Performans Denetimi

Yönetim anlayıĢında yaĢanan geliĢmelere bağlı olarak denetim sisteminden beklentiler de farklılaĢmaya baĢlamıĢ ve kaynakların hukuka uygunluğunu araĢtıran düzenlilik denetiminden, hukuka uygunluğun yanında kaynakların etkili ve verimli kullanılıp kullanılmadığını da araĢtıran performans denetimi anlayıĢı benimsenmeye baĢlanmıĢtır. Böylelikle kamu harcamalarının mevzuata uygunluğunun yanı sıra idarenin performansı da denetlenmeye baĢlanmıĢtır.

Kamu yönetiminde yaĢanan değiĢimle birlikte kamu yönetiminde etkili, ekonomik ve verimli kaynak kullanımına verilen önemin giderek artması, kaynak kullanımının bu Ģartlara uygun olarak kullanılıp kullanılmadığını araĢtıran performans denetiminin önemi de giderek artırmıĢtır.

Performans denetimi için kullanılan terimler ülkeden ülkeye çeĢitlilik göstermektedir. Bazı ülkelerde paranın karĢılığının denetimi (value for money auditing – VFM ) terimi kullanılırken, bazılarında etkinlik denetimi olarak adlandırılmaktadır (DemirbaĢ, 2001: 10). Ülke koĢullarının farklı olması, dünya SayıĢtaylarının örgüt yapısındaki farklılıklar performans denetimi kavramının ülkeden ülkeye farlılık arz etmesinde etkili olmuĢtur. Bu farklılıklar literatürde bu denetim türüyle ilgili farklı tanımlamaların yer almasına neden olmuĢtur.

Performans denetimi kavramı ilk defa 1977‟de INTOSAI (International Supreme Audit Institutions) nin Lima Kongresinde resmen dile getirilmeye baĢlanmıĢ ve bu denetim türü Ģu Ģekilde ifade edilmiĢtir: “Yeni denetim türü, kamu yönetiminin performansı, etkinliği, tutumlu ve verimliliğine yönelmektedir. Bu denetim, yönetimin sadece özel yönlerini değil, aynı zamanda örgüt ve yönetim sistemlerini de içeren yönetim faaliyetlerini kapsamaktadır.”(Bilge, 2006: 12).

Kanada SayıĢtayının çıkardığı Performans Denetimi el kitabında, performans denetimi, kamu faaliyetlerinin sistematik amaçlı, organize ve tarafsız olarak incelenmesi olarak tanımlanmıĢ ve performans denetiminin devlet faaliyetlerinin ekonomikliğini, maliyet etkinliğini ve çevresel etkilerini; etkinlik ölçüm prosedürlerini; hesap verme sorumluluk iliĢkisini; varlıkların korunmasını ve verilen yetkilere uygunluğu içerdiği belirtilmiĢtir (Yörüker, 1999: 6).

Amerika BirleĢik Devletleri SayıĢtay‟ı (GAO) tarafından çıkarılan genel kabul görmüĢ kamu denetim standartlarında performans denetimi; yeterli ve uygun kanıtın daha önceden belirlenmiĢ ölçütlere göre değerlendirilerek, sonuçlar elde etmek veya güvence sağlamak için yerine getirilen bir yükümlülük olarak tanımlanmaktadır. Performans denetimleri; iĢleri gözetmekle veya düzeltici faaliyetleri baĢlatmakla sorumlu olan tarafların karar vermelerini kolaylaĢtırarak ve kamusal hesap verebilirliğe katkı sağlar (GAO, 2010: 12).

Avustralya SayıĢtay‟ı performans denetim rehberinde ise performans denetimi: “Bir birimin veya birimlerin faaliyetlerinin tamamının veya bir kısmının tutumluluk ve/veya verimlilik ve/veya etkinliğinin değerlendirilmesi anlamında denetlenmesidir” Ģeklinde tanımlanmaktadır (Bilge, 2006: 13).

INTOSAI Denetim Standartlarına göre performans denetimi: “SayıĢtay denetimi, düzenlilik ve performans denetimini kapsar” ve performans denetimi verimliliğin, etkinliğin ve tutumluğun denetimi ile ilgilidir ve;

a) idari faaliyetlerin ekonomikliğinin sağlam idari prensipler ve uygulamalar ile yönetim politikaları çerçevesinde denetlenmesini;

b) beĢeri, mali ve diğer kaynakların kullanımındaki verimliliğin, bilgi sistemlerinin, performans ölçülerinin ve izleme mekanizmalarının belirlenmiĢ eksiklikleri gidermek amacıyla denetlenen kurumlarca uygulanan prosedürlerin denetlenmesini;

c) Denetlenen kurumun amaçlarının gerçekleĢmesi bağlamında performansın etkinliğinin denetlenmesini ve hedeflenen etkiye kıyasen faaliyetlerin fiili etkisinin denetlenmesini” kapsar

(INTOSAI, 2009: 1).

Performans denetimi; “kaynakların en ekonomik koĢullarda elde edilip edilmediğinin, kaynaklardan en verimli Ģekilde yararlanılıp yararlanılmadığının ve planlanan amaçların etkin olarak gerçekleĢtirilip gerçekleĢtirilmediğinin incelenmesi” faaliyetidir. Bir baĢka tanıma göre “mali kaynakların ve/veya insan kaynaklarının yönetiminde hesap verme sorumluluğu mekanizmasının iĢlerliğine yardım eden bir denetim türüdür (Candan, 2007: 55).

Performans denetimi, kamu idarelerinin hesap verme sorumluluğu kapsamında faaliyet, çıktı ve sonuçlarının, performans hedef ve gerçekleĢmelerinin, performans bilgi, izleme ve kontrol sistemlerinin incelenip değerlendirilmesi suretiyle kaynak kullanımının etkinliğinin, tutumluluğunun ve verimliliğinin objektif ve sistematik olarak değerlendirilmesidir (Performans Esaslı Bütçeleme Rehberi, 2004: 56).

Performans denetimi kavramı için yapılan tanımlamalar bu kavramının çeĢitlilik gösterdiğini ortaya koymaktadır. Ancak yapılan tanımlamaların ortak noktası; performans denetiminin; kurumun performansını, etkinlik, ekonomiklik ve verimlilik açısından objektif ve sistematik olarak değerlendirdiği, hesap verme sorumluluğuna katkı sağladığı ve performansın iyileĢtirmesine dair önerilerde bulunduğu Ģeklindedir.

Klasik kamu denetimi düzenlilik, mevzuata uygunluk denetimi olarak ifa edilmiĢtir. Bu denetim yaklaĢımının temel kavramları, doğruluk, yasallık ve düzenliliktir. Doğruluk; kaydedilen iĢlemlerin doğru olarak hesaplandığının tespitini;

yasallık; iĢlemlerin yasalara (mevzuata) uygunluğunun incelenmesini; düzenlilik;

iĢlemlerin düzenli kaydedilmesini; uygunluk ise, gelirlerin ve harcamaların belli

harcama kalemlerinin amaçları da göz önünde tutularak doğruluklarının yargılanmasını ifade etmektedir (Kubalı, 1998: 12).

Düzenlilik denetimi, ( finansal denetim+ uygunluk denetimi ) sorumlu kurumların finansal hesap verme sorumluluklarının, finansal kayıtlarının incelenmesi, değerlendirilmesi ve finansal tablolar hakkında görüĢ belirtmesi de dâhil olmak üzere onaylanmasını, devlet yönetiminin hesap verme sorumluluğunun doğrulanması, finansal sistemlerin ve iĢlemlerin ilgili kanun ve düzenlemelere uygunluğunun değerlendirilmesi dâhil olmak üzere denetiminin, denetimden doğan ve denetimle ilgili olarak açıklanması gerekli olan konuların rapor edilmesini ve denetlenen kuruluĢların idari kararlarının doğruluk ve uygunluğunun denetimini kapsamaktadır (ġahin, 2007: 87).

Parlamentoların, kamuoyunun, yetkili mercilerin beklentileriyle uyuĢmayan denetim uygulamaları, denetim konusunda yeni denetim tekniklerinin geliĢtirilmesine ve uygulanmasına neden olmuĢtur. Özellikle yasama organlarının, kaynakların verimli, etkin ve tutumlu kullanılıp kullanılmadığı konusundaki hassasiyet ve beklentileri yasama organı adına denetim yapan yüksek denetim kurumlarının (sayıĢtayların) klasik mali denetimden performans denetimine geçmelerinde etkili olmuĢtur (Candan, 200: 60).

Geleneksel kamu denetimi anlayıĢı; iĢ ve iĢlemlerin kurallara uygun bir Ģekilde gerçekleĢtirilip gerçekleĢtirilmediğinin teftiĢine yönelik bir anlayıĢtı. Kamu görevlilerinin yaptığı iĢlemlerin, kayıtların, harcamaların uygunluğunun incelenmesine yönelik olarak yürütülürdü. Bu denetim anlayıĢında, kamu görevlilerince gerçekleĢtirilen iĢlemlerin mevzuata uygunluğu, kayıtlı iĢlemlerin doğruluğu esastı. Fakat kabul edilen yeni kamu yönetim anlayıĢıyla beraber kamuda gerçekleĢtirilmesi düĢünülen amaç ve ilkelerin klasik düzenlilik denetimiyle gerçekleĢtirilemeyeceğinin anlaĢılması, performans denetimine duyulan ihtiyacı arttırmıĢtır.