Para uma transparência maior, controle nas finanças públicas e garantia de aplicação mínima de recursos para funções importantes da administração pública, o ordenamento jurídico brasileiro define regras para atingir estes objetivos. A Constituição Federal de 1988 e a Lei de Responsabilidade Fiscal apresentam obrigações que os entes devem cumprir. Obrigações essas definidas como limites, para que não se possa endividar os entes federativos ou comprometer a oferta de serviços públicos.
Para a Constituição Federal, os gestores públicos devem garantir uma aplicação mínima dos recursos provenientes de impostos e de transferências constitucionais em Educação e Saúde.
A Constituição Federal de 1988 determinou em seu artigo 212 que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios devem aplicar, anualmente, uma porcentagem dos recursos oriundos da arrecadação de impostos e das transferências na manutenção e desenvolvimento do ensino (MDE). O percentual para a União é de 18% e para os Estados, Distrito Federal e Municípios é de 25%.
Observa-se também o que foi determinado pelo Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), a criação de um Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e a Valorização do Magistério (FUNDEF) que tem como objetivo o cumprimento das metas de universalização da educação. Este fundo é financiado pelas deduções de 15% das transferências relativas ao ICMS, IPVA, IPI sobre produtos exportados, Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal (FPE), FPM, ITR, cota-parte do ICMS-desoneração e a complementação da União. Com estes recursos, o gestor público aplicava em despesas com o ensino fundamental a porcentagem de 60%. Deste percentual, os administradores públicos pagavam não menos que 60% para os professores do ensino fundamental em efetivo exercício no magistério e o restante, no máximo 40%, deveria ser usado para o desenvolvimento do ensino fundamental.
Em 2007, com a Emenda Constitucional nº 53 de 2006, o FUNDEF foi substituído pelo Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – FUNDEB. Esta substituição amplia o financiamento da Educação para as subfunções: Ensino Infantil, Fundamental e Médio. Além de ampliar o percentual das deduções das transferências constitucionais, de 15% para 20%, gradativamente. Mantendo a proporção de, no mínimo, 60% para o pagamento dos profissionais do magistério de educação básica em efetivo exercício.
Para o cálculo dos gastos com a educação, se faz necessário saber quais as despesas que compõem a Manutenção e Desenvolvimento do Ensino. Segundo artigo 70 da Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB), são despesas com educação: remuneração e aperfeiçoamento do pessoal docente e demais profissionais da educação; aquisição, manutenção, construção e conservação de instalações e equipamentos necessários ao ensino, além de material didático-escolar; uso e manutenção de bens e serviços vinculados ao ensino; aprimoramento da qualidade e à expansão do ensino; realização de atividades-meio necessárias ao funcionamento dos sistemas de ensino; concessão de bolsas de estudo a alunos de escolas públicas e privadas; amortização e custeio de operações de crédito; e manutenção de programas de transporte escolar.
Sabendo-se o que compõe os cálculos do gasto com Educação, calcula-se o percentual de aplicação de recursos oriundos de impostos conforme o programa do SIOPE: Contabiliza-se as receitas resultantes de impostos arrecadadas, as despesas liquidadas com ensino infantil, fundamental e médio, subtrai-se destas as despesas custeadas pela complementação do FUNDEB, pelo superávit financeiro de recursos do FUNDEB ou de Impostos, pela receita de aplicações financeira e restos a pagar. Com o resultado da subtração, divide-se este pelo total de receitas resultante de impostos. O percentual a ser encontrado
deverá ser no mínimo 25% para os Municípios, Estados e Distrito Federal e de 18% para a União.
Já os gastos com Saúde, observados pela Emenda Constitucional nº 29 de 2000, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios devem atender a um percentual mínimo sobre o resultado da arrecadação de receitas oriundas de impostos. Este percentual deve ser definido por uma lei complementar, porém só veio a ser regulado pela Lei Complementar número 141 de 2012.
Antes de 2012, a aplicação destes recursos era disciplinada pelo artigo 77 do ADCT. Para a União, o valor a ser aplicado deveria ser o montante da variação nominal do Produto Interno Bruto (PIB) sobre o que fora gasto no exercício anterior. Para os Estados e Distrito Federal, estes entes deveriam aplicar no mínimo 12% dos impostos estaduais e os transferidos pela União, deduzidos o que fosse transferido para os Municípios em ações e serviços de saúde. Já os Municípios deveriam aplicar 15% dos impostos municipais e oriundos da União e dos Estados. O Distrito Federal também deveria aplicar 15% de seus impostos municipais em despesas com Saúde.
Com o auxílio do programa do SIOPS, pode-se verificar como é calculado o percentual de aplicação daqueles recursos. Basicamente, nos Municípios, o montante das receitas oriundas de impostos é utilizado tanto para calcular os gastos em Educação e tanto para os gastos em Saúde. Logo após, verifica-se as despesas liquidadas em ações e serviços públicos em saúde, deduz-se as receitas vinculadas e os restos a pagar em Saúde.
Segundo a sétima diretriz da Resolução 322/2003 do Conselho Nacional de Saúde (CNS), não compõe despesas com saúde: o pagamento de aposentaria e pensões, assistência à saúde que não atenda ao princípio da universalidade, merenda escolar, saneamento básico, limpeza urbana, preservação do meio ambiente, ações de assistência social não vinculadas, ações e serviços públicos custeadas por recursos vinculados e, no caso da União, pagamentos de juros e amortizações de operações de crédito para custear despesas em Saúde ou, no caso dos Estados e Municípios, ações e serviços públicos em Saúde custeadas com operações de crédito.
Ou seja, essas ações elencadas pelo CNS, também são deduzidos do cálculo das despesas totais com saúde. Após o resultado da subtração do total das despesas liquidadas em Saúde e das deduções, divide-se o resultado pelo montante da receita oriunda de impostos para encontrar o percentual que foi aplicado.
Além dos limites constitucionais, os gestores devem observar os limites elencados pela LRF. Existem quatro limites definidos pela LRF: Gastos com Pessoal, Dívida
Consolidada Líquida, Garantia de Valores e Operações de Crédito. Todos estes limites baseiam-se na RCL como denominador para encontrar o percentual de cada área limitada. Diferentemente dos limites constitucionais, que limitam o mínimo para os gastos em educação e saúde, os limites de gestão fiscal limitam o máximo de gastos e de endividamento. Todos os limites da LRF são apresentados no RGF.
Primeiramente, o Limite de Gastos com Pessoal é apresentado no Anexo I do RGF. Ele procura impedir que os entes federados gastem demais com a contratação de pessoal, vencimentos e vantagens fixas, aposentadorias e tudo o que compõe os gastos com pessoal, pois segundo Vale (2010, p. 41) este tipo de gasto consome demais o orçamento e pode impedir os investimentos necessários aos entes federados.
Com base nos artigos 19, 20 e 22 da LRF, os limites de gastos sobre a RCL para os entes federados são:
LIMITES DE GASTO COM PESSOAL
PODERES ESFERA FEDERAL ESFERA ESTADUAL ESFERA MUNICIPAL LEGAL PRUDENCIAL LEGAL PRUDENCIAL LEGAL PRUDENCIAL
TOTAL 50,00% 47,50% 60,00% 57,00% 60,00% 57,00% EXECUTIVO 40,90% 38,86% 49,00% 46,55% 54,00% 51,30% LEGISLATIVO 2,50% 2,38% 3,00% 2,85% 6,00% 5,70% JUDICIÁRIO 6,00% 5,70% 6,00% 5,70% 0,00% 0,00% MINISTÉRIO PÚBLICO 0,60% 0,57% 2,00% 1,90% 0,00% 0,00%
Quadro 2 - Limites de Gastos com Pessoal
Fonte: Elaboração pelo autor com base nos artigos 19, 20 e 22 da Lei Complementar 101 de 2000.
Os Limites de Gastos dividem-se em limite legal e prudencial. O limite legal, elencado pelo artigo 20 da LRF, é a porcentagem máxima sobre a RCL que um ente federado pode atingir. Se ultrapassar, irá sofrer as sanções que a Lei estabelece. Já o limite prudencial, como se refere o artigo 22 da LRF, verifica se as despesas totais com pessoal estão controladas ou não. Se o percentual de gastos com pessoal está excedendo a 95% do limite legal para cada ente federado, os tribunais de contas e os controles internos irão avisar aos gestores públicos e estes ficam proibidos de, salvo decisões judiciais ou determinação legal: conceder vantagens, aumentos, reajustes; criar cargo, emprego ou função; alterar a estrutura de carreira que vá acarretar aumento de despesa; contratação de pessoal e de horas extras.
Para uma adequação dos entes federados que ultrapassarem os limites do artigo 20, a LRF, em seu artigo 23, determina que seja sanado o excedente nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um terço no primeiro quadrimestre. Para a adequação, a LRF orienta a redução das despesas excedentes através de demissão de servidores não estáveis, com cargos de confiança e em comissão. Caso não regularize, pode-se ter que demitir servidores estáveis. Se a situação perdurar, o ente não poderá receber transferências
voluntárias, obter garantias ou contratar operações de crédito, salvo se for para reduzir as despesas com pessoal.
Importante destacar que para o Poder Legislativo, as despesas com pessoal dos Tribunais de Contas compõem o percentual dos gastos.
O cálculo do percentual de gastos é feito através da contabilização do total das despesas liquidadas com pessoal, nos últimos 12 meses, deduz-se precatórios, indenizações e despesas com recursos vinculados e de exercícios anteriores. Do resultado desta subtração, divide-se o resultado pela RCL dos últimos 12 meses.
Para os limites de endividamento, observam-se, primeiramente, os conceitos elencados nos incisos do artigo 29 da LRF:
I - dívida pública consolidada ou fundada: montante total, apurado sem duplicidade, das obrigações financeiras do ente da Federação, assumidas em virtude de leis, contratos, convênios ou tratados e da realização de operações de crédito, para amortização em prazo superior a doze meses;
II - dívida pública mobiliária: dívida pública representada por títulos emitidos pela União, inclusive os do Banco Central do Brasil, Estados e Municípios;
III - operação de crédito: compromisso financeiro assumido em razão de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros;
IV - concessão de garantia: compromisso de adimplência de obrigação financeira ou contratual assumida por ente da Federação ou entidade a ele vinculada;
V - refinanciamento da dívida mobiliária: emissão de títulos para pagamento do principal acrescido da atualização monetária. (BRASIL, 2000)
Estes conceitos se remetem aos Anexos II, III e IV do RGF. E cada um deles tem o seu limite máximo estabelecido nas Resoluções do Senado Federal números 40 e 43: (a) para a dívida consolidada líquida (DCL), os Estados e Distrito Federal têm o percentual de 200% da RCL, os Municípios têm 120%; (b) para os Estados, Distrito Federal e Municípios, o percentual de garantias não podem ser superiores a 22%; e (c), também para os Estados, Distrito Federal e Municípios, as operações de crédito têm dois limites: (1) o limite para controlar os as operações de crédito internas e externas é de 16% da RCL; (2) e por antecipação de receita, 7% da RCL. Nota-se que para a União, como ente federado, não foram definidas os limites de endividamento nas resoluções citadas.
Para encontrar a DCL, subtrai-se a dívida consolidada (a dívida mobiliária faz parte da dívida consolidada) do ativo financeiro (disponibilidades, aplicações financeiras e outros ativos financeiros). Deste resultado, divide-se a DCL pela RCL, achando assim o percentual da DCL.
Vale (2010, p. 46) acrescenta a situação em o ativo financeiro tem restos a pagar processados. Estes restos a pagar diminuem o ativo financeiro. Caso aconteça de os restos a pagar serem maiores do que os haveres financeiros e disponibilidades, a DCL será o próprio valor da dívida consolidada.
Segundo o artigo 31 da LRF, se o ente ultrapassar o limite da DCL, ele deverá adequar a suas dívidas até o final dos três quadrimestres seguintes, iniciando em pelo nos 25% no primeiro. Durante a adequação, o ente federado deverá obter resultado primário, limitar empenho, não realizar operação de crédito, ressalvado o refinanciamento do principal atualizado da dívida mobiliária, entre outras. Se não conseguir regularizar o percentual da dívida sobre a RCL, a gestão pública ficará impedida de receber transferências voluntárias e terá que manter as obrigações que não conseguiu cumprir.
Já o demonstrativo das Garantias e Contragarantias e o demonstrativo de Operações de Crédito apresentam seus limites de comprometimento. O primeiro apresenta o quanto pode garantir e contragarantir para a contratação de operações de crédito, o ente só pode conceder garantias até o limite de 22% da RCL. O segundo apresenta o quanto e como o ente utilizou as operações de crédito para poder investir no local gerido ou para atender a insuficiência de caixa durante o exercício. Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios não podem ultrapassar o limite legal das operações de crédito. Para antecipação de receita orçamentária, o limite é de 7% da RCL. Já a contratação de operações de crédito interna ou externa não pode passar de 16% da RCL.
Caso os gestores ultrapassem os limites de cada um, ou dos dois, as penalidades serão as mesmas. O ente da Federação que estiver acima dos limites e não conseguir sanear os problemas terá suspensão do recebimento de transferências voluntárias e a proibição das contratações de crédito e de garantir algo. Existem as penalidades aos gestores públicos já mencionadas na subseção da LRF.