A incorporação do componente democrático na elaboração dos planos diretores foi concretizada nos dois casos aqui analisados - ambos constituem-se em experiências importantes de diálogo democrático, realizado por meio de complexas e amplas estratégias de sensibilização,
mobilização, capacitação e negociação com os mais diversos atores e interesses envolvidos no desenvolvimento urbano.
Do ponto de vista jurídico, não obstante a realidade absolutamente diferente dos dois, pôde-se perceber que as regras estabelecidas pelo Estatuto da Cidade e pela Resolução nº 25 do Conselho Nacional das Cidades foram obedecidas de maneira geral.
A capacidade de se construir uma esfera pública de planejamento territorial com procedimentos específicos voltados a garantir a igualdade do diálogo entre setores sociais e políticos é um desafio superado pelas duas cidades. Assim, a construção do projeto de lei foi precedida de inúmeras etapas que permitiram alcançar o consenso necessário para a concretização deste instrumento de participação direta da população na política urbana.
Em Santo André, o processo de elaboração do plano diretor se desenvolveu antes da promulgação da Resolução nº 25 do Conselho das Cidades. Não obstante, pôde-se perceber que as etapas percorridas seguem o procedimento que seria então posteriormente regulamentado pela resolução. Na verdade, o desenho institucional da participação popular no processo – consagrado pelas regras da Resolução nº 25 – baseou-se, em grande parte, na então recente experiência de Santo André, conforme dados coletados nas entrevistas.
Com efeito, a necessidade de se garantir a diversidade do diálogo entre os segmentos sociais, temas e bairros da cidade (art. 5º, Resolução nº 25, Conselho Nacional das Cidades), bem como a exigência de promoção de ações de capacitação (art. 7º, Resolução nº 25, Conselho Nacional das Cidades) são implementadas durante o processo em Santo André, já em 2002.
A articulação com outros processos participativos (art 6º, Resolução nº 25, Conselho Nacional das Cidades) foi observada desde o início. O critério para integrar a primeira etapa de sensibilização foi a participação em outros fóruns, tais como: orçamento participativo, conferências municipais e conselhos gestores de políticas públicas.
Por fim, a versão final do projeto de lei, artigo por artigo, foi aprovada em uma Conferência Municipal, com o voto direto dos representantes dos segmentos sociais. É o que posteriormente iria prescrever o art. 10 da Resolução nº 25.
Os dados coletados neste estudo demonstraram que a única disposição exigida pela Resolução nº 25 do Conselho Nacional das Cidades não obedecida pelo Município de Santo André foi a coordenação compartilhada entre sociedade civil e governo (art. 3º, § 1º), tendo em
vista que os responsáveis pelo processo foram somente a Secretaria de Desenvolvimento Urbano e a Secretaria de Orçamento e Planejamento Participativo.
O Município de São Gabriel da Cachoeira, por sua vez, iniciou a elaboração do Plano Diretor em 2005, após a edição da Resolução nº 25 do Conselho Nacional das Cidades, e obedeceu integralmente o procedimento previsto.
O núcleo gestor do plano diretor atendeu a exigência de compartilhar a esfera de decisão sobre o processo com a sociedade civil. As determinações referentes à publicidade (art. 4º), diversidade (art. 5º), capacitação dos segmentos sociais (art. 7º) também foram atendidas. A articulação da elaboração do plano diretor com outros processos participativos (art. 6º) foi garantida por meio da presença em todas as etapas da Federação das Organizações Indígenas do Rio Negro – FOIRN.
Mas, embora ambos os processos possam ser considerados efetivamente participativos, capazes de incorporar uma enorme diversidade de atores no diálogo sobre os novos rumos do desenvolvimento urbano, os Municípios possuem características absolutamente distintas e, obviamente, enfrentaram dificuldades de natureza diferente. O tamanho, a população, a região em que se situam essas cidades revelam atores, conflitos e interesses bastante diversos.
Santo André, localizado na região metropolitana de São Paulo, com mais de 600.000 (seiscentos mil) habitantes e forte tradição participativa. Nos debates sobre o plano diretor, contou com representantes do setor imobiliário, construtivo, comercial, industrial, dos movimentos de moradia, ONG’s entre outros. De um lado, observou-se a resistência do setor privado em participar do processo; de outro, os integrantes dos movimentos populares tiveram dificuldade na apropriação de alguns dos instrumentos urbanísticos dotados de alta complexidade técnica. A superação da desigualdade dos diversos atores entre si no debate urbanístico foi uma das maiores dificuldades do processo de elaboração do plano diretor de Santo André.
O processo participativo revelou os principais conflitos urbanísticos na cidade, trazendo ao debate público também a cidade ilegal. São eles: a crise econômica, a segregação socioterritorial – que combina o esvaziamento das áreas centrais com o aumento de assentamentos informais na periferia – e a ocupação da área de manancial.
São Gabriel da Cachoeira, por sua vez, é um Município localizado em plena floresta amazônica, cuja população, predominantemente rural e indígena, distribui-se em um território gigantesco. Embora possua apenas cerca de 30.000 habitantes, a complexidade étnico-cultural e
as enormes distâncias existentes entre as comunidades trouxeram dificuldades ao processo de elaboração do plano diretor sequer imaginadas pelos estudos do Direito Urbanístico, cuja reflexão tradicionalmente se restringe à realidade das grandes cidades, normalmente situadas nas regiões metropolitanas.
Como exemplo, vale identificar os atores que se envolveram na elaboração do plano diretor. A participação de outras instâncias federativas e dos índios no processo foi uma característica marcante. O governo federal – representado pelas Forças Armadas, pela FUNAI, pela Polícia Federal e pelos órgãos ambientais – foi um ator fundamental na política urbana municipal. Os índios, por sua vez, distribuíam-se entre 20 etnias e línguas diversas. O processo de elaboração do plano diretor de São Gabriel da Cachoeira teve de garantir, inclusive, a tradução dos debates nas línguas indígenas. O componente da diversidade étnico-cultural no processo participativo é condição inimaginável a partir da leitura das normas gerais do Estatuto da Cidade. É a partir da aproximação da realidade concreta de uma cidade localizada na Amazônia Legal que a questão cultural indígena revela-se ao estudo do Direito Urbanístico.
Além disso, a construção de um debate democrático em um dos mais extensos Municípios do país exige, ainda, a superação de enormes dificuldades relacionadas ao custo e tempo de locomoção.
O processo democrático de discussão do plano diretor identificou conflitos jurídico- urbanísticos de naturezas bastante diversas: a definição do perímetro urbano e rural, a irregularidade fundiária generalizada, as faixas de fronteira e a presença militar na região, além do papel do Município nas terras indígenas. Interessante notar que a abertura do debate a todos os habitantes revelou a importância – muitas vezes ignorada pela legislação brasileira – de a gestão municipal relacionar-se com os povos indígenas, não obstante suas terras pertencerem à União Federal.
A complexidade de atores presentes nas cidades brasileiras, a natureza do conflito e o grau de dificuldades permitem-nos refletir, sobretudo, acerca das profundas diferenças existentes entre os Municípios do país e, consequentemente, entre os processos de elaboração de seus respectivos planos diretores. O prazo para elaborá-los, por exemplo, previsto expressamente pelo art. 50, é o mesmo, independentemente da extensão territorial da cidade, da capacidade financeira e de gestão municipal. Não é de se espantar que esse tenha sido um dos únicos dispositivos do Estatuto da Cidade alterados após sua promulgação.
Não obstante, as duas cidades deste estudo incorporaram o componente democrático na elaboração de seus planos diretores, tal como previsto pela legislação. A construção de uma esfera pública no planejamento territorial municipal, seja em uma região metropolitana, seja em plena floresta amazônica, revela os conflitos e interesses reais presentes nas cidades.
Os índios e moradores dos assentamentos informais, contrariando uma tendência histórica de um país de raízes autoritárias e elitistas, foram ouvidos, puderam identificar conflitos e sugerir soluções. As expectativas do processo participativo devem, pois, adquirir forma e cor no texto legal. E, assim, iniciar seu caminho à implementação da política urbana e à realização das funções sociais da propriedade e da cidade.