Taşıyan 163 

As novas tendências das organizações policiais quanto a sua estruturação e produção do serviço de polícia procuram a superação do modelo tradicional, e de modo geral, envolve a aproximação com a comunidade, sendo desenvolvidos vários programas, com destaque para os denominados “policiamento comunitário”, “Tolerância Zero”, “Teoria das Janelas Quebradas”, “Policiamento Orientado Para Solução de Problemas”, e o “COMPSTAT”. A maioria desses modelos de policiamento pode ter aspectos conjugados para sua implementação, e tiveram maior publicização no sistema policial dos Estados Unidos, ainda que este não seja o mais antigo, pois o policiamento comunitário no Japão, baseado em uma rede de postos policiais montados na comunidade conhecidos como “Kobans” e “Chuzaishos” foi criado após a Segunda Guerra Mundial (SKOLNICK, BAYLEY, 2002), e outras variações possam ser encontradas em diferentes países (FRIEDMANN, 1992; LAB, DAS, 2003). Para fins desse trabalho realiza-se uma descrição de alguns dos principais modelos de policiamento utilizando-se como exemplo sua implementação nos Estados Unidos por ser aquele em que a maioria das organizações policiais brasileiras tem se espelhado para implementação de inovações.

O formato e modo de atuação das organizações policiais basearam-se em uma tradição militar herdada de suas origens de pacificação interna na formação do Estado moderno. Assim, as características do policiamento tradicional, consolidado na maioria dos países a partir do início do século XX, segundo Swanson et al. (1998), espelham em sua estrutura operacional uma réplica do modelo militar (guarnição, pelotão, companhia, batalhão, comando).

De modo geral, é composto de unidades com 100 a 250 policiais; supervisão centrada na hierarquia e disciplina; normas bem delineadas com jornada de trabalho de 8 horas com comando único, quase sempre um oficial, responsável por operações pré-determinadas e rotineiras; atendimentos baseados no primeiro carro disponível para a chamada pelo rádio de acordo com a prioridade do momento; unidades policiais especiais (choque, rondas ostensivas, resgate etc) e, na maioria dos casos, o planejamento é centralizado, com as ordens seguindo pelos canais competentes do topo para a base.

Destacam-se ainda aspectos como: policiais periodicamente transferidos para novos batalhões ou serviços; operam sem informações dos policiais que trabalham nas ruas; relações formais com a comunidade para a manutenção da imagem da polícia; prevalência das ações reativas (atendimento a chamadas) e repressivas (revistas de suspeitos, prisões e interrogatórios).

Na visão tradicional, a polícia é entendida como uma agência governamental responsável principalmente pela aplicação da lei, com um relacionamento marcado pelo conflito entre a organização policial e os outros serviços de governo. O papel da polícia é entendido com foco na solução de crimes com sua eficiência mensurada pelo número de prisões e detenções e sua eficácia pela resposta em menor tempo (BAYLEY, 2001b; BITTNER, 2003; PAIXÃO, 1991; WILSON, 1989).

As prioridades policiais geralmente são aquelas ligadas a crimes envolvendo grandes valores (como nos assaltos a bancos) e aquelas que envolvem maior violência (divulgadas amplamente pela mídia). As chamadas para ações sociais (como levar doentes a hospitais) somente são atendidas se não houver um serviço policial a ser feito. Assim, o profissionalismo na polícia é entendido como responder prontamente e de forma efetiva os crimes mais sérios, enquanto os estudos de crimes específicos ou aqueles cometidos em série são os tipos de ação de inteligência mais importantes. As formas de controle na polícia são altamente centralizadas, gerenciadas por normas, regulamentos e diretrizes gerais, balizadas pela legislação. Enquanto isso, a direção da polícia tem o papel de prover as normas e regulamentos para adequar às necessidades do corpo policial, enquanto a coordenação deve manter a ação operacional, sendo a análise das acusações um de seus principais objetivos (BAYLEY, 2001b; DUNHAM, ALPERT, 2001; GOLDSTEIN, 2003; PAIXÃO, 1991; SKOLNICK, BAYLEY, 2001; WALKER, 1992).

Essas premissas “tradicionais” passaram por críticas no início dos anos 1980 pelo aumento da violência e da criminalidade nos Estados Unidos, enquanto algumas pesquisas destacadas por Skolnick e Bayley (2001, p. 18-20) revelaram que alguns “mitos” da ação da polícia tradicional não se sustentavam, como mencionados anteriormente, como os seguintes:

O aumento do número de policiais não reduz necessariamente o índice de criminalidade nem eleva a proporção de crimes solucionados;

O serviço de patrulha motorizada aleatória não reduz o crime nem melhora a possibilidade de prender suspeitos;

Não há relação de eficiência entre o patrulhamento com dois policiais por carro ou com um único policial;

O patrulhamento intensivo reduz o crime durante algum tempo, em grande parte porque o desloca para outras áreas;

Os crimes como homicídio, estupro, furto em domicílio, roubo e assalto à mão armada raramente são enfrentados pelo policial em patrulha;

A melhoria do tempo de atendimento aos chamados de emergência não tem efeito sobre a probabilidade de prender criminosos;

Os crimes não são solucionados pelas investigações criminais realizadas pelos departamentos de polícia, os crimes são solucionados pela prisão do criminoso em flagrante delito ou porque alguém o identifica especificamente.

Skolnick e Bayley (2001) apontam que por esses resultados, verificou-se que as estratégias da polícia tradicional não reduzem o crime nem tranqüilizam a população, havendo necessidade de maior proximidade com o cidadão para a efetividade do combate ao crime. Além disso, devem se considerar a história da polícia na região, a população envolvida e a relação dessa população com o crime e com a polícia. Com essas premissas, proporcionou-se o desenvolvimento de técnicas de aproximação com a vizinhança para o combate à violência e criminalidade, denominada de forma ampla de “polícia comunitária”. Dentro desse conceito mais amplo, novas ferramentas foram aplicadas em diversos departamentos policiais, como o “método para a solução de problemas”, “Janelas Quebradas”, “COMPSTAT”, entre outros, a serem detalhados na seqüência.

Na opinião de Peak e Glensor (1999), nos principais elementos de sucesso na implementação de novas filosofias de gestão policial, envolvem-se a liderança e administração, os recursos humanos, o campo operacional e as relações externas. Para sua implementação, busca-se uma gestão estratégica, o que supera a rigidez dos conceitos anteriores de planejamento. Para os autores, a gestão estratégica da organização policial é um processo de adequação da polícia ao seu ambiente de mudança de modo a alcançar os objetivos previstos. Como características destaca-se seu foco no longo prazo, propício a ambientes de mudanças, com a cúpula assumindo os custos da estratégia e uma abordagem completa na sua formulação e implementação, visível liderança e envolvimento do “staff”. Na gestão estratégica, envolvem-se análise, escolha e implementação. Na análise, verifica-se a compreensão do ambiente externo e interno e a influência de variáveis fundamentais na organização.Na escolha estratégica, são considerados possíveis cursos de ação, sua avaliação e opção visando ao futuro da organização e à forma de responder às várias pressões e influências identificadas na análise do ambiente. Na implementação, planeja-se como a

escolha estratégica pode ser colocada em prática e gerencia as modificações necessárias, transformando a estratégia em ação.

Para Barlow e Barlow (1999), o fenômeno chamado “polícia comunitária” que emerge nos Estados Unidos nos anos 1980 passa a dominar a retórica dos departamentos da polícia estadunidense e, posteriormente, se espalha para outros países. Bennett e Baxter (1985) refletem que o ímpeto pela criação de programas comunitários foi incentivado, em parte, pelo medo do crime pelos cidadãos, falta de confiança na efetividade das organizações policiais, e sua crença que o voluntariado era uma das poucas fontes de recursos ainda disponíveis. As atividades de policiamento comunitário poderiam ter iniciativas dos cidadãos, dos policiais, ou ainda, de uma parceria conjunta.

A polícia comunitária amplia o conceito original de polícia, reforçam Swanson et al. (1998), pois a polícia é o público e o público é a polícia, uma vez que os policiais são pagos para dar atenção integral aos cidadãos, com maior interação da polícia com outros órgãos e entidades do Estado que são responsáveis pela melhoria de qualidade de vida. Bayley (2001b) reforça que essa é uma das principais inovações nas práticas das organizações policiais desde o desenvolvimento da polícia nos moldes profissionais do início do século XX.

Assim, destacam Barlow e Barlow (1999), Bayley (2001b), Peak e Glensor (1999), Swanson et al. (1998), e, Trojanowicz e Bucqueroux (1998), o papel da polícia é ampliado para além da solução de crimes e sua eficiência é mensurada, não pelas taxas de detenções e prisões, mas pela ausência de crime e desordem. O policial deve ser preparado para lidar com os problemas atinentes ao cidadão e sua efetividade é mensurada pela cooperação pública. O serviço policial é entendido como uma função vital e de grande visibilidade social, sendo sua proximidade com o cidadão o traço de seu profissionalismo. Utiliza-se de informações sobre as atividades dos indivíduos e grupos para realizar suas investigações. As formas de controle têm ênfase nas especificidades locais para as necessidades da comunidade. O papel da direção é pregar os valores organizacionais, ao passo que a ação da coordenação é manter aberto e em funcionamento os canais de comunicações com a comunidade, já que a análise das acusações é mais uma ferramenta entre outras e não o grande objetivo da polícia.

Bayley (2001b) descreve a organização do trabalho nessa forma de policiamento que envolve equipes de 20 a 30 policiais, com uma supervisão profissional, que trabalha com consultas aos subordinados e à comunidade, delineamento de objetivos, programas de treinamento em serviço, encorajamento de sugestões, permitindo a participação dos policiais e o exercício de responsabilidade dentro dos limites necessários. O comandante da equipe é o responsável por todos os aspectos envolvidos no serviço, inclusive fora do horário de

trabalho. As equipes trabalham naquela área delimitada, providenciando o serviço de polícia para aquela vizinhança ou comunidade, saindo apenas em casos excepcionais. Os policiais são mantidos na comunidade, não ocorrendo transferências, e nas unidades especiais, informam- se aos policiais da comunidade os seus objetivos em suas operações e, quando possível, são consultados previamente o comandante da equipe daquela comunidade.

Para autores como Barlow e Barlow (1999), Skolnick e Bayley (2001), Trojanowicz e Bucqueroux (1998), as relações com a comunidade são vistas como essenciais para a função de patrulhamento, sendo planejada pelo comandante e seus subordinados, e consistem em um bom serviço policial, amigável nos contatos nas ruas e participando nas reuniões dos diversos grupos comunitários. O planejamento é descentralizado, com análise criminal local, uso de táticas especiais de investigação, programas de prevenção e de referência, além de atividades em serviços. As inovações são implementadas pela equipe de policiais comunitários sob a supervisão dos superiores para discussão de sua extensão a outras comunidades. A interação com a comunidade em todos os aspectos é uma constante, rompendo com o isolamento da burocracia e ampliando a participação do cidadão na gestão.

O sucesso desse tipo de experiência em algumas cidades norte-americanas é relatado por Skolnick e Bayley (2001). O caso de Detroit é significativo, pois em uma das maiores e mais violentas cidades estadunidenses, adotou-se em finais dos anos 1970, um programa de prevenção de crimes com base na comunidade, criando-se uma seção de prevenção ao crime e minidistritos de polícia voltados para a mobilização da comunidade, separando as ações de prevenção de outras operações de linha, alocando vultosos recursos nessa experiência.

Os policiais dos minidistritos, afirmam Skolnick e Bayley (2001), tinham como objetivo documentar o crime na área, realizar contatos com os líderes comunitários, discutir e organizar os quarteirões, os estabelecimentos comerciais, os edifícios habitacionais em situações de “vigilância” compartilhada; realizar aconselhamento em escolas; supervisionar as patrulhas normais; dar assistência aos idosos e, de modo geral, servir como catalisador para qualquer iniciativa de prevenção do crime. O maior desafio era adaptar a prevenção do crime às necessidades da comunidade local. Os policiais se desdobravam em realizar ações que se revelassem importantes na prevenção. Com as inovações estratégicas em Detroit, verificou-se uma diminuição do número de policiais, redução da tendência à criminalidade e tranqüilidade do público em relação ao crime, apesar das resistências ao modelo e conflitos internos na polícia.

Walker (1992) destaca como outro exemplo de inovação no policiamento, o “policiamento orientado para resolução de problemas”, seguindo os preceitos gerais

delineados por Goldstein (1990), com o policiamento sendo entendido como um processo de planejamento pró-ativo no qual se considera a mudança do papel do policial, pela sua atuação com foco nos problemas efetivos, mais que nos eventos. O trabalho deve ser voltado para a redução ou eliminação da causa dos problemas, em uma dinâmica menos reativa.

Esse processo descrito por Eck e Spelman (1987), foi implementado a partir de 1983 na cidade de Newport News, Virgínia, nos Estados Unidos. Baseado em uma metodologia para resolução de problemas em quatro etapas é reconhecido pelas suas iniciais em inglês: “Scanning, Analysis, Response, Assessment – SARA” – Identificação, Análise, Resposta e Avaliação.

Na primeira etapa, “Identificação”, preconiza-se que os policiais, ao invés de divagarem sobre conceitos amplos baseados na lei como roubos, arrombamento, roubo de automóveis, entre outros, devem ser encorajados a agrupar incidentes relacionados que chamem sua atenção como “problemas”, e os defina como problemas em termos mais práticos e usuais. Por exemplo, um incidente que pode ser classificado simplesmente como um roubo deve ser encarado como parte de um padrão de roubos relacionados com a prostituição cometidos por travestis em hotéis do centro da cidade. Em síntese, espera-se que os policiais verifiquem os possíveis problemas e defina-os de forma acurada como parte de sua rotina diária (ECK, SPELMAN, 1987).

A segunda etapa, “Análise”, ocorre com os policiais trabalhando no problema definido na etapa anterior, coletando informações de variadas fontes públicas e privadas, não apenas as tradicionais informações de dados policiais ou relatórios anteriores. Orientados por guias de estudo devem direcionar sua análise para o exame dos ofensores, vítimas, o ambiente físico e social, e as respostas prévias ao problema. O objetivo é entender o escopo, natureza e causas do problema e elaborar uma variedade de opções para sua resolução (ECK, SPELMAN, 1987).

Na terceira etapa, “Resposta”, são aproveitados os conhecimentos obtidos na análise que são utilizados para desenvolver e implementar soluções. Os policiais procuram o apoio dos cidadãos, homens de negócio, outras unidades de polícia, órgãos públicos e entidades privadas, ou qualquer um que possa ajudar a desenvolver um programa de ação. As soluções devem ir além das respostas tradicionais da polícia para incluir outras agências da comunidade e da municipalidade (ECK, SPELMAN, 1987).

Na última etapa, “Avaliação”, parte-se da estimativa pelos policiais dos impactos e da efetividade de suas repostas, se os problemas originais foram resolvidos ou apenas

amenizados, e se podem ser utilizados para revisar a resposta, coletar mais dados ou mesmo redefinir o problema (ECK, SPELMAN, 1987).

Na metodologia descrita em detalhes por Eck e Spelman (1987), permitiram-se avanços nessa vertente conhecida como “policiamento orientado por problemas”. Além do “policiamento comunitário”, outras mudanças nas organizações policiais foram a adoção por alguns departamentos dos princípios da qualidade, a expansão do papel do policial na rua e o foco na análise do delito, incluindo considerações sobre prevenção e influência do ambiente sobre o crime, ressaltam Peak e Glensor (1999). Nessa estratégia, Swanson et al. (1998) ainda citam as modificações realizadas para a melhoria dos serviços policiais em cidades dos Estados Unidos, que delinearam sua visão, missão e princípios de liderança.

As forças que levaram à institucionalização do policiamento comunitário variam de intensidade de acordo com o contexto, em que os fatores intervenientes afloram nos diversos níveis de análise, institucional geral, específico e técnico. Na estratégia de policiamento comunitário, deve-se considerar elementos organizacionais, táticos e externos, conforme listados no QUADRO 5, para sua adoção (COPS, 2002):

QUADRO 5

Policiamento Comunitário: elementos constituintes

(continua)

ELEMENTOS ORGANIZACIONAIS:

1. Filosofia adotada em toda a organização: a adoção do policiamento comunitário é evidenciado pela integração da filosofia dentro da missão, políticas e procedimentos, avaliações de desempenho e práticas de recrutamento e promoção, treinamento e outros sistemas, além de atividades que definem a cultura organizacional. Pelo suporte administrativo, sustentam-se ações de unidades distintas voltadas para o trabalho cooperativo em torno dos princípios do policiamento comunitário. A implementação da filosofia pode ocorrer de forma incremental e dentro de unidades especializadas inicialmente, mas um trajeto definido leva à implementação total na organização.

2. Descentralização e “accountability”: no policiamento comunitário, os policiais têm autonomia para resolver problemas e tomar decisões apropriadas dentro de seus papéis. Liderança é requerida e premiada em todos os níveis, com gerentes, supervisores e policiais sendo responsabilizados pelas decisões e efeitos de seus esforços na solução de problemas e redução do crime e desordem com a comunidade.

3. “Accountability” por base geográfica e responsabilidades generalizadas: no policiamento comunitário a maioria do comando, apoio, distribuição e decisões são baseadas geograficamente. Pessoal apropriado é designado e fixado por grandes períodos em áreas geograficamente delimitadas de modo a propiciar comunicação e parceria entre policiais e sua comunidade e são responsabilizados pela redução do crime e desordem dentro de sua área. Os limites geográficos são naturalmente determinados baseados mais no entendimento da comunidade que nas divisões estatísticas.

(conclusão)

ELEMENTOS ORGANIZACIONAIS:

4. Utilização do recurso de voluntários: com o policiamento comunitário, encoraja-se o uso de pessoas oriundas de fora da agência policial. O voluntariado envolve a participação ativa de cidadãos com a organização policial, a qual deve educar o público sobre o modo em que esse possa ser um parceiro da polícia e seus membros para melhorar o policiamento comunitário, e promover um efetivo resultado da participação do cidadão. O trabalho dos voluntários pode auxiliar na liberação do policial para ser mais proativo e orientado para a prevenção. Exemplos de como esses recursos podem ser utilizados estão nas práticas de reservas da polícia, voluntários da força pública, organizações de serviço, e academias de jovens e cidadãos policiais. 5. Melhorias: há um número de melhorias e facilidades que podem auxiliar o departamento na sua transição para o policiamento comunitário. Por exemplo, com tecnologia atualizada e sistemas de informações, pode-se facilitar o policiamento comunitário ao permitir acesso dos policiais a dados pelos quais se sustente análise de problemas ou melhora de tempo de ação do policial reduzindo o tempo gasto em questões administrativas. Isso resulta em um maior tempo do policial para a comunidade. Além disso, com melhorias tecnológicas e capacidade analítica, permite-se à organização policial ter informação no tempo adequado sobre problemas criminais, o que leva a uma melhor alocação de recursos e policiais, enquanto proporciona aos policiais um melhor entendimento dos problemas em seu trabalho.

ELEMENTOS TÁTICOS:

1. Aplicação da lei: o policiamento comunitário complementa o uso das estratégias provadas e estabelecidas de aplicação da lei, tornando-se uma das muitas ferramentas disponíveis aos policiais que podem ser empregadas coletivamente para impedir e combater o crime. Como fundamento filosófico, a ênfase é colocada na qualidade de esforços do indivíduo e do grupo. Além disso, os departamentos de polícia devem ser parceiros ativos em identificar as leis que necessitam ser mudadas ou decretadas, trabalhando com legisladores e organizando esforços da sustentação dos cidadãos para mudá-las. Coletivamente, com essas atividades, permite-se que as agências policiais combatam as circunstâncias subjacentes à lei, que conduzem ao crime.

2. Proatividade, orientada para prevenção ao crime: os departamentos tornaram-se altamente reativos sob o modelo tradicional de policiamento. Com a aplicação da lei, responde-se às chamadas dos cidadãos e focaliza- se primeiramente em prender o delinqüente, depois que os crimes tenham sido cometidos. Sob a polícia comunitária, na aplicação da lei, focaliza-se não somente o seu cumprimento, mas também a prevenção do crime e proativamente em dirigir-se às causas do crime e da desordem. A comunidade acopla ativamente em colaborar na prevenção e em atividades de solução de problemas com o objetivo de reduzir a vitimização e o medo do crime.

3. Solução de problemas: as polícias, os membros de comunidade, e outros públicos e entidades privadas trabalham juntos para resolver os problemas subjacentes que contribuem para o crime e desordem, identificando e analisando problemas, desenvolvendo respostas apropriadas, e avaliando a eficácia dessas respostas. Enquanto