Trata-se de dois grandes movimentos de transformação do corpo policial em Minas Gerais, os quais afetam a relação da Polícia Militar com a sociedade a partir da realização do policiamento ostensivo.
a) A grande reforma policial – a exclusividade no policiamento ostensivo
Compreendida como um grande movimento de mudanças nas instituições policiais militares, deflagrado nos anos de 1967 a 1969, a grande reforma policial constituiu- se, basicamente, na quebra do pluralismo da atividade de policiamento ostensivo na sociedade brasileira e, conseqüentemente, da absorção dessas atividades desenvolvidas pelas corporações civis, tais como: Guarda Civil, Corpo de fiscais de trânsito, Guardas Rodoviários e Guarda Noturna; e pelas Polícias Militares, às quais se deu a exclusividade para o exercício do policiamento ostensivo fardado, ressalvada as missões das Forças Armadas.
A grande reforma tem início após o Golpe Militar de 1964. A sua implantação efetiva ocorreu nos anos de 1967 a 1969, alcançando a sua consolidação no triênio 1979 a 1981 e exaustão no ano de 1988. As fases da grande reforma policial serão detalhadas na seqüência.
Para Meireles e Espírito Santo (2003), o que teria motivado a grande reforma das organizações policiais militares no Brasil não está associado ao crescimento da criminalidade, como geralmente se supõe, mas ao agravamento das tensões políticas internas, pautadas, em pelo menos em três fatores importantes para a unidade nacional, a
saber: a) desmilitarização bélica dos estados; b) desmobilização da força pública local; e c) garantia e manutenção do poder instituído (ESPIRITO SANTO; MEIRELES, 2003).
Marcus Cruz (2005) tem outro entendimento sobre os fatores que teriam gerado, a posteriori, uma reforma do sistema de segurança pública. Para esse autor, o recrudescimento da violência política no País no final dos anos de 1960 seria o principal fator para deflagrar o movimento da Grande Reforma Policial.
Na concepção de Lúcio Emílio Espírito Santo e Amauri Meireles, a grande reforma policial trouxe mudanças que afetaram diretamente a estrutura das Polícias Militares em geral, incluindo a de Minas Gerais (op. cit., p. 241).
Essas mudanças vieram por meio de leis, decretos, regulamentos e outros diplomas legal, do qual se destaca o Decreto-lei 317, de 13 de março de 1967, que reorganiza as Polícias e os Corpos de Bombeiros Militares dos Estados, dos Territórios e do Distrito Federal e dá outras providências9.
A reorganização estabelecida no referido diploma legal acontece em relação à Lei Federal n. 192, de 17 de janeiro de 1936, e alterações posteriores. Comparando-se a Lei Federal com o Decreto-Lei 317, constata-se a permanência da vinculação das Polícias Militares ao Exército Brasileiro, considerando-as como força auxiliar (termo novo) e sua reserva. Portanto, permanece o status quo das organizações policiais militares desde 1936 (op. cit., p. 245).
No âmbito das competências policiais, observa-se uma modificação nos termos que definem a atuação das Polícias Militares da Lei Federal n. 192 para o Decreto-Lei 317. De imediato, observa-se a inserção do termo policiamento ostensivo agregado ao exercício da atividade de polícia reforçado pela especificidade de estar fardado. Ou seja, o estado de vigilância da ordem pública presente num primeiro momento, a priori, deve ser marcado pela visibilidade, pela presença do agente do Estado.
9Com o advento do Decreto-lei n. 317, são criados os Batalhões de Trânsito, de Radiopatrulhamento, as Companhia de
Outro ponto de inovação está no detalhamento das formas de atuação das Polícias Militares no exercício de suas competências – não especificado na Lei Federal n. 192. No Decreto-lei 317, a atuação se desenvolve em dois campos: o preventivo e o repressivo.
Além da especificidade do policiamento ostensivo, a grande inovação da Lei Federal n. 192 para o Decreto-lei 317 está na criação da Inspetoria Geral de Polícia Militar (IGPM)10, que, em síntese, deveria centralizar e coordenar todos os assuntos da alçada do Ministério da Guerra relativos às Polícias Militares; e ainda , [...] cooperar com os Governos dos Estados no planejamento geral do dispositivo da Força Policial com vistas a sua destinação constitucional e as atribuições de guarda territorial em caso de mobilização” e [...] cooperar no estabelecimento da legislação básica relativa às Polícias Militares” (op. cit., p. 247).
A atividade operacional é reestruturada com a criação da Diretoria de Operações, em substituição à Diretoria de Policiamento Militar, cuja função era orientar e controlar as operações policiais tanto na Capital quanto no interior do Estado de Minas, além de funcionar como elo entre a Polícia Militar e a Secretaria de Segurança. É nesta época que se incorpora à estrutura operacional da Polícia Militar a tecnologia disponível no mercado, por exemplo: aparelhos de rádio, cartas de operação, mapas, telefones, sistemas de alarme (op. cit., p. 250).
Segundo Espírito Santo e Meireles (2003), doutrinariamente, vive-se um momento em que são elaboradas as Diretrizes de Policiamento Ostensivo (DPO), com a finalidade de estabelecer as normas para a execução dos serviços policiais a cargo da Polícia Militar e fixar os critérios de sua execução. Até então a referência doutrinária para a realização do policiamento ostensivo era o “Manual de Policiamento”, de autoria do coronel PM Antonio Norberto dos Santos, ao qual já foram feitas referências nas páginas anteriores.
Para esses autores, o momento histórico em questão foi fundamental para a produção de uma identidade profissional dos policiais militares, uma vez que durante quase todo o período republicano a polícia militar não tinha uma identidade definida (MEIRELES e ESPIRITO SANTO, 2003, p. 31).
10No estudo de Amaury Meireles e Lúcio Emílio (2003), a Inspetoria Geral exerceu um papel fundamental na doutrina policial-
militar brasileira, pois tratou de catalisar e disseminar as experiências positivas das organizações policiais pelo país, sobretudo no campo da formação profissional. Ainda sobre a Inspetoria Geral, conferir Marcus Vinícius Cruz (2005), Vanderson Rolim (2008).
É neste contexto de grande produção sobre a atividade policial-militar que se tem a consolidação da Grande Reforma, no triênio 1979, 1980 e 1981, sob o estigma da “teoria da operacionalidade”.
A tônica desse momento favoreceu a emergência de um novo conceito operacional de proteção para a Região Metropolitana de Belo Horizonte, fundamentado no princípio de ocupação dos espaços vazios de segurança denominado Malha Protetora. Foi um período de forte presença policial nas ruas por meio do policiamento a pé e motorizado (op. cit.).
No rastro desses acontecimentos, em 1982, é distribuído pela Inspetoria Geral das Polícias Militares o Manual Básico de Policiamento Ostensivo, sistematizando algumas informações sobre a atividade desempenhada pelas Polícias Militares.
A edição e distribuição do referido Manual sinaliza o processo de mudança em curso no campo da segurança pública, representando uma reorientação no exercício da atividade de policiamento ostensivo em face do cenário sociopolítico brasileiro, com a (re)abertura democrática, com as eleições diretas gerais (exceto para presidente) e com a continuidade das manifestações populares, entre outros acontecimentos (idem). Os anos de 1980 foram um período bastante marcante para a história do século XX sob o ponto de visto dos acontecimentos políticos e sociais: é eventualmente considerado como o fim da “Idade industrial” e início da “Idade da informação”, sendo considerados por muitos como a década perdida para a América Latina (VELLOSO, 1991).
Sob essa perspectiva, os requisitos básicos do policiamento ostensivo assim se definem:
(a) Conhecimento da missão – deseja-se que o executor do policiamento ostensivo tenha o conhecimento completo sobre as suas incumbências, as quais têm origem no prévio preparo técnico-profissional, alcançando o seu interesse no desempenho da atividade.
(b) Conhecimento do local de atuação – para melhorar a performance policial, buscar-se-á levantar o maior número de informações úteis ao exercício de sua tarefa. Elas podem variar desde as informações sobre as condições do terreno até as estruturas e equipamentos públicos e/ou privados que possam auxiliar na dinâmica do policiamento. O
mapeamento dos fatores favoráveis e desfavoráveis ao desempenho da atividade auxilia na tomada de decisão.
(c) Relacionamento com o cidadão – visa proporcionar à comunidade a sensação de segurança e tranqüilidade. Ademais, constitui um importante meio de familiarização do policial com os hábitos locais, os costumes e as rotinas daqueles aos quais presta serviços.
(d) Postura e compostura – reforça-se com esses requisitos a orientação de que o corpo policial precisa construir um sentimento de confiança no imaginário coletivo, a partir da própria apresentação e do comportamento adequado do policial-militar durante a execução do policiamento ostensivo. A inobservância deste requisito pode influenciar no grau de autoridade do policial e dificultar o desempenho operacional.
(e) Impessoalidade e imparcialidade nas ocorrências – ou seja, durante a execução do policiamento e, principalmente, as intervenções de manutenção da ordem pública, a observância do princípio da isenção constitui um requisito indispensável à conduta do policial militar, a fim de evitar comportamento diferente do que o previsto em lei, sem se esquecer da urbanidade, da serenidade e da brevidade na solução do conflito.
Como se vê, a edição e distribuição do Manual Básico de Policiamento Ostensivo pela Inspetoria Geral de Policiais Militares, em 1982, veio para uniformizar procedimentos das Polícias Militares na realização de uma atividade – o policiamento ostensivo –, cuja exclusividade não lhe era atribuída. Depreende-se, pois, que o Manual representa um novo marco na relação polícia e sociedade. Diz-se isso por estar-se diante de um processo estrutural de mudanças no campo da segurança pública, em que as Polícias Militares, até então aquarteladas, passam a ter que desempenhar suas funções para fora dos quartéis, para uma sociedade cujas relações institucionais estão sendo revistas em face do início da abertura democrática.
b) A passagem de uma polícia repressiva para uma polícia comunitária: os primeiros movimentos de aproximação com as instituições escolares.
A manutenção da ordem pública, comenta Luis Flávio Sapori (2005), é um dos principais bens coletivos da sociedade moderna, mantida nos Estados democráticos contemporâneos mediante a obediência dos diversos institutos legais, o que Skolnik (1966) intitula de “ordem sob lei”.
A noção de bem coletivo pressupõe uma coletividade que, num dado momento de sua existência, institucionaliza uma atitude específica em relação ao acesso aos bens socialmente valorizados, caracterizada pela noção de que tais bens devem estar acessíveis a todos os membros da coletividade e que, portanto, devem ser providos com vistas a este objetivo (SAPORI, 2005, p. 11).
Este processo tem seu ápice quando da constituição de aparatos burocráticos públicos, mais particularmente por meio da constituição do sistema prisional, de organizações policiais profissionalizadas e de um sistema judicial formalizado. Certamente, este é o caso do serviço da manutenção da ordem pública.
Em seus estudos, Sapori chama a atenção para o fato de que a concepção da manutenção da ordem pública como um bem coletivo é algo recente, pois ainda no Estado tradicional a ordem era garantida de forma privada, restrita às comunidades locais, prevalecendo a descentralização e as instâncias privadas sobre as públicas, denotando que o próprio Estado não detinha o monopólio do uso da força, embora se observem alguns movimentos de centralização das atividades de manutenção da ordem coletiva já no Império Romano, com os praefectus urbi, encarregado de comandar os vigiles, que patrulhavam as ruas, e os stationarii, que permaneciam em postos fixos.
Nessas sociedades, [...] onde a violência física era corriqueira e banalizada, não havia autoridade central suficientemente forte para obrigar os indivíduos a se controlarem. Ao contrário, o emprego do uso da força física como instância de solução de conflitos era considerado atributo merecedor de respeito e valorização social, afirma Sapori (2005).
De acordo com o autor, é no bojo da constituição do Estado absolutista e, a seguir, do Estado-Nação que a violência vai perdendo espaço na sociabilidade cotidiana do mundo ocidental, permitindo a restrição progressiva de seu uso por parte dos indivíduos, concentrando-a como prerrogativa exclusiva de certas organizações do aparato estatal. A demanda por segurança acaba por adquirir novo caráter, potencializando uma dimensão pública jamais detectada nas sociedades tradicionais.
No entanto, adverte o autor, que há de se considerar que as organizações monopolistas da força física não produziram a pacificação interna apenas pela ameaça direta aos indivíduos. Ou seja, [...] não se pode afirmar que o uso potencial da coerção física por parte da polícia, da justiça e da prisão tenha sido fator determinante da redução da violência nas sociedades européias. A grande transformação ocorreu no âmbito da subjetividade individual, em que o sujeito passou a exercer controle sobre si mesmo, seja
como resultado do conhecimento das possíveis conseqüências de seus atos nas interações sociais, seja como resultado da internalização de valores e atitudes desde a infância – uma mudança civilizadora do comportamento humano (op. cit , p. 21-30).
Na sua análise, Luiz Flávio admite que [...] a legitimidade de um governo, nos tempos atuais, depende de sua capacidade em manter a ordem no seio de populações, sobretudo na redução do medo entre as pessoas, pois, do contrário, a insegurança nas relações sociais afetará o grau da legitimidade e confiança das autoridades governamentais constituídas e, via de regra, rompendo com a garantia dos direitos civis. (op.cit., p. 30).
Analisando o processo de reconstrução democrática no Brasil, pode-se dizer que houve um conjunto de mudanças ocorridas nos cenários nacional e internacional, com reflexos na vida social, econômica e política dos cidadãos, contudo sem conseguir resolver os problemas de segurança pública ou da defesa social, conforme assinalado pelo autor acima.
Observa-se no cenário internacional a propositura de um novo paradigma da violência (WIEVIORKA, 1997), o qual passa a admitir novos significados, representações, percepções e atitudes, em face do esvaziamento dos movimentos operários, da globalização, da insurgência do neoliberalismo em oposição ao Estado interventor e do surgimento da violência social, superando as questões focadas tão-somente na dominação entre classes. Não se têm mais a Guerra Fria, e o muro de Berlim. A polarização que dividia as nações entre capitalismo e comunismo sofre re-significações, dando sentido a outras tensões.
Agora, o que está no centro do debate é a retirada do Estado da vida social e econômica do cidadão, por meio da revisão dos direitos e garantias, individuais e coletivas, assumidos pelo Estado Interventor e, por conseguinte, a privatização e a terceirização dos setores e atividades, sobre as quais não mais competia a ele atuar. É o momento de se buscar a modernização administrativa, substituindo o modelo burocrático pelo gerencial, com foco nos resultados.
Se no cenário internacional observa-se essa articulação, no caso brasileiro o plano de reconstrução democrática acompanha o movimento neoliberal, sobretudo no domínio econômico, mas marcado pela grave crise da década de 1980, que se alastra ao longo da década de 1990, até a edição do Plano Real, tendo como causa fundamental da
inflação a desordem financeira e administrativa do setor público (MEIRELES e ESPIRITO SANTO, 2003).
Para Cruz (2005), o processo de democratização do País, a partir de 1985, representa um passo importante, com a definição, pela Constituição de 1988, do Sistema de Segurança Pública, constituído por órgãos policiais, de acordo com o art. 144, com estruturas próprias e independentes, embora com atribuições distintas, interligadas funcionalmente, na provisão dos direitos e garantias individuais e coletivas do cidadão no campo da segurança, mormente por meio de iniciativas de prevenção e combate à violência e à criminalidade.
A Carta Magna, no artigo 144, prevê que a segurança pública é dever do Estado, direito e responsabilidade de todos e, que é exercida, para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, pelas polícias rodoviária, ferroviária, federal, civil, militar e corpos de bombeiros militares. Define que às polícias militares cabem a polícia ostensiva e a preservação da ordem pública, e que são forças auxiliares e reserva do Exercito, subordinando-se aos governadores dos Estados (MINAS GERAIS, 2002, p. 7)
Em Minas Gerais, o processo de reconstrução democrática é representado pelo (re)lançamento, em 1988, do Policiamento Distrital, no contexto de polícia comunitária, já realizada nas pequenas cidades do interior de Minas pelos Destacamentos de Polícia, bem como, segundo Cotta (2007), um resgate da iniciativa experimentada pela Polícia Militar em Belo Horizonte nos idos de 1955 com a designação de Patrulha Distrital realizada, como se viu, pela dupla de policiais conhecida por “Cosme e Damião”.
O Policiamento Distrital foi pensado como alternativa para atender às demandas que o modelo estabelecido com a Grande Reforma Policial não mais atendia, dada a sua exaustão, num momento de grave crise econômica nos anos 1980 e o recrudescimento dos indicadores criminais (MEIRELES e ESPÍRITO SANTO, 2003, p. 267).
Entretanto, as condições de infra-estrutura dos serviços policiais em Minas Gerais eram deficitárias. A tudo isso se junta a necessidade do policial militar “voltar” a conhecer os moradores do bairro, seus hábitos, seus costumes e suas aspirações (op. cit.).
Em linhas gerais, o modelo consistia, basicamente, em atender à demanda por policiamento ostensivo na RBMH por meio de cinco batalhões de área, sendo quatro para Belo Horizonte e um para Contagem, Ribeirão das Neves, Vespasiano, Pedro Leopoldo, Betim, Esmeraldas, Mateus Leme, Igarapé e Lagoa Santa, os quais dispunham, também, do auxílio das Unidades Especializadas (op. cit.).
O município de Belo Horizonte foi dividido em quatro áreas, sob a responsabilidade dos batalhões da capital. Cada área foi dividida em cinco subáreas, aglutinando bairros e vilas. Estas, por sua vez, foram subdivididas em setores e subsetores, estes últimos denominados DISTRITOS, formados por uma ou mais quadrícula. A quadrícula compreendia aproximadamente 21 lotes residenciais de 360 metros quadrados, ficando a capital com 4.568 quadrículas, ou 320 distritos (op. cit.).
Em 1993, o Comando da Polícia Militar lança o Programa da Polícia Comunitária em todo o Estado de Minas, por meio da Diretriz de Planejamento de Operações (DPO) n. 3.008/1993.
Destaca-se no corpo do documento oficial a consolidação da parceria envolvendo a cooperação e integração entre a Polícia e a comunidade, comprometidas com o fim único de melhorar a qualidade de vida da população, nas fases de concepção, planejamento e execução do policiamento ostensivo voltado para o atendimento do cidadão de forma igualitária.
A doutrina de Polícia Comunitária introduz uma nova concepção de policial, segundo a qual este passa a ser um solucionador de problemas em potencial, um moderador de tensões, um assistente social, um psicólogo, um agente de informações, um agente de relações públicas e um patrulheiro, conforme interpretações à parte sobre a diretriz de referência.
Em Belo Horizonte, as experiências com o modelo orientado comunitariamente estiveram centradas nos núcleos comunitários, inicialmente desenvolvidas como projeto piloto no 22º Batalhão de Polícia Militar, responsável pelo policiamento das regiões Centro- Sul, Leste e Oeste de Belo Horizonte. Englobavam tanto as áreas de maior concentração de riqueza da cidade quanto os maiores bolsões de pobreza do município, representados pelo conjunto habitacional Taquaril e as favelas do Morro das Pedras, Cafezal, Papagaio, Santa Maria, Boca do Lixo, Pantanal e Acaba Mundo, dentre outras.
É no contexto da implantação da doutrina de Polícia Comunitária que aparece a necessidade de aproximação da Polícia Militar com a escola. Entretanto, o que vai aproximá-las é o aumento das questões relacionadas ao crime organizado, em especial o tráfico e o uso das drogas, tema que será abordado no Capítulo 4.
4. DISCUSSÕES DE ANÁLISE / 0 - - " + S )- + " U V * U V S , + - + '' 22K $' , (
Dentre as ações da PMMG, o patrulhamento escolar tem sido, nos últimos vinte anos, uma de suas atribuições. Qual é o sentido da polícia dentro da escola? Quem tomou essa posição? De quem é a iniciativa? Essas e outras questões foram suscitadas no presente capítulo desta tese. De certa forma, respondê-las ou, pelo menos, apontar algumas pistas que ajudem a compreender o que justifica a atuação da polícia no interior dos estabelecimentos escolares constitui-se, hoje, em um dos maiores desafios para o atual contexto em que vivemos, em profundo processo de mutação.
As divergências relativas ao fato de a polícia dever ou não atuar no interior das escolas são inúmeras. Em geral, são formuladas em termos de opiniões pessoais: concorda ou não concorda. Mas há posições a favor, que se baseiam em argumentos juridicistas, tal como afirmado pelo policial citado na epígrafe. Ele recorre ao Código Penal, à lei, para justificar a ação policial no interior ou no entorno da escola. Evoca o mandato policial e