Topluluk Düzeyine Taşınması ve Belirleyen Faktörler

Amsterdam Antlaşması, üçüncü ülke vatandaşlarının Topluluk hukukundaki yerini de belirlemiştir. Belirli kategorilerde bulunan üçüncü ülke vatandaşları, Topluluk hukuku ile koruma altına alınmışlardır. Bunlar:

• Bir AB üyesi ulusuna ait olan kişinin aile üyeleri;

• AB ile ortaklık veya işbirliği anlaşmaları ile bağlılık oluşturmuş devletlerin vatandaşları;

• Başka bir üye ülkede hizmetleri gerçekleştiren firma çalışanlarıdır.

Bu durumda bulunan üçüncü ülke vatandaşları daha önce diğer üçüncü ülke vatandaşları ile aynı işleme tabi olup, Topluluk hukukunun sağladığı ayrıcalıktan yararlanamamaktaydılar. Antlaşma ortak bir göç politikasından bahsetmemekle birlikte, bazı politika unsurlarını kısmi olarak sınırlamaktadır: “vize, sığınma, göç ve insanların serbest hareketi ile ilgili diğer politikalar” gibi. Antlaşmanın 63.maddesi göç ve iltica alanlarında Mayıs 2004 tarihinden itibaren beş yıl içinde alınması gereken önlemleri ayrıntılı biçimde düzenlemiştir. Antlaşmanın yürürlüğe girmesinden itibaren beş yıl sonra serbest dolaşıma yönelik üye ülkeler tarafından olan bazı direncin ve engellerin ortadan kaldırılması kararı alınmıştır. Amsterdam Antlaşması, tek pazarda serbest dolaşıma ilişkin güvenli ve adaletli tamamlayıcılık görevi içermektedir. Böylece, 1992’deki Maastricht Antlaşması ile hükümetler arası çalışma yönteminin daha fazla topluluk kurumlarına veya ulus üstüleştirme yönündeki yaklaşım, Amsterdam Antlaşması ile ülkelerin daha önce kendi egemenlikleri alanında bulunan konuları daraltarak, uluslar üstü kurumsal yapıyı daha da güçlendirici yönde ilerleme sağlanmıştır.

2001 yılının Aralık ayında yapılan Laeken zirvesinde liderler, organize olarak göç konusunda ağır kalındığını kabul etmişlerdir. Bu zirvede, ulusal yasalarda ortak

uzlaşının kabul gördüğü şekilde düzenlemelere gidilmesi yaklaşımı kabul görmüştür. Ortak bir göç politikasının oluşturulması yönünde çabaların hız kazanmasına rağmen özellikle, yasa dışı göçe karşı ortak bir hareket planın oluşturulması yönünde aşama kaydedilmiştir. Nitekim, 2002 Yılının Haziran ayında Sevilla’ da düzenlenen zirvede de düzensiz göç hareketlerine karşı mücadele edebilmek için üye ülkeler arasında ortak politikalar izlenmesi yönünde karar alınmıştır. Bunun için sınır kontrollerinin daha da iyileştirilmesinin yanında, yasa dışı göçü engellemede yeterli önlemleri almayan üçüncü ülkelere yönelik yaptırımlar gerçekleştirilmesidir (Fransa ve İsveç ise tüm ülkeler arasında koordinasyonun geliştirilmesi yaklaşımındadırlar).

1980’li yıllara kadar göç politikalarında ülkelerin her birinin özel uygulamaları söz konusu iken 1990’lı yıllardan itibaren entegrasyon sürecinin hızlanması, üye ülkelerin politikalarının da birbirlerine yakınlaşmasına ve birçok alanda ortak politikalar belirlemelerine neden olmuştur. Nitekim Roma Antlaşması’nda kişilerin serbest dolaşımı hedeflenirken, Schengen ile bu, ortak sınır ve vize düzenlemelerine taşınmıştır. Üye ülkeler hizmetler, sağlık ve eğitim alanlarındaki gereksinimlerini karşılamaya yönelik kendi durumlarına has göç uygulamaları gerçekleştirmelerine rağmen, üye ülkelerin bu politikaları arasında da büyük farklılıkların olmadığı bilinmektedir. Üye ülkeler arasında benzerlikler olmasına karşın, farklılıkların bulunması üye ülkeler arasında ortak bir politikanın oluşturulmasına engel oluşturduğu da ileri sürülmektedir. Bunun oluşturulabilmesi için üye ülkeler tarafından göç yönetimini gerçekleştirebilecek kurumsal gerekliliklerin karşılanması ve bu zorlukların aşılması için yasalaştırma işlemlerinin hepsinin bir bütün halinde düzenlenmesi gerektiği belirtilmektedir .

Amsterdam Antlaşması ile Birliğin uluslar üstü nitelik kazanması yolunda önemli aşama kaydedilmesi sürecinin başlamasıyla, ortak göç ve sığınma politikalarının oluşturulması yönünde çeşitli tüzükler, direktifler, tebliğler ve teklifler (bak, notlar) düzenlenmiştir. Yasadışı göçmenlerin iadesine ilişkin Topluluk Politikası konusunda bir de “Yeşil Kitap” (GreenPaper, COM (2002)175 final) oluşturulması kabul edilmiştir. Ayrıca Konseyin Sevilla Konferansında, Birliğin dış politikasına göç ve iltica konularının da entegre edilmesi, göçe neden olan sebeplerin

ortadan kaldırılmasına ilişkin çalışmaların yapılması gerekliliği üzerinde de durulmuştur (Gençler, 2005:2).

3.1.2. Avrupa Birliği Ortak Göç Politikası Fikrinin Doğuşu, Gelişimi ve Belirleyen Faktörler

Ana hatları ile 1950’li yıllardan itibaren Avrupa ülkelerine yönelik yaşanan göçün, gerek duyulan talepler, gerekse meydana gelen gelişmeler nedeniyle geçen sürede yaşanan göç hareketlerinin niteliğinin ve yoğunluğunun değişmiş olduğudur. Bu durum sadece Avrupa dışı kaynaklı göç hareketlerinde değil aynı zamanda, Avrupa içinde de gerçekleşmiştir. Nitekim 1850-1950’li yıllar arasında Avrupa’nın klasik göç veren ülkeleri olan başta İrlanda, İspanya ve İtalya’nın ekonomik bakımdan hızlı gelişme göstermeleri, göç veren bu ülkelerin göçmen alan ülkelere dönüşmesi de kıta Avrupa’sının kendi içsel değişimini yansıtmaktadır. AB sürecinin de yayılarak ve hızlanarak gelişmesiyle birlikte, ekonomik, siyasal ve sosyal alanlardaki beraber karar alma sürecinin gittikçe hızlanması, AB’nin kendi içinde ve bölgesinde yaşanan değişimin bir yansıması olarak, harici ülkelere karşı uygulayacağğı politikalarda da ortaklık temelinde yeni bir bakış açısı oluşturmasını kaçınılmaz kılmaktadır (Gençler,2004:5).

3.1.2.1. Belirleyen Faktörler

Soğuk Savaş sonrası dönemden itibaren uluslararası göç, AB üyesi ülkelerin karşı karşıya kaldıkları ve ulusal bir tehdit olarak tanımladıkları bir olgu olarak ortaya çıkmıştır. Uluslararası göçün ulusal güvenliklerle ilintilendirilmesi ve bir tehdit olarak tanımlanması ise ülkelerin daha karmaşık bir güvenlik algılaması içerisinde politikalar üretmelerine neden olmuştur. Çerçeve Karar kapsamında yapılan tartışmalarda ise temel sorun, özellikle AB Avrupası’nın daha uzunca bir süre göç alan bir bölge olmaya devam edeceği olgusu göz önünde bulundurularak, üye ülke vatandaşları ile göçmenler arasında değerlere karşılıklı saygı temeline dayalı, ortak yaşam alanlarının nasıl belirleneceği biçiminde tanımlanmıştır.

(Gümrükçü, 2005: 134) Bu bağlamda AB düzeyinde göç olgusunda iki önemli özellik olduğu görülmektedir. Bunlar madalyonun iki farklı yönünü gösteren ‘açıklık’ ve ‘kontrol’ politikalarıdır. ‘Açıklık’ düzeyinde belirli devletlerin çekincelerinden dolayı fazla ilerleme kaydedilememişken, güvenlik ile sıkı bir ilişki içerisinde olan ‘kontrol’ düzeyinde politikalara çok daha çabuk uyum gösterildiği gözlemlenmektedir. (Akdağ, 2005: 1)

1990’lı yıllar AB’nin gerek kendi içinde gerekse nüfuz alanının genişletmek bakımından uygun ortamı bulmuştur. Orta ve Batı Avrupa’da siyasal çözülmelerin çatışma ortamından uzlaşı sistemine geçilmesi, göç olgusunda özellikle yasa dışı göç alanına yönelik düzenlemelerin hayata geçirilmesi bakımından entegrasyonun sağlanması öncelikli hale gelmiştir. 1997 yılında ortak göç politikası fikrinin oluşmasına etki eden en önemli faktör, AB’ne yönelen göç hareketleri ve değişen göç dinamiklerinin çeşitli alanlardaki (nüfus, işgücü, kamu maliyesi, büyüme, vs.) etkileridir. Bu faktör, 1997 yılından sonra geliştirilen göç politikasının içeriğini ve günümüze kadarki süreç içinde şekillenmesini de etkilemiştir. Buna ek olarak, Avrupa’ya yönelen göç hareketleri, 1990’dan günümüze kadar, küçük farklılıklar dışında, aynı göç dinamiklerine işaret etmektedir. Bu nedenle göç dinamikleri, incelenirken tarihsel olarak bölünmeksizin, 1990’lı yıllardan günümüze kadar olan zaman dilimini içerecek şekilde bir bütün olarak ortaya konacak, tüm bu göç dinamiklerinin nüfus ve işgücü piyasası üzerindeki etkileri irdelenecektir (Somuncu, 2006:48).

Avrupa Birliği’nde nüfus ve istihdamda bu denli önemli role sahip olan göçün ekonomi üzerindeki etkileri hem üye ülkeler, hem de AB düzeyinde sorgulanmaya başlanmıştır. Göçmenler, -özellikle de mülteciler-, kamu bütçesi üzerinde ek maliyetlere neden olan kesim olarak algılanmıştır. Ancak, göçün Almanya, Danimarka ve Avusturya üzerindeki etkilerini araştıran çalışmalar, göçün hem olumlu hem de olumsuz etkileri olmakla beraber, göçmenlerin genellikle ekonomik büyüme üzerinde olumlu etkilerinin olduğu ve hükümet harcamalarını çok fazla arttırmadığını göstermiştir. Bu çalışmalar, yüksek işsizliğin yaşandığı ülkelerde dahi, göçmenlerin genellikle yerli vatandaşlar tarafından doldurulmamış islere girdiğini

göstermiş, göçün göç alan ülkede işsizliğe yol açtığı düşüncesini çürütmüştür (European Comission, 2000: 27).