Para tratar desta questão, antes interessa pensar se as mudanças no campo educacional iniciadas no país a partir dos anos 1990 se caracterizam como uma reforma ampla da Educação devidamente vinculada a uma determinada política social do Estado Brasileiro, como se tal se desenvolvesse de modo harmônico e pacífico por meio de medidas plenamente aceitas pelos segmentos envolvidos no setor.
Behring e Boschetti (2011) advertem que há risco em se identificar política social como o resultado da manifestação meramente política dos sujeitos envolvidos em processos de disputa social. Ao supervalorizar o papel desempenhado pelos sujeitos políticos se estaria incorrendo no que as autoras denominam de politicismo, o que, por conseguinte, levaria ao erro de se considerar com menos valor as condições econômicas nas quais tais disputas se dão.
Risco semelhante existe em se destacar a participação efetiva do Estado na definição das chamadas políticas públicas, significando, na visão
destas autoras, o chamado estatismo. Ainda que não se desconsidere a existência do Estado e de sua participação no meio social, é preciso ponderar que há, sobretudo, maior participação da sociedade civil no encaminhamento dessas práticas sociais, nela estando inserida uma grande quantidade de instituições públicas e privadas, cada qual representativa de classes e segmentos sociais diversos atuando, em regra, em declarada oposição entre uns e outros.
Para as autoras, a partir dessas considerações, o próprio vocábulo reforma merece ser problematizado, já que mudanças podem não levar necessariamente a reformas se realizadas à margem das condições estruturais sob as quais se assentam. Podem ser, portanto, meras mudanças de forma e não de essência do que aparentemente se modifica.
Embora o termo reforma tenha sido largamente utilizado pelo projeto em curso no país nos anos 1990 para se autodesignar, partimos da perspectiva de que se esteve diante de uma apropriação indébita e fortemente ideológica da ideia reformista, a qual é destituída de seu conteúdo redistributivo de viés social-democrata, sendo submetida ao uso pragmático, como se qualquer mudança significasse uma reforma, não importando seu sentido, suas consequências sociais e sua direção sócio-histórica. (BEHRING; BOSCHETTI, 2011, p. 149) Pelo mesmo raciocínio, como já apontado, tratar da sociedade civil sem considerá-la heterogênea é um equívoco, pois o conceito poderia pressupor aos desavisados que a sociedade é homogênea, que nela há pouca diferença entre as classes sociais, minimizando-se, dessa forma, os graves conflitos que a permeiam. Seria supor que todos que atuam na sociedade civil buscassem os mesmo fins, orientados por sentimentos nobres e republicanos, como se nela também não estivessem presentes aqueles que atuam em favor da permanência de relações sociais há muito conservadoras e retrógradas.
Neste sentido, pode-se mesmo considerar que a atuação do Estado desde a década de 1990, ainda que tratada pela mídia como um processo dinâmico de significativas mudanças sociais, pode ter ocorrido em favor de uma contra-reforma, vez que o Estado se tornou menos democrático quando manipulado pelos poucos gestores da “coisa pública” que, ao fim e ao cabo,
furtaram-se diante da possibilidade de se implantar mudanças mais incisivas na estrutura social brasileira.
É possível entender que não há reforma quando se privatizam os canais de decisão dos destinos das verbas públicas, desfinanciando as áreas de saúde, educação, investimento no trabalho ou, ainda, quando as conquistas do processo constituinte acabaram por repercutir mais na formalização de uma nova Constituição e menos na efetivação dos direitos fundamentais de parcela significativa da população.
A “reforma”, tal como foi conduzida, acabou tendo um impacto pífio em termos de aumentar a capacidade de implementação eficiente de políticas públicas, considerando sua relação com a política econômica e o boom da dívida pública. Houve uma forte tendência de desresponsabilização pela política social – em nome da qual se faria a “reforma” –, acompanhada do desprezo pelo padrão constitucional de seguridade social. Isso ocorreu vis-à-vis um crescimento da demanda social, associado ao aumento do desemprego e da pobreza, aprofundados pela macroeconomia do Plano Real. Isso significou uma ausência de política social? Claro que não, mas as formulações de política social foram capturadas por uma lógica de adaptação ao novo contexto. (BEHRING; BOSCHETTI, 2011, p. 155) Se, no entanto, a elaboração de uma política social no interior de um Estado capitalista não tem o condão de alterar significativamente a estrutura de classes edificada na sociedade, não é adequado considerar que qualquer política social que se manifesta no âmbito do Estado é desprovida de sentido e, como tal, não merece atenção.
Considerando as condições graves de exploração social, algumas práticas que se denominam política social podem contribuir com importância na redução de danos no aumento do padrão mínimo de existência do homem que vive em condições materiais adversas. Sendo certo que a emancipação desses coletivos humanos não ocorrerá por meio da política social adotada, certo também é que a conquista de direitos sociais repercute em ganhos reais e outros acessórios que não podem ser desconsiderados. Impactam, em certa medida, na vida concreta de muitas pessoas e, quando satisfazem o mínimo existencial da pessoa humana, permitem a reavaliação de sua condição social e a reorganização de seus projetos de vida.
Política social, portanto, pode servir efetivamente aos interesses do capital como podem, sob certo aspecto, alterar parcialmente as condições concretas vividas por aqueles desprovidos de armas nos embates sociais.
Nos países onde tal padrão de política social se desenvolveu, tanto a pobreza absoluta quanto as desigualdades econômica e social sofreram significativa redução, sem, contudo, ser extintas. Contribuiu para isso a implementação de políticas sociais com caráter redistributivo, universais, intencionados pelo estabelecimento de igualdade de condições e não apenas pela igualdade de oportunidades, embora saibamos que estas não foram e não são capazes de acabar com as desigualdades sociais, dada sua incapacidade de agir na estrutura de produção e reprodução do capital. Entretanto, é inegável que contribuíram para ampliar os direitos e a cidadania, para além até da marshalliana, que limitava a cidadania aos direitos civis, políticos e sociais. As políticas sociais, orientadas pela óptica da materialização de direitos legalmente reconhecidos e legitimamente assegurados, instituíram o princípio da desmercadorização dos programas, projetos e serviços, e possibilitaram aos cidadãos se manter sem depender do mercado, contribuindo, assim, para mudar a relação entre cidadania e classe social, ainda que as relações econômicas e sociais não tenham sido estruturalmente transformadas no sentido de extinguir a sociedade de classes. (BEHRING; BOSCHETTI, 2011, p. 193)
Esta uma contradição inerente às políticas sociais gestadas nas sociedades capitalistas: se não podem garantir a transformação radical da sociedade, tornando-a mais humana e igualitária, podendo contribuir, inclusive, para reforçar a segregação social, podem, ao inverso, constituir-se em espaços abertos para materialização dos conflitos sociais, com possibilidade de intervenção nas condições objetivas existentes nesta mesma sociedade. As políticas sociais, portanto, são limitadas, porém úteis; são úteis, porém devem ser compreendidas como limitadas.
Por meio da análise das políticas que se implantam, ou pela tentativa de que sejam implantadas, pode-se reconhecer que operam nestes espaços forças que não se tornaram definitivamente vencedoras na edificação de seu projeto societal, de modo que ora são mais administradas pelo Estado, ora representam setores organizados da sociedade civil. Não há, pois, hegemonia absoluta e tampouco permanência dos mesmos sujeitos políticos nas mesmas posições ocupadas no momento anterior.
Não há dúvida, nessa discussão, da importância do espaço escolar como arena de disputa de diferentes projetos de mundo, pois nele estão
atuando diversos grupos representando diferentes concepções de educação a implantar na sociedade, como desenvolvido no próximo item em relação à participação de entidades, comissões e associações envolvidas na definição dos rumos do ensino jurídico no país.
Portanto, aborda-se aqui a instituição universitária não como mera agência reprodutora de expectativas ou projetos sociais, mas como resultado do próprio processo histórico, em que cada unidade institucional, ao mesmo tempo em que incorpora valores, normas, procedimentos etc., socialmente construídos, constrói uma própria forma de ser e de organizar-se; elabora normas e cria valores; e estabelece condutas, costumes, códigos e referências, que coletivamente utiliza como critério para examinar, analisar, incorporar, negar ou modificar o que lhe é proposto. A instituição universitária incorpora uma cultura construída ao longo de sua própria história e, ao orientar-se por ela na adesão a políticas oficiais, normas e projetos, reproduz essa cultura, atualizando-a, ao mesmo tempo em que transforma seu processo institucional. (SGUISSARDI; SILVA JÚNIOR, 2009, p. 19-20)
Para Faleiros (2009) o Estado é uma relação social, por isso não serve unicamente como joguete nas mãos das classes dominantes. Neste sentido não é seu instrumento, não podendo ser manejado em seu favor de modo pacífico e inconteste. Há, em seu entorno, a atuação dos diferentes grupos e frações de grupos, conciliando-se quando possível, defrontando-se quando necessário. Serve mais como um campo de batalha no qual se apresentam os interessados no exercício de hegemonia e de dominação.
Com efeito, não há cartilha definida para que o Estado intervenha neste ou naquele setor, pois sua capacidade de gerir os recursos públicos depende das dissensões e dos acordos firmados no meio social. Oscila tanto se aproximando das classes dominadas, atendendo parcialmente suas demandas, tanto se distanciando destas classes diante do risco de servir aos interesses do capital. Possui, por esse raciocínio, menos autonomia do que se imagina, pois dependente da contraposição de forças vigente na sociedade para administrar as contradições inerentes nessa relação. As tarefas são variadas, variando-se as políticas sociais de cada momento no exercício do controle e gestão dos grupos dominados.
O autor identifica que até mesmo as concessões periódicas que a atuação do Estado produz em favor das classes populares ocorrem em um
contexto assimilado pelo capitalismo49. A política social que aparentemente
serve às camadas populares se inscreve, no longo prazo, aos mecanismos de dominação capitalista geridos pelo Estado.
Em consequência, o Estado resume, condensa, mediatiza as relações sociais, segundo as correlações de força da sociedade civil. O aparelho estatal não está somente em função dos interesses da classe dominada. O Estado é hegemonia e dominação. A hegemonia representa sua capacidade de orientar o conjunto da sociedade, de arbitrar os conflitos entre as classes e os conflitos de classe, de estabelecer uma certa coesão social. Pela dominação, o Estado impõe a repressão, a força e manu militari, destrói as oposições e resolve os conflitos. Esta natureza contraditória do Estado, somente pode ser compreendida de maneira histórica e concreta, de acordo com sua força ou sua fraqueza, e face da força e da fraqueza das forças da sociedade civil. A ação do Estado se situa, então, em relação à correlação das forças sociais. Se as classes dominadas representam uma ameaça real à coalizão dominante, a intervenção do Estado pode ser caracterizada por uma repressão brutal. Se a pressão das classes dominadas se exerce num contexto da legalidade liberal, as intervenções do Estado se caracterizam pelo estabelecimento de certas regras do jogo, pela recuperação e pela regularização dos conflitos sociais. É neste contexto que nós situamos o Estado liberal democrático. (FALEIROS, 2009, p. 52-3) As conquistas das sociedades democráticas, em sentido formal, bem se adaptam nesta perspectiva. Os homens são tratados politicamente como iguais, mesmo que as condições materiais os distingam em sua contundente desigualdade. Há discurso integrador em favor de etnias, credos religiosos e orientações sexuais que ocupam os espaços de manifestação dos interesses que seriam comuns e essenciais às classes dominadas, o que, ao fim, contribui para o avanço do capital ao enfraquecer a voz daqueles que o instigam.
Para o autor, ao alimentar o discurso da liberdade, os espaços políticos são tomados por discussão de temas secundários que colocam à margem o questionamento das condições sociais vividas pelos homens. Essa a crítica fundamental que, de modo hábil, a atuação do Estado torna pouco enfrentada.
49 Amparado em Nicos Poulantzas, o autor identifica políticas anticapitalistas assumidas de tempos em tempos pelo Estado capitalista. Para Poulantzas, as forças sociais imprimem dinamismo nas relações entre os homens, definindo em cada sociedade as especificidades das relações de poder, de modo que o Estado não pode ser compreendido se tomado como uma entidade abstrata que se materializa do mesmo modo ao longo do tempo. De inspiração e prática marxistas, o autor defende em O Estado, o poder, o socialismo que há uma “teoria relacional do Estado” que precisa ser compreendida. Para melhor compreensão, ver Poulantzas (1980).
De acordo com Faleiros, o Estado por vez institucionaliza os conflitos sociais, permitindo que embates ocorram nos limites definidos pelas regras estabelecidas pelo próprio Estado. Atua, neste sentido, como o conciliador desinteressado nos resultados da disputa, assumindo a condição de elemento estranho aos conflitos sociais.
Esta conduta justifica, por exemplo, a criação de comissões de especialistas em determinada área da educação para tratar de interesses que aparentemente são de todos, mesmo que sem o exercício do poder deliberativo que possui aqueles que efetivamente administram os órgãos do Estado. Surgem, neste cenário, por exemplo, os instrumentos de autorização e reconhecimento de cursos superiores que, aparentemente, foram elaborados após consultas públicas e oitiva de representantes do setor, quando, na verdade, a eventual contribuição não significa garantia de participação política nas instâncias decisórias.
As formas pelas quais se materializa a acumulação capitalista necessitam, por vezes, de alterar a rota diante das adversidades presentes em cada conjuntura histórica, pelo que o Estado demonstra sua habilidade em promover avanços e recuos em sua estratégia de manutenção de uma legitimidade política alcançada em relação às classes dominadas.
Esses domínios de intervenção são denominados sociais por questões históricas e ideológicas. O fato de apresentar como social uma medida de política governamental, faz com que pareça boa à população. Assim, quando o governo fala de prioridades sociais, de prioridades humanas, aparece como defensor das camadas pobres, ao mesmo tempo em que oculta e escamoteia a vinculação dessas medidas à estrutura econômica e à acumulação de capital. (FALEIROS, 2009, p. 62)
A política social eleita pelo Estado para cada momento histórico se configura como uma decisão política, por isso, segundo este autor, a política social é na essência política e na aparência social. Assume, pois, a função de dirigir os caminhos da prática política, substituindo a ação de setores capitalistas em razão dos “pactos sociais” aparentemente “negociados”.
Logo, a sua atuação é historicamente concreta, ainda que se apresente, muitas vezes, como entidade abstrata não gerida pelos homens e
seus interesses. Participa ativamente, neste sentido, da articulação que define os retrocessos e os avanços alcançados pelos coletivos humanos, lustrando, quando necessário, os interesses das classes dominadas e, especialmente, sedimentando o caminho da exploração capitalista.
O Estado capitalista é uma garantia de manutenção das condições gerais de reprodução do capital e da produção, isto é, da acumulação capitalista. Ele assume os investimentos que demandam recursos que superam a disponibilidade dos capitalistas, transforma os recursos públicos em meios de favorecer e estimular o capital, estabelece facilidades jurídicas e, sobretudo, gera a moeda e o crédito em favor da acumulação de capital, e investe em grande empreendimentos, aplanando com tudo isso a concorrência intercapitalista. (FALEIROS, 2009, p. 65)
Por tais razões, segundo o autor, não há uma política social consistente que se fundamenta em ações concertadas e amplas. Limitam-se, em regra, a medidas sociais que incidem sobre o varejo das relações sociais, elegendo, a partir das pressões conjunturais, categorias setorizadas da população como público alvo destas ações. Servem às crianças em um momento e aos jovens em outro, servindo, no momento seguinte, aos idosos e não mais às crianças e jovens. Servem às pessoas com deficiência física em um momento e às pessoas com deficiência intelectual em outro, servindo, logo após, às crianças com deficiência física e intelectual e não mais aos adultos nestas condições.
Este movimento é coerente com o tema em estudo, já que temos dificuldade em identificar uma política educacional consistente para o ensino jurídico brasileiro, ainda que toda medida divulgada venha acompanhada de uma retórica em favor da democratização do acesso ao ensino superior. Na verdade, o que temos de tempos em tempos, em alguns períodos de forma mais acentuada do que em outros, é que as medidas aplicadas pelo Estado atendem, em regra, aos interesses da expansão e do financiamento dos grupos privados, tanto que se estimulam investimentos que favorecem determinadas profissões em detrimento de outras, atendendo, dessa forma, às necessidades pautadas pelos interesses do mercado.
Fragmenta-se, com isso, a atuação do Estado, dividindo suas formas de inserção no meio social de modo estratégico, pois menos se politiza a
relação horizontal que se estabelece entre as pessoas e mais se assumem condutas que levam ao assistencialismo, verticalizando a intervenção do Estado na vida das pessoas. Assim, tomam corpo medidas setorizadas que atingem grupos por tempo quase sempre certo de existência.
A focalização visa substituir os programas de acesso universal, garantido pelos fundos públicos, por programas centrados em grupos considerados vulneráveis, agindo ad hoc em função de indicadores de pobreza ou de critérios emergenciais e de caráter político. A questão da desigualdade, como nos programas temporários dos anos 30, passa a ser vista como temporária, bastando um esforço adicional, uma task force, para que um grupo possa alcançar certos patamares mínimos. O mais grave é que esse esforço não é visto como complementar às políticas universais, mas como substitutivo delas. A focalização na geração de empregos e renda, na facilitação do crédito, na distribuição de alimentos e medicamentos, de fato, pode contribuir para que o acesso seja mais universal. (FALEIROS, 2009, p. 193)
Tais medidas são evidentes no campo educacional, sobretudo presentes a partir dos anos 199050 no Brasil e especialmente nos anos 2000, reveladas pelas ações afirmativas e políticas focais para a educação superior, com destaque para programas festejados pela mídia, tais como o Programa Universidade apara Todos (Prouni)51 e o Programa de Apoio a Planos de
Reestruturação e Expansão da Educação Superior (Reuni)52, além da
50 LIMA (2009) identifica nesta década uma articulada organização dos sistemas de Educação de todo o Brasil, com destaque para a produção de importantes textos legais como, dentre outros, a nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB, Lei n° 9.394/96), a Emenda Constitucional n° 14 (EC-14), que trata do Financiamento da Educação para o Ensino Fundamental, a Lei n° 9.424/96, que regulamentava o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização de Magistério (FUNDEF), hoje FUNDEB, os Parâmetros Curriculares Nacionais (PCN) para o Ensino Fundamental e Médio; as Diretrizes Curriculares Nacionais (DCN) para o Ensino Fundamental e Médio e Educação Superior, além dos decretos que tratam da Educação Superior (Decreto n° 2.207/97) e do Ensino Médio (Decreto n° 2.208/97).
51 O Prouni é responsável pela concessão de bolsas de estudo integrais e parciais em cursos de graduação e sequenciais de formação específica, em instituições de ensino superior privadas. Criado pelo Governo Federal em 2004, o programa está regulamentado pela Lei nº 11.096, de 13 de janeiro de 2005, efetivando-se por meio da isenção de tributos àquelas instituições que aderem à proposta. O programa seleciona seus candidatos pelas notas obtidas no Exame Nacional do Ensino Médio (Enem) e se dirige aos estudantes egressos do ensino médio da rede pública ou da rede particular na condição de bolsistas integrais, com renda familiar per capita máxima de três salários mínimos.
52 O REUNI foi instituído pelo Decreto nº 6.096, de 24 de abril de 2007 sob o argumento de que um dos seus objetivos seria garantir às universidades federais os meios necessários para ampliação do acesso e permanência na educação superior. Segundo o Ministério da Educação, o programa se vincula ao Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE) lançado em 24 de abril de 2007.
legislação que formalizou a política de cotas sociais e raciais para as