4. TÜRKİYE’ DE DEPREM
4.4 Türkiye'de Depreme Dair Kuruluşlar ve Planlar
4.4.5 Ulusal deprem araştırma programı (UDAP)
Antes da criação do Bacen, o papel da autoridade monetária era desempenhado pela Superintendência da Moeda e do Crédito (SUMOC), pelo Banco do Brasil e pelo Tesouro Nacional.
consequentemente, à sua própria subsistência, estará sujeito a suportar (pelo menos até que surjam adequadas providências limitativas das liberdades contratuais) todas as condições, até as mais iníquas, que lhe sejam impostas pelo primeiro: [...] Ou, então, pense-se no produtor de bens ou de serviços essenciais, que goza no mercado de uma posição monopolista: os consumidores são constrangidos, para satisfazer as suas necessidades, a aceitar todas as condições que lhes queira impor, sem nenhum poder real de participar na determinação do conteúdo do contrato: ‘pegar ou
A SUMOC foi criada em 1945 com a finalidade de exercer o controle monetário e preparar a organização de um banco central. Outras atividades também estavam sob a responsabilidade deste órgão: (i) fixar os percentuais de reservas obrigatórias dos bancos comerciais, as taxas do redesconto e da assistência financeira de liquidez, bem como os juros sobre depósitos bancários; (ii) supervisionar a atuação dos bancos comerciais; (iii) orientar a política cambial; e (iv) representar o Brasil junto a organismos internacionais415.
O Bacen, por sua vez, foi criado em 31 de dezembro de 1964, com a publicação da Lei nº 4.595. O órgão integra o Sistema Financeiro Nacional e, na qualidade de agente da sociedade, visa atingir aos seguintes objetivos: (i) zelar pela adequada liquidez da economia; (ii) manter as reservas internacionais do País em nível adequado; (iii) estimular a formação de poupança em níveis adequados às necessidades de investimento no País; e (iv) promover o permanente aperfeiçoamento do sistema financeiro pátrio.416
No que tange ao sistema de consórcio, o controle anteriormente exercido pelo Banco Central se limitava a intervenção das administradoras, quando configurada a gestão temerária no contingenciamento dos recursos, sendo que as demais operações de consórcio eram fiscalizadas diretamente pela Secretaria da Receita Federal, órgão pertencente ao Ministério da Fazenda417.
Desde a edição do Decreto nº 70.951/1972, até a edição da Portaria do Ministério da Fazenda nº 330, de 23 de setembro de 1987, dispositivo legal que viabilizava a poupança para autofinanciamento, depois relegado a regulamentos esparsos, até meados de 1990.
Somente com a vigência da Lei nº 8.177/1991 (art. 33) foram transferidas da Receita Federal para o Bacen as atribuições de controle e regulamentação do sistema de consórcios418. À época foram editados os seguintes atos normativos pelo largar’. ROPPO, Enzo. O contrato. Trad. Ana Coimbra e M. Januário C. Gomes. Coimbra: Almedina, 1988, p. 37-38.
415 BANCO CENTRAL DO BRASIL. História do Bacen. Disponível em: <http://www.bcb.gov.br>.
Acesso em: 21 fev. 2011.
416 Idem.
417 A Lei nº 5768, de 20 de dezembro de 1971 (regulamentada pelo Decreto nº 70.951, de 9 de agosto
de 1972) tinha como objetivo disciplinar a atividade de consórcio e outras modalidades de mútuos e sorteios. Inicialmente, as atribuições de autorização, fiscalização e regulamentação dos consórcios foram delegadas ao Ministério da Fazenda (Secretaria da Receita Federal).
418 Lei 8.177/1991: “Art. 33. A partir de 1º de maio de 1991, são transferidos ao Bacen as atribuições
previstas nos artigos 7º e 8º da Lei n. 5768, de 20 de dezembro de 1971, no que se refere às operações conhecidas como consórcio, fundo mútuo e outras formas associativas assemelhadas, que
Bacen: a) Circular nº 2.196, de 1992 (grupos de veículos automotores); b) Circular nº 2.230, de 1992 (grupos de motocicletas); c) Circular nº 2.342, de 1993 (grupos de caminhões, ônibus, tratores etc.); e d) Circular nº 2.381, de 1993 (procedimentos contábeis).
Haroldo Malheiros Duclerc Verçosa419 registra que não foi pacífica a outorga das funções do Bacen, pois não se tratava de atribuição própria de bancos centrais, tendo sido recebida como mais de uma atividade atípica, entre outras que já exercia.
Por outro ângulo, tendo em conta a existência de administradoras de consórcios, desde as grandes capitais até as pequenas cidades do interior do País, a plena eficiência de atuação do Bacen na autorização prévia para funcionamento, fiscalização, aplicação de penalidades e intervenção dependeria da conferência de meios materiais e humanos que nunca foram concedidos.420
Dessa forma, todas as administradoras de consórcio deveriam seguir o conteúdo normativo do Bacen421 que, para regular a administração e funcionamento do sistema de consórcios, passa a publicar circulares, com foco, principalmente, no profissionalismo da gestão de recursos de um grupo de consórcio e o bom atendimento aos consumidores dos produtos.
Registre-se que às administradoras de consórcio não cabe discutir a regulamentação determinada pelo Bacen. A não submissão aos normativos editados pelo órgão pode ocasionar a restrição automática para constituição de novos grupos, sem prejuízo de outras sanções previstas na legislação e regulamentação em vigor.
A fiscalização é exercida pelo Bacen, tanto nos procedimentos de rotina de supervisão das operações de gerenciamento dos recursos e averiguação no
objetivem a aquisição de bens de qualquer natureza. Parágrafo único. A fiscalização das operações mencionadas neste artigo, inclusive a aplicação de penalidades, será exercida pelo Bacen.”
419 VERÇOSA, Haroldo Malheiros Duclerc. Responsabilidade do controlador, dos sócios e dos
administradores de empresas de consórcios: sua apreciação à luz do direito do consumidor. Revista de Direito Mercantil. São Paulo, Malheiros Editores, n. 106, 1997, p. 50.
420 Idem.
421 “ADMINISTRATIVO. CONSÓRCIO. COMPETÊNCIA PARA FISCALIZAR. LEI 8.177/91. BACEN.
NULIDADE DE DECISÃO PROFERIDA PELO CONSELHO DE CONTRIBUINTES. O artigo 33 da Lei 8177, de 1º de março de 1991, transferiu ao Bacen as atribuições previstas nos arts. 7º e 8º da Lei 5.768/71, no que se refere às operações de consórcio. Sendo norma de índole procedimental, a competência para apreciar e julgar processos administrativos relacionados à fiscalização e aplicação de eventuais penalidades foi transferida, de imediato, ao Bacen, sendo nula decisão proferida pelo Conselho de Contribuintes. Recurso improvido.” BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. 1ª T. REsp. 389543/PR. Relator Min. Garcia Vieira. Brasília-DF. Julgamento em: 05.03.02. Publicado em: DJU 08.04.2002. Disponível em: <www.stj.gov.br.>. Acesso em: 12 mar. 2011.
cumprimento das demais legislações vigentes, quanto por via indireta, em razão de reclamações realizadas pelos consorciados422.
A Lei nº 11.795/2008 voltou a reafirmar o poder normativo do Bacen para autorizar, fiscalizar e regulamentar o sistema de consórcio, como se extrai dos arts. 6º e 7º, a seguir transcritos:
Art. 6o A normatização, coordenação, supervisão, fiscalização e controle das atividades do sistema de consórcios serão realizados pelo Bacen.
Art. 7o Compete ao Bacen:
I – conceder autorização para funcionamento, transferência do controle societário e reorganização da sociedade e cancelar a autorização para funcionar das administradoras de consórcio [...]; II – aprovar atos administrativos ou societários das administradoras de consórcio [...];
III – baixar normas disciplinando as operações de consórcio, inclusive no que refere à supervisão prudencial, à contabilização, ao oferecimento de garantias, à aplicação financeira dos recursos dos grupos de consórcio, às condições mínimas que devem constar do contrato de participação em grupo de consórcio, por adesão, à prestação de contas e ao encerramento do grupo de consórcio; IV – fixar condições para aplicação das penalidades em face da gravidade da infração praticada e da culpa ou dolo verificados, [...]; V – fiscalizar as operações de consórcio, as administradoras de consórcio e os atos dos respectivos administradores e aplicar as sanções;
VI – estabelecer os procedimentos relativos ao processo administrativo e o julgamento das infrações a esta Lei, às normas infralegais e aos termos dos contratos de participação em grupo de consórcio, por adesão, formalizados;
VII – intervir nas administradoras de consórcio e decretar sua liquidação extrajudicial [...].
No exercício da fiscalização prevista no art. 7º da cita Lei nº 11.795/2008, o Bacen poderá exigir das administradoras de consórcio, bem como de seus administradores, a exibição, a funcionários seus, expressamente credenciados, de documentos, papéis, livros escrituração, além de garantir acesso aos dados armazenados nos sistemas eletrônicos, considerando-se a negativa de atendimento
422 GIACOMINI, Daniel Orfale. A devolução das quantias pagas pelos consumidores desistentes e
excluídos dos contratos de consórcio á luz da Lei 11.795/08 e do Código de Defesa do Consumidor, p. 114.
com embaraço à fiscalização, sujeita às penalidades previstas na mesma lei, sem prejuízo de outras medidas e sanções cabíveis423.
A lei também conferiu ao Bacen, dentro do marco regulatório, o poder de exigir condições mínimas que devem constar do instrumento de adesão – contrato de participação em grupo de consórcio424.
Logicamente, o poder normativo daquela autarquia federal não é amplo e irrestrito. Prende-se aos limites da lei. Não somente da Lei nº 11.795/2008, mas de todo o microssistema que disciplina as relações de consumo.
Desde logo, é possível definir-se um limite daquele poder normativo: não pode haver norma editada pelo Bacen que prejudique os direitos do consumidor previstos em outras normas, em especial no CDC e na própria lei de regência, Lei nº 11.795/2008425.
A autorização para explicitar “condições mínimas”, que será tratada adiante, deve ser compreendida dentro da concretização do fundamento constitucional da defesa consumidor, isto é, em que o Estado exercerá o seu poder regulatório por intermédio do Bacen, com o dever de proteger os interesses e direitos dos consorciados.
O poder normativo dever ainda dar efetividade aos princípios insculpidos na Lei nº 8.078/1990, notadamente: a vulnerabilidade do consumidor (art. 4º, I, CDC); a harmonização da relação de consumo fundada na boa-fé e no equilíbrio (art. 4º, III, CDC; e a informação do consumidor (art. 4º, IV, CDC). E a fluidez do termo jurídico que integra um princípio não serve para lhe diminuir a força (eficácia) normativa.
As normas do Bacen, por óbvio, também não podem violar direitos básicos dos consumidores previstos na Lei 8.078/1990, destacando-se: (a) o direito de informação (art. 6º, III, CDC), (b) a proteção contra publicidade ilícita, métodos comerciais coercitivos ou desleais e cláusulas abusivas (art. 6º, IV); (c) a efetiva prevenção e reparação de danos materiais e morais, individuais e coletivos (art. 6.º,
423 GIACOMINI, Daniel Orfale. A devolução das quantias pagas pelos consumidores desistentes e
excluídos dos contratos de consórcio á luz da Lei 11.795/08 e do Código de Defesa do Consumidor, p. 115.
424 MALFATTI, Alexandre David. O contrato de consórcio e o direito do consumidor após a vigência
da Lei 11.795/2008. Revista de Direito do Consumidor, p. 16.
IV, CDC) e (d) o acesso a órgãos administrativos e judiciais, facilitando-se a defesa dos seus direitos (art. 6º, VII e VIII, CDC).426
Em suma, aonde há proteção normativa (constitucional ou legal) do consumidor, não há espaço para exercício do poder normativo do Bacen que resulte em diminuição ou restrição dos direitos dos consorciados.
6.3 AS CIRCULARES DO BANCO CENTRAL E AS CONDIÇÕES MÍNIMAS DO