A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), Lei Complementar n° 101/2000, foi promulgada no dia 4 de maio de 2000. Esta lei foi criada com o objetivo de que os entes federativos tivessem controle sobre seus gastos públicos. A LRF foi precedida de eventos importantes para o cenário econômico mundial. Segundo Gerigk (2008, p. 39), a crise do modelo keynesiano de gerir a economia de um Estado levou diversos países a déficits públicos; a inserção mundial ao neo-liberalismo; e as inflações registradas no Brasil levaram o Estado brasileiro a seguir os ideais econômicos dos países desenvolvidos.
A partir do governo de Itamar Franco, o Brasil começou a conter seus gastos para que evitasse a inflação. A partir de 1994, com o lançamento do Plano Real, o país conseguiu uma estabilidade econômica. Com a eleição de Fernando Henrique Cardoso, o Estado continuou a tomar medidas de controle de gastos públicos. A ideia seria transformar a máquina pública em algo barato e eficiente. E em maio de 2000 veio a LRF para controlar as ações financeiras dos entes federados.
O objetivo central da LRF está no caput do seu artigo 1°: “Esta Lei Complementar estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no Capítulo II do Título VI da Constituição” (BRASIL, 2000, negrito nosso). Porém, o parágrafo primeiro deste dispositivo merece destaque:
“§ 1o A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar.” (ANDRADE, 2001, p. 19)
Percebe-se que a LRF é uma norma próxima das ações gerenciais da área privada. O cumprimento de metas, resultados, obediência a limites, planejamento, todas essas ações reforçam um caráter mais profissional e perto das técnicas de administração. Os entes federativos passaram a conviver com normas mais rígidas e com a responsabilidade de buscar os resultados positivos.
Para Gerigk (2008, p. 50) a LRF está voltada pra a administração pública gerencial, preocupada com a redução de custos e com a eficiência no setor público. O referido autor destaca que o planejamento é o primeiro passo para o gerenciamento dos recursos e com a execução pode-se comparar o que foi ou não planejado, buscando assim a análise dos resultados. O planejamento e a execução devem ser pautados em metas e objetivos. Durante a execução é importante a participação do controle, sendo este externo e interno, para que não se fuja do planejado e possibilite uma transparência maior aos clientes, cidadãos.
Para Matias-Pereira, (2009, p. 297) a LRF complementou o princípio da eficiência, um dos princípios do Direito Administrativo, com os princípios da austeridade, da economicidade e da seriedade. Assim, os administradores públicos passam a buscar um melhor custo-benefício em seus atos.
Porém, como na contabilidade, esta lei tem dois lados. Assim como os gestores passaram a ter ferramentas de controle de gastos e organização das finanças públicas, os cidadãos passaram a ter mecanismos para fiscalização e avaliação destes gestores. No Capítulo IX da LRF, o legislador elenca as obrigatoriedades do gestor público em disponibilizar a transparência dos atos públicos aos cidadãos. Possibilitando, assim, uma mudança de comportamento entre a população que não possuía meios de avaliar os gestores públicos.
Vale destacar o artigo 48 da LRF:
Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de cotas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.
Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e de discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos. (BRASIL, 2000)
Esses mecanismos de transparência das finanças públicas vão de encontro ao princípio da transparência elencado pelo parágrafo primeiro do artigo primeiro da LRF. Segundo Cruz et al. (2006, p.189), esse princípio tem como objetivo o acesso por meio da população às informações sobre os andamentos da gestão pública. Acesso este que é oferecido por meio da internet, em um sítio eletrônico chamado de Contas Públicas. Nesta página os municípios são obrigados a informar os seus dados sobre a execução orçamentária. Porém o autor menciona que existe certa dificuldade dos municípios pequenos em atender a
obrigatoriedade da informação, mas não os exclui na busca pela transparência da gestão pública.
Sobre os relatórios de transparência citados pela LRF, Slomski (2006 p.169-299) leciona sobre os relatórios resumidos de execução orçamentária (RREO) e sobre os relatórios de gestão fiscal (RGF). O RREO demonstra a execução orçamentária dentro de um determinado período de tempo. É um relatório bimestral e que deve ser divulgado, publicado, para a sociedade até o trigésimo dia após o fim de cada bimestre. Para os Municípios, o RREO deve apresentar os seguintes anexos:
a) Anexo I – Balanço Orçamentário – este demonstrativo evidencia as receitas e as despesas por categorias econômicas. Demonstra o que foi orçado e o que foi realizado por bimestre e até aquele bimestre. Determina, também, o saldo das receitas e despesas a realizar;
b) Anexo II – Demonstrativo da Execução das Despesas por Função e Subfunção – evidencia os gastos públicos realizados em suas determinadas funções e subfunções. Demonstra as dotações fixadas, as anulações de dotação, as despesas empenhadas e as despesas liquidadas. Por fim, determina o saldo de despesas a realizar;
c) Anexo III – Demonstrativo da Receita Corrente Líquida – apresenta a contabilização da receita corrente líquida (RCL) nos últimos 12 meses e a previsão de seu desempenho. A RCL é o somatório das receitas tributárias, de contribuições, patrimoniais, industriais, agropecuárias, de serviços, de transferências correntes e outras receitas correntes, considerando-se algumas deduções. Para os Municípios, essas deduções são: a contribuição dos servidores para o sistema previdenciário de regime próprio e as receitas provenientes de compensação financeira dos regimes de previdência social. A RCL é utilizada para o cálculo de limite de gastos apurados pelo RGF;
d) Anexo V – Demonstrativo das Receitas e Despesas Previdenciárias do Regime Próprio dos Servidores Públicos – trata-se de um demonstrativo da execução orçamentária, receitas e despesas, do regime próprio de previdência social. Busca-se a transparência dessa execução para os servidores públicos. Apresenta também o que foi orçado, a atualização do orçamento, as receitas e despesas no bimestre, até o bimestre e no bimestre anterior, além do saldo das aplicações financeiras;
e) Anexo VI – Demonstrativo do Resultado Nominal – demonstra a diferença do saldo da dívida fiscal líquida nos períodos: em 31 de dezembro do exercício anterior, no bimestre anterior e no bimestre atual. A dívida fiscal líquida é a diferença da dívida consolidada e haveres financeiros (disponibilidade de caixa, aplicações financeiras e outros ativos financeiros) somada a receita de privatizações e deduzido os passivos reconhecidos;
f) Anexo VII – Demonstrativo do Resultado Primário – demonstra a diferença entre receitas e despesas não financeiras. Também demonstra o que foi orçado e o que foi executado em períodos: no bimestre, até o bimestre, no até o bimestre do exercício anterior;
g) Anexo IX – Demonstrativo dos Restos a Pagar por Poder e Órgão – apresenta as obrigações assumidas pelos órgãos e/ou entidades não pagas em exercícios anteriores. Constam no Passivo Financeiro do Balanço Patrimonial. Dividem- se em dois grupos: os restos a pagar processados (aqueles que foram liquidados no exercício anterior) e os restos a pagar não processados (aqueles que foram apenas empenhados no exercício anterior e não foram anulados). É detalhado pelos órgãos competentes das despesas;
h) Anexo X – Demonstrativo das Receitas e Despesas com Manutenção e Desenvolvimento do Ensino – apresenta as arrecadações e os gastos públicos na função Educação e suas subfunções. Demonstra limites constitucionais da aplicação de recursos próprios em educação, do percentual de aplicação do FUNDEF/FUNDEB e as deduções das transferências constitucionais;
i) Anexo XI – Demonstrativo das Receitas de Operações de Crédito e Despesas de Capital – tem como o objetivo demonstrar que as receitas oriundas de operações de crédito são maiores que as despesas de capital. Este anexo apresenta-se apenas no último bimestre do exercício financeiro atual;
j) Anexo XIII – Demonstrativo da Projeção Atuarial do Regime Próprio de Previdência Social dos Servidores Públicos –apresenta a projeção atuarial do regime próprio de previdência social dos servidores públicos. Este anexo, também, apresenta-se apenas no último bimestre do exercício financeiro atual; k) Anexo XVII – Demonstrativo da Receita de Impostos e das Despesas Próprias
com Saúde –apresenta as receitas arrecadadas e as despesas liquidadas na função Saúde e em suas subfunções e o atendimento ao limite constitucional de aplicação de um percentual dos recursos próprios em Saúde.
O RGF demonstra como o órgão ou entidade fez a sua gestão fiscal dentro de um determinado período de tempo. É um relatório semestral, para municípios menores que 50 mil habitantes, ou quadrimestral, para municípios com mais de 50 mil habitantes, e que deve ser divulgado, publicado, para a sociedade até o trigésimo dia após o fim de cada semestre, ou quadrimestre. O RGF deve apresentar os seguintes anexos:
a) Anexo I – Demonstrativo da Despesa com Pessoal – visa a transparência dos gastos públicos com despesas de pessoal (vencimentos e vantagens fixas, pensões, aposentadorias etc.) da Administração Direta e Indireta. Apresenta, também, os percentuais destas despesas sobre a RCL, como atendimento ao artigo 20 da LRF;
b) Anexo II – Demonstrativo da Dívida Consolidada –tem como objetivo assegurar a transparência das obrigações contraídas pelos entes federativos e verificar os limites de endividamento que contam na LRF. Apresenta, também, os percentuais desta dívida sobre a RCL;
c) Anexo III – Demonstrativo das Garantias e Contragarantias de Valores – visa a transparência e o comprometimento dos entes federativos com suas operações de créditos asseguradas pelas garantias e contragarantias oferecidas por estes entes;
d) Anexo IV – Demonstrativo das Operações de Crédito – tem como objetivo a transparência das contratações financeiras assumidas em razão de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição financiada de bens, recebimento antecipado de valores proveniente da venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras operações semelhantes. O valor das receitas oriundas de operação de crédito não pode ser ultrapassado pelo montante das despesas de capital;
e) Anexo V – Demonstrativo da Disponibilidade de Caixa – Visa a transparência dos recursos financeiros para pagamento de restos a pagar não liquidados. Demonstrativo divulgado somente no último semestre ou quadrimestre;
f) Anexo VI – Demonstrativo dos Restos a Pagar – Visa assegurar a transparência da inscrição em restos a pagar de despesas não liquidadas nos limites de disponibilidade de caixa. Demonstrativo divulgado somente no último semestre ou quadrimestre;
g) Anexo VII – Demonstrativo da Despesa com Serviços de Terceiros – visa a transparência para despesas de serviços de terceiros como: passagens e
despesas de locomoção, serviços de consultorias, locação de mão de obra, arrendamento mercantil e outros serviços de terceiros (pessoas físicas ou jurídicas). Demonstrativo divulgado somente no último semestre ou quadrimestre;
h) Anexo VIII – Demonstrativo dos Limites – tem como objetivo a transparência dos limites estabelecidos pela LRF para os anexos constantes no RGF dos entes federados.
É importante destacar as penalidades que a LRF aplica em casos de irregularidades dos gestores:
Infrações da Lei de Responsabilidade Fiscal e suas penalidades
Infração Sanção/Penalidade
Deixar de apresentar e publicar o Relatório de Gestão Fiscal, no prazo e com o detalhamento previsto na lei (LRF, artigos 54 e 55; Lei nº 10.028/2000, art. 5º, inciso I).
Multa de 30% dos vencimentos anuais (Lei nº 10.028/2000, art. 5º, inciso I e § 1º). Proibição de receber transferências voluntárias e contratar operações de crédito, exceto as destinadas ao refinanciamento do principal atualizado da dívida mobiliária (LRF, art. 51, § 2º).
Ultrapassar o limite de Despesa Total com Pessoal em
cada período de apuração (LRF, art. 19 e 20). Cassação do mandato (Decreto-Lei nº 201, art. 4º, inciso VII). Expedir ato que provoque aumento da Despesa com
Pessoal em desacordo com a lei (LRF, art. 21). Nulidade do ato (LRF, art. 21); Reclusão de um a quatro anos (Lei nº 10.028/2000, art. 2º) Expedir ato que provoque aumento da Despesa com
Pessoal nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato do titular do respectivo Poder ou órgão (LRF, art. 21).
Nulidade do ato (LRF, art. 21, § único); Reclusão de um a quatro anos (Lei nº 10.028/2000, art. 2º)
Deixar de adotar as medidas previstas na LRF, quando a Despesa Total com Pessoal do respectivo Poder ou órgão exceder a 95% do limite (LRF, art. 22).
Reclusão de um a quatro anos (Lei nº 10.028/2000, art. 2º). Proibições previstas em lei (LRF, art. 22, § único).
Deixar de adotar as medidas previstas na lei, quando a Despesa Total com Pessoal ultrapassar o limite máximo do respectivo Poder ou órgão (LRF, art. 23).
Reclusão de um a quatro anos (Lei nº 10.028/2000, art. 2º).
Manter gastos com inativos e pensionistas acima do limite definido em lei (LRF, artigos 18 a 20; art. 24, § 2º; art. 59, § 1º, inciso IV).
Cassação do mandato (Decreto-Lei nº 201, art. 4º, inciso VII).
Não cumprir limite de Despesa Total com Pessoal em até dois anos, caso o Poder ou órgão tenha estado acima desse limite em 1999 (LRF, art. 70).
Proibição de receber transferências voluntárias, contratar operações de crédito e de obter garantias (LRF, art. 23, § 3º). Cassação do mandato (Decreto-Lei nº 201, art. 4º, inciso VII).
Não cumprir, até 2003, o limite de Despesa Total com Pessoal do exercício em referência que não poderá ser superior, em percentual da Receita Corrente Líquida, a despesa verificada no exercício imediatamente anterior, acrescida de até dez por cento, se esta for inferior ao limite definido em lei (LRF, art. 71).
Cassação do mandato (Decreto-Lei nº 201, art. 4º, inciso VII).
Infrações da Lei de Responsabilidade Fiscal e suas penalidades
Infração Sanção/Penalidade
Deixar de reduzir o montante da Dívida Consolidada que exceda o respectivo limite, no prazo previsto em lei (LRF, art. 31, § 1º).
Detenção de três meses a três anos, perda do cargo e inabilitação para a função por cinco anos (Lei nº 10.028/2000, art. 4º, inciso XVI). Proibição de realizar operação de crédito, enquanto perdurar o excesso. Obrigatoriedade de obtenção de resultado primário, com limitação de empenho (LRF, art. 31, § 1º).
Exceder, ao término de cada ano, o refinanciamento do principal da dívida mobiliária do exercício anterior (LRF, art. 29, § 4º).
Cassação do mandato (Decreto-Lei nº 201, art. 4º, inciso VII).
Não obter o resultado primário necessário para recondução da dívida aos limites (LRF, art. 31, §1º, inciso II).
Multa de 30% dos vencimentos anuais (Lei nº 10.028/2000, art. 5º, inciso III e § 1º).
Ultrapassar o prazo para o retorno da Dívida Mobiliária e das Operações de Crédito aos limites (LRF, art. 31, §§ 2º e 3º).
Cassação do mandato (Decreto-Lei nº 201, art. 4º, inciso VII). Proibição de receber transferências voluntárias (LRF, art. 31, §§ 2º e 3º).
Conceder Garantia em desacordo com a lei (LRF, art.
40). Cassação do mandato (Decreto-Lei nº 201, art. 4º, inciso VII). Conceder Garantia sem o oferecimento de Contra-
garantia determinada pela lei (LRF, art. 40, § 1º). Detenção de três meses a um ano (Lei nº 10.028/2000, art. 2º). Conceder Garantia acima dos limites fixados pelo
Senado Federal (LRF, art. 40 § 5º). Nulidade do ato (LRF, art. 40 § 5º). Cassação do mandato (Decreto-Lei nº 201, art. 4º, inciso VII). As entidades da administração indireta, inclusive suas
empresas controladas e subsidiárias concederem Garantia, ainda que com recursos de fundos, (LRF, art. 40, § 6º).
Cassação do mandato (Decreto-Lei nº 201, art. 4º, inciso VII).
Não ressarcir pagamento de dívida honrada pela União ou Estados, em decorrência de Garantia prestada em Operação de Crédito (LRF, art. 40, § 9º).
Condicionamento de transferências constitucionais para o ressarcimento. Não ressarcir pagamento de dívida honrada pela União ou Estados (LRF, art. 40, § 9º).
Não liquidar a dívida total que tiver sido honrada pela União ou por Estado, em decorrência de Garantia prestada em Operação de Crédito (LRF, art. 40, § 10º).
Suspensão de acesso a novos financiamentos (LRF, art. 40, § 10º).
Contratar Operação de Crédito por Antecipação de Receita Orçamentária, em desacordo com a lei (LRF, art. 38).
Cassação do mandato (Decreto-Lei nº 201, art. 4º, inciso VII).
Realizar Operação de Crédito fora dos limites estabelecidos pelo Senado Federal (LRF, art. 32, § 1º, inciso III).
Detenção de três meses a três anos, perda do cargo e inabilitação para a função por cinco anos (Lei nº 10.028/2000, art. 4º, inciso XVI).
Realizar Operação de Crédito com outro ente da Federação, ainda que sob a forma de novação, refinanciamento ou postergação de dívida contraída anteriormente (LRF, art. 35).
Detenção de três meses a três anos, perda do cargo e inabilitação para a função por cinco anos (Lei nº 10.028/2000, art. 4º, inciso XVI).
Não liquidar integralmente as Operações de Crédito por Antecipação de Receita Orçamentária, inclusive os respectivos juros e demais encargos, até o encerramento do exercício financeiro, especificamente até o dia 10 de dezembro de cada ano (LRF, art. 38, inciso II).
Detenção de três meses a três anos, perda do cargo e inabilitação para a função por cinco anos (Lei nº 10.028/2000, art. 4º, inciso XVI).
Infrações da Lei de Responsabilidade Fiscal e suas penalidades
Infração Sanção/Penalidade
Receita de Operações de Crédito em montante superior ao das despesas de capital, no projeto da lei orçamentária (LRF, art. 12, § 2º).
Cassação do mandato (Decreto-Lei nº 201, art. 4º, inciso VII).
Aplicar Disponibilidade de Caixa em desacordo com a lei. (LRF, art. 43, §§ 1º e 2º).
Cassação do mandato (Decreto-Lei nº 201, art. 4º, inciso VII).
Não depositar, em conta separada das demais disponibilidades de cada ente, as Disponibilidades de Caixa dos regimes de previdência social e não aplicá- las nas condições de mercado, com observância dos limites e condições de proteção e prudência financeira (LRF, art. 43, § 1º).
Cassação do mandato (Decreto-Lei nº 201, art. 4º, inciso VII).
Aplicar Disponibilidade de Caixa dos regimes de previdência social em títulos estaduais ou municipais, ações e outros papéis de empresas controladas e conceder empréstimos aos segurados e ao Poder Público (LRF, art. 43, § 2º).
Cassação do mandato (Decreto-Lei nº 201, art. 4º, inciso VII).
Inscrever, em Restos a Pagar, despesa que não tenha sido previamente empenhada ou que exceda o limite estabelecido na lei (LRF, art. 42 e art. 55, inciso III, alínea “b”).
Detenção de seis meses a dois anos (Lei nº 10.028/2000, art. 2º, inciso XVI).
Não cumprir, até 2002, o limite de Despesa com Serviços de Terceiros do exercício em referência que não poderá ser superior, em percentual da Receita Corrente Líquida, a despesa verificada no exercício de 1999 (LRF, art. 72).
Cassação do mandato (Decreto-Lei nº 201, art. 4º, inciso VII).
Quadro 1 - Infrações da Lei de Responsabilidade Fiscal e suas penalidades Fonte: sítio da Secretaria do Tesouro Nacional, 2013.
Continuando sobre as penalidades da LRF, há a suspensão de transferências voluntárias para os entes federados caso os gestores não atendam o artigo 25 de tal Lei Complementar. Para este artigo, transferência voluntária é aquela decorrente da cessão de recursos correntes ou de capital de um ente federado a outro. Este tipo transferência visa à cooperação entre estes entes, auxiliando financeiramente atividades da administração pública. Estes recursos não decorrem de transferências constitucionais, legais ou destinados ao Sistema Único de Saúde (SUS).
Para que os gestores atendam ao artigo 25 da LRF eles devem observar as seguintes exigências, além das estabelecidas na LDO: (a) existência de dotação orçamentária; (b) observância do disposto do inciso X do art. 167 da Constituição, pagamento de despesas com pessoal por meio de transferências voluntárias; (c) comprovação, por parte do beneficiário, de estar quite quanto ao pagamento de tributos, empréstimos e financiamento e prestar contas destes recursos, cumprir os limites constitucionais relativos à educação e saúde, observar os limites impostos pela LRF como dívida consolidada e despesa total com pessoal e ter a previsão orçamentária de contrapartida.
Também é vedada a utilização destes recursos voluntários em ações diferentes daquelas que foram pactuadas, comprometidas. É importante destacar que as transferências voluntárias relativas às funções de Saúde, Educação e Assistência Social não são suspensas por falta de cumprimento de tais exigências.
A participação do legislativo e dos órgãos de controle também ganha destaque, pois podem exercer melhor as suas funções típicas de fiscalização. Além de poderem julgar as contas públicas e aplicarem penas relativas aos erros cometidos pelos gestores. Matias-Pereira (2009, p. 301) ressalta as sanções institucionais e pessoais, como o bloqueio de transferências voluntárias, estas são administradas pelo Governo Federal, a proibição de contratação de operações de crédito e a reclusão do gestor, como sanção pessoal.
Resumindo a importância gerencial e social da LRF, Gerigk (2008, p. 51) destaca que a LRF fornece à sociedade a participação nas diretrizes do planejamento das administrações públicas através da transparência, da prestação de contas, dos relatórios exigidos (de execução orçamentária e de gestão fiscal) e das audiências públicas para divulgação dos resultados obtidos. Assim, a LRF possibilita que o controle social possa cobrar por uma melhoria dos resultados das atividades governamentais.