Conectada ainda ao tema das sanções, essa hipótese se baseia em Arantes (2011) e seus achados sobre a forma de atuação que prevaleceria no MPF quando o assunto é corrupção. Segundo este autor, a atuação nos tribunais em relação à corrupção pode se dar de duas formas principais, e depende de qual definição jurídica se adota. No seu estudo, os casos onde os corpos judicial e policial mantiveram os funcionários accountable endereçaram a corrupção ou como ofensa criminal ordinária ou como ato de improbidade administrativa. Na primeira, a corrupção é o ato definido pelo Código Penal, o acusado se culpado pode ser preso (1 a 8 anos), perder o cargo e ser multado. Existem proteções especiais para os casos em que os acusados tem posição privilegiada na hierarquia – o foro privilegiado. Na segunda, o propósito da lei que a criou era refrear a corrupção sem depender de contingências políticas
ou prerrogativas legais (como o foro privilegiado).43 Nesse caso, o promotor pode processar
qualquer autoridade política em qualquer nível da hierarquia do governo, usando a Ação Civil Pública. Se culpado, o acusado pode perder o cargo, ter seus direitos políticos suspensos (8 a 10 anos) e ter que reembolsar os cofres públicos. Por só estar em jogo os aspectos civis, a polícia não entra nas investigações, apenas promotores ou procuradores.
De acordo com a interpretação de Arantes (2011), essa lei de improbidade administrativa teria gerado uma avalanche de processos, a partir de um ativismo dos promotores que a viam como a alternativa mais rápida e efetiva de combater à corrupção quando comparada às abordagens políticas – corrupção como fraude ou malversação de recursos – ou criminais. Todavia, hoje pode-se dizer que a improbidade administrativa não é totalmente efetiva nos tribunais, pela lentidão dos processos, pelo excesso de apelações, pela preocupação por parte dos juízes com a autoridade do MP em agir nessa esfera, não reconhecendo a sua legitimidade legal. O resultado é que poucos casos teriam alcançado uma conclusão definitiva.
Essa inefetividade teria levado o MP a usar processos pré-judiciais, como as investigações, para sair da esfera de alcance dos juízes. Investigações expostas na mídia forçariam políticos e administradores a ajustar seu comportamento e imporia custos reputacionais. Como uma tentativa de diminuir a impunidade e obter resultados mais rápidos, os esforços do Ministério Público e da Polícia Federal se voltaram para os processos criminais. O aumento das operações policiais no combate à corrupção seria assim uma estratégia para sair dos pobres resultados dos processos de improbidade administrativa. A aparente vantagem destes é que não requerem envolvimento da polícia e podem evitar o foro privilegiado ou o rigor do código criminal. Por outro lado, sua fraqueza maior estaria no excessivo formalismo dos tribunais e na grande possibilidade de apelações. Não significa que necessariamente lidar com a corrupção como crime vai evitar esses problemas, mas as investigações policiais conseguem obter evidências e impor custos, podendo se utilizar de escutas telefônicas, mandatos de busca e apreensão e prisões preventivas (ARANTES, 2011).
Dito isso, podemos testar se o MPF, na sua atuação com base nos achados da CGU, busca mais as ações criminais do que cíveis. Ou se, num esforço inovador, para fugir da ausência de sanções no Judiciário, começa a optar por outros tipos de sanções, não agindo tão
persecutoriamente e buscando soluções alternativas, como recomendações. De acordo com TEIXEIRA (2001), a atuação do MP pode se dar fora do Poder Judiciário, sendo complementar à ação da administração pública. As suas recomendações “podem ajudar o gestor a perceber quais áreas da sua administração não estão cumprindo as determinações constitucionais e legais e, assim, percebendo as falhas, pode-se buscar corrigir os rumos da gestão” (TEIXEIRA, 2001:2).
Se prevalece a forma de atuação descrita por Arantes (2011), imaginamos encontrar alto percentual de processos criminais, se comparados aos cíveis. Se Teixeira, por sua vez, aponta corretamente inovações na forma de atuação desta instituição, esperamos encontrar uma alta incidência de recomendações feitas pelo MPF.
4.5.5 Proximidade
Continuando o propósito de descrever as interações, nos perguntamos quais instituições estariam mais próximas e quais estariam mais afastadas, em uma análise por díades. Para fazer essa análise, a literatura nos dá algumas dicas sobre o que esperamos encontrar nos nossos dados.
Primeiramente, há uma necessidade constante de contato entre a CGU e o TCU: uma das finalidades do controle interno é apoiar o controle externo e, portanto, as relações CGU-TCU são fundamentais para evitar a redundância e propiciar sinergia e complementaridade (LOUREIRO et al., 2011). As prestações de contas (principal insumo de trabalho deste Tribunal) são feitas pela CGU. E esta, apesar de não ser subordinada ao TCU, o leva em conta na definição de suas prioridades, que direcionam as auditorias das contas e dos programas. Contudo, apesar da necessidade de contatos constantes, as iniciativas formais de cooperação entre as duas são recentes. Como problemas apontados nessa relação aparecem a exigência do TCU de que o controle interno indique os potenciais responsáveis em cada irregularidade, de acordo com a previsão legal – só que a CGU não dispõe dos instrumentos necessários para realizar essa identificação, o que gerou, inclusive, atritos em relação aos relatórios dos sorteios. O controle interno se vê obrigado a indicar o chefe da instituição ou toda a cadeia de decisores como responsáveis pela irregularidade, o que pode causar injustiças a pessoas que nem tiveram a chance de defesa diante da imputação de responsabilidade pessoal – problema grave que gera conflitos e desgastes e muitas vezes não atinge o seu objetivo: a identificação
da responsabilidade, punição e recomposição do patrimônio ou da normalidade da ação pública.
Sobre o MPF, Loureiro (2011) aponta que as instituições da rede – como o TCU, a CGU e a AGU – reconhecem a importância da sua atuação na fiscalização dos agentes públicos e na persecução criminal nos casos em que são constatados crimes contra a administração pública ou contra o patrimônio público. Mas relatam dificuldade em interagir com essa instituição de forma “organizada”. A liberdade de ação dos promotores dificultaria que os mecanismos de cooperação sejam exercidos por todos os membros do MPF.
O Ministério Público Federal teria aprofundado relações com o TCU nas duas últimas décadas (LOUREIRO et al., 2011), principalmente devido a Rede de Controles 44 – que definiu um
escopo mínimo comum entre as auditorias realizadas pelo TCU, MPF e PF, de forma que o trabalho de uma seja aproveitado pelas outras, evitando a duplicação de esforços, quando todas fiscalizam uma mesma obra ou atividades. Além da interação por meio desta Rede, o Ministério Público Federal também demanda ao TCU fiscalizações e auditorias. Essa relação ainda poderia melhorar, pois muitas vezes há pedidos redundantes devido a falta de conhecimento técnico dos procuradores sobre as especificidades do funcionamento das políticas públicas; e a dificuldade de construção de uma relação orgânica entre as instituições, devida a grande autonomia dos procuradores (LOUREIRO et al., 2011).
Ainda sobre o MPF, a CGU também teria se aproximado desta instituição, assim como se aproximou também da PF (OLIVIERI, 2008). Já na relação MPF-PF a literatura não cansa de narrar os seus conflitos. A necessidade do trabalho em conjunto acabaria por engendrar uma competitividade entre as instituições, uma tensão entre policiais federais e promotores do Ministério Público quando o assunto é a investigação dos casos de corrupção.
Sobre a relação entre controladores e controlados também investigamos as percepções daqueles responsáveis por assessorar os ministros na tarefa do controle interno. Estes aturariam como um meio de campo entre as instituições centrais de controle e o Ministério
44 Essa rede nacional de controle foi criada pelo TCU, em 2009, pelo na época presidente da instituição ministro
Ubiratan Aguiar. A idéia por trás dessa criação foi unir a capacidade do tribunal de auditar com outro tipo de conhecimento, como a capacidade da Polícia Federal de investigar, ou da Receita Federal em acompanhar a evolução patrimonial. Assim, um órgão completa o trabalho do outro, de uma forma que todos os órgãos possam trabalhar com mais velocidade, eficiência e eficácia no controle do Estado brasileiro.
responsável por implementar a política e controlar quem a implementa (governos locais). Pela literatura, depreendem-se muitas críticas dos gestores em relação à atuação da CGU no seu controle interno. Esta precisa reforçar os laços com as auditorias internas dos Ministérios para aproveitar informações e construir parcerias com órgãos fiscalizados (LOUREIRO et al., 2011). Haveria pouca cooperação entre controlador-controlado na solução de problemas que emergem das auditorias, com auditores sem mecanismos institucionais ou legais para propor soluções ao gestor diante da dificuldade apontada.
Ainda, os Ministérios relatam uma atuação distante em relação ao MPF. Este aparece como mais um órgão que demanda muita informação e horas de trabalho, muitas vezes de forma repetitiva em relação aos outros órgãos de controle, desconhecendo o funcionamento das políticas públicas e a atuação dos gestores. Nesse sentido, percebe-se que a interação entre as instituições é importante inclusive para evitar o retrabalho dos gestores.
Para analisarmos a proximidade entre as instituições da rede, observamos quais instituições foram mais ativas com base nos relatórios da CGU (apresentando grande interação com esta); quais instituições apresentam processos com menção a uma atuação em conjunto com outras (participação das instituições em processos que não são originariamente seus); e, qualitativamente, observamos os relatos dos nossos entrevistados sobre as outras instituições da rede – se é uma narrativa de proximidade ou de competição.