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Ao se abordar o tema controle da Administração Púbica, não se pode deixar de tratar de Democracia e Estado de Direito, pois é no seio dos regimes democráticos e nos Estados de Direito, que os mecanismos de controle encontram espaço ideal e devem fazer-se mais ativos, visando evitar os excessos no exercício do poder estatal.

Toda a concepção de controle da Administração Pública em uma Democracia tem a finalidade de tornar acessíveis os dados, a gestão, os rumos e as despesas a toda a população, a seus representantes e aos diversos órgãos e mecanismos de controle. Tudo com o objetivo de que o povo, o verdadeiro detentor do poder em um regime democrático, possa acompanhar a gestão estatal, verificando se os princípios e regras regedores da Administração Pública estão sendo observados.

Cabe também lembrar que os gestores dos recursos públicos, ao terem as entidades que dirigem fiscalizadas e suas contas sob apreciação, dentro do regime democrático, devem ter o direito constitucional ao contraditório e à ampla defesa. Tais fundamentais, não se esqueça, são um dos alicerces da democracia.

Assim, a conceituação de democracia é requisito fundamental antes de adentrar-se no tema controle da Administração Pública, embora a doutrina não seja uniforme quanta a sua definição, figurando o termo entre um dos mais polêmicos da ciência política.

Abraham Lincoln apresentou um dos conceitos que melhor retratam, em uma simples e ao mesmo tempo profunda expressão, o que seja democracia: "Democracia é o governo do povo, para o povo, pelo povo"130

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LINCOLN, Abraham. Lincoln’s Address Gettysburg. American civil war.com Disponível em: http://americancivilwar.com/north/lincoln.html. Acesso em 29 set. 2010.

frisar, principalmente aos muitos "desavisados", que às vezes se encastelam no poder, sem lembrar que ali estão por meio do voto popular, sobre quem, em última instância, está (ou deveria estar governando), para quem se governa (ou para quem se deveria governar), e em nome de quem se governa (ou se deveria governar).

Hans Kelsen apresentou um conceito dinâmico da palavra, no sentido de que a democracia é sobretudo um caminho: o da progressão para a liberdade. 131

É célebre a frase de Churchill a respeito do regime democrático: "A Democracia é a pior forma de governo, excetuando todas as outras formas que foram tentadas ao longo dos tempos".

Joaquim José Gomes Canotilho, ao falar sobre democracia representativa, afirma que a dimensão representativa do principio democrático constitucional não pode ser concebida como uma simples "ideologia da classe burguesa", pois nela devem reconhecer-se aspirações de racionalização e de qualidade das prestações políticas (orientação de outputs).132

Outro tema que não pode ser olvidado quando se aborda a concepção de democracia no Estado moderno é o de Estado de Direito. Concorda-se com José Afonso da Silva que afirma ser o conceito de democracia mais abrangente do que o de Estado de Direito, por realizar valores de convivência humana

Verifica- se que o mestre português aborda a democracia relacionando-a com a qualidade das prestações políticas, o que inexoravelmente se materializa na qualidade dos serviços prestados pela Administração Pública.

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HANS, Kelsen. Wesen und wert der demokratie. Wiener Juristische Gesellschaft, Viena, set. 2010. Disponível em: <www.wjg.at/docs/wesen.doc>. p. 1-6 Acesso em: 27 set. 2010.

. O estudo desse último tema tem importância também singular. Isso porque não adianta o povo ter acesso ao poder, estar ali representado, se as regras estatuídas não são respeitadas, se o caráter mais importante da lei, sua

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CANOTILHO, Jose Joaquim Gomes. Direito Constitucional. 6. ed. Coimbra: Almeidina, 1996, p. 402-403.

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SILVA. José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 19. ed. ver. e atual. São Paulo: Malheiros, 2001, p. 116.

generalidade, não é observado, se a Administração Pública não respeitar os princípios constitucionais e adotar providências de caráter imoral, pessoal, não observando o Direito democraticamente posto.

O Estado de Direito, em uma Democracia, ao estabelecer o primado da lei, legitimamente promulgada, e o respeito às regras estatuídas, representa grande avanço sobre o arbítrio, sobre as decisões pessoais. Construído como importante marco para impor limites ao poder do soberano nos regimes absolutos, por implantar o respeito à lei, o Estado de Direito ainda se mostra como um processo em construção.

Ressalte-se que a expressão Estado de Direito normalmente apresenta um conceito tipicamente liberal, ou seja, contrapõe-se aos Estados absolutos, em que vigorava não a vontade da lei, democraticamente posta, mas a vontade do soberano. Considerando o conceito eminentemente liberal da expressão. Estado de Direito, esse se caracterizava por: submissão ao império da lei, divisão de poderes e pela presença de enunciados e garantias dos direitos individuais, conforme José Afonso da Silva.134

Para Carl Schmitt, segundo a significação geral, a expressão Estado de Direito refere-se a todo Estado que respeite, sem condições, o Direito objetivo vigente e os direitos subjetivos que existem, o que significa legitimar e eternizar o status quo. Nesse sentido, poderiam ser considerados Estados de Direito o Império Alemão e o Império Romano da Nação Alemã.

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Segundo esse autor, Max Weber afirma que o Estado de Direito da Idade Média foi um Estado de Direito com direitos subjetivos, um emaranhado de direitos bem adquiridos,

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SILVA. José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 19. ed. ver. e atual. São Paulo: Malheiros, 2001, p. 116.

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mas o moderno Estado de Direito é uma ordenação jurídica objetiva, ou seja, um sistema de regras abstratas.136

Carl Schmitt afirma ainda que o conceito de Estado burguês de Direito recebe um sentido preciso quando, não se contentando com os princípios gerais da liberdade burguesa e de defesa do Direito, estabelecem-se certos critérios orgânicos que o sustentam como verdadeiro Estado de Direito. Seu fundamento geral é o principio da distinção dos poderes, mas há conseqüências desse princípio que acentuam características especiais, tais como:

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a) só valerá como Estado de Direito aquele em que não se podem intentar-se ingerências na esfera de liberdade pessoal senão com base em uma lei, ou seja, aquele Estado em que a Administração está dominada pela reserva da lei;

b) só valerá como Estado de Direito aquele cuja atividade total esteja compreendida em uma soma de competências rigorosamente fixadas previamente;

c) tem singular importância a independência judicial, não só em direito privado e penal, mas quanto ao controle dos meios de poder próprios do governo, ou seja, o controle judicial da Administração.

Comentados, embora a vôo de pássaro, os conceitos de democracia e de Estado de Direito, cabe destacar que a Constituição Federal brasileira, logo de início, em seu primeiro artigo, estabelece, como pórtico de todo o conteúdo constitucional, que "A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado democrático de direito".

Verifica-se que essa expressão une os dois conceitos acima comentados em uma só construção - democracia e Estado de Direito. Tal união não foi sem motivo e tem o objetivo

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SCHMITT, Carl. Teoria de la constitución. Madri: Alianza, 1996, p. 141. De fato, segundo Max Weber, ao tratar da dominação patrimonial e especialmente da patrimonial-estamental, próprias da Idade Média, os direitos senhoriais e as correspondentes oportunidades, de todas as espécies, são, em princípio, tratados da mesma maneira que as oportunidades privadas, e que os poderes de mando, dentro das imbricadas associações feudais estão, em regra, submetidos a ordens particulares. WEBER, Max. Economia e sociedade: fundamentos da sociologia compreensiva. Trad. Regis Barbosa e Karen Elsabe Barbosa. Vol. 1. 3. Ed. Brasília: Universidade de Brasília, 2000, p. 155 e 169.

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de mostrar que o Estado de Direito, construído após 21 anos de ditadura militar, e inaugurado pela Carta de 1988, foi erigido tendo por base a democracia. Declara que a nova ordem caracteriza-se por ser democrática e não um simples Estado de Direito (pois mesmo a ditadura poderia ser assim considerada, segundo o conceito de Schmitt, vez que tinha todo um ordenamento jurídico – embora com fundamentos autoritários – que lhe dava suporte).

Refletindo esse mesmo posicionamento, José Afonso da Silva descreve a evolução do perfil do Estado brasileiro, de ditatorial para democrático. Segundo ele, a configuração do Estado Democrático de Direito não significa apenas unir formalmente os conceitos de Estado Democrático e Estado de Direito. Consiste, na verdade, na criação de um conceito novo, que leva em conta os conceitos dos elementos componentes; mas que não fica só nisso, pois os supera, na medida em que incorpora um componente revolucionário de transformação do

status quo138

Destaca ainda José Afonso que é nesse contexto em que se entremostra a extrema importância do art. 1º da Constituição de 1988, quando afirma que a República Federativa do Brasil constitui-se em Estado Democrático de Direito, não como mera promessa de organizar tal Estado, pois a Constituição aí já o está proclamando e fundando.

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SILVA. José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 19. ed. ver. e atual. São Paulo: Malheiros, 2001, p. 123.

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SILVA. José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 19. ed. ver. e atual. São Paulo: Malheiros, 2001, p. 123.