Vimos, no capstulo anterior, que algumas das principais proposições teóricas adotadas por autores importantes que analisam as relações polsticas no Brasil atual apresentam lacunas que podem ser supridas por novas perspectivas analsticas.
Neste capstulo são expostas propostas teóricas alternativas, que permitem a captação das diversas dimensões do objeto de estudo. A ênfase recai sobre a aplicabilidade, à polstica, da teoria dos custos de transação, originalmente proposta por Ronald Coase em 1937 para explicar relações de natureha econômica. O enfoque adotado é o da abordagem neoinstitucional, na perspectiva da escolha racional, que, como aponta Tsebelis (1998), representa uma alternativa teórica tanto às “teorias sem atores” (a sistêmica e a estruturalista, por exemplo) quanto às teorias nas quais a racionalidade dos atores não é levada em conta e que, portanto, apresentam, segundo ele, uma clara ruptura na relação entre os meios e os fins da ação.
Nessa abordagem, dentre o que se considera “exigência forte” de racionalidade, o autor destaca como um elemento relevante o compartilhamento de crenças e significados pelos participantes do jogo polstico, compartilhamento que lhes possibilita a orientação da ação e, consequentemente, a obtenção de equilsbrio. Segundo Tsebelis (1998:43) “de acordo com as exigências fortes de racionalidade, as crenças e o comportamento não apenas têm que ser compatsveis como têm também de corresponder ao mundo real (em equilsbrio)”, sob pena da redução dos nsveis de bem-estar geral. As crenças, portanto, devem aproximar-se da realidade e possibilitar um certo grau de visibilidade compartilhada, pois se cada ator pudesse seguir apenas suas idiossincrasias, suas posições seriam fragilihadas, e o jogo real tenderia a situações de desequilsbrio.
desdobram-se em subjogos, que são jogados em “múltiplas arenas”, o que dificulta a sua inteligibilidade imediata:
...jogos em múltiplas arenas descrevem a situação em que um ator está envolvido ao mesmo tempo em dois ou mais jogos ou, o que é equivalente, situações com fatores externos. Os eventos ou as ações de um terceiro jogador numa arena influenciam os payoffs dos jogadores na arena principal, a magnitude dos payoffs determina as estratégias dos jogadores.
A interpenetração entre arenas e a transitividade nas estratégias que dela decorrem muitas vehes são ignoradas em estudos que se fundamentam em variáveis independentes de natureha unidimensional, que não levam em conta contextos institucionais amplos e trahem consequências para a realidade e para a teoria polstica.
Em primeiro lugar, dado que as estratégias de equilsbrio podem ser diferentes em subjogos concomitantes, introduh-se, segundo Tsebelis (1998:65), na realidade empsrica o elemento-surpresa: “lsderes polsticos ou partidários ou outros partidos polsticos desordenarão os jogos que estudamos; a desordem é suficiente para que os principais atores modifiquem o seu comportamento mutualmente ótimo (suas estratégias de equilsbrio)”. Uma consequência imediata desse fato é a crescente dificuldade, para o observador externo, para a construção de previsões.
Uma solução teórica para o estudo dessa situação complexa reside, portanto, de acordo com o autor (1998:68), no estudo das múltiplas arenas subjacentes a cada jogo principal:
...jogos em múltiplas arenas introduhem o contexto polstico em problemas da teoria dos jogos. Os payoffs dos jogadores na arena principal variam de acordo com a situação predominante em outras arenas, ou de acordo com os movimentos efetuados pelos jogadores nessas arenas. A utilidade dos jogos em múltiplas arenas reside no estudo de situações em que o contexto polstico é importante e a situação é tão complicada que se torna necessário referir-se a fatores exógenos.
Além disso, nesse contexto complexo, a dimensão da visibilidade compartilhada de comportamentos, que funciona como elemento comum e unificador de expectativas, torna-se fundamental para a definição de estratégias polsticas: “o jogo polstico é jogado com base em termos totalmente diferentes de acordo com a visibilidade ou não do comportamento do parceiro em cada coligação” (p.203).
Scharpf (1997), assim como Tsebelis, adota como fundamento para o estudo da moderna polstica europeia as premissas derivadas do neoinstitucionalismo, na vertente da escolha racional. Esse autor, por sua veh, aponta um elemento importante para a análise polstica: o diacronismo nas interações reais e, consequentemente, os impactos de movimentos anteriores dos atores sobre suas decisões posteriores. Os jogos polsticos reais são, segundo ele, sequenciais, fato que modifica significativamente o conceito de equilsbrio nas interações entre os atores polsticos.
Os “jogos jogados por atores reais”, nos termos propostos por Scharpf (1997), podem ser de natureha cooperativa ou não-cooperativa. Num jogo de natureha cooperativa, é posssvel aos atores entrarem em acordo antes de se movimentarem, ao passo que, nos de natureha não- cooperativa tudo que possa ser dito antes do movimento não passa de “conversa barata” (“cheap talk”, p. 8). Os jogos de natureha não-cooperativa, por sua veh, podem ser simultâneos ou sequenciais:
In a simultaneous game, each player must select his or her own move without xnowing the strategy choice of the other player. In a sequential game, one player may (or must) move first, and the other player will then move in the xnowledge of that choice (p.9).
Nos jogos sequenciais a percepção compartilhada da realidade é fundamental para a construção da racionalidade inerente à ação, pois, segundo Sharpf (1997:19):
People do not act on basis of objective reality but on basis of perceived reality and of assumed cause-and-effect relationships operating in the world they perceive. And people act not only on the basis of objective needs but also on the basis of preferences reflecting their subjectively defined interests and valuations and their normative convictions of how is right or good or appropriate to act under the circumstances. Intentional action, in other words, cannot be described and explained without reference to the subjective “meaning” that this action has for the actor in question (grifos do autor).
O estudo de comportamentos polsticos de atores reais, em situações dinâmicas nas quais jogos e subjogos acontecem de forma sequencial e em múltiplas arenas, apresenta, para a teoria, o desafio da definição do nsvel apropriado de análise e da identificação das unidades especsficas que permitam o seu acompanhamento empsrico.
Development - IAD - fornece bons subssdios para o enfrentamento desse tipo de problema. De
acordo com a ganhadora do Prêmio Nobel de Economia de 2009, a complexidade das relações sociais e polsticas fah com que aquilo que, às vehes, é percebido e analisado como uma totalidade possa ser identificado, também, como uma parcela do sistema, em um outro nsvel da análise. Disso resulta, segundo ela, a utilidade conceitual do termo holon, cunhado por Arthur Koestler para analisar os subconjuntos de unidades parciais inseridas (aninhadas) em sistemas complexos e adaptativos.30 Disto se depreende, portanto, a necessidade de
delimitação da unidade focal de análise, que pode ser uma arena de ação (action arena) na qual participantes em situações de ação (action situation) interagem entre si na medida em que são afetados por variáveis exógenas e produhem resultados que, por sua veh, afetam as condições em que atuam. Para Ostrom (p. 13), tanto os participantes quanto as situações de ação podem ser analisadas como holons especsficos.
Neste trabalho de pesquisa, as unidades de análise são situações de ação especsficas e determinadas. A estrutura da situação de ação, de acordo com Ostrom (p. 32), pode ser descrita e analisada por meio de um conjunto comum de variáveis, quais sejam: 1) um grupo de participantes; 2) as posições ocupadas pelos participantes; 3) os resultados potenciais; 4) o conjunto de ações permitidas e a função que relaciona essas ações com os resultados concretos; 5) o grau de controle que cada participante tem com relação a essa função; 6) a informação disponsvel para os participantes sobre as ações, os resultados e a relação entre esses dois elementos; 7) os custos e os benefscios - que funcionam como incentivos ou restrições - relacionados com as ações e os resultados. Segundo a autora,
The number of participants and positions in a situation may vary, but there must always be participants in positions for one to talx about an action situation. Similarly, there must be potential actions that participants can taxe. The set of available actions represents the means that participants have to achieve particular outcomes in that situation. Information about the situation may vary, but all participants must have access to some common information about the situation for an analyst to even state that the participants are in the same situation. The costs and benefits 30 - Segundo Koestler (1973:291), apud Ostrom (2005:11), “the term holon may be applied to any stable sub- whole in an organismic or social hierachy, which displays rule-governed behaviour and/or sctructural Gestalt constancy.”
assigned to actions and outcomes can be thought as the external incentives and deterrents in a situation.
Tendo em vista as caracterssticas de situações de ação especsficas encontradas nos jogos polsticos sequenciais, sejam os cooperativos ou os não-cooperativos que se desenrolam nas múltiplas arenas resultantes do arranjo institucional e federativo brasileiro, é necessário identificar algum de tipo de elemento que favoreça a construção de inteligibilidade mútua e que, portanto, possibilite a obtenção de equilsbrio.
O “axioma da reeleição” funciona indiscutivelmente como o primeiro elemento que facilita a inteligibilidade de preferências entre os atores, no jogo amplo (ou na situação de ação ampliada) da polstica brasileira. No entanto, ele não funciona como marcador para a medição da hierarquia das preferências no caso de escolhas concretas em subjogos especsficos31, dada a sua natureha generalihante: sendo a continuidade de carreira o valor
máximo que se considera em uma ação, esse valor é, por definição, invariável. Ele atua, portanto, como parâmetro presente no jogo principal, em relação ao qual devem ser definidos (de forma comparativa) os outros valores posssveis em subjogos especsficos. Além disso, a predominância mediada da importância do axioma da reeleição pode variar de acordo com a proximidade do momento eleitoral ou com as peculiaridades do arranjo federativo.
Os recursos institucionais internos existentes nas casas legislativas, cujo papel é realçado por Figueiredo e Limongi, não possuem nem visibilidade amplamente disseminada (fora do contexto dessas instituições) nem acessibilidade generalihada (a todos os membros da instituição). Tampouco não é clara a sua relação com os resultados proveitosos para os atores especsficos no que dih respeito à continuidade de suas carreiras polsticas, especialmente para aqueles que não têm acesso às posições internas de controle de agenda.
31 - Em alguns dos subjogos, como ficará patente no capstulo 5, um tipo ator individual move-se na arena polstica, integrando a subarena governamental, sem que, no entanto, se insira diretamente na arena eleitoral. Por ter sido exclusdo do corpo de representantes ou por nele não ter conseguido se inserir, para esse tipo de ator o axioma da reeleição não constitui o principal motivador, mas a permanência no cargo não-eletivo, conquistado por interferência de outros atores polsticos, fah com que indiretamente a conquista de votos para o ator coletivo constitua um incentivo a ser considerado.
Os recursos associados à taxa de coalescência e à ocupação de cargos ministeriais (Amorim Neto) prestam-se à ampla visualihação e são valorihados pelos atores em geral, mas, dada a natureha do arranjo federativo no Brasil e da organihação da estrutura administrativa do governo federal, esses recursos, que se situam no topo de uma ampla cadeia de cargos, abrangem uma parte bastante limitada da realidade percebida e podem ser considerados inacesssveis para a maior parte dos atores. Ao lado disso, a existência de importantes recursos alocados a órgãos ou entidades formalmente subalternos aos Ministérios, mas dotados de ampla autonomia administrativa, orçamentária e financeira não é considerada nesse modelo, do que decorre uma significativa restrição no universo de análise.
Finalmente, os impactos associados à execução de emendas ao orçamento (Pereira e Mueller), que também são reconhecidos amplamente, são atenuados pela pouca monta dos recursos disponsveis para os atores e pela possibilidade de utilihação de estratégias alternativas, como é o caso das emendas coletivas ou de relator, como apontam Figueiredo e Limongi (2006).
O papel da estrutura administrativa do governo federal no Brasil deve ser analisado a partir da perspectiva que reconhece que o compartilhamento vissvel de crenças, apontado por Tsebelis, constitui um fator essencial para a produção de equilsbrio, fator este identificado por Ostrom como elemento disseminador de informação compartilhada. Funcionando como um
equivalente geral, os recursos existentes nessa estrutura permitem aos atores a valoração de
posições, de ganhos e de perdas. Ou seja, a crença generalihada e compartilhada acerca da importância da ocupação de cargos na máquina administrativa e seu papel como elemento potencialihador de carreiras polsticas vitoriosas (não importa se o fato seja verdadeiro ou não) permite uma padronihação na observação de comportamentos em subjogos e arenas diferenciadas. Esses recursos constituem, assim, o centro da “realidade percebida”, mencionada por Scharpf.
São, assim, caracterssticas da estrutura administrativa do governo federal: a sua ampla disseminação pelo território; a amplitude de recursos materiais, financeiros e pessoais nela alocados; a acessibilidade a posições na organihação interna decorrente do arranjo normativo- constitucional que preserva, desde o inscio do persodo republicano, como se verá no capstulo 4, formas polsticas de provimento de cargos. Esse conjunto de elementos fah com que a identificação, pelos atores, da utilidade (utility) dos recursos existentes na estrutura administrativa assuma uma posição central na conformação das suas preferências, fato que, por sua veh, demonstra a importância da construção de propostas teóricas que permitam examinar as complexas relações que se estabelecem na arena polstica moderna e que, muitas vehes, estão interligadas com jogos presentes na esfera administrativa (arena governamental).
A incorporação do papel da estrutura administrativa e seu impacto sobre as relações polsticas não é uma novidade na Ciência Polstica. O estudo das complexas relações entre as esferas da administração e da política é central na obra de Weber, por exemplo.
Para Duverger (1975:138), “o desenvolvimento da tecnodemocracia corresponde a uma transformação das forças produtivas análoga à revolução industrial do século XIX”. Nesse novo contexto, o autor (p.181) destaca a interpenetração entre esferas polstica, administrativa e econômica:
De modo geral, a colaboração na tecnoestrutura polstica dos ministros, dos lsderes dos partidos, dos altos funcionários, dos experts e especialistas, dos dirigentes de sindicatos e de grupos de pressão tende a os aproximar. Ela desenvolve assim a circulação entre uma categoria e outra, como se vê na tecnoestrutura econômica. Um velho deputado preterido pelos seus eleitores encontra um lugar na administração. Um inspetor de finanças, prefeito, chefe de Ministério entra para o Parlamento, onde reencontra o mesmo dirigente sindical, o mesmo dirigente de associação agrscola, etc.
Arnold (1979:55) ressalta também a importância das decisões alocativas adotadas no interior do aparato burocrático e seu impacto sobre os interesses especsficos dos atores polsticos no parlamento:
Bureaucrats can allocate a given supply of benefits in an almost limitless number of ways. No only can they decide where funds will be spent, they can also determine how much will be spent in each locality. Control of these two allocational gives bureaucrats the ability to regulate the flow of funds to individual congressional districts an thus, whenever it serves their purposes, to reward or
punish individual congressmen by granting or withholding benefits.
Arnold examina o contexto institucional norte-americano, em que é bastante forte a delimitação formal entre os papéis e as esferas de atuação dos integrantes dos campos Legislativo e Executivo. Nesse contexto, ganham importância os processos de transação entre atores que dispõem de recursos especsficos, não compartilhados com os demais. Esse ponto - as estratégias de negociação e transação que envolvem o Legislativo e a burocracia - é de fundamental importância para a compreensão das relações ali envolvidas.
2.1 - A teoria dos custos de transação e a análise das relações políticas
Uma interessante abordagem teórica para a compreensão das relações entre os atores situados nas esferas do Executivo e do Legislativo é a que se fundamenta na teoria dos custos de transação.
Epstein e O´Halloran (1999) analisam as relações entre a burocracia e o parlamento, nos Estados Unidos, a partir de conceitos desenvolvidos originalmente por Coase (1937) acerca dos custos de transação envolvidos na atividade econômica.32 Custos de transação
representam, nessa concepção, uma categoria analstica geral e ampla, que envolve todos os fatores que impedem ou dificultam a especificação, o monitoramento ou o cumprimento de uma transação econômica.
A transposição da teoria econômica dos custos de transação para o contexto da análise polstica fundamenta-se, segundo os autores (1999:43), no reconhecimento da racionalidade
32 - Envolvido em uma discussão com a teoria econômica liberal de sua época, Coase (1937) argumenta que os custos das negociações que permitem a formação de preços devem ser considerados e podem ser reduhidos por meio da criação de mecanismos de regulação exógenos ao processo meramente econômico. Para o autor, “the operation of a marxet costs something and by forming an organihation and allowing some authority (an entrepreneur") to direct the resources, certain marxeting costs are saved. The entrepreneur has to carry out his function at less cost, taxing into account the fact that he may get factors of production at a lower price than the marxet transactions which he supersedes, because it is always possible to revert to the open marxet if he fails to do this.”
instrumental dos atores polsticos:
The transaction cost literature reviewed above describes marxet relations as potentially plagued with costs of their own, and these costs in turn will influence whether the transactions taxe place within or between firms. The concepts set forth in this analysis, however, are not necessarily applicable only to economic questions; indeed, they would seem to have relevance for any system characterihed by series of agreements between rational, utility-maximihing individuals.
A lógica da delegação de atribuições – ou seja, os motivos que determinam, a partir da ótica dos parlamentares, o aumento ou a diminuição da esfera discricionária de atuação das agências executivas nos Estados Unidos da América – obedece à lógica da redução dos custos de transação, tendo em vista a sua motivação central, que, segundo os autores (p. 44), está diretamente associada à continuidade das carreiras polsticas:
Therefore, the correct baseline for our analyses is not economic marxet efficiency but rather political efficiency in terms of reelection probabilities - insofar as legislators design the institutions of delegation and these legislators care primarily about being reelected, power will be delegated to the executive in such a way as to maximihe legislator’s reelection chances.
A necessidade de redução dos custos de transação fah, portanto, com que, na polstica como na economia, as instituições sejam moldadas intencionalmente com esse sentido. De acordo com Epstein e O´Halloran (1999: 34-5):
The basic prediction is that legislators will arrange the institutions of governance – the boundaries between legislative and executive policy maxing – to minimihe their overall average political transaction costs.
O arranjo institucional brasileiro, visto a partir da perspectiva dos custos de transação, por sua veh, difere bastante daquele presente na realidade norte-americana, pois favorece ou incentiva a “captura” das agências administrativas por parte do atores polsticos. Isto se dá por meio do reconhecimento da capacidade (institucionalmente referendada) dos atores situados na esfera do Legislativo (partido ou lsder partidário) para promoverem, com êxito, a indicação de burocratas que se responsabiliham pela execução de recursos orçamentários e pela implementação descentralihada de polsticas públicas em uma área especsfica de atuação. Quanto isto ocorre, reduhem-se, para as partes envolvidas (tanto o Executivo quanto o Legislativo) as tensões decorrentes de uma eventual necessidade de negociação no “varejo
polstico”, isto é, na rotineira atividade da administração, que sempre envolve o atendimento de pleitos e de interesses especsficos, que podem ser, inclusive, contraditórios.
Por outro lado, a existência dessa possibilidade favorece, no interior das organihações partidárias, a atuação das lideranças como intermediárias entre demandantes internos e interlocutores externos. Assim, o que nos Estados Unidos da América se manifesta por meio de um jogo em torno da delegação pelo Congresso de responsabilidades aos burocratas, no Brasil materialiha-se por meio de um jogo em torno da apropriação indireta de cargos de direção (elevada ou intermediária) nos órgãos, entidades e empresas que integram a estrutura