1.4. Türk Rekabet Otoritesi
1.4.2. Rekabet Kurulu
Rekabet Kurulu, Rekabet Kurumu içinde yer alır. Rekabet Kurulu’nu bünyesinde barındıran Rekabet Kurumu, kamu tüzel kişiliğini haiz, idari ve mali yönden özerk bir kurumdur. Rekabet Kurumu, Radyo Televizyon Üst Kurumu (RTÜK), Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu (BDDK), Enerji Piyasası Denetleme Kurumu (EPDK), vb. Kurumlara Bağımsız İdari Otorite 53,54, Özerk
51 EĞERCİ, s. 301
52 Aksi düşünce için bkz. EĞERCİ, s. 302
53 Ülkü AZRAK, Bağımsız İdari Otoriteler, 5 Kasım Ankara, 2001, TEBLİĞ RK. y., Dünyada ve Türkiye’de Bağımsız İdari Otoriteler ve İdarenin Yeniden Yapılanması Bağlamında Bunlara İlişkin Bazı Sorunlar, s.30.
54 John BELL, Fransa’da Bağımsız İdari Otoriteler, (Çev. Cemil KAYA) , 75.Yaş Günü İçin Prof. Dr. Baki Kuru Armağanı, TBB y., Ankara, 2004, s. 403 – 416.
Kurumlar, Düzenleyici ve Denetleyici Kamu Kurumları55 ya da Regülasyon Kurumları gibi isimlerle nitelendirilmektedir.56
Rekabet Kurumu’nun diğer Bağımsız İdari Otoritelerde olduğu gibi, düzenleme, gözetim, denetim, yaptırım uygulama, uyuşmazlık çözme yetkileri ve danışmanlık gibi işlevleri vardır.57
Rekabet Kurumu, mal ve hizmet piyasalarının serbest ve sağlıklı bir rekabet ortamında oluşumunun ve gelişiminin temini ile RKK.’nun uygulanmasını gözetmek, RKK da ve diğer kanunlarda öngörülen görevleri yerine getirmek amacıyla oluşturulmuştur. (RKK. m.20) Benzer kurumlar hem Avrupa Birliği’ne üye ülkelerde hem de Birlik dışı ülkelerde bulunmaktadır.58 Amerika’da daha 1890 ve 1914 yıllarında oluşturulmuş olan iki kuruluşa rekabetle ilgili düzenlemeler konusunda yetki verilmiştir. Bu kuruluşlardan biri Amerika Adalet Bakanlığı bünyesinde kurulan Antitröst Depertmanı, diğer kuruluş ise 1914 yılında kurulan özerk bir kuruluş olan Federal Ticaret Komisyonudur. 59 BİO’ler ülkeden ülkeye değişiklik göstermekte ve bütün ülkeleri kapsayan bir model bulunmamaktadır. Ülkeler kendi demokrasi kültürlerine, idarî yapılarına ve yönetim anlayışlarına göre kendi modellerini oluşturmaktadırlar.60
RKK.’nun “Teşkilat” başlığını taşıyan üçüncü kısım, birinci bölüm, 22. maddesinde Rekabet Kurulu’nun Teşekkülü, 23. maddesinde Atanma Şartları, 24. maddesinde Görev Süresi, 25. maddesinde Yasaklar, 26. maddesinde Yemin, 27. maddesinde Kurulun Görev ve Yetkileri, 28. maddesinde Kurulun Çalışma Esasları başlıkları altında, Rekabet Kurulu’nun Teşkili ve Kurul Üyelerinin Atanma Şartları, Görev Süreleri, Kurul Üyeleri için Yasaklar, Yemin Etmeleri, Görev ve Yetkileri ve nihayet Kurulun Çalışma Esasları kanunla açık bir şekilde düzenlenmiştir. Görev sürelerinin kanunla belirlenmesi, süresi sona ermeden kurul üyelerinin görevden el
55 Kemal GÖZLER, İdare Hukuku, C. I, 2. Baskı, Ekin y., Bursa 2009, s.581 56 Pelin GÜVEN, Rekabet Hukuku, 2. Baskı, Yetkin y., Ankara, 2008, s. 549 57 GÜVEN, s. 550.
58 ASLAN, Zehrettin. “İdarî Usûl Yasasına Örnek Olarak Rekabet Kurulunun Çalışma
Yöntemleri”, Başbakanlık, İdarî Usûl Kanunu Hazırlığı Uluslararası Sempozyumu, Ankara, Başbakanlık Basımevi, 1998. s.280-285.
59 GÜVEN, s. 551 60
Mehmet KARAKAŞ, Devletin Düzenleyici Rolü ve Türkiye’ de Bağımsız İdari Otoriteler, Maliye Dergisi, 2007, sayı 154, s.107,
çektirilememesi, yemin etmeleri, görev ve yetkilerinin kanunla belirlenmiş olması, Kurul halinde çalışma esaslarının kanunla açıkça hüküm altına alınmış olması, hâkim teminatına benzer güvencelerle görev yapılıyor olması da göstermektedir ki, kurul, yargı benzeri faaliyet göstermekte olan, kurumun en önemli karar organıdır. Kanunun açıkça öngörmediği durumlarda, kurul yerine kurum başkanının karar vermesi hukuka uygun değildir. Rekabet Kurulu’ nun görev alanına girmediği açıkça belli olan bir konuda Rekabet Kurumu’na yapılan başvurunun, Kurum Başkanlığınca reddedilmesi üzerine, karara karşı Danıştay da açılan iptal davasında, Danıştay 13. Dairesi, 29.3.2010 tarih ve E.2008/2210 K.2010/2582 sayılı kararı ile rekabet ihlali iddiası ile yapılan şikayetin Rekabet Kurumu tarafından, şikâyetin Kanun kapsamında olmadığının saptanması hallerinde, 4054 sayılı Kanun'un 42/2. maddesi uyarınca reddedilmesi mümkün olmakla birlikte, Rekabet Kurumu'na şikâyet edilen hususlarla ilgili olarak, eylemin 4054 sayılı Kanun'un 4. veya 6. maddesi anlamında bir ihlâl olup olmadığının nitelendirilebilmesi için; Kurum tarafından Kanun'un “Kurulun İnceleme ve Araştırmalarında Usul” başlıklı dördüncü kısmındaki, Rekabet Kurulu'nun inceleme ve araştırmalarında uyulması zorunlu usullerin uygulanması ve önaraştırma kararının verilmesinin gerekli olduğu gerekçesiyle iptal etmiştir.61 RKK. m.24/II “Kurul Başkan ve üyelerinin süreleri dolmadan herhangi bir nedenle görevlerine son verilemez. Ancak, Kurul kararı ile, atanmaları için gerekli şartları kaybettikleri veya durumlarının bu Kanunun 25 inci maddesine aykırı düştüğü anlaşılan ya da Kanunla verilen görevle ilgili olarak suç işledikleri mahkeme kararı ile sabit olan Kurul Başkan ve üyelerinin görevleri sona erer.” hükmüne göre, Rekabet Kurulu başkan ve üyelerinin süreleri dolmadan herhangi bir nedenle görevlerine son verilemeyeceği, atanma yeterliliklerini kaybettiklerinde veya 25. maddeye aykırı düştüğü anlaşıldığında Kurul Kararı ile görevlerine son verilebilmekte, verilen görevle ilgili suç işledikleri mahkeme kararı ile sabit olan Kurul başkan ve üyelerinin görevleri sona ermektedir. Bağımsızlık ve özerkliğin gerekleri bu şekilde teminat altına alınmıştır. Buradaki bağımsızlık, kurul başkan ve üyelerinin kendisini atayan irade tarafından görevden alınamamasıdır. Başka deyişle,
61 Danıştay 13. Dairesi, 29.3.2010 tarih ve E.2008/2210, K.2010/2582 (Tezde atıf yapılan Danıştay, Yargıtay ve Anayasa Mahkemesi Kararlarının -ayrıca belirtilmediği durumda- tümü Kazancı Mevzuat İçtihat Proğramından alınmıştır. Bu nedenle her bir içtihatta bu atıf
bir kez atandıktan sonra, kendisini atayan iradeye karşı da bağımsızdır. Kendisini atayan irade tarafından görevden alınamayacağı gibi onlardan emir, talimat ve tavsiye de alamaz, onların çıkarlarını gözetemez, tümüyle bağımsız olarak görevini yapar.
RK ‘nun Görev ve yetkisi kanunla tanımlanmıştır. İşlemi, kanun koyucu tarafından ayrıntılı olarak ön görülmüş idarî usule uygun olarak tesis edecektir. Kurulun kararları incelenirken temas edileceği üzere, kurula son derece önemli görev ve yetkiler verilmiştir. Bu görev ve yetkilerin fevkalade önemli oluşu dikkate alınarak, yönetilenlere güvence sağlanmak üzere, kurul görev ve yetkilerinin ne şekilde kullanılacağı konusundaki usul ve esaslar da kanunla gösterilmiştir. Bu nedenle kurulun vereceği kararlarda, idarî işlemler tesis edilirken genel olarak uyulması gereken şekil unsuru özel bir önem arz etmektedir. Kanunun gösterdiği şekilde tesis edilmeyen, şeklen sakat olan kurul kararları iptal davasına konu edilebilmektedir. Kurul, kararlarını kollektif şekilde vereceğinden, toplantı ve karar nisaplarına dikkat edilmediğinde, oy verme sırasına uyulmadığında, kurul halinde toplanmayıp, yazılı oy toplanması hallerinde, şeklen sakat bir işlem söz konusu demektir. İptal davasında aslî şekle aykırılık tespit edildiğinde karar iptal edilmekte, tali şekle aykırılıkta ise iptal talebi kabul edilmemektedir. 62 Nitekim Danıştay, toplantı ve karar nisabına özen gösterilmeden alınan kurul kararını bu nedenle iptal etmiştir.63
Rekabetin Korunması Hakkında Kanunun (RKK) “Kurulun Görev ve Yetkileri” başlığını taşıyan 27. Maddesinin (f) bendi düzenlemesinde, Rekabet Kurulu’na kanunun uygulanması ile ilgili tebliğler yayınlama ve düzenlemeler yapma görevi ve yetkisi verilmiştir. Buna istinaden RK tebliğ, kılavuz ve karar niteliğinde hukuki düzenlemeler yapmıştır. RKK.’nun “Yönetmelikler” başlıklı 62. maddesinde, belli konularda RK tarafından hazırlanacak ve Bakanlar Kurulu tarafından yürürlüğe konulacak yönetmeliklerin yapılmasını emretmektedir. Buna
62 Metin GÜNDAY, İdare Hukuku, Ankara 1998 , 3. Baskı, İmaj y., s.116 63 Danıştay 13. Daire E. 2005/1759 K. 2006/4714 T.12.12.2006
istinaden ilgili yönetmelikler yapılmıştır. Bunlar da rekabet hukukunun ikincil kaynakları arasındadır. 64
Rekabet ihlalinden Kurul, ihbar veya şikayet, Sanayi ve Ticaret Bakanlığı’nın talebi (RKK. m. 9/1) , Kurul’un re’sen piyasa araştırması ve gözlemleri sonucu haberdar olması (RKK.m.27/a) , menfi tespit ve muafiyet başvurusu (RKK. m.8) gibi değişik yollardan haberdar olabilir. Kurul haberdar olduğu ihlal durumunu ciddi ve yeterli bulduğunda, doğrudan soruşturma açılmasına veya soruşturma açılmasına gerek olup, olmadığının tayin ve tespiti için ön araştırma yapılmasına karar verir (RKK.m.40/1). Kurul kendisine ihbar ya da şikayet yoluyla intikal eden bir rekabet ihlali iddiasını cevap vermeyerek, zımnen reddedebilir. Ancak, ön araştırma yapmadan “rekabet ihlali yoktur” gerekçesiyle reddedemez. Zira, RKK m.40/1 hükmü Kurul’a bu konuda takdir yetkisi tanımamıştır.
64 Bkz. http://rekabet.gov.tr.mevzuat
İKİNCİ BÖLÜM
UYUMLU EYLEM YOLUYLA REKABETİN KISITLANMASI VE OLİGOPOLİSTİK KARŞILIKLI BAĞIMLILIK
2.1. Rekabetin Kısıtlanması
Piyasada rekabetin korunması ve teşebbüslerin rekabetçi bir yarış içinde olmalarının olumlu sonuçlarından toplumda herkes yararlanır. Oysa, rekabetin kısıtlanması yoluyla oluşan rekabetsiz ortamdan elde edilen tekelci kârdan sadece bu kısıtlamayı değişik yol ve yöntemlerle gerçekleştiren teşebbüslerin oluşturduğu küçük bir çıkar grubu yararlanır.65 Piyasada faaliyet gösteren ve rekabeti kısıtlayan anlaşma, karar ya da uyumlu eylem içinde bulunmayan teşebbüsler ise rekabetin kısıtlanmasından tüketicilerden çok daha fazla zarar görürler. Tüketiciler için söz konusu olan genellikle ürünün fiyatının pahalı olması, çeşidinin az, arz miktarının kısıtlanmış olması nedeniyle her zaman ürüne ulaşılamaması ve kalitesinin düşük olmasıdır. Ürün ikame edilebiler nitelikte ise tüketici yerine başka ürünü ikame ederek zararını en aza indirebilir. Ancak, rekabeti kısıtlama eylemine katılmayan, koordinasyona dahil olmayan teşebbüs iflasın eşiğine gelebilir. İflas ise bir teşebbüs için en kötü sonuç demektir. Sadece teşebbüs için en kötü sonuç olmakla kalmaz, ilişki içinde olduğu başta istihdam ettiği işçilerin işsiz kalması, Devletin vergi gelirinden yoksun kalması, teşebbüsten alacağı olan hammadde satıcıları ve tedarikçilerin alacaklarını kısmen ya da tamamen alamaz duruma düşmeleri gibi, göle atılan taşın dairesel dalgaları gibi olumsuzluklar dalga dalga teşebbüsün çevresini saracaktır. İflas şirketler için bir sona erme sebebidir. 66 (TTK.m.434, I/8) Bu durum ülke ekonomisi için hiç de istenen bir sonuç değildir. Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un temel kavramlarından biri olan teşebbüs kavramı piyasada faaliyet gösteren piyasa aktörlerini hedeflemektedir. Bu nedenle çok geniş bir kavramdır. İktisadî faaliyette bulunan bütün iktisadî süjeleri kapsayacak genişlikte, ister gerçek kişi, ister tüzel kişi olsun, isterse âdi ortaklık veya ortak girişim şeklinde olsun, hukukî statüsüne bakılmaksızın “teşebbüs” olarak
65 AKINCI, s.36
66 Oğuz ATALAY, Borca Batıklık ve iflâsın Ertelenmesi, 2.Baskı, Güncel Hukuk y., İzmir 2007, s.19
tanımlanır.67 Danıştay68 teşebbüs tanımı ile ilgili olarak “Rekabet hukukunda hukuki açıdan bağımsız olmanın bir ölçüt olmadığı, pazarda ekonomik kararlarını bağımsız olarak verebilen birimlerin teşebbüs sayıldığı, ana ortaklıklar ile yavru ortaklıkların aralarındaki ekonomik bütünlük ilişkisi nedeniyle tek ekonomik birim oluşturduğu, aralarındaki ilişkilerin rekabet hukuku kapsamına girmediği..” yolundaki kararı ile pazarda ekonomik kararlarını bağımsız olarak verebilme kriterine göre teşebbüsü tanımlamıştır.
Rekabeti kısıtlayan teşebbüslerin amacı, piyasada ürün arzını ve fiyatını kontrol ederek, kartel kârı gibi kâr etmektir. Serbest piyasada faaliyet gösteren bir teşebbüs büyümek ister. Teşebbüs ne kadar büyükse, o kadar kendi kurallarını piyasaya kabule zorlama gücünü elde edecektir. Böylece piyasaya egemen güç haline gelen teşebbüs, kendisine göre zayıf konumda olan teşebbüsleri piyasa dışına iter. Bu duruma gelen teşebbüs fiilen tekel haline gelerek fiyatı kendisi belirler.
Bir başka rekabet kısıtlama hali de teşebbüslerin aralarında anlaşarak rekabeti kısıtlamalarıdır. Buradaki anlaşma sözleşmeyi de içermekle birlikte, sözleşmeyi de aşan, her türlü mutabakat, bağımsız karar verme yerine birlikte karar verip, uygulama, hatta hiç karar ve mutabakata varmadan, piyasada güzelce geçinip gitmek de anlaşma kavramına dahildir. Centilmenlik anlaşmaları da –ki hiç bir bağlayıcı tarafı olmamasına karşın- rekabet kısıtlamasında anlaşma kavramının içindedir. Piyasanın aynı seviyesinde, hukuken ve ekonomik olarak bağımsız teşebbüslerin, pazara ilişkin davranışlarında bu bağımsızlıklarını korumak yerine, bir birini takip eder biçimde karar ve uygulamalarla uyum içine girmeleri yoluyla rekabetin kısıtlanması rekabetin yatay kısıtlamasıdır. Rekabetin dikey kısıtlaması ise piyasanın farklı seviyelerinde faaliyet gösteren (üretici-dağıtıcı-bayi vb.) teşebbüsler arasında rekabetin kısıtlanmasıdır. Her iki kısıtlama türünde de teşebbüslerin ekonomik ve hukukî bağımsızlıkları devam eder.69
67 Metin TOPÇUOĞLU, (1) Rekabet Hukuku Uygulamalarında Teşebbüs Birlikleri, Ankara
Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, Yıl 2001, Cilt 50 Sayı 4, s.129 -165, s.2 (www.law.ankara.edu.tr/dergiler/auhf-arsiv/auhf-2001-50-04, 15.07.2010)
68 Danıştay 10. Daire Esas: 2002/4495 Karar: 2003/4374 sayılı ve 12.11.2003 tarihli kararı 69 ATEŞ, s.37
Rekabetin Korunması Kanununun 4. maddesi iki yada daha çok teşebbüsün, teşebbüsler arası anlaşmalar, uyumlu eylem ve teşebbüs birliği kararları ile rekabeti kısıtlamalarını yasaklamıştır. Mal veya hizmetlerin alım satım fiyatlarının, teşebüslerce birbirinden bağımsız olarak belirlenmesi gerekirken bunun ihlali, rakip teşebbüslerin faaliyetlerinin zorlaştırılması, eşit edimler için farklı koşullar uygulanması, işin gereği ya da ticarî teamüllerin haklı göstermeyeceği yükümlülüklere zorlama gibi haller, rekabetin kısıtlanması anlamına gelir. 70 Kanun 4. maddesindeki bu düzenleme ile piyasanın aynı seviyesinde bulunan teşebbüslar arası rekabet ihlalleri olan yatay rekabet ihlalini yasakladığı gibi, piyasanın farklı seviyelerinde faaliyet gösteren teşebbüsler arası dikey rekabet ihlalini de yasaklama kapsamına almıştır. Rekabet hukuku açısından önemli olan taraflar arasındaki anlaşma ve sözleşme hükümleri değil, bu hükümlerle tarafların içinde bulundukları ekonomik ilişkidir. Rekabet Hukuku, tarafların ilgili piyasadaki rekabet düzeni üzerinde yarattıkları fiili ekonomik etki ile ilgilenir. 71