Diferentes sujeitos políticos se tornaram mais atuantes nos embates envolvendo o ensino superior em direito no Brasil no período estudado. Ao interesse desta pesquisa, as práticas políticas e os discursos produzidos pelo MEC, pela OAB, e pela ABEDi mereceram consideração. Evidenciam, sobretudo, os conflitos e os diferentes projetos de sociedade que cada qual possui, ora convergentes em determinado momento, ora revelando dissensos quanto à compreensão do que é ensino e/ou educação jurídica e a quem ele/ela devem servir.
Neste sentido, a Comissão de Especialistas em Ensino Jurídico (CEED) foi criada no bojo da instalação das Comissões de Especialistas em Ensino criadas por meio da Portaria MEC nº 15, de 29 de janeiro de 2003, e passaram a se manifestar nos processos de autorização e reconhecimento dos cursos de graduação após a extinção do Conselho Federal de Educação.
A CEED avançou em seus trabalhos em relação às comissões de outros cursos porque utilizou como referência para sua atuação boa parte das atividades realizadas anteriormente pela própria OAB, vez que esta entidade se envolveu antes no debate acerca da qualidade do ensino jurídico no país. A partir de uma experiência já acumulada, a comissão se ocupou em discutir propostas de mudanças para o ensino jurídico e os meios necessários para sua implantação.
A análise da trajetória da CEED/SESu/MEC contempla duas variáveis. Primeiro, a atuação sobre projetos estabelecidos, sob a perspectiva de uma crise instalada no ensino jurídico e cuja dinâmica orientava os projetos visando à elevação da qualidade e avaliação. Segundo, a prerrogativa que lhe foi concedida de atuação preventiva à crise, em que as medidas radicais do passado recente, como a obstaculização formal de instalação de novos cursos era também reflexo do monopólio cartorial, sob cuja tutela muitos cursos medíocres puderam se manter ao longo de décadas. Esse período de trabalho consolidou o mapa conceitual que orientaria dois projetos decorrentes dos seminários realizados: a) proposta de alteração curricular apresentada ao Ministério da Educação em forma de anteprojeto, que daria origem à Portaria MEC nº 1.886/1994; b) implantação de um processo de avaliação permanente visando à elevação de qualidade, cujo marco inicial foi o Projeto Piloto de Avaliação dos cursos de Direito. (FELIX, 2001, p.5)
Desde sua criação, a comissão enfatizou que sua atuação seria no sentido de elevar a qualidade do ensino jurídico e cuidar da reformulação dos currículos da área, divulgando, para tanto, que suas iniciativas partiriam da interlocução que estabeleceu com professores, entidades e gestores educacionais.
Próxima da OAB e de outros sujeitos políticos nos anos 1990, a comissão promoveu importantes seminários em 1993 para tratar de temas vinculados especificamente à área do ensino superior em direito. Das discussões havidas em torno da elevação da qualidade dos cursos, da reforma do currículo e da necessidade de avaliação interna e externa, consolidaram-se propostas que repercutiram na criação da Portaria MEC Nº 1.886, de 30 de dezembro de 1994, documento analisado neste estudo e de forte impacto na gestão e nas atividades acadêmicas dos cursos de Direito, na medida em que passou a disciplinar novas diretrizes curriculares e o currículo mínimo a ser observado em todo o país.
A partir desta portaria e, sobretudo, do início de sua vigência em 1997, parte mais atuante da comunidade acadêmica vinculada ao ensino jurídico passou a debater com mais ênfase a situação da área, elaborando propostas que foram sistematizadas pela comissão. No primeiro semestre de 2000, o órgão publicou um documento preliminar da lavra de uma Comissão de
Consultores ad hoc apontando os rumos político-pedagógicos a serem trilhados pelos cursos de Direito nos anos seguintes19.
As diretrizes curriculares têm em mira fornecer as linhas gerais para os cursos jurídicos estruturarem seus projetos pedagógicos de forma autônoma e criativa, segundo suas vocações, demandas sociais e mercado de trabalho, objetivando a formação de recursos humanos com elevado preparo intelectual e aptos para o exercício técnico e profissional do Direito. As diretrizes não constituem prescrições fechadas e imutáveis, mas parâmetros a partir dos quais os cursos criarão seus currículos em definitiva ruptura com a concepção de que são compostos de uma extensa e variada relação de disciplinas e conteúdos como saberes justapostos ou superpostos e que não passam de repetição do já pensado. Em outras palavras, a educação jurídica tem sido excessivamente centrada no fornecimento do maior contingente possível de informações. Todavia, esse modelo informativo de ensino não capacita o operador técnico do Direito a manusear um material jurídico cambiante, em permanente transformação, nem a desenvolver um adequado raciocínio jurídico. (BRASIL, 2000, p. 2)
Como se vê, este documento é o embrião dos projetos políticos pedagógicos elaborados em centenas de cursos de Direito que nasciam no Brasil no começo deste século, como apontado no primeiro capítulo desta tese. Nele já se anunciava a crítica à formação meramente técnica que definia o egresso em Direito até então, co-responsabilizando o curso na tarefa de propiciar uma formação cultural e humanística ao seu aluno e também ele próprio como responsável por lidar com uma realidade cada vez mais complexa ao final do seu estudo.
A ênfase é na flexibilização do ensino jurídico, pois, segundo o que se infere do documento, os cursos de Direitos seriam tradicionalmente engessados e alheios às mudanças de seu tempo, tendo como consequência a não preparação dos estudantes para o domínio de habilidades e para a construção do conhecimento necessário à sociedade em que vivem. O discurso, portanto, é no sentido da formação de um novo cidadão, capaz de intervir em uma realidade social refratária aos valores humanos mais dignos.
19 O documento foi elaborado com amparo no Parecer nº 776/97 da Câmara de Educação Superior (CES) do Conselho Nacional de Educação (CNE) e no Edital nº 4/97 da Sesu/MEC e publicado em 10 de maio de 2000. A partir deste documento preliminar foram elaboradas as Diretrizes Curriculares Nacionais do Curso de Graduação em Direito definidas pela Resolução n. 9, de 29 de setembro de 2004 que, em síntese, reproduziu seu teor.
O perfil desejado do formando de Direito repousa em uma sólida formação geral e humanística, com capacidade de análise e articulação de conceitos e argumentos, de interpretação e valoração dos fenômenos jurídico-sociais, aliada a uma postura reflexiva e visão crítica que fomente a capacidade de trabalho em equipe, favoreça a aptidão para a aprendizagem autônoma e dinâmica, além da qualificação para a vida, o trabalho e o desenvolvimento da cidadania. Nesse sentido, o curso deve proporcionar condições para que o formando possa, ao menos, atingir as seguintes características em sua futura vida profissional: (a) permanente formação humanística, técnico-jurídica e prática, indispensável à adequada compreensão interdisciplinar do fenômeno jurídico e das transformações sociais; (b) conduta ética associada à responsabilidade social e profissional; (c) domínio da gênese, dos fundamentos, da evolução e do conteúdo do ordenamento jurídico vigente; e (d) consciência dos problemas de seu tempo e de seu espaço. (BRASIL, 2000, p. 3)
O investimento neste perfil de aluno se justificaria em face das “competências e habilidades desejadas” de um formando que almeja atuar como um profissional de Direito, com destaque para sua atuação na advocacia, na magistratura, no ministério público ou no magistério. Definem-se, desse modo, que habilidades são importantes para se alcançar determinadas capacidades.
Ler e compreender textos e documentos, além de pesquisar e utilizar a legislação, a jurisprudência, a doutrina e outras fontes do Direito, com poder de criação e utilização clara e precisa da linguagem, demonstrando ainda fluência verbal e riqueza de vocabulário seriam competências fundamentais para os fins anunciados, ao lado da demonstração de raciocínio lógico, argumentação, persuasão e reflexão crítica, além da tomada de decisões do domínio de tecnologias e métodos para a contínua compreensão e aplicação do saber jurídico.
Por meio destas condições proporcionadas pelos cursos de Direito, o formando deve ser capaz de desenvolver as capacidades necessárias para o desempenho profissional adequado no ofício escolhido, com destaque para a apreensão e transmissão crítica do Direito por meio do investimento em constante pesquisa e investigação, alcançando o mérito de “equacionar problemas e buscar soluções harmônicas para as demandas individuais e sociais”, demonstrando ainda capacidade para desenvolver formas judiciais e extrajudiciais de prevenção e solução de conflitos individuais e coletivos.
Considerando que a tarefa é de monta, os cursos de Direito deveriam se atentar para a importância do projeto político pedagógico a ser elaborado, cuidando a comissão em definir o conteúdo mínimo que nele deveria constar. Ainda que fosse um documento inicial, já estavam estabelecidos na ocasião os itens que passariam a constam nos PPPs dos cursos de Direito do país anos depois, como verificado naqueles referidos no capítulo inicial deste estudo. Neste sentido,
(a) objetivos gerais do curso, contextualizados em relação às suas inserções institucional, geográfica e social; (b) condições objetivas de oferta (perfil, titulação e nominata do corpo docente, infra-estrutura) e vocação do curso; (c) perfil, habilidades, aptidões e competências de seus formandos; (d) grau de adesão e participação docente na elaboração do projeto; (e) currículo pleno, em cuja composição os conteúdos mínimos relativos aos eixos de formação fundamental e profissional não poderão ultrapassar metade da carga horária total necessária para a integralização do curso; (f) formas de realização da interdisciplinaridade; (g) cargas horárias das disciplinas e total necessária para integralização do curso; (h) integração da teoria e da prática; (i) integração entre graduação e pós-graduação, quando houver; (j) linhas institucionais de pesquisa, como necessário prolongamento da atividade de ensino e como instrumento para a realização de iniciação científica; (k) concepção e composição das atividades do estágio de prática jurídica; (l) auto-avaliação; (m) concepção e composição do programa de extensão; (n) concepção e composição das atividades complementares; (o) formas de trabalho de conclusão de curso; (p) sistema de acompanhamento de egressos; (q) habilitações diferenciadas, em áreas de concentração, quando necessárias ou recomendadas; e (r) oferta de cursos sequenciais, quando for o caso. (BRASIL, 2000, p. 4-5)
Constou ainda deste documento a orientação para que os cursos de Direito se organizassem de modo a atender a três eixos interligados de formação. Assim, no primeiro, tratado como eixo fundamental, a ênfase do curso seria vincular o conhecimento jurídico às demais áreas do saber, ampliando, desta forma, a relação do aluno com a ciência. Após esta fase o aluno se dedicaria ao eixo de formação profissional que, para além da perspectiva dogmática, detém-se na valorização do domínio do raciocínio técnico-jurídico e seria preparatório para seu acesso ao terceiro eixo, o de formação prática, anunciado como o momento da junção dos conteúdos teóricos desenvolvidos nos anos iniciais de formação.
Registre-se, por fim, quanto ao teor deste documento, a orientação para que os cursos ofertassem disciplinas complementares, optativas ou
eletivas, referentes às novas demandas sociais ou regionais, além da inclusão da interdisciplinaridade no cotidiano acadêmico, de atividades de estágio simuladas e reais em núcleos de práticas jurídicas e da realização de um trabalho ao final do curso devidamente orientado pelos professores e submetido à defesa pública perante banca examinadora, dentre outras sugestões que se materializariam em exigências por ocasião da edição da Resolução N. 9 de 2004.
Considerando que a demanda por novos cursos continuou crescente nos primeiros anos da década de 2000 e que já não havia tanto consenso com a OAB quanto à política educacional a ser implantada para o ensino jurídico brasileiro, além, é claro, das dificuldades encontradas em face da apreciação conjunta de centenas de requerimentos, no final do ano de 2004 o Ministério da Educação convidou a entidade para a criação de um Grupo de Trabalho específico para realizar estudos acerca dos critérios necessários para o deferimento dos pedidos de autorização de novos cursos de Direito20.
Ao final dos trabalhos deste coletivo, dentre considerações que envolveram a análise da legislação, do papel do Ministério da Justiça, da comparação com o ensino jurídico praticado nos Estados Unidos da América, por exemplo, elaborou-se um relatório final definindo cinco dimensões fundamentais a serem consideradas para que os cursos iniciantes desenvolvam suas atividades no Brasil.
[1] A crise de qualidade do ensino subverteu a percepção quase exclusivamente quantitativa do conceito de NECESSIDADE SOCIAL, que deve, necessariamente, ser percebido como a expressão de uma demanda que envolve simultaneamente uma interface qualitativa e quantitativa, entre as quais o grande elemento qualificador é o primeiro aspecto. [2] A necessária articulação dos diferentes eixos da estrutura curricular e das múltiplas dimensões do curso constitui o elemento central para traduzir, no âmbito da ORGANIZAÇÃO DIDÁTICO-PEDAGÓGICA, as expectativas e possibilidades inseridas no contexto do projeto pedagógico. [3] A constituição do Núcleo Docente de Curso, para fins de implementação da identidade
20 Os trabalhos foram definidos por meio das Portarias nº 3.381, de 20 de outubro de 2004, e nº 484, de 16 de fevereiro de 2005 do Ministério da Educação. Por força de lei, como se verá, a OAB tem a prerrogativa de se manifestar nos processos de autorização e de reconhecimento dos cursos jurídicos, sem, no entanto, que sua avaliação vincule a decisão do MEC.
institucional construída a partir dos projetos pedagógicos de curso e institucional, é, de uma banda, um importante artefato de valorização profissional dos professores e, de outra banda, um valoroso artifício para a indução de um maior protagonismo de seu CORPO DOCENTE. [4] A INFRA-ESTRUTURA não pode ser visualizada como a mera existência de espaços físicos para a oferta do curso jurídico, mas deve ser concebida como o elemento concreto para promover o bem-estar e a convivência da comunidade acadêmica, propiciando, assim, as condições ideais para o desenvolvimento de um ambiente de reflexão profícua. [5] As AVALIAÇÕES OFICIAIS, por sua vez, desdobram-se em três importantes aspectos: elas devem ser percebidas como um item qualificador das instituições de educação superior, explicitando para a sociedade seus graus de efetividade na implementação de práticas cidadãs e no desenvolvimento de uma adequada formação para o mundo do trabalho; as avaliações das condições de ensino possuem enorme relevância, pois se constituem no principal instrumento para a análise da SESu com vistas ao reconhecimento e à renovação de reconhecimento de cursos, fazendo-se necessário, em virtude da precariedade do atual instrumento nelas utilizado, sua imediata revisão; e a elaboração de um novo instrumento para utilização nos processos de autorização, com emprego dos parâmetros aqui explicitados como um de seus referenciais para análise do projeto pedagógico e verificação das condições indispensáveis para início de funcionamento dos cursos, faz-se, enfim, também necessária. (BRASIL, 2005, p. 56/7)
A partir do final do ano de 2007, o MEC assumiu uma atitude mais incisiva sobre dezenas de cursos de Direito que apresentaram resultados insatisfatórios no Exame Nacional de Desempenho de Estudantes (ENADE) do ano anterior, além da análise de dados que as instituições encaminham ao MEC por ocasião de sua autorização de funcionamento e/ou recredenciamento considerando as exigências previstas nas referidas portaria e resolução.
Em razão do estado da arte verificado, divulgado pela mídia na ocasião, criou-se uma nova comissão - Comissão de Ensino Jurídico21 - que se responsabilizou pela visita e avaliação de 82 (oitenta e dois) cursos jurídicos espalhados pelo país que, pressionados, comprometeram-se a atender a certas exigências do Estado, firmando-se tal compromisso por meio de um Termo de Saneamento de Deficiências (TSD) respectivo.
Observou-se nas instituições visitadas se elas atendiam, principalmente, ao disposto nas referidas portaria e resolução, em especial quanto à composição do corpo docente de cada uma delas, valorizando-se
21 Instituída pela Secretaria de Educação Superior por meio da Portaria nº 904, de 26 de outubro de 2007 (BRASIL, 2007, p. 10).
uma proporcionalidade satisfatória entre o número de alunos e o número de professores contratados, além da composição e atuação de um núcleo docente estruturante responsável pela elaboração e execução do PPP do curso. Destacou-se, ainda, como critério de avaliação, a atenção dada pela instituição a critérios mínimos de titularidade e dedicação de seus professores, bem como a condição e acervo de sua biblioteca22.
Em junho de 2011, a Secretaria de Regulação e Supervisão da Educação Superior do MEC, órgão criado especialmente para tal fim, suspendeu por meio de despacho 11 mil vagas de 136 cursos de Direito que não atenderam à determinação do ministério, considerando como resultados insatisfatórios indicadores que observaram a nota obtida pelos alunos no ENADE, a titulação e o regime de trabalho do corpo docente e as condições da infraestrutura, critérios que definem o Conceito Preliminar de Curso para a consecução de uma nota um ou dois.
A medida teve natureza cautelar e foi questionada judicialmente por muitos destes cursos que, em alguns casos, tiveram suspensas na ocasião 65% das vagas que ofertavam à comunidade. Para o MEC, como anunciado pela Secretaria, há uma relação direta entre a má qualidade do curso e o número elevado de vagas ofertadas, de tal modo que os atos de contenção poderiam ser estendidos aos demais cursos de graduação, em particular o de pedagogia e de medicina23.
22 Em dezembro de 2009 o MEC apresentou um relatório com informações acerca dos processos de supervisão instaurados em 2007. Dos avaliados, 75 cursos celebraram compromisso em atender as recomendações da comissão, repercutindo em redução de vagas ofertadas à ordem de aproximadamente 47%. Após novas avaliações a partir de visitas in loco, a comissão encaminhou à Secretaria de Ensino Superior indicativos para “(i) Arquivamento do processo de supervisão, mantendo a adequação do número de vagas estabelecida no TSD, tendo em vista cumprimento das medidas de saneamento e a necessidade de sua efetivação e consolidação no tempo; [...] (ii) Abertura de processo administrativo para encerramento da oferta do curso, com possibilidade de modulação em redução adicional de vagas, tendo em vista cumprimento insatisfatório do TSD, mas em contexto de melhorias que justifica a adequação proporcional da penalidade ao grau de descumprimento; [...] e (iii) Abertura de processo administrativo para encerramento da oferta do curso, tendo em vista descumprimento do TSD, em aspectos essenciais à organização e à reestruturação do curso.” (BRASIL, 2009, p. 8)
23 Segundo o Ministério da Educação, a intervenção foi fundamentada na Nota Técnica nº 13/2011- COREG/DESUP/SERES/MEC, que considera: “(i) a determinação da Lei nº 10.861/2004, contida em seu art. 2º, de que os resultados de avaliações do SINAES constituirão referencial básico dos processos de regulação e supervisão da educação superior, incluindo os processos de credenciamento e recredenciamento de IES, bem como os de autorização, reconhecimento e renovação de reconhecimento de seus cursos; (ii) que o Conceito Preliminar de Curso - CPC inferior a três (03) pode comprometer de maneira irreversível a formação dos
Como se verá, é a partir destas medidas que se verifica nos anos 2000 o afastamento da CEED de seus interlocutores, representando pelo período que ela passou a se ocupar, sobretudo, em aplicar os instrumentos de regulação do setor. Esta, portanto, a tarefa a que mais se dedica desde sua implantação, anunciando de tempos em tempos medidas pontuais que impactam, ou pelo menos deveriam impactar, os cursos de Direito no país, tratando, no momento, da necessidade de se elaborar um novo marco regulatório para se avaliar o ensino jurídico no país.
A Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) foi criada há mais de oitenta anos no contexto das mudanças políticas havidas nas primeiras décadas do século XX, sobretudo nos conturbados anos da década de 30, o que resultou no importante processo de urbanização por que passava o país no período e de todas as decorrências dela advinda.
Trata-se de uma entidade que tem características de órgão público, mas que não o é, tanto que se encontra à margem de qualquer fiscalização de órgãos controladores do Estado. Também não é uma entidade autárquica propriamente dita e tampouco uma entidade essencialmente privada, encontrando guarida na Constituição Federal que a abriga sob o título de “Funções Essenciais à Justiça”. À luz do entendimento consolidado do Supremo Tribunal Federal (STF), a entidade é considerada como uma “pessoa jurídica ímpar” em relação às demais empresas e entidades profissionais.