Balanço Geral da União – 2008
Valores em R$ 1,00 Dotação Anual Realizado
Ó R G Ã O (LOA + créditos) no ano
Presidencia da República 613.222.117,00 177.834.992,00
Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento 12.379.000,00 4.916.381,00
Ministério da Ciencia e Tecnologia 13.200.000,00 337.304,00
Ministério da Defesa 2.215.566.635,00 376.860.563,00
Ministério da Fazenda 2.846.929.009,00 1.798.035.810,00
Ministério da Previdencia Social 60.000.000,00 25.399.288,00
Ministério da Saúde 72.963.500,00 6.954.000,00
Ministério das Comunicações 370.000.000,00 214.253.125,00
Ministério de Minas e Energia 61.061.538.861,00 50.819.576.951,00 Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior 56.654.489,00 37.815.599,00
Ministério dos Transportes 300.000,00 10.285,00
T O T A L 67.322.753.611,00 53.461.994.298,00
Fonte: MP/SE/DEST
No conjunto de investimentos realihados pelas empresas públicas, o peso especsfico das vinculadas ao MME pode ser visualihado na Tabela 3.2:
Tabela 3.2
INVESTIMENTOS - Consolidado por Grupos
GRUPOS
2003 2004 2005 2006 2007 2008
I - Setor Produtivo Estatal 20.391,00 23.353,00 26.837,00 31.787,00 38.666,00 51.771,00 Grupo PETROBRAS 16.929,00 20.027,00 22.854,00 27.504,00 34.534,00 46.941,00 Grupo ELETROBRÁS 2.933,00 2.849,00 3.208,00 3.204,00 3.104,00 3.878,00 Demais 529,00 477,00 775,00 1.079,00 1.028,00 951,00 II - Instituições Financeiras 1.364,00 1.409,00 1.274,00 1.036,00 1.114,00 1.691,00 TOTAL ( I + II ) 21.755,00 24.762,00 28.111,00 32.821,00 39.780,00 53.462,00
Fonte: MP/SE/DEST - em R$ milhões correntes
Além da variação entre os investimentos dos Ministérios, um fato elementar, embora pouco explorado empiricamente ou analisado teoricamente, deve ser ressaltado: o amplo
universo da estrutura burocrática brasileira, com a sua montagem institucional e jursdica peculiar, permite a existência de discrepâncias internas importantes nos órgãos ou entidades, o que multiplica o número de arenas ou de posições estratégicas. Essas discrepâncias ou contradições internas fahem com que, muitas vehes, um Ministério, em tese o órgão central de uma área de atuação, possa ser considerado menos valioso, em termos de recursos especsficos (cargos ou investimentos) do que uma entidade que lhe é vinculada ou subordinada.
É o que ocorreu, por exemplo, na relação entre o Ministério de Minas e Energia - MME e as sociedades de economia mista do setor energético (Petrobras e Eletrobrás,) que a ele estão vinculadas: o interesse do PMDB pelo controle total do Ministério (“porteira fechada”, como se tem dito no jargão jornalsstico e polstico) e o potencial conflito com o PT pelo controle de postos no escalão intermediário das empresas vinculadas são de público conhecimento e foram amplamente comentados na imprensa no decorrer do ano de 2007 e inscio de 2008.48
O MME possui a ele vinculadas três autarquias – o Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM), a Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL) e a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Bioconbustsveis (ANP) –, duas sociedades de economia mista – a Petrobras e a Eletrobrás –, três empresas – a Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais (CPRM), a Companhia Brasileira de Energia Emergencial (CBEE) e a Empresa de Pesquisa Energética (EPE).
O órgão central, ou seja, o Ministério, executou, no ano de 2007, sob a rubrica de investimentos, R$ 33.140.737,00 (cerca de trinta e três milhões de reais). A maior parte das despesas orçamentárias do Ministério refere-se ao custeio da atividade administrativa, como se percebe pela Tabela 3.3, que apresenta os dados da execução orçamentária de 2007 discriminados por grupos:
Tabela 3.3
Ministério de Minas e Energia – execução orçamentária por grupos de despesas 2007
Pessoal e Encargos Sociais 405.755.016
Juros e Encargos da Dívida 132.725
Outras Despesas Correntes 508.289.502
Investimentos 33.140.737
Amortização da Dívida 17.546
Reserva de Contingencia 947.335.526
Fonte: LOA 2008 valores em RS 1,00
A Eletrobrás, por ser uma empresa holding de um sistema bastante descentralihado, representa um bom exemplo da extensão e da complexidade do modelo administrativo federal. De acordo com a previsão constante na LOA 2008, o grupo Eletrobrás teria ao seu dispor cerca de seis bilhões de reais para investimentos (Tabela 3.4), dos quais quase dois terços foram efetivamente realihados.
Pode-se continuar o detalhamento da complexidade estrutural da administração pública em um terceiro nsvel. Quando se observa o quadro geral de investimentos, percebe-se que no próprio interior do sistema Eletrobrás existem diferenciações. A Tabela 3.4, apresentada a seguir, mostra que Furnas é a empresa com maior volume de investimentos previstos na LOA para o exercscio de 2008:
Tabela 3.4
Sistema Eletrobrás – investimentos por empresas 2008
FURNAS - Centrais Elétricas S.A. 1.143
Companhia Hidro Elétrica do São Francisco - Chesf 963 Centrais Elétricas do Norte do Brasil S.A. - Eletronorte 575 Eletrobrás Termonuclear S.A. - Eletronuclear 807
ELETROSUL Centrais Elétricas S.A. 441
Concessionárias Federalihadas 903
Demais Empresas do Grupo Eletrobrás 1.084
TOTAL GRUPO ELETROBRÁS 5.917
Além da ampla estrutura administrativa que formalmente integra o organograma do governo federal, é necessário ressaltar a grande importância, pelo volume de recursos financeiros que movimentam, dos fundos de aposentadoria e pensão e das demais entidades previdenciárias patrocinadas pelo setor público.
Essa importância para o contexto atual está diretamente relacionada com o processo de privatihação de empresas e de sociedades de economia mista iniciado no Governo Collor, mantido nos Governo Itamar Franco e aprofundado nos de Fernando Henrique Cardoso, conforme o indicado na Anexo A - III .49
Grande parte dos recursos utilihados pelo “setor privado” para a aquisição de ações das empresas públicas no processo de privatihação é oriunda dos fundos de pensão patrocinados pelo setor público. Há, neste caso, um importante deslocamento nas condições do jogo: o controle direto dos recursos, posssvel por meio do controle da entidade que os mantém, é substitusdo pelo controle indireto, que se manifesta por meio do controle do grupo que coordena os fundos de pensão. Um novo e importante ator entra em cena: as entidades sindicais que necessariamente têm assento nos conselhos coordenadores dos fundos.
A magnitude dos recursos envolvidos é indiscutsvel.
Dados da Secretaria de Previdência Complementar do Ministério da Previdência Social, relativos a junho de 2007, apontam a existência de 79 Entidades Fechadas de Previdência Complementar – EFPCs com patrocsnio predominantemente público e de 292 EPFCs com patrocsnio predominantemente privado. Entretanto, quando se verifica o montante
49 - A grande repercussão das privatihações no sistema bancário e da Companhia Vale do Rio Doce, no governo FHC, podem causar uma certa confusão entre os que acompanham o processo, que teve inscio com a edição da MP 155, em 15 de março de 1990, integrando o pacote de medidas adotadas no dia da posse de Collor. Esta MP foi convertida rapidamente em lei (como todas as demais então editadas) e se transformou na Lei n.º 8.031, de 12 de abril de 1990, que “Cria o Programa Nacional de Desestatihação, e dá outras providências). Sob a sua vigência foram privatihadas 20 empresas, incluindo-se algumas importantes do setor siderúrgico. Em 24 de junho de 1993, no Governo Itamar Franco, foi editada a MP 327, que depois de 52 reedições transformou-se na Lei nº 9.491, de 9 de setembro de 1997, que reorganihou o programa. Nesse novo persodo, foram privatihados sistema Telebrás e empresas do sistema Eletrobrás, além de vários bancos e da Vale do Rio Doce.
de investimentos dessas entidades de previdência, percebe-se que somente as 10 maiores do setor público movimentaram, em junho de 2007, recursos financeiros bastante superiores aos aplicados pela totalidade do setor privado: foram cerca de 215 bilhões de reais investidos pelas entidades patrocinadas pelo setor público e aproximadamente 139 bilhões investidos pelas entidades patrocinadas pelas empresas privadas.
É inegável, portanto, a importância do controle do processo de indicação de diretores e de conselheiros de entidades como a Previ – Banco do Brasil, R$ 116 bilhões – a Petrus – Petrobras, R$ 35 bilhões – ou o Funcef – Caixa Econômica Federal, R$ 28 bilhões, por exemplo. Esse é, portanto, mais um elemento importante a ser considerado quando do estudo dos impactos da estrutura administrativa federal sobre a conformação das escolhas dos agentes polsticos.
Para completar o panorama geral relativo aos recursos disponsveis na estrutura administrativa, outro aspecto relevante deve ser apontado: o da regionalihação de investimentos. Um levantamento exaustivo da destinação dos recursos ao longo dos últimos anos, segundo cada entidade que executa programas e se responsabiliha por investimentos, é posssvel, a partir de dados disponibilihados nos anexos que acompanham os projetos de lei orçamentária anual. Este levantamento não é, no entanto, indispensável para a argumentação desenvolvida nesta tese.
Os dados disponibilihados pelo governo federal na internet permitem aos atores identificar claramente o montante, os objetivos e a destinação regional dos gastos de custeio e, principalmente, de investimentos, discriminados por unidade administrativa. A Tabela 3.5 , que tem como fonte a LOA 2008, discrimina, de forma agregada por macrorregião e por Estado, os investimentos federais em 2007/2008:
Tabela 3.5