Performans Denetiminin Gelişimi

Denetim kavramının ortaya çıkışı, Milattan önce 3000–3500 yıllarında Mezopotamya’da faaliyetlerin kaydedildiği levhalara kadar dayandırılır iken Performans denetimin ortaya çıkışı; 20.yüzyılın ikinci çeyreğinde sosyal devlet, refah devlet kavramının ortaya çıkışı ve gelişimine paralel bir seyir izlemektedir.

76_{ABİD, a.g.e., s.105.}

77_{KUBALI; Performans Denetimi Kavram, İlkeler, s. 12.} 78_{DEMİRBAŞ, a.g.t., s. 54.}

79_{Ekrem CANDAN; Türk Bütçe Sisteminde Performans Denetimi, Yüksek Lisans Tezi, Marmara}

34

Performans denetiminin gelişimine bakıldığında, bu konudaki arayışların esas olarak II. Dünya Savasından sonra tüm ülkelerde kıt olan kaynakların verimli, etkin ve tutumlu kullanılması ihtiyacından doğduğu söylenebilir. Bu durum, mali denetim, hukuka uygunluk denetimi gibi uygulamaları içeren düzenlilik denetimi yanında yeni bir tür olarak performans denetimin ortaya çıkmasına zemin hazırlamışsa da Sayıştaylara performans denetimi yapma yetki ve görevinin verilmesi 1980’li yıllara denk gelmektedir80_.

1. Özel Kesiminde Performans Denetiminin Gelişimi

Denetim kavramında olduğu gibi Performans Denetimi de ilk önce özel sektörde ortaya çıkmış ve daha sonra kamu sektöründe uygulama alanı bulmuştur. Kıt kaynaklar ile sınırsız olan insan gereksiniminin karşılanacak olması, kaynak kullanımda etkinliği, verimliliği zaruret haline getirmiştir. Bu zaruret aynı zamanda denetimin anlayışının gözden geçirilmesine ve gelişmesine katkı sağlamıştır.

Sanayi devrimi sonrasında denetim ile ilgili ilk gelişme 1850’li yıllarda, “İskoçya Fermanlı Muhasebeciler Enstitüsü” tarafından modern muhasebe denetimi yazılı hale getirilmesi olmuştur. Takip eden dönemlerde ise İngiltere’den Amerika’ya göç eden muhasebeciler, 1886 yılında, New York’ta ilk Diplomalı Kamu Muhasipleri Kanunu’nun çıkarılmasını sağlamışlardır81_.

Uygulanan iktisat politikaları ile meydana gelen çok uluslu şirketler (ÇUŞ) sayesinde ise denetim kavramı ve işleyişi daha bir gelişmiştir. Dışa açılarak rekabet ortamı genişleyen, bunun için ekonomik, teknik gelişmelere ayak uydurmak zorunda olan bu organizasyonlar kaynak ihtiyaçlarını dışarıdan ve içeriden borçlanarak yerine getirmeye çalışmaktadırlar. İşte bu safhada kaynak sağlayıcılar organizasyonlardan yeterli ve güvenilir mali bilgiler istemektedirler. Aynı durum kamu kuruluşları için de geçerli olmaktadır. Bu açıdan denetim faaliyeti ve mesleği de buna paralel olarak gelişmeler göstermiştir.

80 _{Sayıştay Başkanlığı; Performans Denetimi…. Kitapçığı; s. 5.}

81_{Akif AKŞAM; “İç Denetim Mesleği, İlkeleri, Uluslararası İç Denetim Standartları”, T.C.}

BAŞBAKANLIK Hazine Müsteşarlığı Hazine Kontrolörleri Kurulu Başkanlığı Yayınlanmamış Yeterlilik Tezi, Ankara, 2005, s. 9.

35

Performans denetimi (Verimlilik-Etkinlik ve Tutumluluk) kavramı 1940’lı yıllarda, özel firmaların kendilerinin endüstri standartlarına göre verimliliklerini ölçmek için denetim fonksiyonlarını geliştirmesi, işlemlerin ve faaliyetlerin denetiminin önem kazanması ile ortaya çıkmıştır82_{. Özel sektörde karlılığı, verimliliği}

artırmak adına gelişim kaydeden performans denetimi kamuya da sirayet etmiştir.

2. Kamu Kesiminde Performans Denetiminin Gelişimi

Birinci Dünya Savaşı’nın ve sonrasındaki Büyük Buhran diye adlandırılan ekonomik krizin etkileri ile liberal devletin başarısızlığı konusundaki düşüncelerin sesli olarak dile getirilmeye başlandığı ve devletin ekonomik hayata müdahale etmesinin gerekliliği ifade edildiği bir anda liberal düzen içine sosyal boyutun katılmasıyla refah devleti anlayışı doğmuştur. Bu anlayışın doğması vatandaşın devletten beklentilerinin değişmesine ve artmasına yol açarken aynı zamanda da kamu harcamalarını ve kaynak kullanımını artırmıştır. Yaşanan bu değişim ve gelişim sonucunda kamuda denetime atfedilen önem de artmıştır.

Kamu kesimi açısından performans denetimi, ilk kez, 1949 yılında, Amerika’da Hoover Komisyonu’nda gündeme getirilmiştir83_{. New York Eyalet}

Komptrolörlük Ofisi, 1963 yılında, bir ekiple performans denetimleri yapmaya başlamıştır84_{. Yine, 1971 yılında A.B.D.’de bir eyaletin meclisi, eyalet denetçisinin,}

meclis üyelerinin deniz aşırı ülkelere yaptıkları seyahat harcamalarını, sadece kurallara uygunluk ve düzenlilik açısından rapor etmesini, performans denetimi yapmaması nedeni ile eleştirmiş, daha sonra bu denetim yasal olarak düzenlenmiştir85_.

1960’ların sonu 1970’lerin basında, Amerika Birleşik Devletleri, İngiltere, Kanada, Avustralya, İsveç ve Hollanda gibi ülkelerin yüksek denetim organları performans denetimini başlattılar86_{. Bunun üzerine, Uluslararası Sayıştaylar Birliği}

İNTOSAİ, 1977 yılında, Lima Konferansında, performans denetiminin önemini

82_{KUBALI, a.g.e., s.12 ve Hüseyin ÖZER, a.g.e., s. 64}

83_{Gerold E. CAİDEN; “Devlet Denetiminin Yeni Yönleri”, Devlet Denetimi(Makaleler), T.C. Sayıştay}

Başkanlığı 125. Yılı Kuruluş Yıldönümü Yayınları, Ankara, 1987, s. 127.

84_{İves MARTİN; “Performans Denetimi: Bazı Pratik Teknikler”, Denetim Teknikleri(Makaleler) Çev.}

Necat Karabakal, T.C. Sayıştay Başkanlığı 125. Yılı Kuruluş Yıldönümü Yayınları, Ankara, 1987, s. 25.

85_{Hüseyin ÖZER, a.g.e, s. 64.}

86_{Liaqat Ali CHAUDHARY; “Pakistan’daki Performans Denetimine Eleştirel Bakış”, Çev. Faruk}

36

resmen kabul etti. Konferansı takiben pek çok sayıda ülke, performans denetimini içerecek şekilde, denetim yasalarında değişiklik yaptılar. ASOSAİ (Asya Sayıştaylar Birliği), ARABOSAİ (Arap Sayıştaylar Birliği) ve AFROSAİ (Afrika Sayıştaylar Birliği) gibi bölgesel organizasyonlarda üyelerine yeni denetim türüne uyum sağlamaları konusunda tavsiyelerde bulundular87_{. Performans denetimi çalışmalarına öncülük}

eden ülkeler aynı zamanda bu yeni disiplin hakkındaki bilgilerin değişimini başlatmışlar ve bu bilgileri yaymaya başlamışlardır. Halen İNTOSAİ ve onun bölgesel organları, bilgi değişimi ve performans denetimi alanındaki bilgi birikimlerinin ve tecrübelerin paylaşımı ve değişik alanlardaki mesleki performansa dair standartların konulması için düzenli olarak konferanslar, seminerler, sempozyumlar ve toplu çalışmalar düzenlemektedir88_.

Ülkemizde, kamu kesiminde performans odaklı yönetim anlayışına geçilmesine yönelik reform yasaları 2002 seçimlerinden sonra Avrupa Birliği ile ilişkilerin yoğunlaşması sonucu çıkmaya başlamıştır. Ancak, Türk Sayıştay’ı, 1996’da performans denetimi yetkisini almış ve ilk performans denetimi çalışmasına o yıl başlamıştır. Kamu kurumlarının performans yönetimi anlayışına halen tam olarak geçemediği ülkemizde, Sayıştay, 2009 yılına kadar on beş adet performans denetimi gerçekleştirerek bu raporları TBMM’ye sunmuştur89_.

III. PERFORMANS DENETİMİNİN MAHİYETİ, AMAÇLARI VE

ÖZELLİKLERİ

Performans denetiminin faaliyet alanının ve sınırlarının belirlenmesi bu denetimin etkin bir şekilde yapılmasını sağlayacağı kanısındayız.

Belgede 5018 sayılı yasa çerçevesinde performans denetiminin etkinliği: Bursa Büyükşehir Belediyesi örneği (sayfa 50-53)