Türkçe Öğretiminde Metin ve Metin Seçimi

Adentrar na busca da definição dos termos “regulamentação” e “regulação” é cada vez mais mergulhar em assuntos em que a doutrina também apresenta sérias divergências.

De maneira simples, poderia considerar-se que “regulamentação” é o poder conferido ao Presidente da República para expedir decretos e regulamentos para a fiel execução das leis, conforme estabelecido no art. 84, inciso IV, da Constituição Federal.

Já a palavra “regulação”, é mais complexa, pois seu conceito abrange várias acepções e não provém do Direito, passando a ser muito utilizada no Brasil, após o advento das agências reguladoras. Normalmente, em Direito Econômico, transmite o sentido da atividade conferida aos órgãos estatais reguladores, compreendendo os misteres de normatização, resolução de conflitos, de fiscalização e aplicação de sanções nos setores regulados, conforme estabelecido nas leis que criaram ou instituíram as referidas agências.

Seria muito fácil se a doutrina fosse concorde com essas definições tão simplistas, o que, em se tratando de matéria de Direito, constituiria um caso raro. Assim, conforme esperado, os doutrinadores também apresentam divergências sobre os termos.

Há os que consideram que as normas expedidas pelas agências seriam regulamentos setoriais e, assim, os entes reguladores também exerceriam atividades de “regulamentação”. Há também quem entenda que cabe exclusivamente ao Presidente da República expedir regulamentos, enquanto há os que reconhecem competência para a expedição dessas normas por diversos órgãos do Poder Executivo.

Se não bastassem todas essas dissonâncias, há correntes que afirmam somente serem cabíveis no ordenamento jurídico pátrio os denominados decretos de execução, previstos no art. 84, inciso IV, da Lei Maior; enquanto outras vêem nas normas e princípios constitucionais poderes implícitos conferidos ao Executivo para expedir regulamentos, mesmo sem a existência de uma lei ordinária prévia.

Enfim, diante do cipoal de entendimentos doutrinários, cabe ao estudioso do Direito apresentar as principais correntes existentes, para, ao final, apontar a que abraça. In caso, para facilitar o entendimento dos sentidos dos termos “regulamentação” e “regulação”, quando vierem a ser utilizados nesta dissertação.

Di Pietro destaca que no Direito brasileiro esses termos não têm o mesmo significado. Para ela, “regulamentar” significa ditar regras jurídicas, atribuição que no Brasil é competência exclusiva do Poder Executivo e, nos termos do art. 84, inciso IV, é atribuição que não pode ser delegada, conforme o Parágrafo Único desse artigo116

Já para a autora, “regular” significa estabelecer regras, independentemente de quem as edite, seja o Legislativo ou o Executivo, mesmo por meio de órgãos ou entidades da Administração direta ou indireta. Afirma que o termo “regulação” constitui vocábulo de sentido amplo, que abrange, inclusive, a regulamentação em sentido mais estrito

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Para Alexandre Aragão, a regulação estatal da economia é o conjunto de medidas legislativas, administrativas e convencionais, abstratas ou concretas, por meio das quais o Estado, mediante medidas restritivas da liberdade privada ou por atos indutivos, determina, controla, ou influencia no comportamento dos agentes econômicos, com o fim de evitar que

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116

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na administração pública: concessão, permissão, franquia, terceirização e outras formas. 4. ed. rev. e ampl. São Paulo: Atlas, 2002, p. 151.

117

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na administração pública: concessão, permissão, franquia, terceirização e outras formas. 4. ed. rev. e ampl. São Paulo: Atlas, 2002, p.150.

sejam lesados os interesses sociais estabelecidos na Constituição, bem como os orienta em direções socialmente desejáveis118

Esse autor afirma que a regulação envolve basicamente três poderes, quais sejam: o de editar a regra, o de assegurar a sua aplicação e o de reprimir as infrações. Sob a perspectiva de quaisquer desses poderes, declara que há três searas principais: a) a regulação dos monopólios, nas situações em que a competição é restrita ou inviável, de modo a evitar que eles lesem a economia popular, por meio do controle de preços e da qualidade dos serviços ou produtos; b) a regulação para a competição, como forma de assegurar a livre concorrência no setor privado e, no caso das atividades econômicas sensíveis ao interesse público, para o seu direcionamento a esse fim; c) regulação dos serviços públicos, com o objetivo de assegurar a sua universalização, qualidade e preço justo

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Especificamente quanto aos regulamentos, é importante destacar as grandes divergências encontradas na doutrina pátria. Conforme informado, há posicionamentos bem restritivos, enquanto outros doutrinadores têm visão bastante ampliada do poder regulamentar.

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Di Pietro destaca que há dois tipos de regulamentos: o regulamento executivo e o regulamento independente ou autônomo. O primeiro completa a lei, ou seja, “para sua fiel execução”, conforme o art. 84, inciso IV, da Constituição, não podendo estabelecer normas

contra legem ou ultra legem. Também não pode inovar na ordem jurídica, criando direitos,

obrigações, proibições, medidas punitivas, tendo em vista que ninguém é obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei, nos termos do art. 5º, inciso II, da Lei Maior120

118

ARAGÃO, Alexandre Santos de. Agências reguladoras e a evolução do direito administrativo econômico. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 37.

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119

ARAGÃO, Alexandre Santos de. Agências reguladoras e a evolução do direito administrativo econômico. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 24-25.

120

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na administração pública: concessão, permissão, franquia, terceirização e outras formas. 4. ed. rev. e ampl. São Paulo: Atlas, 2002, p. 151.

Já quanto ao regulamento autônomo, destaca que inova na ordem jurídica, porque estabelece normas sobre matérias não disciplinadas em lei prévia. No entanto, ressalta que a Constituição Federal limitou consideravelmente o poder regulamentar, não admitindo o regulamento autônomo. Como exceção, cita a previsão, implantada pela Emenda Constitucional nº 32, de 11/09/2001, que, alterando o art. 84, inciso VI, prevê que o Presidente da República, mediante decreto, possa “dispor sobre a organização e o funcionamento da administração federal, na forma da lei”.121

Celso Antônio Bandeira de Mello também tem posicionamento na mesma linha de Di Pietro quanto aos regulamentos. Afirma que a interpretação do instituto do regulamento no Brasil, não pode dar-se à luz do direito alienígena, mas de acordo com o direito constitucional pátrio. Nesse sentido, afirma que o regulamento é ato geral e, de regra, abstrato, de competência privativa do Chefe do Poder Executivo, expedido com a estrita finalidade de produzir as disposições operacionais uniformizadoras necessárias à execução da lei. Assim, assevera que, em nosso atual panorama constitucional, somente são cabíveis os regulamentos executivos ou de execução, destinados, portanto, à fiel execução da lei122

O mesmo doutrinador é taxativo em declarar que as hipóteses previstas no art. 84, inciso VI – que afirma vêm sendo equivocadamente tratadas por alguns como de situações de regulamentos autônomos ou independentes – constituem apenas uma limitadíssima exceção, pois conferem poderes muito limitados ao Chefe do Executivo, situação totalmente dispare dos verdadeiros regulamentos independentes ou autônomos do Direito europeu

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Eros Grau tem posição bem diferente das de Di Pietro e Celso Antônio, pois afirma que o quadro constitucional brasileiro admite a edição de três tipos de regulamentos. Além

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121

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na administração pública: concessão, permissão, franquia, terceirização e outras formas. 4. ed. rev. e ampl. São Paulo: Atlas, 2002, p.151-152.

122

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 25. ed. 2. tir. São Paulo: Malheiros, 2008. p. 334 e 337.

123

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 25. ed. 2. tir. São Paulo: Malheiros, 2008. p. 337.

dos “de execução”, assevera que podem ser editados os denominados “regulamentos autorizados” e os “regulamentos autônomos ou independentes”.124

Regulamentos autorizados são os decorrentes de atribuição explícita da função normativa, por meio de ato legislativo, devendo tal poder normativo respeitar os limites da atribuição legal, podendo inclusive ser criada obrigação de fazer ou deixar de fazer alguma coisa. A título de exemplo, de regulamentos autorizados, Eros Grau cita o disposto no art. 153, § 1º, da Constituição Federal, que faculta ao Poder Executivo, atendidas as condições e os limites estabelecidos em lei, alterar as alíquotas dos impostos de importação, exportação, sobre produtos industrializados e operações de crédito, câmbio e seguro, ou relativas a títulos ou valores mobiliários. Afirma que se inserem também nas hipóteses de regulamentos autorizados os decorrentes de leis ordinários que contemplam disposições do tipo “fica o Poder Executivo autorizado a regulamentar as atividades (...)".125

Os regulamentos autônomos ou independentes decorrem de atribuição do exercício de função normativa implícita no texto constitucional. Implicam o exercício da função normativa pelo Executivo, para o fim de viabilizar a atuação dele, no desenvolvimento de função administrativa, podendo também criar obrigação de fazer ou deixar de fazer alguma coisa. Eros Grau exemplifica-os com adequados às situações em que a Constituição assinala a competência da União – por meio do Executivo – para explorar determinados serviços públicos, quando a exploração dar-se mediante autorização, permissão ou concessão, hipóteses em que se impõe a edição de regulamento autônomo para regulamentar a exploração

124

GRAU, Eros Roberto. O direito posto e o direito pressuposto. 7. ed. rev. e ampl. São Paulo: Malheiros, 2008, p. 253.

125

GRAU, Eros Roberto. O direito posto e o direito pressuposto. 7. ed. rev. e ampl. São Paulo: Malheiros, 2008, p. 252-253.

dos serviços. Cita também como exemplos de utilização de regulamentos autônomos as situações previstas nos incisos IX, X e XII, do art. 84 da Lei Maior126

Gustavo Binenbojm tem posição semelhante à de Eros Grau quanto aos regulamentos, defendendo, inclusive, a mesma tese para admitir também a existência do regulamento autônomo no Direito brasileiro

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. Vale ainda destacar que aquele autor considera que regulamentos não são apenas atos normativos editados pelo Presidente da República, mas também as normas emanadas das entidades administrativas dotadas de poder normativo. Afirma que a interpretação que restringe a edição de regulamentos a apenas a figura do Chefe do Executivo não condiz com a necessidade de uma Administração Pública descentralizada, que tem fundamento não só na previsão constitucional que possibilita a criação de autarquias e entidades reguladoras de setores específicos (art. 37, inciso XIX, e arts. 21, inciso XI, e 177, § 2º, inciso III, da Constituição), como também no princípio da eficiência. Assim, defende que o regulamento é um gênero, do qual são espécies o regulamento presidencial e o regulamento setorial. Afirma que enquanto o regulamento presidencial tem caráter mais geral e de maior alcance, o regulamento setorial tem como campo de incidência normativa o setor (econômico ou social) regulado128

Diante de tudo o que se expôs, pode-se afirmar que, para os fins desta dissertação, os termos regulamentação e regulação são considerados de sentidos distintos, embora relacionados. A regulamentação é a produção normativa infralegal utilizada tanto pelo Chefe do Executivo, como por órgãos e entidades da Administração Pública – aí incluídas as agências reguladoras – para regulamentar a lei, ou mesmo para concretizar e especificar os fins previstos nas cláusulas gerais ou standards previstos em leis. Ou, ainda, nas hipóteses

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126

GRAU, Eros Roberto. O direito posto e o direito pressuposto. 7. ed. rev. e ampl. São Paulo: Malheiros, 2008, p. 253.

127

BINENBOJM, Gustavo. Uma teoria do direito administrativo: direitos fundamentais, democracia e constitucionalização. 2. ed. rev. e atual. Rio de Janeiro: Renovar, 2008, p. 171.

128

BINENBOJM, Gustavo. Uma teoria do direito administrativo: direitos fundamentais, democracia e constitucionalização. 2. ed. rev. e atual. Rio de Janeiro: Renovar, 2008, p. 153-155.

supra-apresentadas, em que há a possibilidade de expedição de regulamentos autônomos, para diretamente executar as finalidades e princípios previstos na Constituição.

Já como conceito de regulação, sob a ótica da atuação estatal, pode-se interpretar que constitui um conjunto de atribuições de variada espécie, em que estão contempladas atividades relativas à normatização, resolução de conflitos, fiscalização e aplicação de sanções nos setores regulados. Isso porque, conforme entende Alexandre Aragão, o termo regulação contempla medidas legislativas, administrativas e convencionais, abstratas ou concretas, pelos quais o Estado, mediante medidas restritivas da liberdade privada ou por atos indutivos, determina, controla, ou influencia o comportamento dos agentes econômicos. Ou seja, a regulação envolve as atribuições de editar a regra, o de assegurar a sua aplicação e o de reprimir as infrações no setor regulado.129

Feitas essas considerações, às quais se inserem na temática geral do princípio constitucional da legalidade administrativa, considera-se agora que se esteja apto a adentrar em outros temas relacionados ao escopo desta dissertação, Entre eles, o papel do Tribunal de Contas da União, matéria do capítulo seguinte.

129

ARAGÃO, Alexandre Santos de. Agências reguladoras e a evolução do direito administrativo econômico. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 24-25 e 37.

3. O CONTROLE EXTERNO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PELO PODER