Temel Özellikleri

2.4.1. Bağımsızlık

Üst kurulların diğer kamu kurumlardan ayırt edilebilmesini sağlayan en önemli özelliği idari açıdan bağımsız olmalarıdır. Bu bağımsızlık bu kurumların hem organları hem de işlevleri üzerinde siyasi iktidarın ve diğer mercilerin denetiminin söz konusu olmaması, yürütme karşısındaki konumunun daha güçlü olması anlamına gelmektedir (Ulusoy, 1999: 5). Ulusoy’a göre (2003: 68), ne kadar özerk olursa olsun, kamu kaynaklarını kullanan ve kamu adına karar alma yetki ve sorumluluğu taşıyan ve gelir elde eden hiçbir organ idari açıdan tam bağımsız olamayacağına göre ve bu türden bir “tam bağımsızlık” her şeyden önce, Anayasanın 123. maddesinde belirtilen “idarenin bütünlüğü” ilkesini zedeleyeceğinden, bu organlar üzerinde de minimum bir denetim mekanizması kurulması zarunludur.

Düzenleyici kurul ve kurumların düzenleme, denetleme ve yaptırım uygulama işlevlerini siyasi iktidar, idari bürokrasi ve özel sektör tarafından bir etkilenme olmaksızın yerine getirebilmesine olanak vermek, bir anlamda yargıya benzer bir dokunulmazlıkla korumak düşüncesiyle, bu kurum ve kurullara ayrıcalıklı bir statü tanınmaktadır (Akıncı, 1999: 101).

Üst kurulların yasama organı açısından bağımsızlığına baktığımızda, yürütmedeki gibi tam olarak bağımsızlıktan söz edilememektedir. Bu kurum ve kurulların yasama ve yargı erkine karşı “tam” ve “mutlak” bir bağımsızlığı söz konusu değildir ve göreceli, kısmi bir bağımsızlığa sahiptirler. Anayasal bir güvenceleri olmadığından yasama organı bunların statülerini, görev ve yetkilerini dilediği gibi değiştirebilir. Dolayısıyla yasanın belirlediği sınırlar içinde faaliyet gösterebilirler ve bütçeleri yasama organının onayına tabi olup, gerektiğinde bütçeleri yasama organı tarafından onaylanmayabilir. Üst kurulların bağımsızlığı, hem organları hem de işlevleri üzerinde siyasi iktidarın ve diğer idari mercilerin tipik idari denetim yetkilerinin söz konusu olmaması, başka organların onlara emir ve talimat vermemesi anlamına gelmektedir. Bu anlamdaki “bağımsızlığı” organik bağımsızlık ve işlevsel bağımsızlık olarak iki grupta incelemek mümkündür. Burada kullanılan “bağımsızlık” terimini hiç kimsenin ve hiçbir makamın

denetimine tabi olmayıp “kendi başına buyruk” olma şeklinde değil, “idari özerkliğin” yeni, modern ve özel bir biçimi olarak algılamak gerekir (Ulusoy, 2003: 15).

2.4.1.1. Organik Bağımsızlık

Bu kurumlardaki karar mercilerinde bulunan çalışanların (genellikle kurul şeklinde yapılandıkları için kurul üyelerinin) bazı statü güvenceleriyle donatılmaları anlamına gelmektedir. Kurumun bağımsızlığı, kurumun karar organını oluşturan üst kurul üyelerinin bağımsızlığını sağlamakla önemli bir etken olarak ortaya çıkmaktadır (Tan, 2000: 7).

Kurul üyeleri belirli ve çok kısa olmayan süre için seçilirler ve bu süre bitinceye kadar görevden alınamazlar ve görevleri de bu sürenin bitiminde yenilenemez. Fakat belirtilmelidir ki ülkemizde (KĐK hariç) bu yeniden seçilememe ilkesi uygulama alanı bulamamıştır ve bu durum bağımsız idari otoritelere ilişkin ülkemiz uygulamasında eleştiriye en açık hususlardandır. Kurul üyelerinin, siyasi iktidarın bunları görev sürelerinin bitiminde “cezalandırılması” ihtimaline karşın, bunları üyelikten önceki veya dengi görevlerine dönebilmeleri güvence altına alınır. Belirlenen görev süresinin bitiminde bu sürenin yenilenememesi ise, kendisine sağlanan güvencelerin bir karşılığı veya bedeli ve tekrar seçilme beklentisinin tarafsızlıklarını siyasi iktidar lehinde bozmamasına karşı bir önlem olarak düşünülmektedir (Ulusoy, 1999: 5).

Kurul üyeleri çalışmaları ve geçmişleriyle kendilerini kanıtlamış saygınlıkları olan objektif kişiler arasından seçilirler. Bir kişinin kurul üyesi olabilmesi için, mutlaka o bağımsız idari otoritenin faaliyet alanında bilfiil çalışmış olmasına ve teknik yönden o konuyu çok iyi bilmesine gerek yoktur. Zira bazen o bağımsız idari otoritenin faaliyet alanında o kurumda çalışan uzmanlar dışında teknik anlamda uzmanlaşmış hiç kimse bulunmayabilir (örneğin rekabet kurulu ve kamu ihale kurulu). Özellikle kuruluşlarında yolsuzlukların katalizör etki yarattığı bazı bağımsız idari otoritelerde, baştan yeni bir sayfa açmak asıl amaç olduğundan, dolaylıda olsa, önceki düzgün işlememiş sistemin içinden gelenlerin bu kurullara üye yapılmaları bu yeni, yapılanmanın varoluş amacıyla çelişecektir. Sonuçta, seçilecek üyelerin o bağımsız idari otoritenin faaliyet alanıyla herhangi bir şekilde bağlantı kurulabilecek bir alanda

veya konuda kendisini kanıtlamış olması yeterli bir koşul olarak görülmelidir (Ulusoy, 2003: 16).

2.4.1.2. Đşlevsel Bağımsızlık

Düzenleyici ve denetleyici kurumların işlevsel özellikleri ise, bu kurumların işlem ve eylemleri üzerinde yürütme organına dâhil birimlerin bu eylem ve işlemlerin geçersizliği sonucunu doğuran hiçbir doğrudan yetkiye sahip olmaması anlamına gelir. Yürütme organına dâhil birimlerin işlemi onaya tabi tutma, işlemin yürürlüğünü engelleme veya geciktirme gibi hiçbir doğrudan yetkiye sahip olmaması, hiçbir kurum, kuruluş makam ve merciin bu işlemlerin değiştirilmesi ve yürürlüğe sokulmaması yönünde emir ve talimat verememesi anlamına gelir.

Bu kurumların organik ve işlevsel bağımsızlıkları vardır ama devletin bütünlüğü ilkesi gereği, yargısal denetime ve yasama denetimine tabi oldukları gibi, minimum bir takım idari denetime de maruz tutulabilirler. Bunların kararları yargı tarafından iptal edilebildiği ve ayrıca görevlerinden dolayı işledikleri görevi ihmal, kötüye kullanma gibi suçlardan dolayı memur gibi yargılanabildikleri gibi, harcamaları da devletin denetim organları tarafından denetlenebilir. Ayrıca, üyelerin seçimi, maaş ve diğer mali haklarının belirlenmesi siyasi iktidarın yetkisindedir. Öte yandan, Anayasal bir güvenceleri söz konusu olmadığı için, yasama organı bunların statülerini ve yetkilerini değiştirebilir (Ulusoy, 2003: 18).

2.4.2. Tarafsızlık

Üst kurulların özellikle kamunun hassas sektörlerinde kurulması onların siyasi otoriteden bağımsız olarak tarafsız hareket etmelerini, siyasi otoritenin bu alanlarda tarafsız davranamayacağı olasılığının yüksek olması nedeniyle daha fazla önem arz etmektedir.

Araştırma, soruşturma ve denetleme sürecinde bir yönüyle yargısal yetkiler kullanan üst kurulların bağımsızlıklarının yanında tarafsız olmaları da zorunlu bulunmaktadır. Tarafsızlık ilkesi, bağımsızlığı destekleyen bir nitelik olarak da algılanmaktadır. Tarafsız davranabilmek için bağımsız olabilmek gerektiği açıktır. Tarafsızlık özelliği ile üst kurullardan beklenen davranışlar; kurulların olayları ve davaları araştırırken

objektif olup önyargıdan uzak olarak kamunun yararını gözeterek, taraflardan birinin lehine veya aleyhine taraflı tutum sergilememeleridir.

Kamu yönetiminin duyarlı alanlarında özgürlükleri koruyan, kamu yararı ile özel yarar arasında hakemlik yapan, kuralları belirleyen, düzenleme işlevini yerine getiren üst kurulların elbette bu ince denge ve ağır sorumluluk karşısında taraflar üstü kalması gerekmektedir (Akıncı, 1999: 107).

2.4.3. Özerklik

Üst kurulları geleneksel kamu yönetiminden ayıran, onlara hukuk düzeni içinde özgün bir yer veren, kurulların kurumsal bağımsızlığını sağlayan özelliklerinden biride özerkliktir. Örgütün kendi sorumluluğunu, yönetimini, personel ve parasal kaynaklarını kullanma biçimini belirleyebilmesi, bu kurulların özerklikle ilgili güvencelerinin göstergeleridir. Üst kurulların düzenleme yetkileri, kendileri için verilen özerkliğin yasal sınırları içerisinde olmak zorundadır. Bu nedenle özerkliğin kendi başına bir bağımsızlık olmadığı görülmektedir (Akıncı, 1999: 111).

Üst kurulların özerk statüye sahip kurumlar olduğunun en açık göstergesi, bunların birer “kamu tüzel kişisi” olarak örgütlenmeleridir. Zira kamu tüzel kişiliği yönetsel özerklik sağlamanın yanında, yönetmelik gibi düzenleyici işlemleri yapabilmenin de ön koşuludur. Nitekim birçok üst kurulun kuruluş yasasında özerklik açıkça vurgulanmıştır (Türe, 2004: 5).