniden yapılandırma programı;
(1) Kamu bankalarının finansal ve operasyonel açıdan yeniden yapılandırılması
(2) TMSF bünyesindeki bankaların en kısa sürede çözüme kavuşturulması
(3) Yaşanan krizlerden olumsuz yönde etkilenen özel bankaların sağlıklı bir yapıya kavuşturulması ve
(4) Bankacılık sektöründe gözetim ve denetimin etkinliğini artıracak, sektörü daha etkin ve rekabetçi bir yapıya kavuşturacak yasal ve kurumsal düzenlemelerin gerçekleştirilmesi olmak üzere dört temel unsura dayandırılmıştır. (http://www.belgenet.com/arsiv/ab/up_2003-5.html).
Bu programın temel hedefi; etkin, uluslararası ölçekte rekabet edebilir ve sağlıklı bir bankacılık sistemine geçişi sağlamak olarak belirlenmiştir.
Bankacılık Sektörü Yeniden Yapılandırma Programı, kamu bankalarının finansal ve operasyonel açıdan yeniden yapılandırılması, Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu (TMSF) bünyesindeki bankaların en kısa sürede çözüme kavuşturulması öncelikli unsur olarak belirlenmiştir. Ve yaşanan krizlerden olumsuz yönde etkilenen özel bankaların sağlıklı bir yapıya kavuşturulması ve bankacılık sektöründe gözetim ve denetimin etkinliğini artıracak yasal ve kurumsal düzenlemelerin gerçekleştirilmesi olmak üzere dört temel unsura dayandırılmıştır (BDDK; 2002).
Yeniden yapılandırmanın maliyeti TMSF'na devredilen bankalar için 21.7, kamu bankaları için (görev zararları hariç) 2.9 milyar dolar olmak üzere 24.6 milyar dolar (GSYİH’ nın % 16.7'si) olarak ortaya çıkmıştır. TMSF’ ye devrolan bankaların devir tarihleri itibariyle zararları toplamı 17.3 milyar dolardır (Esen; 2005).
Ancak bu zarar devir tarihleri itibariyledir. Bankaların, TMSF yönetiminde oldukları dönemdeki zararları da eklendiğinde toplam zarar 21.7 milyar dolara ulaşmaktadır. TMSF’ ye devredilen
bankalara aktarılan 21.7 milyar doların 17 milyar doları Hazine, 4.7 milyar doları ise TMSF gelirleri (bankalardan toplanan sigorta primleri) ile karşılanmıştır. Bu bankaların toplam zararlarının çok önemli bir kısmı, hakim ortakların kendi bankalarından yasal limitlerin çok üzerinde kullandıkları kaynaklardan oluşmaktadır. Hakim ortakların kendi ve diğer TMSF bankaları aracılığı ile kullandıkları kaynaklar 11 milyar dolardır. Mart 2003 itibariyle, hakim ortaklardan tahsil edilebilen tutar 234.9 milyon dolar olmuştur (BDDK, 2003).
Yeniden yapılanmanın maliyetinin toplumsallaştırılması bu rakamlardan açıkça görülmektedir.
Kriz süreci, tasfiye, birleşme ve satın almalar sonucunda bankacılık sektöründe yoğunlaşmaya hız kazandırmıştır. Uzun dönemde dünyadaki genel eğilimler ile paralellik gösteren yoğunlaşma sürecinde uluslararası sermaye de yerini almaktadır. Bu açıdan, 1980'lerden başlayarak, kamu bankalarının ağırlığının azalması; yerli ve yabancı sermayeli özel bankaların payının artması kriz ile birlikte hızlanmış ve çok daha net hale gelmiştir. İlerleyen süreçte de bu eğilimin devam etmesi ve sektörde belirleyici konumda olan bankaların kendi aralarında birleşmeleri ya da yabancı ortaklıklara yönelmeleri güçlü bir olasılıktır (Gediz;2002).
Yaşanan krizler ile birlikte fona devredilen bankaların mali yapılarında ortaya çıkan hızlı bozulma, devlet üzerinde de ciddi bir mali yük yaratmıştır. Yaşanan tüm bu gelişmeler, özellikle TMSF’ ye devredilen bankaların hızla rehabilite edilmesi ve bu bankaların en kısa zamanda devlet kontrolünden çıkarılması ihtiyacının önemini artırmıştır. Bu çerçevede devlet Fon bankalarındaki sorunlu kredilerin tahsil kabiliyetini artırmak suretiyle bozulan mali yapılarının iyileştirilebilmesi ve bankacılık sisteminin uluslararası kabul görmüş normlar çerçevesinde daha etkin çalışabilmesini sağlamak amacıyla yasal değişiklikler yapma ihtiyacı hissetmiştir. 4389 ve bununla değişik 4491 ve 4672 sayılı Bankalar Kanunu ile Türk Bankacılık Sistemi uluslararası standartlarda yasal çerçeveye kavuşmuştur.
Şunu da eklemeliyiz ki; Bankaların yeniden yapılandırılma sürecinde, siyasi destek ve istikrar, etkin bir hukuki yapı, iyi çalışan bir gözetim ve denetim sistemi, sektördeki açıklık ve şeffaflık başarıyı doğrudan etkilemektedir.
3.2.1 Bankacılık Sektörü Yeniden yapılandırma Programı ve Sonuçları
2000 yılına girerken enflasyonun düşürülmesi ve ekonomik büyümeye geçilmesi yönünde bütçe disiplini ve yapısal reformlara dayalı bir ekonomik program uygulanmaya başlanmıştır. Bu kapsamda ekonomik performansı etkileyen kararlara ek olarak, mali sistemin güçlendirilmesini hedef alan ve bankacılık sektörünü doğrudan ilgilendiren çok önemli kararlar alınmış ve düzenlemeler yapılmıştır.
Programa, mali sektör reformları çerçevesinde bankaların mali bünyelerinin ve bankacılık gözetim ve denetim” sisteminin güçlendirilmesi konusunda önemli adımlar atılarak başlanmıştır. 1999 Haziran ayında Bankalar Kanunu’nda yapılan değişikliklerin ardından, Bankalar
Kanunu’nda Aralık ayında ikinci kez önemli değişiklikler yapılmıştır. Yeni Kanun ve yapılan diğer düzenlemeler ile bankacılık mevzuatı uluslararası düzenlemelere, tavsiyelere ve özellikle Avrupa Birliği direktiflerine önemli ölçüde yaklaştırılmaya çalışılmıştır. Bankaların denetiminde ve denetim sonuçlarının alınmasında etkinliğin arttırılmasına yönelik düzenlemeler yanında, risk yönetiminde uluslararası standartların yakalanması ve iç denetim sistemlerinin oluşturulmasına yönelik yeni düzenlemeler getirilmiştir.