A literatura sobre essas instituições também tem sido uníssona em afirmar a prevalência da fase de investigação, se comparada com a prevenção e a punição. Por exemplo, Avritzer e Filgueiras (2010) mostraram a concentração das instituições de accountability no controle administrativo burocrático. O problema estaria não apenas na interação entre as instituições, mas na priorização do tipo de controle administrativo-burocrático em detrimento dos controles judicial e público não-estatal. É levantado que os mecanismos de controle da corrupção seriam pouco efetivos por causa das escassas inovações institucionais nos outros dois controles: faltaria ao Judiciário um papel maior na imputação de responsabilidade criminal aos atos de corrupção e à sociedade civil no controle das políticas públicas (FILGUEIRAS, 2011).
É sempre reforçada a existência de uma ênfase enorme na fase de investigação em relação a pouca atenção dedicada ao monitoramento ou à sanção (TAYLOR; BURANELLI, 2007; POWER; TAYLOR, 2011). O problema mais sério do Brasil seria que as instituições federais de accountability focam no processo de investigação e de forma competitiva. Ao estudar grandes escândalos de corrupção tratados na mídia, Taylor e Buranelli (2007) mostram que todas as instituições de accountability partiram para o modo investigativo, de forma sobreposta, sem a troca de informações. Todas as investigações geraram informações pertinentes, mas faltou a elas uma clara corrente de comando ou processos de filtro através dos quais essas informações poderiam se desenrolar.
Neste ponto, primeiramente podemos testar esse foco concentrado das instituições no processo de investigação, a duração deste e como se deu a interação entre elas nesta fase. Espera-se encontrar muitos processos abertos e investigados pelas três instituições que podem realizar investigações (TCU, MPF e PF) se comparados com a quantidade de sanções geradas (em especial a porcentagem dos casos que chegam até a Justiça Federal, e destes, a quantidade que obtém sentenças). Se há uma competição ou uma sobreposição na fase investigativa, espera-se encontrar irregularidades sendo investigadas por várias instituições ao mesmo tempo.
Também espera-se encontrar uma ausência de punições concretas em termos de prisões ou recuperação dos valores desviados, creditada à lentidão do judiciário e à falta de acompanhamento dos processos por essas instituições. Taylor e Buranelli (2007) já mostraram que todas as investigações que estudaram acumularam montante de informações incriminadoras, mas com poucas sanções correspondentes. As sanções administrativas do TCU surtiram pouco efeito, e as sanções civis e criminais são tão lentas que as consideram virtualmente não-existentes – devido a lentidão do Judiciário e a possibilidade constante de apelações. As sanções impostas sobre as ações corruptas são poucas e demandam muito tempo para se efetivarem para conseguir algum efeito punitivo ou impeditivo.
Na mesma linha, Arantes (2011), ao olhar para as relações triangulares entre Polícia Federal, Ministério Público e Judiciário, define essa interação como fraca. Em que pese o fato dessas instituições serem ativas, junto com o aumento do número de casos abertos também aumenta o número de casos sem solução, que duram anos sem conclusão definitiva.
Uma das instituições mais responsabilizadas pela literatura sobre as falhas da rede de accountability brasileira é o Judiciário. A literatura tem sido uníssona em mencionar a sua inabilidade em efetivamente punir a corrupção (TAYLOR, 2011). A rede de instituições de accountability deveria ser uma estrutura de suporte mútuo, incluídos aí os tribunais, a força de suas sanções legais e seus efeitos indiretos em reforçar a probabilidade de sanções não-legais nos outros lugares do sistema político.
Os três estágios do processo de accountability – monitorar, investigar e sancionar – seriam fracos no Brasil, mas o último contaria com uma fraqueza especial. Por exemplo, se pegarmos evidências da CPI das sanguessugas – que recomendou a cassação de 72 membros do Congresso, mas que não resultou em nenhuma expulsão, nem penas nos tribunais eleitorais ou na justiça federal – há razão para a visão de que a justiça brasileira só condena os mais pobres e mantém os políticos como uma classe de “intocáveis” (TAYLOR, 2011).42 Isso confirmaria
42 Em 2006, a Polícia Federal deflagrou a Operação Sanguessuga para desarticular o esquema de fraudes em
licitações na área de saúde. A quadrilha negociava com assessores de parlamentares a liberação de emendas individuais ao Orçamento da União para que fossem destinadas a municípios específicos. Com recursos garantidos, o grupo manipulava a licitação e fraudava a concorrência valendo-se de empresas de fachada. Dessa maneira, os preços da licitação eram superfaturados. O grupo ficou conhecido como a "máfia das ambulâncias" ou também "máfia das sanguessugas".
a legitimidade da hierarquia das desigualdades e mostra como a falha na accountability se traduz em exclusão – as decisões dos políticos são mantidas intocadas e não questionadas. Por não temerem os custos da corrupção previstos na legislação, agentes públicos e privados seriam facilmente seduzidos pelos benefícios econômicos de arranjos corruptos. A incidência da corrupção cresceria seguindo lógica de lei econômica — onde a aplicação da lei, a cargo do sistema de justiça, não funciona, a balança pesa a favor dos aproveitadores. A credibilidade do Judiciário influi sobre a avaliação dos riscos e benefícios esperados de um esquema de corrupção. Quem considera que as chances de ser descoberto são poucas, a probabilidade de ser considerado culpado são remotas, as penas aplicadas são brandas e, uma vez condenado, existe uma chance razoável de escapar da aplicação da pena, corre um risco maior de ser levado pela corrupção (SPECK et al., 2002).
Assim, como um tema absolutamente recorrente nas análises da accountability no Brasil, também analisaremos a impunidade, em termos de números de irregularidades que geraram julgamentos e sanções também a percepção dos servidores públicos sobre os gargalos do nosso sistema de integridade, especialmente os que dizem respeito a ausência de sanções. Esperamos encontrar narrativas coerentes com a literatura, que afirma que as investigações se dão de forma concorrente e que as sanções são fracas ou inexistentes.