A Teoria da Escolha Pública – TEP – foi aplicada no contexto político e econômico norte-americanos e representa um enfoque interdisciplinar da relação entre economia e política, analisando o funcionamento do processo político – legislação, eleições, tomadas de decisões –, demonstrando que não existe um mecanismo perfeito para obter escolhas sociais com base em preferências individuais.
Desse pressuposto advém a possibilidade de o processo político conduzir a falhas dos governos, associadas a falhas de eficiência econômica das decisões e a injustiças na repartição do rendimento, o que levou a Teoria a propor medidas para corrigir esses problemas, enfatizando as vantagens de uma intervenção estatal mínima e propondo maneiras de limitar
202 SOUZA, Vinicius Menandro Evangelista de. A influência das políticas neoliberais do FMI ao novo regime
de insolvência empresarial brasileiro. 2007. 218 f. Dissertação (Mestrado em Direito) – Programa de Pós- Graduação em Direito, Centro de Ciências Jurídicas. Universidade Federal de Santa Catarina, Florianópolis, 2007. p. 27-28.
os gastos públicos. Na defesa dessas ideias, a TEP vai de encontro à orientação keynesiana de intervenção do Estado na economia, para a qual este desempenha um papel essencial na correção de falhas de mercado. Isso contribuiu para a associação da referida Teoria com os ideiais do neoliberalismo, cujos defensores passaram a utilizá-la.
Joseph Schumpeter, um dos precursores da TEP, avaliou o papel do governo na sociedade na obra ‘Capitalismo, Socialismo e Democracia’, editada em 1942, na qual disserta que o efetivo funcionamento de uma sociedade democrática demanda a ideia de dissenso, a participação do maior número dos indivíduos nas decisões e um grande número de associações com certa independência.
Com efeito, o dissenso leva à competição pela liderança política, o qual possibilita aos grupos sociais expressarem sua crítica e influenciarem os futuros líderes. A participação social na tomada de decisões representa a oportunidade para que os indivíduos experimentem o exercício da liderança. E a presença de associações com autonomia enseja a prática da autogestão, que fornece a base para a crítica e o aperfeiçoamento permanentes e irrestritos da vivência social.204
É importante sublinhar a contribuição de James Buchanan, ganhador do Prêmio Nobel de Economia em 1986, e de Gordon Tullock, pelos seus trabalhos nessa área. Cabe mencionar ainda diversos trabalhos, entre os quais os estudos, com ênfase matemática, de Kenneth Arrow e a obra de Anthony Downs, An Theory of Democracy (1957), na qual o autor defende que os dirigentes políticos escolhem as políticas econômicas para serem reeleitos.
De acordo com Borsani, a Teoria representa
um método de análise baseado nos princípios econômicos e aplicado aos objetos de estudo da Ciência Política, tais como as decisões do Legislativo, os efeitos das regras eleitorais, o comportamento dos grupos de interesse, dos partidos políticos e da burocracia, entre outros.205
Dessa maneira, a TEP analisa as decisões tomadas por indivíduos, integrantes de um grupo ou organismo, que interfiram em toda a coletividade. As principais finalidades de sua análise são as resoluções tomadas nas diferentes instituições políticas dos Estados democráticos representativos, em especial a efetivação dos processos políticos e seus efeitos na economia, ressaltando a estreita relação dos resultados econômicos com as regras e procedimentos para a tomada de decisões na esfera política.
204 SCHUMPETER, Joseph Alois. Capitalismo, socialismo e democracia. Trad. de Sergio Góes de Paula. Rio
de Janeiro: Zahar. 1984.
205 BORSANI, Hugo. Relações entre política e economia: teoria da escolha pública. In: ARVATE, Paulo
Roberto; BIDERMAN, Ciro (Orgs.). Economia do Setor Público no Brasil. Rio de Janeiro: Elsevier, 2004. p. 103.
Assim, um dos enfoques da TEP adquire caráter estritamente positivo, distinguindo-se das análises com predominância normativas, tanto na Economia quanto na Ciência Política. Por tradição, essa Teoria econômica orientou sua análise no funcionamento do mercado e das escolhas dos indivíduos – consumidores ou produtores –, enquanto o enfoque político foi reduzido basicamente ao exame dos efeitos das regulações governamentais sobre os preços, a produção e o consumo, sugerindo diversas políticas a serem seguidas pelos governos para a consecução dos melhores desempenhos macroeconômicos.
Noutro turno, na Ciência Política, têm-se definido várias finalidades da democracia e teorizado bastante acerca do funcionamento ideal dos regimes democráticos, ressaltada, em alguns casos, a oposição entre os resultados e as práticas observadas, mas com menos ênfase no comportamento individual como mecanismo explicativo dos resultados políticos.206
De acordo com Borsani, na abordagem positiva da TEP, busca-se reconhecer as estratégias individuais dos diferentes interventores dos fenômenos de decisão coletiva dos governos democráticos, determinando seus possíveis resultados – legislação aprovada e implementada –, conforme as diferentes regras e instituições, a exemplo dos diversos métodos de votação – maioria simples, qualificada, unanimidade. Pondera o autor que a ênfase conferida à importância das regras e das instituições pelas quais as decisões políticas são tomadas constitui o fator distintivo da TEP em relação à economia neoclássica.207
Ainda, ressalta que a Teoria inclui análises do tipo normativo quando tem por escopo investigar os processos pelos quais são eleitas as regras e instituições que definem as decisões coletivas no governo e o modo como são escolhidos seus integrantes. Com efeito, cuida-se das normas que regulam e delimitam o processo decisório e que determinam os procedimentos de decisão no âmbito de todas as instituições políticas – Legislativo, Executivo, Judiciário, burocracia –, definindo também a relação entre as instituições e os cidadãos. Referido ponto de vista, que também é denominado de Economia Constitucional –
Constitutional Political Economy –, tem investigado a escolha das regras e instituições mais
apropriadas para as decisões que garantam o interesse coletivo. 208
Sobre a Teoria em comento, impende mencionar o magistério de Pereira, segundo o qual, uma vez que a Public Choice representou, no decorrer das últimas décadas, a principal crítica ao intervencionismo estatal, evidenciadora dos “fracassos do governo” e dos limites da
206 BORSANI, Hugo. Relações entre política e economia: teoria da escolha pública. In: ARVATE, Paulo
Roberto; BIDERMAN, Ciro (Orgs.). Economia do Setor Público no Brasil. Rio de Janeiro: Elsevier, 2004. p. 103-104.
207 Ibid., p. 104. 208 Ibid.
economia do bem-estar (welfare economics), foi aproveitada pelos defensores de uma menor intervenção do Estado na economia, sobretudo pelos neoliberais, para reforçar a ideia de Estado mínimo, principal argumento neoliberal.209
Com efeito, Pereira dispõe que a expressão “fracasso do governo” se tornou usual após o desenvolvimento da Teoria da Escolha Pública, contrastando com o conceito de “fracasso de mercado”, que ganhou repercussão com a economia do bem-estar. Em ambos os casos, a ideia de “fracasso” expressa situações de certo modo ideais. O ideal de mercado para muitos economistas é aquele competitivo, sem custos de transação e com informação simétrica e completa entre os agentes, no qual, para um certo preço, sempre existem agentes dispostos a vender e outros dispostos a comprar, o que efetiva a transação. Já os mercados reais não apresentam aquelas características ideais e então fala-se em “fracasso” ou falha. 210
Do mesmo modo, a noção de “fracasso de governo” provém da comparação com um ideal de governo e de um ideal democrático com a realidade das atuações dos governos e dos funcionamentos das democracias. O ideal de governo, tal como implicitamente assumido pelos economistas da welfare economics, é o governo como se fosse um ditador benevolente, ou seja, um agente supostamente capaz de impor as suas políticas (“ditador”) e capaz de conhecer e satisfazer as preferências dos cidadãos.211
A respeito da oposição da Public Choice às ideias intervencionistas, Borsani leciona no mesmo sentido, defendendo que essa Teoria se contrapôs às concepções políticas e econômicas predominantes a partir do segundo pós-guerra. Referidas concepções foram inspiradas no pensamento de Keynes e em sua confiança na capacidade do processo político de adotar medidas impulsoras do bem-estar social e do Estado como censor das falhas do mercado. O fundamento dessa confiança nos resultados das políticas públicas residia na eficiência do controle público sobre as variáveis econômicas e na visão positiva da capacidade e motivação das elites tecnocráticas. A ideia de que a condução econômica do governo pode ser orientada de forma exclusiva pelo interesse público, por intermédio da capacidade dos políticos e técnicos do governo, com vista à promoção de políticas públicas eficazes na correção das falhas do mercado, foi questionada pela TEP no exame dos processos de decisão política. De acordo com esse exame, políticos e burocratas, da mesma maneira que empresários e consumidores na economia neoclássica, são atores racionais, movidos por
209 PEREIRA, Paulo Trigo. A Teoria da escolha pública (public choice): uma abordagem neo-liberal? Instituto
Superior de Economia e Gestão. Lisboa. 24 f. Disponível em:
<http://pascal.iseg.utl.pt/~ppereira/docs/analsoc6.pdf>. Acesso em: 07 ago. 2011. p. 3.
210 Ibid., p. 17. 211 Ibid.
interesses próprios, que, em relação aos políticos, consiste em alcançar o poder ou manter-se nele. Por isso, o resultado pode ser o fracasso das políticas públicas, o que não satisfaz a sociedade.212
Porém, conforme pondera Pereira, a TEP não se confunde com a ideologia neoliberal, que utilizou os argumentos desenvolvidos pela TEP para reforçar a sua posição de apoio ao desenvolvimento dos mercados, por meio da diminuição das restrições de qualquer espécie e, simultaneamente, da limitação à intervenção estatal na economia. 213
O reducionismo ideológico é a redução, com a finalidade de convencimento político, de problemas que possuem natureza pluridimensional a uma única dimensão. Essa única dimensão é geralmente identificada, nesse espaço ideológico unidimensional, com a oposição ‘mais Estado versus mais mercado’ esta última opção avalizada pelos neoliberais. Entretanto, é necessário ponderar que toda generalização é abusiva, sendo que o estudo das vantagens e limitações dos arranjos institucionais deve ser feito caso a caso.214
De acordo com Borsani, os primeiros estudos sobre a Teoria da Escolha Pública datam do século XVIII, realizados pelo matemático francês Marquês de Condorcet. Modernamente, a Teoria situa-se entre o final da década de cinquenta e meados dos anos sessenta, considerada de importância capital a obra The Calculus of Consent, escrita pelos economistas James Buchanan e Gordon Tullok.215
A obra The Calculus of Consent é considerada um dos trabalhos clássicos da disciplina da Escolha Pública na Economia e na Ciência Política, além de apresentar os princípios básicos da Teoria da Escolha – plebicitária, eletiva. Buchanan e Tullock analisam a abordagem da Ciência Política tradicional dos sistemas de votação, incluindo o voto majoritário como padrão oposto à regra da unanimidade, demonstrando que nenhum desses sistemas é perfeito, uma vez que há sempre uma transigência: um simples sistema, com base na maioria, impõe diversas parcelas de custos, quer externos, quer de tomadas de decisão; um sistema, com base na unanimidade, tem pouco ou nenhum custo externo, mas considerável custo de tomada de decisão.
Enquanto muitos cientistas políticos definem o processo político como sistema em que as decisões políticas são vistas como conflitos de interesses privados versus conflitos de
212 BORSANI, Hugo. Relações entre política e economia: teoria da escolha pública. In: ARVATE, Paulo
Roberto; BIDERMAN, Ciro (Orgs.). Economia do Setor Público no Brasil. Rio de Janeiro: Elsevier, 2004. p. 104-105.
213 PEREIRA, Paulo Trigo. A Teoria da escolha pública (public choice): uma abordagem neo-liberal? Instituto
Superior de Economia e Gestão. Lisboa. 24 f. Disponível em:
<http://pascal.iseg.utl.pt/~ppereira/docs/analsoc6.pdf>. Acesso em: 07 ago. 2011.
214 Ibid.
interesses públicos, Buchanan e Tullock sugerem que o interesse público é simplesmente o somatório de tomadores de decisões privadas.
Destacam-se também os estudos do cientista político Antony Downs (An Economic
Theory of Democracy, 1957), dos economistas Mancur Olson (The Logic of Collective Action,
1965) e William Riker (The Theory of Political Coalitions, 1962). Ressalte-se, ainda, o trabalho de Joseph Schumpeter, assim sintetizado por Borsani:
Segundo Schumpeter, a atividade política pode ser equiparada ao mercado, na qual os políticos representam os empresários e os votos representam o dinheiro. Como os políticos precisam dos votos para ganhar eleições e chegar ao poder e/ou manter-se nele, procuraram maximizar os votos do eleitorado da mesma forma que os empresários procuram maximizar o lucro.216
Por seu turno, Pereira faz algumas considerações acerca do trabalho de Schumpeter e da TEP, aduzindo que o autor é, juntamente com Max Weber, usualmente identificado com uma visão de democracia em termos de “elitismo competitivo”. Nesse contexto, o papel das elites é fundamental; o dos votantes, secundário. Contudo, essa não é a perspectiva adotada pela TEP. Essa Teoria investiga em que condições institucionais a competição política conduz os políticos a satisfazerem as preferências dos eleitores e em que condições o papel das elites emerge com maior autonomia em relação a tais preferências, autonomia esta que nunca é total em virtude das eleições. Assim, desenvolveu-se a ideia de que a democracia poderia ser equiparada a um mercado competitivo, no qual os agentes que nele atuam possuem motivações egoístas.217
Por fim, vale mencionar o livro Social Choice and Individual Values, de Kenneth Arrow – também precursor da TEP e originador da Teoria da Escolha Social (Social Choice), muito relacionada à TEP –, pois estuda as escolhas coletivas feitas nas instituições políticas. Borsoni, porém, ressalta que o cerne da Teoria da Escolha Social se encontra em determinar quais são, ou deveriam ser, os procedimentos democráticos que garantem as escolhas da sociedade (escolhas sociais) acerca de diversos assuntos, de modo tal que essas opções realmente reflitam a agregação de preferências individuais que maximizem a satisfação do bem-estar do conjunto social.218
216 BORSANI, Hugo. Relações entre política e economia: teoria da escolha pública. In: ARVATE, Paulo
Roberto; BIDERMAN, Ciro (Orgs.). Economia do Setor Público no Brasil. Rio de Janeiro: Elsevier, 2004. p. 105.
217 PEREIRA, Paulo Trigo. A Teoria da escolha pública (public choice): uma abordagem neo-liberal? Instituto
Superior de Economia e Gestão. Lisboa. 24 f. Disponível em:
<http://pascal.iseg.utl.pt/~ppereira/docs/analsoc6.pdf>. Acesso em: 07 ago. 2011.