João Batista Machado Barbosa1, Eliza Maria Xavier Freire2 & Ricardo F. do Amaral3
1
Mestrando do PRODEMA – UFRN
2
Orientadora, Depto. de Botânica, Ecologia e Zoologia/UFRN
3
Co-orientador, Depto. de Geologia/UFRN
RESUMO
Nada obstante o Brasil possuir uma legislação ambiental, reconheci- da como uma das melhores e mais completas do mundo, ela não é efetiva- mente implementada, não somente por ser pouco conhecida, mas por ser muito desrespeitada. Uma das principais causas desse problema é a falta de uma efetiva participação social na gestão ambiental. A partir do aperfeiço- amento dos vários instrumentos de controle, como os conselhos de meio ambiente e as audiências públicas, é possível concretizar um modelo real- mente participativo, em que todos os atores tenham consciência da respon- sabilidade a eles atribuídos pelo Texto Constitucional. Com esse objetivo foi realizada uma extensa pesquisa nos Conselho Estadual de Meio Ambiente, no Conselho Gestor da APA dos Recifes de Corais e em algumas audiências públicas no Rio Grande do Norte. A confiança na metodologia participativa e a efetividade desses instrumentos foi também testada por questionários, aplicado em Pipa e de Maracajaú, por serem duas antigas colônias de pesca- dores, ao sul e ao norte de Natal/RN, respectivamente, com características atuais semelhantes.
ABSTRACT
Although the Brazil has an environmental law recognized as one of the
best in the world, it is not effectively implemented, not only for being un- known, but as much disrespected. One of the main causes of this problem is
the lack of an effective social participation in environmental management. From the improvement of the various instruments of control, such as the en- vironment committee and public hearings, it is possible to achieve a genu- inely participatory model, in which all actors can be aware of the responsi- bility assigned to them by the Brazilian’s Constitution. To achieve that goal, an extensive search was carried out in State of the Environment Council, in the Council Manager of Coral Reefs Environment Protection Area, and some public hearings in Rio Grande do Norte, with the same purpose. The effectiveness of these instruments and a effective social participation was also tested by a questionnaire, applied in Pipa and Maracajaú, two former colonies of fishermen, in the south and the north of Natal/RN, respectively, with similar characteristics today.
Introdução
Para aferir o grau de eficiência da gestão pública do meio ambiente, no Brasil, basta um simples olhar sobre vários indicadores ambientais preocupantes, como os índi- ces de crescimento desordenado das cidades, do desmatamento23, da desertificação24, da poluição de recursos hídricos25, dentre outros, revelando que ela precisa ser aperfei- çoada.
Comparativamente com outros países os índices brasileiros são ainda mais preo- cupantes. As Universidades de Yale e Columbia, nos Estados Unidos da América, di- vulgam, periodicamente, o Índice de Desenvolvimento Sustentável, o ESI – Environ-
ment Sustainability Index – baseado em 21 indicadores, divididos em 5 grandes compo-
nentes26. No ESI de 2002, o Brasil ficou em 79º lugar, na redução da geração de resí-
duos, 59º lugar, na redução do desmatamento, e 119º lugar na proteção à biodiversida- de, em um total de 142 países27. Esse cenário existe, nada obstante o Brasil possuir uma
legislação ambiental reconhecida como uma das melhores e mais completas do mundo.
Mas, se ela não tem sido eficiente, quem é o responsável por isso? Em outras pa- lavras, a quem compete a gestão do meio ambiente? Como aperfeiçoá-la?
23
Recente notícia, divulgada em 24 de janeiro de 2008, pelo MMA – Ministério do Meio Ambiente e pelo
INPE – Instituto de Pesquisas Espaciais apontam que foram desmatados 3.235 km2 da Amazônia entre
agosto e dezembro de 2007, quatro vezes mais do que o mesmo período em 2004.
24
72,5% do território do Rio Grande do Norte, ou seja, 38.630 km2 , estão em processo de moderado a
muito grave estado de desertificação, atingindo mais de 1 milhão de pessoas (IDEMA, 1995).
25
Ver“O Estado Real das Águas no Brasil” (http://www.unifap.br/ppgdapp/biblioteca/Estado_aguas.doc).
26
Para consulta aos ESI, ver http://sedac.ciesin.columbia.edu/es/esi/archive.html
27
No ESI de 2005, o Brasil subiu do 20° para o 11° lugar no ranking final, demonstrando uma sensível melhora na média global dos 21 indicadores, embora tenha ficado atrás da Argentina e Guiana.
Segundo a matriz constitucional (CF, art. 225, § 1º), compete ao poder público,
com a participação da sociedade a defesa do meio ambiente. Se ela existe, mas não tem
sido eficiente, duas situações podem estar ocorrendo: i) o Poder Público age sozinho ou
em parceria com a sociedade, mas, por não ter competência, fracassa em suas inter- venções; ou ii) o Poder Público age de forma dissonante com a sociedade, impedindo uma gestão eficiente do meio ambiente, onde haja repartição de responsabilidades e compromissos.
Essas duas situações podem estar co-existindo nos diversos Estados e Municípios do Brasil, devendo-se investigar qual delas prepondera sobre a outra, a partir da análise dos espaços públicos criados e os instrumentos de controle social existentes, principal- mente os conselhos de meio ambiente e audiências públicas.
Antes, porém, deve-se analisar a própria relação do Estado com a sociedade, aqui estudada a partir das lições de Souza Santos (1998). Para este grande sociólogo portu- guês, as transformações do Estado surgiram, basicamente, de revoluções e de reformas. As primeiras exercidas contra o Estado, ao passo que as segundas pelo Estado, com ba- se no pressuposto de que a sociedade é problemática por natureza e, portanto, deve ser
adaptada às suas proposições. O Estado, em regra, é a solução do problema e o sujeito dessas reformas; a sociedade, por conseqüência, o seu objeto.
A proposta aqui, entretanto, é demonstrar que Estado e sociedade precisam estar em constante transformação, sendo, simultânea e permanentemente, sujeito e objeto de
reformas, em um processo integrado de parceria, com repartição de responsabilidades
entre as presentes e as futuras gerações.
É, pois, através da participação que a população aprende a transformar o Estado, de órgão distante e superposto à sociedade, em órgão absolutamente dependente e pró- ximo dela (BORDENAVE, 1983).
A efetiva gestão participativa deve surgir assim de um processo de articulação das ações dos diferentes agentes sociais que interagem em um dado espaço, para garantir, com base em princípios previamente definidos, a exploração sustentável dos recursos ambientais (LANNA, 2002). É o que aqui será denominado como Estado Participativo, na linha do Estado Constitucional Ecológico de Direito, como propõem Canotilho Go- mes (2004) e Morato Leite & Ayala (2004).
No atual modelo brasileiro, porém, o Estado Democrático se apresenta como um
Estado Figurativo, onde a sociedade e o poder público, em regra, atuam de forma di-
constitucional consagrada no princípio da participação28 (MACHADO, 2004). Nele, a participação social é basicamente restrita ao plano formal (CRUZEIRO, 2006), nor- malmente convocada para legitimar um processo legislativo ou para o repasse de recur- sos, como apontam Santos et al. (2005).
Para a compreensão desse problema em âmbito global, no mesmo índice ESI a- cima citado, o Brasil ficou em 90º lugar no item capacity for debate (capacidade para o debate), definido como a capacidade de disponibilizar informações ambientais, o grau
em que as opiniões divergentes são discutidas e a existência de estruturas que permitam os debates entre os agentes envolvidos. Nesse item, o Brasil ficou atrás até mesmo do
Haiti (87º) e da Bósnia (67º), na lista de 142 países que termina com Cuba e China29. Por isso, serão aqui defendidas algumas propostas para implementar um verdadei- ro Estado Democrático – um Estado Participativo – em que haja uma efetiva participa- ção social na gestão pública do meio ambiente com o aperfeiçoamento dos instrumentos de controle social existentes, inclusive, com o incentivo do próprio Estado, por ser o principal responsável pela ordem de desigualdades (TOURAINE, 1996). Nele, o povo realmente é o legítimo titular do poder, como dispõe o art. 1º da Carta Maior: “Todo o
poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente”.
Visando à consecução desses objetivos, será inicialmente feito um breve resumo sobre a participação social no Brasil e os espaços públicos30, como o Conselho Estadual do Meio Ambiente do Rio Grande do Norte, o Conselho Gestor da APA dos Recife dos Corais e as audiências públicas, pretendendo assim demonstrar sua importância para uma gestão pública eficiente.
Além disso, para também aferir a efetividade dos instrumentos de participação so- cial foi aplicado um questionário nos Distritos de Pipa e de Maracajaú, duas antigas co- lônias de pescadores, ao sul e ao norte de Natal/RN, respectivamente, em face das gran- des transformações ali verificadas, mormente pela especulação imobiliária e pelo turis- mo.
Para compreensão do tema aqui proposto, serão destacados inicialmente os aspec- tos fundamentais da participação social e os desafios dos espaços públicos no Brasil.
28
Esse princípio é disposto no art. 225, caput, da CF, quando estabelece que se impõe ao poder público e à coletividade o dever de defender e preservar o meio ambiente para as presentes e futuras gerações.
29
No site http://sedac.ciesin.columbia.edu/es/esi/ESI2002_21MAR02tot.pdf pode-se ter maiores dados
sobre esses e outros indicadores.
30
Apenas para efeito desta pesquisa, espaços públicos e instrumentos de controle social serão usados co- mo sinônimos.
A participação social no Brasil
No Brasil, nas diversas formas que o Estado tomou ao longo da história, predo- minou a prática de políticas clientelistas e elitistas, centralizadoras e excludentes. Do “Marechal de Ferro” ao Estado Novo, do Regime Militar ao Regime das Medidas Pro- visórias, das Constituições Outorgadas (1824, 1937, 1967 e 1969) aos Decretos-Lei. A história é pródiga em exemplos de instrumentos utilizados pelo Estado para manter o povo distante do centro de decisões e do poder. Nesse processo, salvo raras exceções31, as estruturas formais de representação popular sempre estiveram presentes, muito embo- ra os agentes políticos estejam em freqüente oposição com interesses, projetos e aspira- ções dos atores sociais (FERREIRA, 1999). Assim, pode-se afirmar que a participação direta da sociedade no Estado tem sido fruto de conquistas e não de concessões.
Com a Carta Magna de 1988, contudo, consagrou-se no Brasil o conceito de Es-
tado Democrático e a soberania do poder popular, quando então a participação social
passou a fazer parte integrante do rito processual de geração das políticas públicas, principalmente na saúde (art. 198), educação (art. 206) e meio ambiente (art. 225). Vá- rias leis, editadas posteriormente, seguiram o mesmo modelo, como a Lei do Sistema
Nacional de Recursos Hídricos (Lei 9.433/97, art. 1º, VI) e o Estatuto da Cidade (Lei
10.257/01, art. 2º, II). A participação popular passa então a ser reconhecida como um
direito fundamental (SCHIER, 2002 e CUNHA FILHO, 1997).
Nesse contexto, surgem, em todas as entidades da federação e áreas de atuação, milhares de conselhos, comitês, fóruns, redes e outros espaços públicos de discussão de temas de interesse comum. No dizer de Bava (2003) há, no Brasil, mais de 27 mil con-
selhos de gestão no âmbito das políticas públicas de saúde, defesa dos direitos das cri- anças e adolescentes, meio ambiente, dentre outros, onde milhares de brasileiros, eleitos
por sua comunidade, estão participando na formulação de políticas públicas. Assim constituídos, esses conselhos caracterizam-se como verdadeiros arranjos institucionais que respaldam a participação paritária da sociedade e do governo (SILVA, 1993).
A gestão ambiental participativa, portanto, é uma imposição da Constituição Bra-
sileira e da legislação, não uma mera liberalidade do Estado ou um simples modelo administrativo. A gestão participativa é também uma proposta a nível mundial, como
cita o Princípio 10 da Declaração do Rio de Janeiro (ECO 92), da Diretiva 90/313/CEE, da União Européia e do art. 34 da Carta de Organização dos Estados Americanos.
Nesse processo de transformação, a sociedade vem experimentando novas formas de relação com o poder público, saindo de um mero papel de colaboração para o de co-
31
Como fechamento do Congresso no governo Vargas, em 1937, e no governo Costa e Silva, em 1968.
gestão, como, por exemplo, através de orçamentos participativos32, infelizmente ainda concentradas no sul e sudeste do país33, e até mesmo de execução direta das políticas públicas, através das OSCIP e OS. É nesse cenário que a participação social passa a ser realmente um processo de vivência que imprime sentido e significado a um grupo ou movimento social, tornando-o protagonista de sua história (GOHN, 2005).
A despeito da existência desses instrumentos, a gestão ambiental participativa não tem sido eficiente, permitindo-se então questionar: como a sociedade pode exercer dire- tamente o poder soberano de decidir os destinos de seu país, conforme disposto no texto constitucional? Como efetivar a participação social na gestão do patrimônio ambiental?
Os espaços públicos e seus principais desafios
O aperfeiçoamento do processo democrático com a inclusão da variável participa- tiva naturalmente demanda a criação de espaços públicos, onde temas de interesse pú- blico, em especial os relacionados ao meio ambiente, são decididos, de forma articula- da, entre a sociedade, o mercado e o Estado. A idéia de espaço público, como indicam Santos et al (2005), foi desenvolvida pelo filósofo alemão Jünger Habermas, que bus- cou uma forma de equacionar os freqüentes conflitos gerados entre os diversos atores sociais e políticos, eis que incompetentes para resolver, isoladamente, os problemas na- cionais, seja pela auto-regulação do mercado, pela atuação onipotente do Estado ou pe- las estruturas sociais institucionalizadas. Para Habermas (apud SANTOS et al., 2005), a solução desse conflito exige a criação de uma estrutura intermediária, denominada de
esfera pública – uma intersecção entre a esfera do Estado, Sociedade e Mercado, onde
não predominam a concentração de poderes, os interesses de grupos econômicos ou de pesadas instituições políticas. É onde deve haver o equilíbrio entre a sociedade civil, no dizer de Gramsci, caracterizada pela elaboração de ideologias e valores simbólicos que visa à direção, e a sociedade política, que visa à dominação (apud SEMERARO, 1999). Dentro da esfera pública é onde surgem os espaços públicos, como os conselhos de meio ambiente e audiências públicas, e onde a sociedade, mercado e o poder público se conectam, pois, segundo Touraine (1996): “não há democracia sem o reconhecimen-
to de um campo político onde se exprimem os conflitos sociais e se formam, por voto majoritário, decisões reconhecidas como legítimas pelo conjunto da sociedade”.
32
De acordo com dados do projeto Democracia Participativa, da UFMG, em 2001 havia 197 experiências de orçamentos participativos em andamento, no Brasil.
33
Conforme Paiva (2001, s/n), o orçamento participativo atrai do PT ao PFL e, antes vinculado só à es- querda, já vigora em 34 prefeituras de centrodireita. Aponta ainda o exemplo de Capanema/PR, onde, pelo orçamento participativo, foi definido que as prioridades da população eram a abertura de poços arte- sianos e a cessão de três vacas leiteiras para cada comunidade.
O mais importante da teoria de Habermas, na linha da pesquisa aqui desenvolvida, é a idéia de que os espaços públicos não somente podem, mas, devem influenciar os
processos políticos e administrativos, tornando-se elementos cruciais para o fortaleci-
mento do Estado Participativo, eis que se tornam instrumentos de controle e participa- ção social nas políticas públicas voltadas para o meio ambiente. Devem orientar e con- trolar a qualidade do processo de tomada de decisão, por meio de exaustivas discussões que nem sempre têm espaço nas estruturas formais de representação, como o parlamen- to. Deve haver, portanto, uma integração de todos os atores e um incentivo do Estado
para o fortalecimento dos espaços públicos, pois, mesmo existindo capital social anteri-
or à sua formação, como aponta Dino (2003), em pesquisa realizada em um comitê de bacia no Estado de Minas Gerais, a descontinuidade no estímulo do poder público en- fraquece a participação e o comprometimento social.
No Brasil, atualmente, as principais formas de espaços públicos ambientais são a
Conferência Nacional do Meio Ambiente34, os comitês de bacia, os conselhos de meio
ambiente, existentes nos três planos federativos35, os conselhos gestores de unidade de
conservação, pelo grande número existente desses espaços protegidos, em fase de fran-
ca expansão36, e as audiências públicas, bastante disseminadas por serem parte inte- grante do processo de licenciamento ambiental de empreendimentos de significativo impacto ambiental e da formação de uma unidade de conservação.
Na pesquisa aqui apresentada, foram eleitos três tipos desses espaços públicos para analisar a eficiência da gestão ambiental, como se verá adiante.
Metodologia
Para efetivar a participação social na gestão pública do meio ambiente com o a- perfeiçoamento dos espaços públicos, optou-se, nesta pesquisa, analisar três deles: o
Conselho Estadual do Meio Ambiente do Estado do Rio Grande do Norte – CONE-
MA/RN, por ser o principal conselho estadual, o Conselho Gestor da APA dos Recifes
de Corais, em razão de ser um dos conselhos gestores mais atuantes no Estado, e audi- ências públicas, em razão dos poderes de suas decisões, da grande quantidade de pesso-
as que tem contato com elas e da relativa regularidade com que são convocadas.
O Conselho Estadual do Meio Ambiente – CONEMA – é o órgão consultivo e de- liberativo do Sistema Estadual de Meio Ambiente, cuja principal função é assessorar o Governo na formulação e execução da política ambiental do Estado. Ao autor, como
34
Já na sua terceira edição (8 a 11 de maio de 2008, em Brasília, DF).
35
No plano federal é o CONAMA; no estadual é o CONEMA, no caso do Rio Grande do Norte; e, no plano municipal, o COMPLAN, no caso do Município de Natal.
36
integrante do CONEMA, na condição de conselheiro, no biênio 04/06, foi possível fazer uma observação cuidadosa sobre o seu funcionamento. Além disso, foi realizada uma minuciosa leitura das 61 atas de todas as suas reuniões, desde a sua criação, em 3.9.98, até 9.12.03, em sua primeira composição, fixada pela LCE n° 140/96, e no período de 27.7.04 a 20.11.06, já em sua segunda composição, estabelecida pela LCE n° 272/04. A partir da promulgação da LCE n° 336/06, o CONEMA passou a ter a sua terceira com- posição, que, entretanto, até dezembro de 2006, ainda não havia sido formada.
O Conselho Gestor da APA dos Recifes de Corais foi instalado em novembro de 2001, pelo Diretor Geral do Órgão Ambiental do Estado, para uma Unidade de Conser- vação que abrange os Municípios de Maxaranguape, Rio do Fogo e Touros, no Estado do Rio Grande do Norte. A APA foi criada através Decreto Estadual nº 15.476, de 6 de junho de 2001. Para avaliar a efetividade deste espaço público, como uma verdadeira instância de participação popular, foi feita uma análise de todas as 20 atas de reunião, desde a sua criação, em 19.11.01, até a reunião de 1º.6.07, apontando os principais pro- blemas e discussões ali travados, incluindo seus efetivos representantes37.
As audiências públicas são espaços públicos utilizados em proveito de vários te- mas, porém, na esfera ambiental, elas são regulamentadas pela Resolução Conama nº 09/87, com a finalidade de expor aos interessados o conteúdo do Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e de seu Relatório de Impacto no Meio Ambiente (RIMA), dirimindo dúvidas e recolhendo dos presentes críticas e sugestões a respeito. Elas são convocadas sempre que forem julgadas necessárias pelo órgão ambiental ou quando forem solicita- das por entidade civil, pelo Ministério Público ou por 50 ou mais cidadãos.
No Brasil, elas são aplicadas apenas para empreendimentos considerados “efetiva
ou potencialmente causadores de significativa degradação do meio ambiente”38. Por esse motivo elas não são muito freqüentes no Estado do Rio Grande do Norte, daí por- que foram analisadas apenas as ocorridas em Rio do Fogo e Tibau do Sul, no ano de 2007. Foram ainda colhidos dados da bibliografia e legislação sobre o assunto, além da experiência profissional do autor, vivida ao longo dos últimos 6 anos.
Além do estudo sobre a eficiência desses três instrumentos de controle social, en- tendeu-se necessário elaborar um questionário e submetê-lo a 400 pessoas nos Distritos de Pipa e Maracajaú, com o fim de analisar a participação social e a efetividade dos ins- trumentos de controle em locais com muitas semelhanças e diferenças.
37
A quantidade de representantes era muito questionada nas reuniões e nas atas não há registro nominal dos participantes, razão pelo qual não foi possível apontar quais instituições tinham assento no Conselho.
38
O Distrito de Maracajaú foi a primeira área escolhida. Sede da APA dos Recifes dos Corais, no litoral norte do Estado, a 60 km da capital. Este Distrito pertence ao mu-