Em apenas dez anos, a CGU se tornou reconhecida pelo seu papel no combate à corrupção. Um certo ethos relacionado ao tema parece caracterizar a imagem desta agência. O órgão tornou-se fonte obrigatória de jornalistas de política em busca de casos de corrupção, seu ministro-chefe é praticamente um porta-voz nacional e internacionalmente do tema, fora outros fatos já relatados, como a formalização de acordos junto a órgãos internacionais e a participação direta na elaboração e implementação das leis da Transparência e de Acesso à Informação. Mas é sintomático observar que sua gênese remete a um paradigma mais amplo, de democratização do Estado. Assim, a estruturação do novo sistema de controle interno, que hoje a CGU coordena e que correspondem à maior parte dos trabalhos, objetivava o aprofundamento da accountability governamental, através do incremento de seu aspecto gerencial, e não o combate à corrupção.
Durante a década de 1990, observa-se o início da transição “de um lado, do Estado do regime autoritário para o democrático, e, de outro, do aparelho do Estado de uma administração pública burocrática para uma administração pública gerencial” (BRESSER-PEREIRA, 2010, p. 8). Neste movimento, o controle interno passou a cumprir funções de accountability entre a burocracia e os gestores e também entre os gestores e a chefia do Executivo Federal, controlando não apenas a regularidade no uso dos recursos públicos, mas também a performance dos gestores na execução de políticas públicas.
Neste sentido, quando Wood e Waterman (1991), citados por Olivieri (2006), relacionam accountability a tais trabalhos, a accountability observada não é aquela
accountability horizontal de O‟Donnell (que debatemos no capítulo 1), mas a que
recai na relação entre políticos e burocratas e, mais especificamente, na possibilidade de comando e controle por parte dos políticos eleitos sobre a máquina pública, permitindo que as promessas de campanha transformem-se em políticas públicas.
Certamente, uma das muitas virtudes deste novo paradigma é reconhecer que, desde Max Weber, a burocracia configurara-se como “um dos grupos de poder mais estratégicos do mundo contemporâneo” (LOUREIRO; ABRÚCIO; PACHECO, 2010, P. 13). No caso brasileiro, onde a Administração Pública Federal direta e indireta conta com cerca de um milhão de servidores ativos no Executivo Federal69, como pode o titular da Presidência da República mover a máquina em vista dos anseios do eleitor? Se, neste caso, a Presidência não tem mecanismos para implementar as políticas prometidas, então a burocracia o fará, isolada, “insulada” (NUNES. 1999), sem responder e responsabilizar-se perante o cidadão. Ou seja, sem accountability. Nesse sentido, a democratização do Estado e o aprofundamento da accountability passam necessariamente pelo aprofundamento do controle da performance das gestões.
Não vamos nos aprofundar no histórico do controle interno neste trabalho (dado que não é o tema a que nos propomos), mas alguns processos relacionados são importantes para a devida compreensão do objeto que estudamos. A literatura evidencia que o reordenamento do controle interno do Executivo Federal respondeu ao interesse do aprimoramento das gestões (BALBE, 2008; OLIVIERI, 2010). Houve um movimento de centralização organizacional e descentralização geográfica dos trabalhos com o objetivo principal de viabilizar o controle in loco, da “verdade terrestre”, da “materialidade dos fatos”70, relacionados à execução de políticas públicas (BALBE, 2008). Este processo se deu em oposição ao modelo anterior, das Cisets, onde o sistema se caracterizava pelos trabalhos de escritório, focados na regularidade das contas, e por ser centralizado geograficamente e descentralizado organizacionalmente.
Ao longo da década de 1990, um importante debate ocorreu entre os auditores das ainda existentes Cisets e da SFC. De um lado, havia defensores da “auditoria”, e de outro, da “fiscalização” (termos que atualmente não carregam diferenças). O argumento daqueles que defendiam o modelo antigo, mais focado na verificação da legalidade, era de que o controle poderia se desvirtuar e perder qualidade com as novas tarefas. A outra parte, defendia “a visão de que o importante, com a
69 MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO. Tabela 2.28 do “Boletim
Estatístico de pessoal”, Dezembro de 2012. Disponível em:
http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/servidor/publicacoes/boletim_estatistico_ pessoal/2012/Bol200_Dez2012.pdf
democratização, era se conhecer os 8 milhões de metros quadrados [do Brasil]. Com o processo de descentralização das políticas, de municipalização, o SUS estava nascendo... era a visão de que o controle não deveria ser meramente formal, meramente contábil”71.
O produto deste debate foi a extinção das Cisets em 2000 e o fortalecimento do controle in loco, voltado ao aprimoramento das gestões. Entre as conseqüências deste movimento, vemos que o número de ações de controle se multiplicou72 e o papel de assessoramento ao controle externo teve importância reduzida. Sob Estados Republicanos, o Poder legislativo é a primeira e talvez a mais importante instituição de controle do Poder Executivo. Além de sua participação na elaboração das políticas públicas, dispõe de alguns mecanismos de verificação da legalidade dos atos da administração, como as Comissões Parlamentares de Inquérito e o poder de aprovar ou não as contas presidenciais. Pois “apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional” é tarefa constitucional do controle interno do Executivo. O que observa-se, no entanto, com a expansão das tarefas do controle interno para além do controle de legalidade é, ao mesmo tempo, a manutenção deste assessoramento e, pela primeira vez, o subsídio sistemático ao aprimoramento das gestões. “Com o nascimento da Secretaria Federal de Controle, com a prevalência da atividade de Avaliação de Programas, a atividade de apoio ao controle externo, que até então ocupava talvez 90% da nossa atividade, deixou de ser a atividade prevalente”73. Assim, com a SFC, o controle interno passou a atender tanto a demandas do Poder Legislativo como do Poder Executivo.
Como observa Olivieri (2010), ainda que simbolicamente, a Constituição Federal já havia sugerido a mudança de enfoques ao trazer para o primeiro inciso do artigo constitucional que trata do controle interno a avaliação da execução de programas de governo, ao reforçar o enfoque na avaliação dos resultados (mencionando o enfoque na “eficácia e eficiência”) e ao relegar o assessoramento ao controle externo do 1o para o 4o inciso:
71 Relato de auditor da SFC a este autor em 2013.
72 De acordo com Olivieri, “o volume total de ações de controle aumentou quase quatro vezes entre
1995 e 2000, passando de 5.199 ações de controle para 19.008 (SFC, 2000, p. C-284). Paralelamente ao aumento quantitativo das ações de controle, ocorreu o aumento da quantidade de programas e do volume de recursos fiscalizados. Entre 1995 e 2000 a quantidade de projetos e atividades fiscalizados mais que dobrou (passando de 73 para 200 projetos), e o volume de recursos auditados mais que decuplicou (passando de 11 para 118 bilhões de reais)” (OLIVIERI, 2010, p. 9).
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
A título de comparação, na Constituição de 1967, o assessoramento ao controle externo figurava em primeiro lugar, da seguinte forma:
Art 72 - O Poder Executivo manterá sistema de controle interno, visando a: I - criar condições indispensáveis para eficácia do controle externo e para assegurar regularidade à realização da receita e da despesa;
II - acompanhar a execução de programas de trabalho e do orçamento; III - avaliar os resultados alcançados pelos administradores e verificar a execução dos contratos.
Além deste, um outro importante debate de paradigmas se estabeleceu no interior do órgão em 2002. Nesta data, como já exposto, a SFC foi transferida para o interior da Corregedoria-Geral da União74. Aparentemente, sob o calor de acusações de corrupção, o governo FHC simplesmente submeteu um órgão que hoje tem cerca de 2.000 servidores a um com cerca de 200, e os trabalhos de controle interno passaram a conter a rubrica da “Corregedoria”.
À época, esta manobra não foi bem aceita por parte dos auditores. “A visão daquele órgão era de que tinha o perfil punitivo, diferente do controle até então”75. Entendiam que, quando um auditor aproxima-se de qualquer instituição já com a intenção de encontrar irregularidades e indicar procedimentos punitivos, não é bem recebido. A tendência é que o órgão fiscalizado dificulte o acesso aos documentos e
74 Decreto n° 4.177
setores, e que esta reação, além de atrapalhar os trabalhos de auditoria, inviabilizaria o objetivo de contribuir com o aprimoramento das gestões.
Talvez se tratasse apenas de um problema de interpretação. “No preto branco, essa dicotomia não é completamente verdadeira”76. Afinal, quando um auditor da SFC realiza seu trabalho, necessariamente observa tanto a eficácia e eficiência da execução das políticas públicas como possíveis irregularidades. Em termos técnicos, não necessariamente há um “trade-off” entre combate à corrupção e aprimoramento da gestão durante os trabalhos dos auditores.
Apesar disso, o ex-Secretário de Prevenção da Corrupção da CGU, Mário Spinelli, observa que, a despeito de os trabalhos poderem se referir aos dois objetivos, a responsabilidade do auditor em discernir um caso do outro é fundamental:
PERGUNTA: Há um trade-off entre o aprimoramento da gestão e o combate à corrupção [nos trabalhos de controle interno]?
Mário Spinelli: Não. Acho que o grande desafio de um órgão de controle é saber separar o bom gestor – que eventualmente pode cometer falhas menores, pontuais – do gestor que de fato se beneficia da corrupção. Essa distinção é essencial [...] Ter uma postura incisiva frente o gestor que se beneficia indevidamente dos recursos públicos daquele outro que tem boas intenções e que precisa de um apoio. Ou seja, de um órgão que tem uma atuação transversal que pode checar todo e qualquer ato de gestão. PERGUNTA: Então cumpre um papel importante o discernimento do auditor...
Mário Spinelli: Acho que tem que ter as duas formas de ação. Tem momentos em que tem que ter de fato o que a gente chama de “auditor farejador” [...], e tem momentos em que você tem que ter o auditor que é uma pessoa mais moderada, mas sempre tendo a percepção de que se detectar um caso de corrupção, ele tem que aprofundar. Acho que dá para fazer muito bem as duas coisas. Um auditor com certa experiência, com “felling”, já percebe se há má-fé. [...]
Por outro lado, um simples problema de interpretação talvez pudesse ensejar um vício cultural no interior do Estado, de modo que órgãos fiscalizados rejeitassem
sistematicamente o trabalho da SFC. Para o primeiro Controlador-Geral da União, esta confusão não era saudável. Não por outro motivo, na troca de gestões Presidenciais em 2003, a SFC deixou de fazer parte da Corregedoria para fazer parte da recém-criada Controladoria-Geral da União, e Pires assim se expressou em seu discurso de posse:
Não gostava do titulo Corregedoria [...]. Penso, quem sabe?!, poderemos, um pouco mais adiante, conseguir no Legislativo uma nomenclatura mais explicitamente democrática, que encerre, nela mesma, a mensagem valorosa da cidadania, da dignidade da condição humana, que é a essência do Estado Democrático de Direito. Nesse caso, então, chegaríamos à idéia do chefe da Controladoria chamar-se Ministro de Estado do Controle e da Transparência. (trecho do Discurso de posse de Waldir Pires, reproduzido de livro de Olivieri (2010, p. 169)).
No capítulo anterior, vimos que ao longo dos últimos dez anos houve o crescimento do controle in loco sobre os programas de governo (“Avaliação da Execução de Programadas de Governo”) em detrimento do controle sobre municípios (“Programa de Sorteios”). Isso sugere (mas certamente não confirma) que nos últimos dez anos a SFC passou a focar mais o aprimoramento da gestão do que o combate à corrupção. Esse também é o discurso oficial do órgão. Ainda assim, uma compreensão maior sobre a existência ou não de algum trade-off requereria um trabalho mais aprofundado.
De qualquer forma, a aproximação entre a Corregedoria-Geral e a SFC traria importantes consequências para o combate à corrupção. Ao mesmo tempo em que os trabalhos da SFC contribuiriam objetivamente em muitas melhorias nas gestões, como mostra em muitos exemplos Olivieri (2010), as irregularidades flagradas também passariam a ensejar a instauração de procedimentos sancionadores e a contribuir com investigações da Polícia Federal e do Ministério Público. Pois este expertise instrumentalizado para o combate à corrupção seria a “moeda” da CGU ara tornar-se um importante ator na dinâmica de accountability horizontal do Estado.
Neste momento, é importante fazer a seguinte distinção: o nosso tema, ainda que volte sua atenção às mesmas atividades, não é o do aprimoramento da gestão. Tratamos da integridade do Estado, ou seja, não de uma questão de governos e preferências políticas, mas da qualidade da república brasileira. Tratamos de
accountability horizontal. Mas eis o fato: não é coincidência que atualmente o
controle interno esteja desempenhando importante papel nas duas pontas. O aprofundamento do controle interno nos moldes apresentados pode servir às duas causas:
Combate à corrupção e controle interno são duas atividades diferentes, mas que podem confluir na medida em sejam realizadas por um mesmo órgão, ou que a auditoria verifique irregularidades que possam ser enquadradas como ilícitos, ou seja, como atos de corrupção. No Brasil, a mesma instituição, a CGU, realiza o controle interno e tem atribuições de combate à corrupção. (OLIVIERI, 2011, p. 104)
3.2 A INSTRUMENTALIZAÇÃO DO CONTROLE INTERNO PARA O COMBATE À CORRUPÇÃO
O que chamamos neste trabalho de instrumentalização do controle interno para o combate à corrupção não é nada mais do que a utilização sistemática de informações produzidas por auditorias do controle interno a respeito de irregularidades flagradas para a instauração de processos sancionadores. Este movimento se desenvolveu através de dois processos. O primeiro, dentro da própria CGU, através da coordenação das quatro secretarias do órgão em torno dos trabalhos de correição administrativa. O segundo, através da articulação da CGU com outros órgãos do Sistema de Integridade brasileiro.
Em primeiro lugar, vemos que a Secretaria Federal de Controle Interno e a Corregedoria-Geral da União estabeleceram padrões sistemáticos de trabalho. Com a criação da CGU, os relatórios de auditorias passaram a buscar relacionar as irregularidades flagradas às leis correlatas e aos autores, facilitando a produção de conjuntos probatórios convincentes para a efetiva condução de processos administrativos sancionadores. O ministro da CGU, Jorge Hage, nos descreveu o processo:
O primeiro grande esforço nosso foi integrar essas duas áreas. Fazer com que a produção da SFC, que basicamente são relatórios de auditorias e fiscalizações, contendo constatações de irregularidades, fraudes, [fosse] encaminhado para a Corregedoria, para que a partir dali ela instaurasse
sindicâncias e processos disciplinares [...] e punisse os responsáveis por esses ilícitos.
Os dois procedimentos administrativos mais eficazes para o combate à corrupção disponíveis no Direito Administrativo Brasileiro são os Processos Administrativo-Disciplinares (PADs) e as Tomadas de Contas Especiais (TCEs). Os primeiros indicam sanções disciplinares sobre servidores públicos envoltos em irregularidades, podendo resultar até em expulsão com perda de aposentadoria. Os segundos indicam sanções sobre irregularidades em contas, podendo resultar até em pedidos de ressarcimento, multas ou declaração de inidoneidade. Ambos serão abordados em detalhes no capítulo seguinte.
Como já relatado, o número de expulsões aplicadas a partir de PADs quase dobrou entre 2003 e 2012, subindo de 272 em 2003 para 528 em 201277. No caso das TCEs, vemos crescimento ainda maior. A soma dos montantes relacionados aos processos era de R$ 404 milhões em 2003 e passou para R$ 1,45 bilhão em 2012. Além disso, entre 2005 e 2012, 684 pessoas passaram a ser consideradas inabilitadas para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança, e 466 empresas foram declaradas inidôneas para licitar com a Administração Pública Federal78.
Antes de recomendar a instauração dos procedimentos, a CGU afirma privilegiar o saneamento do problema junto aos gestores. Assim, antes de serem publicados os relatórios, os gestores são notificados sobre as irregularidades, de modo que haja a real possibilidade de ajustes antes da publicação e que a justificativa possa constar no documento. Nossa análise sobre os relatórios confirma que esta prática é padrão. Não observamos um caso em que não figure ou a justificativa do gestor, ou já o saneamento adotado ou, eventualmente, simplesmente a recusa em responder.
Em alguns casos, verificam-se apenas irregularidades formais, de modo que o saneamento do problema antes mesmo da publicação do relatório pode evitar constrangimentos maiores, contribuindo para a eficiência do Estado. Em outros, irregularidades concretas são observadas, mas o dano observado é irrisório, de modo
77 Entende-se “pena capital” como “demissão”, “destituição” e cassação de aposentadoria”
78 O banco de dados de empresas declaradas inidôneas e de pessoas consideradas inabilitadas para o
exercício de cargo em comissão ou função de confiança está disponível no Portal da Transparência (alimentado pela CGU) - http://www.portaldatransparencia.gov.br/ceis/Consulta.seam, e no portal do TCU - http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/comunidades/responsabilizacao/inidoneos.
que a instauração de procedimentos sancionadores poderia ser até antieconômica. (Estima-se que a condução de um processo administrativo-disciplinar custe até R$ 150 mil, devido ao deslocamento de ao menos três servidores para as funções de comissão sindicante durante meses, fora os custos operacionais – abordaremos o caso no capítulo 479). Nestes casos, privilegia-se a sanção do problema junto à administração, cientes de que o poder coercitivo pode servir inclusive como moeda de negociação para que ajustes sejam realizados:
Antes da (criação da) Corregedoria, o Controle Interno recomendava e ficava por isso mesmo. O gestor poderia dizer: “Não vou implementar”. Como falei, nós não temos força para apenar. A criação da Corregedoria veio dar conseqüências às ações de controle80.
Ou seja, dependendo de como o mecanismo é operado, não apenas o controle interno pode subsidiar o combate à corrupção, como o risco de punição pode forçar ajustes na gestão pública, dando “dentes” às ações de controle e contribuindo com o aprimoramento das gestões.
No entanto, quando a CGU desconfia que há conluio ou má-fé, pode aprofundar a auditoria, cruzando outros dados. Se confirma a hipótese de corrupção, requisita então a instauração de procedimentos administrativos e/ou convoca outros órgãos do Sistema de Integridade para que instaurem inquéritos (Polícia Federal) e realizem a persecução judicial dos casos (Ministério Público).
Sabemos que a CGU não tem poder para apreender documentos e computadores, realizar prisões preventivas, pedir quebras de sigilos bancários, fiscais ou telefônicos, inquirir testemunhas etc. Por isso, a interpretação sobre se determinada irregularidade caracteriza-se como corrupção, e que portanto requer a instauração de procedimentos sancionadores, envolve a observância de alguns indícios. Por exemplo, se as mesmas irregularidades são regra da empresa que realizou as obras, eis um indício. Se a empresa tem vínculos com familiares do administrador, eis outro indício. Se o montante envolvido é muito alto, também desconfia-se.
Para a instauração de procedimentos administrativos, a partir do recebimento dos relatórios, cabe a cada ministério tomar as medidas corretivas em sua área. Mas
79 Estimativa informal realizada por auditor da Corregedoria-Geral da União.
80 Relato de Marlene Alves de Albuquerque, Secretária Federal de Controle Interno – Adjunta, dada a
não fica totalmente a critério do gestor a decisão. A revelação da irregularidade e sua notificação praticamente forçam a instauração dos procedimentos, sob pena de responsabilidade solidária. Portanto, quando a CGU notifica o gestor, praticamente instaura o procedimento.
Além disso, na ausência de reação, a Controladoria tem competência para instaurar ela mesma os procedimentos. No caso dos PADs, foram 410 casos em dez anos. Entre eles, por exemplo, um envolvendo a ex-chefe do Gabinete Regional da Presidência da República em São Paulo, Rosemary Nóvoa de Noronha, que estava envolvida em irregularidades investigadas pela Operação Porto Seguro, da Polícia Federal. À época, afirmou-se que era “amiga íntima” do então ex-presidente Lula81. Como ocupava cargo de livre nomeação, foi exonerada à época. Mas com o PAD sua exoneração foi convertida em destituição de cargo público, pena que equivale à demissão para servidores sem vínculo com o serviço público82.
No caso das TCEs, como veremos no capítulo seguinte, as auditorias da SFC são as principais responsáveis pela descoberta de irregularidades e pela posterior instauração do procedimento. Além disso, pelo menos desde 2007 a CGU deve, por lei83, manifestar-se sobre a adequada apuração dos fatos antes da certificação ao Tribunal de Contas da União, de modo que todos os processos desde então passaram por ela. No período, a CGU analisou cerca de 9 mil processos.